公共治理理念视角下农村公共危机治理探析

摘要:安徽农村正处于社会变革时期,农村社会存在爆发公共危机的隐患,文章在公共治理理念系统视角下,分析了安徽农村公共危机治理中存在的问题。

关键词:安徽农村;公共治理;公共危机

安徽是个农业大省,农村人口占大多数,农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发,特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解,则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区,这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。

农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势,一旦出现和爆发,就会严重影响农村社会的正常运作,对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害,超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力,这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量,共同应对,尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁,呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征,需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性,决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任,必须积极寻求社会的参与和合作。

事实上,基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题,其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危机的自然因素,还是社会因素,都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例,可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会引发的危机,是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此,在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。

一、公共危机事前治理问题――预警机制不健全

(一)危机意识淡薄

安徽地处南北过渡带,属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大,加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化,造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年,安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷,占常用耕地面积的52.6%,比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积,成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾,这是造成安徽省主要农作物单产水平较低,农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤,比全国低18.4公斤,其中稻谷亩产410公斤,低19公斤。”

“2006年末,全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中,男劳动力1211.06万人,占49.5%;女劳动力1237.42万人,占50.5%。农村劳动力资源中,20岁及以下337.51万人,占13.8%;21岁-30岁357.43万人,占14.6 %;31岁-40岁599.97万人,占24.5%;41岁-50岁452.89万人,占18.5%;51岁以上700.68万人,占28.6%。农村劳动力资源中,文盲321.96万人,占13.1%;小学文化程度799.67万人,占32.7%;初中文化程度1098.86万人,占44.9%;高中文化程度200.67万人,占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人,占1.1%。”其中“2006年,农村外出从业劳动力1119.07万人。其中,男劳动力698.74万人,占62.4%;女劳动力420.33万人,占37.6%。外出从业劳动力中,20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中,文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”

由此可见,留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者,加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高,进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识,应对公共危机治理的知识更为贫乏,面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差,处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例,在假奶粉事件爆发之前,多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”,但由于相关人员的素质问题,特别是在阜阳农村,年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出,“留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高,他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味,因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色,有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志,更让他们真假难辨,”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄,也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现,市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村,相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中,真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸,错过了公共危机防范的最佳时机,进而导致这个问题的不断积累而爆发,形成危机的叠加效应,震惊全国。特别是一些基层政府,在追求GDP等过程中,对政府本该履行的职能进行了异化,在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨,进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识,相关知识和能力匮乏,更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能,对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力,甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施,以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此,有必要在农村中,提高危机意识强调危机观念,加快农村中预警机制的建设。

(二)危机预警信息滞后

尽管在“工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活”的方针指导下,加大财政支农扶农的力度,为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言,安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅,潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作,但从安徽农村的实际情况来看,应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏,使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达,使得决策部门把那个适时了解、掌握,进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅,延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制,特号报警系统多而杂乱,110、119、120、122、185等多号并存,增加了信息互动的难度。事实上,在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统,危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理,危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度,一旦危机临近,这些地方往往来不及采取任何措施,只能被动地应付危机,效果差强人意。

同时,由于农民的相关知识的贫乏,难以对危机的先兆作出识别,对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导,各乡村条块分割,不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式,造成各村缺乏自主性和自治性,在出现危机苗头时,先上报上级政府,再由上级政府通知其他各村,延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少,缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道,使得即使发现公共危机苗头,也难以及时地做到下情上达,延误战机。

(三)忽视公共危机治理的教育和训练

尽管按照国家有关法规,应建立健全农村应急管理体制,提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案,但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时,在相关培训过程中,公共危机治理的教育和训练比较缺乏,进而导致对出现的公共危机苗头难以识别,面对已爆发的公共危机往往又不知所措,不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应,但由于应对不当,产生倍数放大效应,进而演变为大规模的群体性心因反应,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。

二、公共危机事中治理问题――公共危机应对能力差

我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDP的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等,都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。

(一)应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨

各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要,按照相关法规建立了应急预案,在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全国应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长,基础较为薄弱,没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案,但预案的设计缺乏与实践的相接轨,可操作性不强,许多应急预案的制定是形势所迫,是为了应付上级主管部门的检查,而并非从适合治理农村公共危机的情况出发,甚至是照搬照抄上级部门的应急预案,最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性,甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件,安徽阜阳市肠道病毒EV71感染儿童升至1199名 20人经抢救无效死亡,导致基层社会动荡失序状态。

(二)农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升

在安徽大多数相对落后的农村地区来说,由于通信技术和传媒和媒体方面的原因,农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上,只要投入到位,农村公共危机的信息,完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播,形成社会舆论,影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟,即5月12日14时46分,新华网便消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息机制,通过新闻会、在权威媒体上等方式及时传达信息,保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播,使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任,有效地整合了不同力量,共同应对。

但由于传统历史原因和官僚作风的影响,安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷,对具有预兆性的事件麻木不仁,对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理,信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后,一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息,为了自身政绩拖延信息或隐瞒信息真相,为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径,不仅乱了方寸、不知所措,而且延误了农村公共危机处置的最佳时机,使事件本身变得更为复杂,进而酿成更大的灾难,引发基层社会的动荡。

(三)应急机构应急效率低下

按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定,“特别重大突发共同事件应急处置工作结束,或者相关危险因素消除后,现场应急机会机构予以撤销”,“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格,下级部门没有自,层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失,金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系通畅是的,危机发生时,各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调,职能不清,政出多门,甚至相互等待、推诿甚至冲突,使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等,严重威胁农民的身心健康,已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂,目前,政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量,表明了政府的高度负责的态度,但事实上并不能达到“团结治水”的目的,相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标,进而弱化了水资源的宏观管理功能,使得安徽农村居民长期不合格的水,巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”,在近年有66人死于癌症,当地的水“黄得像牛尿”,被称为“致命水”。

(四)基层公务员和农民危机应对能力差

公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程,危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村,基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训,一旦出现公共危机事件,无法迅速做出正确决策,趋利避害,不可能在危机发生第一时间做出快速的反应,不可能能够有效组织协调可支配的资源等,采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄,依法应对能力较差,往往盲目的扩大行政自由裁量权,如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理上,乱用警力和强制措施当,源头化解不落实,解决问题方法简单,决策轻率造成等现象。同时,由于农民与其他阶层的群众相比,文化水平普遍较低,思想有些保守,危机意识更加薄弱,应对危机的能力更差,参与危机管理的主动性很低,面对不可抗拒的灾难,更易求助于迷信,选择了宗教等。因此,宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机,农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。

(五)忽视公民和媒体的社会监督和引导

在农村公共危机的实际管理过程中,往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后,经常出现 “老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象,其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时,地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法,有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村,就是地方政府以环境换发展,就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDP,地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣,政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位,难以形成全社会参与监督的氛围,癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期,媒体只充当了公共权力的传声筒,而没有以公民为本位,产生了原本完全可以避免的尴尬局面。

三、安徽农村公共危机事后治理问题――绩效评估缺失

(一)农村公共危机善后重视不够

就目前的实际情况而言,安徽农村公共危机善后工作重视不够。众所周知,农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程,危机处置阶段的结束,并不意味着公共危机治理工作的结束,而是进入了一个新的阶段――危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当,可能引发新的危机发生。因此,需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作,继续提供必要的资源,力才能够消除和缓解危机后的不稳定,尽快恢复和建立稳定的社会秩序,及时总结经验教训,不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误,就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除,就算危机管理工作的结束,进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动,其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机,往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预,一旦爆发的高危阶段过去,危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。

(二)责任机制不健全

由于农村基层政府还存在很多的缺陷,使得乡村基层组织社会控制力呈明显的弱化趋势,威信相对减弱,对农民的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。农村基层政府的主要目标责任是保工资、保运转、保稳定,为农村社会提供公共服务在基层政府的职责中难以落到实处。加之基层公务员危机意识的淡薄和几乎没有专门的公共危机治理机构,安徽农村公共危机治理组织十分缺乏。尽管依据有关法规问责任在我国政府对农村公共危机的管理中已经初步建构起来,但政府等方面的责任较为模糊,责任检查有失公允,责任追究易于流于形式。更加常态的绩效评估体系还没有真正地建构,致使一些政府部门和政府人员在农村公共危机治理中可能存在不作为等情况,往往也是难以追究的。因此,急需深化乡镇机构的改革,增加社会管理的内容,建立重大疫情、灾情等公共突发事件预防和应急机制,提高应对公共危机能力。

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*本文系安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKF07-08D06)和安徽省教育厅重点人文社科基地项目(2007sk132zd)阶段性研究成果。

(作者单位:陈宏军,安徽财经大学;徐伟,安徽财经大学商务学院;江若尘,上海财经大学500强企业研究中心)