公共项目“五E”审计探索

摘要:审计署颁布的2008-2012年审计工作发展规划,全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。笔者从政府审计的角度来阐述了公共项目绩效审计的领域范围,以评价公共项目的“5E”即经济性、效率性、效果性、环保性和公平性作为开展绩效审计的目标、内容,分析目前开展公共项目绩效审计存在的问题,并提出相应的对策。

关键词:公共项目 绩效审计 五E

公共项目是指直接或间接向社会提供公共消费品、以促进国民经济和社会发展、提高社会科学文化水平和人民素质为目的,着眼于创造社会效益而不是以商业利润为主,进行组织和配置社会资源的一次性活动。公共项目绩效审计,是对财政资金投入完成的公共项目所达到的经济、效率和效益程度进行分析、评价和提出审计建议的审计行为,文中所指“公共项目”仅指政府投资的公共项目。

一、 公共项目“五E”审计的领域范围

1、城市基础设施项目。城市基础设施项目是指既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施,是城市赖以生存和发展的基础;城市基础设施的范围,大体可以分为能源系统、水资源及供排水系统、交通系统、邮电系统、环境系统、防灾系统六大系统。

2、公共卫生项目。公共卫生项目是以提高人民群众的健康水平和身体素质,改善人们的医疗条件和生活条件为目的的项目,包括环境卫生、营养卫生、儿童少年卫生、妇女保健和劳动保健等项目,如医院、卫生院、疗养院、防疫站、妇幼保健院等投资项目。

3、教育项目。教育项目是指以培养和提高受教育者认知技能、劳动技能、文化修养、道德水平等为目的的项目。包括高等教育(大学)、基础教育(中、小学)、职业教育、岗位培训等各级各类普通教育和成人教育项目。

4、文化项目。文化项目是以通过文化交流扩大人们的视野,改善和调整人们的知识结构,陶冶人们的情操,提高文化修养,从而提高全社会的文化水平和加速社会物质文明建设的项目。文化项目包括:图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、档案馆等建设项目。

5、体育项目。体育项目是以增强劳动者体质,促进劳动者智力发展,减少因病伤而损失的劳动时间,提高劳动生产率,满足劳动者精神和文化生活的需要,为人们身心健康全面发展创造条件的项目。体育项目包括:群众体育设施体育场、游泳池等。

另外,政府采购项目为作为一类特殊的公共项目。由于政府采购的主体是政府部门本身或其他直接或间接受政府控制的企事业单位,政府采购的资金来源于公共资金,政府采购职能的范围和目标是为了向公众提供服务,因此,要对政府采购实行严格的监督和管理,用法律、规则、条例以及政策和程序来加以限定和控制。

二、公共项目“五E”审计的目标、内容

开展公共项目“五E”审计,是在使用财政资金真实、合法性的基础上,对其经济性、效率性、效果性、环保性和公平性的绩效审计评估。

1、公共项目的经济性

经济性,是指公共项目在保证其质量的前提下,将其资源消耗量降到最低水平。这就要采用一定的方法对照经济参数,对项目投入各种因素进行研究、分析计算和对比论证的工作。公共项目是否体现其经济性,要通过反映微观经济效益的财务评估和宏观经济效益的国民经济评估对其进行测试。

对项目的财务评估,分析计算项目发生的费用,编制财务平衡表,计算评估指标,考察项目的营利能力,清偿能力等财务状况,据此判断项目财务可行性的一种分析评估方法。其目的是分析该项投资是否以市场最低的价格进行投资。如对体育馆、影剧院等有经营收入的公益性项目,就应从项目财务角度对项目的营利状况及偿还能力来对项目绩效作出评价。根据社会发展的长远规划和战略目标、地区规划、部门及行业的要求,结合需求预测等具体情况,按照资源合理配置的原则,从社会整体角度出发,分析财政投入代价及社会产生的效益,以评估投资项目在经济上的合理性。

但是,在公共项目上,这种货币性成本与非货币性收益是不可用绝对的效果来评价的,比如对一个医疗项目的绩效评估,该项目的收益便很难或者说不宜进行货币化处理,因此,不能以项目的经济性为绩效评估的重要准则衡量,而应以关注对公共项目的效率与效果等其他指标的评价。

2、公共项目的效率性

效率性是指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效的活动应该是在保证质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出,或实现一定的产出使用最小的投入。

要评估政府投资的公共项目效率的大小或有无,首先,必须用一整套的评估指标体系来反映投入与产出之间的比例关系。可以通过定量指标来反映。对公共项目效率的评估方法应以“有无对比”(即建项目与不建项目对比法)为基础,采用定量分析与定性分析相结合,参数评估与多目标综合分析相结合的评估方法,设置通用指标。其次,效率性的核心是评价财政效率。财政效率是指政府资金投入与办事效果的比较,包括三个要素:一是该不该办这件事(目标),即政府投资的公共项目是否增进了公共福利,否则就是无效率行为。二是花多少钱办这件事(预算),即达到预想目标所需要花的代价,它通常由以目标―成本为特征的公共预算加以确定。投资同样的公共项目,花钱多就是效率低。三是政府投资的项目是否值得,并计算其行政成本。

3、公共项目的效益性

对于政府投资的公共项目的效益评价,这不是一个简单数字表示就可以的,而是一套科学的理论,它是由政治效益、经济效益、社会效益等综合构成的复合概念。

政治效益,在市场经济条件下,政治效益最根本的表现为制度安排和制度创新。制度安排和制度创新是政府的核心能力之一,制度安排和制度创新的能力越强,政治上的效益就越容易体现。

经济效益,这与上述的经济性评价有一定的差别。这里所指的经济效益,表现在经济可持续发展程度的高低与否,政府能提供推进经济与社会协调发展的宏观经济政策,考察经济效益以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率等为重要衡量指标。

社会效益,是指经济发展基础上的社会全面进步,包括人们的生活水平和生活质量的普遍提高,公共项目的供应及时到位,社会治安状况良好,社会和谐有序协调发展,没有明显的对抗和冲突。

4、公共项目的环保性

环境影响是公共项目绩效审计评估的一个重要方面,是建立在基于可持续发展观的公共项目评估。在公共项目的计划立项阶段,应当考虑生态可持续性的问题。生态可持续性是自然生态过程永续的生产力和持久的变换能力,从而使生态资本存量通过生态再生产的各个循环环节和合成与分解的转换机制能够达到保持或增加,至少不减少。只有这样,才能使生态环境资源适应经济社会不断发展的需要。我们在计算环境影响指标时,采用各项环境污染物治理的指数之和的算术平均数。如果该项目对环境的影响很大,而项目各类污染物聚集的程度对环境的影响差别很大,可以对各项污染物聚集的程序给予不同的权重,然后再求平均数。对于经过处理达到国家或地方规定标准的污染物对环境仍存在影响的问题,应采用定性分析的方法进一步进行分析评估。

5、公共项目的公平性

开展公共项目绩效审计应当遵循审计公平性原则。这里指的“公平性”包括:一是审计主体活动本身的公平性,即审计执行程序的公平与否, 政策资源使用的一致性;二是审计对象的公平性,即项目的主管单位在实施公共项目过程中是否遵循了公平性原则,评价公共产品的提供和生产是否体现了公平。

三、开展公共项目“五E”审计存在的问题

1、法规体系不完善

我国开展公共项目“五E ”审计理论和实践研究起步较晚,还处于不成熟的状态,在审计环境、法律依据、审计操作技术方法等方面的法规还不完善,目前还没有一套比较系统、操作性较强的绩效审计准则,对于其审计目的、审计程序、审计报告形式等都还没有形成规范体系。

2、缺乏科学的绩效评估和方法体系

开展“五E”审计,需要有科学的审计评价标准来评价被审事项绩效的程度。我国政府现行的绩效审计缺少一套科学的评价体系,具体表现在:第一,缺乏统一规划和指导,目标分散,评估内容和侧重点判别很大,评估方法不一致,有一定的随意性。第二,对以前的项目无法用现行的标准去衡量,因而审计结果很难做到客观公正。

四、开展公共项目“五E”审计的对策

1、改善研究状况,培养专业审计人才。

以加强公共项目绩效审计的理论和实践研究来推进政府绩效审计工作。由于绩效审计与传统的财务报表审计方法不同,审计项目中为实现审计目标所采用的方法是无法固定的,几乎社会科学研究的方法在绩效审计中都有可能用到,所以这必须要加强多学科的交叉研究,培养专业的绩效审计人才。成立公共项目绩效评估专家库,专家库里包括大学里的研究人员、法律顾问、运筹学专家等,在审计的立项环节,专家库的专家参与选项并提出意见,现场审计终结阶段,邀请专家参加业务会议讨论。

2、将绩效评估和财政预算相结合,实行绩效预算审计

在政府提出的年度工作计划中,财政部门核定的预算中抽查个别公共项目进行绩效评估,如果该项目的预算超出预算目标,绩效评估结果令人难于接受,则可责成有关部门进行重新评估立项。这样能降低行政成本,提高政府绩效。

3、逐步建立多重绩效评估体制

公共项目的“五E”审计,其目标是对政府利用公共资源的经济性、效率性、效果性、环保性和公平性进行评价的审计。为实现这一目标,就应实行内部评估与外部评估并举,审计绩效评估结合项目承办部门的内部评估,通过社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对此项目的满意程度等,最终以此作为审计绩效依据。

4、建立完善的绩效评估指标体系

第一,建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重,要建立经济指标――投入、产出、效能,第二建立灵活的管理指标,即是对实施公共项目的部门进行绩效评估,坚持定量分析和定性分析相结合,既要研究“需要多少时间、人力、成本”“效率可以提高多少”,从而真正降低运作成本,第三建立绩效目标指标,主要是着重社会效益,人民的满意程度。

5、完善公共项目绩效审计的信息交流与沟通机制,不断推动审计信息系统管理平台建设

对于外部信息管理和沟通机制方面,立项阶段,审计部门选取对社会影响较大的公共项目,在与各相关部门充分沟通确定可行的基础上立项。审计实施阶段,在媒体如报刊、网站上对某项公共项目实施绩效审计信息,制定调查表,广泛征求社会公众意见。审计终结阶段,通过因特网公布审计结果,传递绩效审计结果信息,实行审计结果公告,可以充分发挥社会舆论的监督作用。对于审计内部的信息系统管理平台建设,审计部门将绩效审计评估事项与发展电子政务有机结合起来,充分利用信息网络技术,建立电子化的绩效评估标准系统,进行及时的信息收集、分析。另外,审计内部人员通过OA与AO的交互功能,随时进行实时交流,集思广益,局领导可以对项目进行实时管理,按照项目进展情况提出新的意见,有利于控制绩效审计工作质量。

参考资料:

1.刑俊芳,最新国外绩效审计。

2.张旭霞,公共部门绩效评估。

3.罗美富等,英国绩效审计。