中外粮食补贴政策对比分析

摘 要：发达国家的粮食补贴方式有许多可资借鉴的先进经验。我国现行粮食直接补贴政策存在着与WTO规则不符、标准单一、政策落实不到位等问题。为进一步完善我国的粮食直补政策，我们应做好如下工作：建立符合WTO农业协议的补贴方式；构建农民收入支持体系；建立监督机制，切实提高政策的执行效率等。

关键词：粮食；补贴；中国；发达国家

作者简介：吴成福(1956―)，男，河南林州人，河南工业大学教授，主要从事粮食经济研究。

中图分类号：F30

文献标识码：A

文章编号：1006―1096(2006)06-0101-03

收稿日期：2006―05―07

对种粮农民进行粮食补贴是我国和世界许多国家普遍采取的旨在保护和发展农业的重要政策，同时也是我国粮食市场化后政府实施宏观调控的重要手段。在我国加入世界贸易组织、农业发展进入新阶段和粮食走向市场化的背景下，怎样更好地借鉴发达国家的先进经验，调整和完善我国的粮食直接补贴政策，对于农业的发展、农民的增收以及加快建设社会主义新农村，都具有重要的现实意义。

一、发达国家的粮食补贴方式

(一)美国的粮食补贴政策

美国对粮食实行的直接定额补贴是一种典型的脱钩收入补贴，即补贴数额只与基期的产品种类、面积和单产有关，支付面积和支付单产一经确定，便保持不变，与以后每年生产什么和生产多少无关，也与生产价格无关，因此，这种补贴又称“固定支付”。该补贴的法律依据是1996年的《美国联邦农业改进和改革法案》。1998年以后，由于世界市场农产品价格大幅度下降，美国政府制定了《2002年农业法案》。为了向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，美国制定了《2004年农业援助法案》，逐年增加了直接补贴额，同时进一步扩大了产品补贴范围。1996年只补贴粮谷、陆地棉，2002年增加了豆类、油类和毛类，2004年又增加了畜产品、糖类、烟草和棉花种子等产品补贴。在执行直接补贴计划时，对一些新近得到土地、因不能获得历史生产数据而无法得到直接补贴的农场主，政府就及时提供一次更新基期耕作面积和产量的机会，允许新农场主采用替代办法来核定补贴面积和产量，以确保美国农民最大限度地得到补贴。

(二)欧盟的粮食补贴政策

欧盟对粮食的直接补贴也是全面的。在依据农业基本法的基础上，他们制定了一系列支持和保护区域粮食发展的共同政策。欧盟委员会于2003年1月22号通过了共同农业政策改革方案。为了从长远的角度稳定水稻市场，稳定实施Everything But Ams启动计划，委员会在新方案中提议将水稻的干预价格一次性削减50％，2004年5月减至150欧元／吨的世界价格水平。与此同时，为了确保农业生产者合理适当的生活水准这一基本政策目标，弥补由于支持价格的削减而带给生产者的损失，欧盟不断增加对生产者的直接支付补贴。新方案计划以一种渐进的方式，最终将价格支持全部转变为直接补贴。欧盟计划在现有成员国中逐步兑现直接支付政策，2004年兑现到15个成员国的25％，2005年达30％，2006年达35％，2007年达40％，其余的60％按等比分配到6年内兑现，到2013年全部落实。同时，该方案将逐步把与产量挂钩为主的直接补贴转向不挂钩的单一农场支付补贴，以减少长期以来由于对生产者的非市场价格激励造成的生产过剩和库存过量的局面。

(三)日本的粮食补贴政策

日本是一个岛国，可利用耕作的土地不多，耕地面积只有504万公顷，而其人口却高达1．27亿，农业生产仅能满足国内需求的40％。为了保证本国国民粮食高营养、高消费的需要，日本长期实行粮食收购价格高于销售价格的粮食经济政策，其农业补贴对于农民来说优惠更大。日本每年农业补贴总额在4万亿日元以上，农民收入的60％来自政府的补贴。据国际经合组织的调查显示，2000年，日本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1．4％，而同期的农业产值只有1．1％，农业补贴超过了农业产值。近年来，日本对农业采取巨额补贴的政策不断受到世界贸易组织和一些国家的指责。在此情况下，日本渐渐改变了农业补贴的做法，如扩大市场的开放度，减少对粮食价格的直接补贴，将支持农业发展的资金更多地投入到对农业人才的培养、对农业资源的保护、对农业基础设施的更新以及支持乡村建设等方面。它对粮食的直接补贴，仅仅是地区性的、局部的，主要是粮产区。

二、我国现行的粮食补贴方式

《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出，“从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营”。“为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。”粮食收购市场化和对粮食生产实行直接补贴，成为不可逆转的潮流。此后，全国各大粮食主产省积极推进粮食生产直接补贴制度，并大胆尝试，探索了许多很好的做法。

(一)按粮食交售量补贴的方法

即把保护价一分为二，一为市场价，二为价外补贴，实际是保护价高于市场价的价差，可以说是与粮食直接挂钩的直补。将保护价的暗补改为明补，保护价形态有变，但实质未变，目的是提高补贴效率，避免扭曲价格的形成机制，使国家对粮食的支持更好地落到实处。按照农民向国有粮食购销企业售粮量，实行价差直接补贴。采取此种补贴方法的省份有河北、新疆、湖北、浙江、四川和贵州等。在当前粮食市场化全面改革刚刚开始，国内粮食连续5年(1999年～2003年)减产时，这样做的好处是国家付出直补时可保留收购作为调控资源、掌握粮源的权利，并且起到调整粮食结构的作用，鼓励优质粮生产，对多产优质粮食进行保护。农民卖粮得到的实际收入是市场价加直补款，这种粮食的价格实际上是国家希望粮食达到的目标价格。

(二)按粮食种植面积补贴的方法

即以农民实际种粮面积作为基准数量指标来进行补贴。用粮农实际种植面积作为标准向农民兑付粮食直接补贴款，虽然比较复杂，需要每年核实农户的实际粮食种植而积，但这样做有利于政府掌握准确的粮食生产面积，有利于将补贴款真正补到种粮农民手上。采取此种补贴方法的省份有山东等。在实际操作上，由省统一确定每年对种粮农民实行直接补贴的单位面积基期补贴标准，各市在此基础上，综合考虑各种因素，在10％的范围内上下浮动，补贴资金以现金形式直接发放给种粮农民。

(三)按粮食定购量和应缴税额综合计算补贴的方法

这是河南等省的做法。就是按农民的粮食定购量和农业税款综合核算进行直补。这种直补是对粮食生产半挂钩的直补，不种粮食即不予补贴，能对保持粮田种植面积、多种粮、多交售粮起到利益驱动的导向作用。

(四)按农业税计税常产计算粮食直接补贴的方法

其操作办法是以县区为单位，以省核定的享受补贴的商品粮总量除以县区纳税常产，计算出综合平均比例，作为核定乡镇、村、组、户享受补贴的固定系数。各乡镇、村、组、户享受补贴的金额就用各自的纳税常产乘以补贴固定系数，得出享受补贴粮食商品量，再按照省统一核定的差价补贴标准，分别测算计补到千家万户。目前，内蒙古、江西和安徽等省按照农业税计税常产进行补贴。这种补贴发放简便易行，但农民无论是否种粮都能够得到补贴，直补对农民种植粮食的积极性较难产生影响。

(五)农民对现行粮食直补政策的评价

据肖海峰等人对河南、辽宁两省农户的问卷调查分析，总的来说，农户对粮食直接补贴政策的评价较高。有90．1％的农户对粮食直接补贴标准表示非常满意或满意，有82．5％的农户认为现行补贴方式非常简便或简便，有86．3％的农户认为粮食直接补贴政策对提高农民种粮积极性具有很大或较大的促进作用。从不同耕地规模的农户来看，耕地规模越大的农户对粮食直接补贴政策的评价越高。在耕地规模为15亩以上的样本农户中，有92．3％对粮食直接补贴标准表示非常满意或满意，有92．3％认为粮食直接补贴政策对提高农民种粮积极性具有很大或较大的作用，这两个比例比耕地规模在5亩以下的样本农户中的比例分别高4．5个和7．4个百分点。耕地规模越大的农户对粮食直接补贴政策的评价越高，可能的原因是规模效应，即在补贴标准一定的条件下，耕地规模大的农户得到的补贴总额也就越多。从纯种粮农户与非纯种粮农户来看，非纯种粮农户对粮食直接补贴政策的评价高于纯种粮农户。在非纯种粮样本农户中，有93．9％对粮食直接补贴标准表示非常满意或满意，有96．9％认为粮食直接补贴政策对提高农民种粮积极性具有很大或较大的促进作用，而这两个比例在纯种粮农户中分别为88．6％和83．8％。非纯种粮农户对粮食直接补贴政策的评价高于纯种粮农户，是因为对纯种粮农户来讲，粮食直接补贴对其种植业收入的影响较大，他们对于粮食直接补贴的期望较大，而现行补贴标准没有满足其期望要求。

该项调查还显示，保护价收购、减免农业税和直接补贴是提高农民种粮积极性的最主要的3项政策措施。在所有样本农户中，有43．1％认为提高种粮积极性的最有效措施是按照保护价收购粮食，认为减免农业税是提高种粮积极性的最有效措施的选择比例是25．6％，将直接补贴政策作为提高农民种粮积极性的最有效措施的选择比例是15．0％。

绝大多数样本农户倾向于按粮食种植面积或计税面积、计税常产进行补贴，但倾向于按粮食种植面积补贴的农户的比例高于倾向于按计税面积、计税常产进行补贴的农户的比例。对于补贴的支付方式，样本农户更倾向于直接支付现金的做法，而对抵扣农业税做法的认同度较低。市场价格、种植习惯和是否对种粮农民进行补贴是农户在决策种粮时考虑的3个最主要的因素。保护价收购、减免农业税和直接补贴是提高农民种粮积极性的3项最主要的政策措施。

三、我国现行粮食直补政策存在的问题及对策

(一)存在的问题

1．粮食直补政策与WTO规则不符。直补中与生产不挂钩的收入补贴由于建立在基期的基础上，一经确定，便与后来发生的农业活动无关，属于“绿箱政策”。在我国现行的4种补贴方式中，除个别省份按农业税计税面积和计税常产计算粮食补贴金额的方式属于不挂钩的补贴方式外，其他3种都属于挂钩的补贴方式，其补贴金额要么与实际种粮面积或交售粮食数量挂钩，要么实行价差补贴，名为直接补贴，实为价格支持，对生产有直接影响作用。挂钩直接补贴不仅不符合WTO规则的要求，且对农业保护的负面影响较大，从长期角度看，应该进行限制并逐步削减。

2．采用同一标准补贴不尽科学。同一省份不同地区的土质、水源条件存在优劣差异，全部按统一标准补贴也不合理。另一方面，各地区的自然资源不同，有的地区种植粮食效益低，但盲目鼓励农民多种粮，致使有些广种薄收的田也种上了粮食，不仅影响到农民种植效益的提高，而且在一定程度上削弱了农民调整种植结构的热情。另外，由于要保证补贴在春耕时节发放到户，而各地农时季节相差较大，部分地区在发补贴额时还未播种，只能以计划面积代替实际播种面积来计算，最终补贴面积难免会与实种面积有差额。同时，各地耕地面积标准不统一，难以做到公平合理。

3．直补政策落实不到位影响了农民的积极性。部分地区、部门和单位，直补款不能真正落实到粮农的手中，使得直补政策不能调动种粮农民的积极性。另外，中央动用粮食风险基金直接补贴种粮农民，直接目的是补偿低效公益产品，增加粮农收入，间接效应则是鼓励和刺激农民发展粮食生产。有的地方按耕地面积而非粮播面积计算直补金额，农民即使在耕地上种植经济效益比较高的经济作物，同样也能领取到直补款。这样，会挫伤粮农的生产积极性，达不到政策的预期效果。

(二)发展对策

1．应建立符合WTO农业协议的补贴方式。只有借鉴发达国家较为成熟的直补经验，用好WTO规则，加强国内支持，才能真正达到保护农民利益的目的。加人WTO并不是要放弃国家对农业的特殊支持。自WTO组织成立以来，主要国家对农业的支持不仅没有减少，反而增加了。尽管政府用于对农业和农民的财政支出增加了，但是并没有违背世贸组织的规则，原因是支出的方式发生了变化，由以前的市场价格支持转变为各种方式的直接补贴。我国应从实际情况出发，借鉴发达国家的经验，改变对农业和农民的国内支持方式和重点。如在某些试点地区实行的挂钩的补贴政策，由于当地实地条件的限制，不可能彻底改革为脱钩的补贴政策，因此，可以借鉴欧盟的做法，在实行价格支持措施的同时，还限制生产面积、牲畜头数和产品产量等。总之，要从根本上改革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，投入到直接补贴等国内支持措施中来，这样会更加有利于农业的发展和农民收入的提高。

另外，采取新型保护价与直接收入补贴相结合的方法，应该是切实可行的。根据对美国等WTO主要成员国农业补贴的国际经验研究表明，只要一国财力许可，一般都采取价格支持与直接补贴并用的策略，只需要调整价格支持的方式和两种补贴的资金比例即可。因为保护价既能够直接、快速、明显地提高农产品的国际竞争力，维护其生产能力，又能适当增加农民收入，因此在贸易保护主义逐渐抬头的今天，许多成员都不愿主动放弃价格支持措施，尤其是美国在其2002年新农业法中加入了“反周期支付”补贴，这一补贴就属于“市场损失补贴”，直接与当年的价格相挂钩，带有明显的价格保护特性。而直接收入补贴政策，只能保护农民的利益，却不能维持政府期望的某种农产品的适当产量，保护该产品的综合生产能力。采取新型保护价与直接收入补贴相结合的政策，既能保护粮食等重要农产品的生产能力，又能适当增加农民收入。

2．构建农业收入支持体系，配合直补政策改革。目前许多发达国家在对农民提供直接收入补贴的同时，还通过建立完善的农业收入支持体系来稳定农业生产者收入。建议成立政策性农业保险机构，向农业生产者提供保险。为既能保证农业生产在发生自然灾害时不受大的经济损失，又能使农业保险经营者正常运行，建议由各级财政设立灾害保险补助金，对农业保险提供保费补贴。要逐步扩大农业保险范围，增加保险险种。与此同时，应建立农民收入保险制度，逐步使之成为保障农业生产者最低收入水平的手段。

3．建立监督机制，切实提高政策的执行效率。直补政策要能起到真正保护种粮农民的利益的作用，提高其种粮积极性。要建立监督机制，确保粮食补贴发放到农民手中。财政、审计和农业三个部门要加强对财政拨款的审计，防止资金挪用和不到位。农业部门除提供基础性资料外，还要通过加强村务公开和农村财务审计工作，对粮食补贴情况进行监督。要切实实行补贴面积、补贴金额公开，确保粮食补贴发放到农民手中，真正做到补贴发放的全过程公开化、透明化。

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