复杂系统视角下的景中村改造与可持续发展研究

摘要:城中村是我国特殊的社会现象,景中村作为一种城中村的一种特殊的存在形式,其改造是一个特殊的复杂工程,它涉及的层次多、范围大、角度广,景中村改造不仅关乎城市的良性发展,更是关系到风景区生态环境的保护及其可持续发展。本文以武汉市东湖风景名胜区内及其周边的景中村为研究对象,通过分析景中村的复杂性以及特殊性,针对景中村改造中出现的问题,运用复杂系统理论,探索实现景中村顺利改造的支撑子系统,该支撑子系统对于有效地促进景中村改造与可持续发展具有重大的现实意义。

关键词:东湖风景名胜区;景中村;公地悲剧;复杂系统

景中村是指纳入风景名胜区规划和管理范围之内,土地集体所有,行政上设立村民委员会,主要居民为农业户口,农业生产活动向旅游接待为主导的第三产业活动转移,农村生活方式转变为城镇生活方式,保留村落的风俗风貌的社区聚落。

旅游产业和服务业的蓬勃发展给景中村带来了可观的经济效益,一定程度上也解决了景区城市化进程中失地农民的就业问题。由于风景名胜区特殊的性质定位、脆弱的环境承载力,造成了景中村的发展与风景区保护之间的错位和不协调,由此产生的人口、环境、管理和经济产业方面的矛盾日益严重。本文以武汉市东湖风景区及其周边的景中村为研究对象,从复杂系统的视角认识和研究景中村的复杂性特征,探讨了东湖风景名胜区保护与景中村的协调发展问题,虽然本文是针对个案所作的研究,但是对其他城市的景中村改造有一定的借鉴与指导意义。

一、景中村的普遍性

随着我国城市化水平快速提高,伴随着旅游业在我国快速发展景中村现象不断涌现,杭州、西安、武汉等旅游业发达的城市都存在景中村现象。杭州西湖名胜风景区周边共有9个行政村,如梅家坞、龙井村。2003年西湖风景名胜区管理委员会推进了景中村“农居综合整治工程”,景中村的管理与生态环境有所好转。西安的古迹遗址有着数量多、面积大、分布广、距城市中心较近的特点,由于历史的原因,有100多个村庄,20多万农业人口和其他一些企事业单位、居民在古迹遗址内生产和生活。

近年来,随着城市规模的不断扩张和人类生产、生活活动的增加,东湖风景区正逐步由“城郊型”风景区向“城中型”风景区转变,加之城市化水平的提高,造成了风景区内“景中村”的快速发展。2003年武汉市启动城中村改造后,2006年6月1日通过创新管理体制后,武汉东湖风景区由东湖生态旅游风景区管委会托管。东湖风景区管辖面积扩大到82平方公里,托管范围包括五街一乡一个开发区的部分用地,共计9个社区,19个村(其中包括12个行政村),4个场,91个村民小组。目前东湖风景区内主要包括风光村、渔光村、湖光村、磨山村、桥梁村、东湖村、先锋村、龚家岭村、新武东村、滨湖村、鼓架村、建强村等12个景中村,在空间分布上呈现出西密东疏,南北均衡的特点,并且围绕东湖水面进行排布。

二、景中村的特殊性及复杂性

所谓景中村,即风景名胜区内或边缘地带的村。景中村作为城中村的一种特殊的存在形式,除了具有一般城中村的特点外,本身还有其特殊性,不仅是环境敏感区,而且是规划管理的“弱区”甚至是“盲区”。景中村作为一个开放的复杂系统,是一种非常复杂的社会现象。景中村的复杂性问题一方面具有城中村的一般复杂性,另一方面作为一种特殊地理区位的城中村,又具有其特殊性。

(一)产权关系构成复杂

我国的《土地管理法》第十条规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,但是,该条规定的“集体”的概念界定的比较模糊,而且,乡镇、村、小组三级主体的收益分享也没有做出明确界定。实践中,集体建设用地流转的主体,既有乡镇、村集体经济组织,即集体土地所有权者,也有乡镇政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织,还有乡镇、村办企业和个人等土地使用权者。风景区内及其周边的土地和水体的产权关系不明确,“公权”与“私权”混杂,在这种体制下必然存在着“负的外部效应”,严重影响了风景区的可持续发展。

(二)生态环境敏感度高

东湖周边的景中村没有可进行农业耕种的土地,村民主要利用湖面进行水产养殖,密度过高的水上养殖,加上人工投撒鱼饲料等,造成东湖水体富营养化严重,水果湖、庙湖、喻家湖等部分水域已超富营养化,湖内氮、磷严重超标。伴随着东湖旅游业的发展,大量的农家乐和水上餐厅在东湖风景区建立,在经济利益驱使下这些餐厅的经营者大量捕捞水产,这些行为破环了所处景区的水生态平衡。同时其产生的废水垃圾直接排入湖泊,严重污染了东湖景区的环境。由于东湖风景资源极其脆弱,景中村村民的生产生活方式都会对东湖的生态环境产生极大的影响。

(三)村民安置困难

城乡二元制度造成景中村村民在社保、就业、教育等诸多方面依然被排除在城市范围之外。土地和湖面的丧失使景中村居民失去了基本的生产资料,而农民转变为市民后,自身素质偏低,劳动技能单一,限制了村民参与市场竞争的能力;同时,在就业指导、教育、培训等方面存在的城乡差别使景中村居民难以获得与城市居民平等的待遇。据调查,渔光村村民420人,除了东湖游船经营,养鱼带动部分村民就业外,剩余劳动力150人没有工作。

三、景中村改造的困境

(一)补偿标准难协调

根据《土地管理法》规定:征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用集体土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用土地补偿费,为该土地被征用前三年平均年产值的6倍-10倍。安置补助费为该土地被征用前三年平均年产值的4倍-6倍。但是,每公顷被征用土地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。武汉市政府征用东湖景中村土地的土地补偿费和安置补助费标准还是1992年武汉市政府制定的补偿标准,景中村村民得到的各项补偿补偿远远低于实际应得补偿费用。

(二)规划滞后难监管

1982年东湖风景名胜区被国务院列为首批国家重点风景名胜区,2001年经国务院确定为首批国家风景名胜区和国家旅游局评定为首批4A级旅游景区。东湖风景名胜区总体规划、风景名胜区详细规划的编制以及旅游景区、景点开发利用和保护规划必须报国务院审批。2008年1月1日起实施的《武汉东湖风景名胜区管理条例》,主要是以景区为管理对象,而没有将景区内及其周边的景中村的规划建设纳入景区总体规划,导致景中村没有村镇规划,各自为政。景中村内房屋布局杂乱无章、建筑密度较高、土地利用率和绿化率低下、环境卫生较差、基础设施配套严重不足、各类管线杂乱不堪、道路狭窄、消防和救护通道堵塞等问题。

(三)监管不到位使“公地悲剧”延续并形成恶性循环

1968年,美国学者哈定在《公地的悲剧》提出“公地悲剧”的概念,它是指当一个人使用公有资源时,就减少了其他人对这种资源的享用,由于这种负外部性,公有资源往往被过度使用,享用者都从私利出发,争取从中获取更多收益,而付出的代价有大家负担。由于对景中村的规划滞后以及东湖风景区旅游资源的产权属性决定了东湖风景区“公地悲剧”产生的必然性。近年来,随着东湖旅游经济的迅速发展,东湖周围景中村的违章建筑屡禁不止、填湖事件时有发生、餐厅酒店遍地开花、区内景点各自为政、园中套园愈演愈烈。随着周边的过度开发,东湖水质逐年下降。1990年东湖水质第一次恶化为劣Ⅴ类,随后的十余年一直没有变化。按照标准,劣Ⅴ类为最差水质,甚至不能用于农业灌溉。

四、多种机制协同变革下的景中村改造策略

根据系统理论,景中村改造支撑体系是一个复杂的系统,法规、管理、社会保障、政策子系统都是这个复杂系统不可分割的子系统,系统的最根本特征是其整体性,各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。因此,景中村的改造就是要协同法律、管理、社会保障、政策等多种子系统的变革,实现景中村的改造,推动和谐景区的建设,实现景区的可持续发展。

(一)法律支撑子系统

1、健全农地产权制度。集体土地产权不清,所有权主体不明,使用权权能不明,集体经济组织内部土地财产权分割关系难以界定一直是城中村改造中的最大难题。风景名胜区的土地产权包括土地和水体的国家所有和农村集体所有,因此,农村土地制度的改革对景中村的顺利改造和风景名胜区的保护的影响至关重要。应该完善《中华人民共和国土地法》、《土地管理法》、《经济法》等相关法律,进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者,以及他们之间的关系,明确集体土地流转的范围、主体,明确地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位、职责、作用。

2、建立农地流转收益分配机制。在明确集体土地所有权和使用权的基础上,规范政府征地行为,建立农地流转收益分配机制。要完善收益分配机制,必须,建立公平合理的征地补偿制度和完善合理的征地程序制度,保证景中村改造过程中征地补偿标准科学合理以及征用程序的公平公正,让农民参与城市化带来的土地增值收益的分配。

(二)管理支撑子系统

1、规划管理机制。景中村的改造要坚持可持续发展战略,本着城市建设、景区发展、生态保护同步规划、同步实施、同步发展的方针,按城市化、现代化的标准合理进行“景中村”改造规划和建设。首先,风景区内村民住宅建设应当适当集中、合理布局,并与周围景观、环境相协调。其次,景中村的改造必须服从景区的整体规划与布局,景中村应在总体规划的框架下,结合景中村各自的特点进行规划设计,制定出具体的改造方案。武汉东湖风景名胜区管委会应尽快出台《东湖风景名胜区景中村管理办法》,对景中村从建设、规划到管理都作出明确的规范。

2、改造监督机制。城中村改造监督机制的建立是一个复杂的系统工程,它涉及的层次多、范围大、角度广。景中村改造管理监督机制,是指对政府、开发商以及村民行为进行监督与控制的管理体制与运行机制。通过各利益主体的相互监督来达到一种制衡的作用。在完善景中村相关的法律法规体系的基础上,指导政府的依法行政,引导开发商和村民在参与景中村的改造过程中有法可依,同时可以监督政府工作者、开发商和村民的行为。

(三)社会保障支撑子系统

1、建立基本养老保险制度。景中村村民的土地被征用以后,将符合条件的村民纳入城镇养老保险范畴,切实解决离土或水村民的养老保障问题,逐步实现城中村改造后村民养老保障向城镇养老保险制度的转换,村民进入城镇社会养老保险体系,按月领取养老金。

2、建立基本医疗保障制度。景中村村民农转非后,应以家庭参保为主,坚持低标准、广覆盖、多层次的原则,扩大农村基本医疗保障覆盖面。以现有新型农村合作医疗为基础,按照积极稳妥的发展方针,逐步建立起由各级政府组织引导、集体扶持、农民自愿筹资,以保大病、保住院为主的新型农村合作医疗保障制度。有条件的地方,可组织和鼓励农民参加多种形式的商业医疗保险。

3、建立就业保障制度。由于景中村村民的文化素质和技能水平较低,农转非后村民在就业市场上没有竞争能力,为了实现村民的就业,建立城中村村民的就业保障,必须加快失地农民教育培训体系的建设。政府采取多种途径对村民进行就业培训,为其再就业创造条件和提供机会,多渠道、多方式解决就业问题,并对其就业给予适当的政策倾斜。

(四)政策支撑子系统

应该在认真遵循现有的保护自然资源和环境的法律法规的同时,并且根据景区的特点,结合景中村的发展需求和特色,开展景中村改造规划编制工作,加强景中村规划政策研究,形成符合景区实际的有针对性的景中村政策,实现景中村的改造、景区的发展、生态环境的保护的统一。

参考文献:

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3、侯雯娜,胡巍,尤劲,吕敏.景中村的管理对策分析――以西湖风景区为例[J].安徽农业科学,2007(35).

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(作者单位:湖北大学商学院)