中外协商民主比较分析

[摘要]2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，我国有两种民主形式，其中之一是协商民主。西方在上个世纪80年代也开始了协商民主的学术研究，后形成一股热潮。中外关于协商民主的理解和认识有什么异同?本文拟对这一问题作一比较分析。

[关键词]中外　协商民主 比较

从上世纪80年代起，西方政治理论界掀起了一股协商民主理论的浪潮。这个时期，也正是中国协商民主理论和实践进一步得到恢复和迅速发展的关键时期。尽管西方协商民主在音译中与中国的政治协商制度和中国人民政治协商会议的“协商”同音，但是，它们的内涵并不完全一致。从协商民主的主体、形式、制度、途径等方面都存在很大的差异。当然，西方协商民主理论作为一种新的民主理论形态，为完善和发展中国的协商民主也可以提供很好的借鉴。

一、西方协商民主的涵义

“协商民主”(deliberativedemocracy)，又译“审议性民主”、“商议性民主”。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫・毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。他主张公民参与而反对精英主义的解释。1987年和1989年，伯纳德・曼宁和乔舒亚・科恩相继发表文章《论合法性与政治协商》、《协商民主与合法性》，真正赋予协商民主以动力。20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。南非政治学家毛里西奥.帕瑟林.登特里维斯在《作为公共协商的民主：新的视角》一书中论述，“协商民主的观念，即由自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展。”爱尔兰学者梅维，库克在“协商民主的五种观点”里说，“如果用最简单的术语来表达的话。协商民主指的是为政治生活中的理性提供基本空间的民主政府。”澳大利亚的约翰.S.德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》里强调，“20世纪90年代以来。民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。”美国的詹姆斯.博曼.威廉.雷吉在《协商民主：论理性与政治》中讲，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。”上述这些西方政治学家从决策形式、治理形式、社团或政府等形式分别对协商民主进行了解释。根据这些解释，可以勾画出何谓西方的协商民主。为此，我国著名政治学家余可平作了很好的归纳。他认为，“简单地说，协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”根据这一归纳，我们可以发现西方的协商民主具有以下特点。

1、协商民主强调其主体的公民参与。参与是协商民主理论的基础，没有参与，所有的协商就无从谈起，协商要求利益相关者能够参与政策过程。近些年来，西方国家越来越多的政治理论家认为，由于政治过程的极其复杂性，间接的代议民主存在着不少致命的缺点，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿。他们大声呼吁增加政治对话的机会。提高对话在民主决策中的作用。协商民主理论更是认为，代议民主与现代公民的要求和社会的发展有不相适应的地方，公民与官员之间就共同相关的政治问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府与公民的协商。既是达到民主决策的必要环节，同时这种协商本身就是一种民主的实践。它既是公民政治参与的现实形式，也是公民培育民主精神的重要渠道，民主协商是政治合法性的来源之一，他们积极倡导公民直接的政治参与。因此，从首次在学术意义上使用协商民主的约瑟夫・毕塞特的观点看，他主张公民参与而反对精英主义的解释。特别是后来罗尔斯、哈贝马斯的“民主理想”说，他们把“民主理想的基本原则”作为协商民主的核心内涵，主张协商民主应该体现在阐释民主理想与参与者利益的一致性上。在继承西方民主传统基础上。以民主理想与利益的“一致性”替代了传统民主模式的“简单多数的选择”。从上述学者的理论演绎中，协商民主其本质意义更多体现为：民主参与，促进公民的自由讨论，民主决策是平等公民之间公共讨论的结果，民主的本质是人民，是平等公民自由而理性的参与。为此，协商民主强调公民对于公共利益的责任、强调通过共识形成决策的过程，以求矫正西方民主社会重视自由却使平等受到忽视的现实。

2、协商民主针对的客体是公共决策。协商民主强调公民的政治参与，问题的核心是公民参与什么?这是西方协商民主关注的重要问题。由于近代以来西方普遍兴起代议制民主，公民不是直接参与公共决策，而是把这个权利通过选举权委托给一部分人。为此，民主常常被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策，实施公共管理，选举往往成了民主的重要标志。这么多年来，人们一直把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要依据。甚至有美国学者熊彼特将代议制民主进一步引申为“精英民主”，指出民主并不是人民自己“当家作主”，而是为了达到政治决定而采用的一种方法和制度安排，在这种安排中，某些人通过竞争人们的选票而得到作出决定的权力。当今欧美的制度安排被看作是这种民主形式的典型体现。不管是美国的总统制，还是欧洲的议会制，民主主要地体现为公民通过总统选举或议会选举，选择一个或一批政治精英去制定公共政策，管理国家事务。对此。有人提出疑问，民主难道仅仅意味着四年或五年一次的自由选举吗?由选举产生的领导人，他们所制定的公共政策真的能体现民意吗?于是，“在当今民主理论内。日益出现这样一种担心――公民的主体意志、动机和目的与以其名义作出的决策之间的差距越来越大。”事实上政府的决策可能一味地照顾了这一部分民众的利益(情绪)而忽略了另一部分民众的利益(情绪)。比如，“政治上被边缘化的群体如女性和少数民族在政治决策过程中缺席或没有发言权，这意味着他们的利益和观点被有意排除或至少没有得到充分表达。”正因为如此，协商民主希望弥补选举民主的不足，主张公民参与公共决策，能够在事情进行过程中影响和控制公共决策。可以说协商民主关注管理过程。关注不同利益群体参与管理过程，‘充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。事实上，民主不应该仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策；决策的过程不是领导拍板的过程，而是民主协商的过程；民主协商不是既得利益集团“俘获”政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由而召集的“论证”会议，而是各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，通过讨论协商最终产生公共政策。

3、协商民主的目的是寻求政治决策的合法性。协商民主的最基本价值，就是赋予决策合法性。从协商民主的过程来看，合法决策是协商民主关键诉求。政治决策的合法

性，在协商民主看来，在于普遍参与，以及基于参与的利益相关者之间形成的共识。政治决策只有在获得广大政策对象的认同和支持的基础上才能有效实施。决策合法性的获得就是通过讨论、审议、对话、说服等过程获得的。政策合法性的来源就是利益相关者参与过程对相关主体的相互认可，其合法性是否充分，关系到政治决策的有效运行。但是，由于现代多元社会的复杂性，人们对公共决策很难表现出一致性的认同，进一步担心公共决策的合法性问题。对此，毛里西奥，帕瑟林，登特里维斯在“政治合法性与民主协商”中认为，“在多元文化社会中，公正和合法性问题变得尤其严峻。多元主义指在现代西方社会中，个人和集体持有许多相互竞争的、常常敌对的和不可调和的对幸福生活的看法。这些对幸福生活的不同理解，既有个人层面，也有集体层面，因为它们既可指个人也可以指集体对幸福的看法，或是两种看法的部分结合。”从这种客观现实出发，公共决策需要更多的公民参与。协商民主的基本精神是政治参与。而协商民主尤其关注形成政治决策的过程，在参与过程中，偏好和价值选择是可以改变的。各政治或者利益主体通过协商中的对话、讨论相互妥协和改变自己偏好。所以，马修，费斯廷斯泰因认为，“协商民主理论通常被看做是一种阐释政治决策合法性理论。它表达这样一种思想，即民主决策是合理、公开讨论支持和反对某些建议的各种观点的过程，目的是实现普遍接受的判断。”因此，“统计选票前的公开争论、讨论和说服过程对于结果合法性来说是关键的。支持这种观点的核心理由包括：这个过程表现并完善选票背后的偏好；就选民面临问题而言。它能够使公众得到近于正确的参与或最好的答案；公共协商的过程体现决策的公共标准。”格雷厄姆史密斯也指出，“一个协商的政体会促进和推动双方理解的政治对话。政治对话‘并不意味着人们将彼此同意，而是他们愿意以辩论而不是其他方式解决冲突。”这些都表明，协商民主力求通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同的遵守的决策，从而赋予决策以合法性。

二、中国协商民主的内涵

中国协商民主理论和实践比起西方协商民主理论来说的确有自己独特的路径。正如林尚立所说：“从中国政治文明发展的历史逻辑来看，现代民主与现代化一样，都具有外生性。但是协商却是具有内生性，其精神扎根于中国政治文化中的和合思想传统。”从1945年，国共和谈在“政治会议”中加上“协商”两个字开始，此后由中国共产党主导的中国政治文明进程就一直与“协商”密切相关，从共和国的诞生到国家重大方针、政策的制定都是在协商中进行和完成的。可以说中国协商民主是中国人民尤其是近代以来的中国共产党在实践中把握住中国的国情，把协商充分地运用到我政治理论和政治实践中，经过半个多世纪的丰富、发展和完善，已经成为中国民主政治的重要形式。为此，2006年2月，中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确地指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商。尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”在这里，我们既可以肯定协商民主是我国民主政治的一种形式，又可以从中归纳出中国协商民主的基本内涵。何谓中国协商民主?就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。从这一界定中，我们认为中国协商民主具有以下特征。

1、中国协商民主的主体明确。任何协商其对话、讨论等都应该有相应的活动主体，中国协商民主明确了协商主体是人民内部各个方面，这体现了协商涉及的主体面是十分广泛的。党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。尤其是时展到今天，在我国人民内部各个方面所包容的内容越来越多。正如在十六大报告中指出：“随着改革开放的深入和经济文化的发展，我国工人阶级队伍不断壮大，素质不断提高。包括知识分子在内的工人阶级，广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。都是中国特色社会主义事业的建设者。”今天，人民内部各个方面的内涵越来越丰富。中国协商民主其主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求通过协商渠道得到系统、综合的反映，从而最大程度地实现最广大人民的民利。

2、中国协商民主的内容明确。中国协商民主对协商的内容给予了明确的指向，即重大决策。表面上看重大决策仅仅有四个字，但包含内容丰富。从国家层面看，既有关系国计民生的重大问题，又有影响群众具体利益的各项决策，涉及经济、政治、文化、社会各个方面。比如，党的十三届四中全会以来，中共与各派中央、全国工商联和无党派人士就三峡工程、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、抗击非典、加强宏观调控、建设社会主义新农村等问题进行了充分的协商，各派地方组织也提出建议9万多项。其中的许多建议已被党和政府采纳，产生了良好的经济、政治和社会效益。就各个地方而言，对需要协商的重大问题更是丰富具体。比如，不少地方规定，市政府工作报告、财政和计划报告、市法检两院工作报告、市级领导人选、重大改革方案、重大建设项目和社会关注的重大问题、行政区划与重要机构变动、城市总体规划方案以及市委提出的需经人大通过的法检两院主要负责人人选和人大常委会通过的政府组成单位负责人人选等等都属于重大决策而纳入协商的范畴。

3、中国协商民主的目标明确。协商之后达到什么目标，这是协商民主最终的价值诉求。中国协商民主给予了明确回答，即尽可能就共同性问题取得一致意见，这反映了两方面的性质。一是强调共同性问题。按照协商民主理论，在协商过程中，协商参与者都有自己的个人偏好，每个行为者都有自己的利益。但协商要求的最终利益是公共利益，以公共利益为诉求，而不是单纯的强调个人利益。正因为如此，中国协商民主的目标非常明确。是在共同性问题上协商求得结果，实际上就是共同利益或者公共利益，协商的目标是达成公共利益，而不是满足自己的私利。二是强调一致性原则。对共同性问题或者公共利益通过协商必然要求协商的参与者偏好转换，通过对话、讨论、利益表达之后形成共识，在共识的基础上最终形成一致性意见，这也是中国协商民主根本目标所在。

三、中国协商民主与西方协商民主的比较分析

通过前面的分析。我们不难发现中国协商民主与西方协商民主无论是在逻辑起点、基本内涵、理论视角和理论形态，还是在具体实践、制度安排等方面都有很大的差异，但这并排斥它们之间仍具有共同的价值理想和诉求。

1、中国协商民主与西方协商民主的共同点

(1)承认多样性。协商民主之所以发生和兴起，其深刻原因在于各个国家都面临多样性的国情，即文化、种族、民族、社会群体的多样性，利益的多样性，分歧的多样性等等。多样性是协商民主的前提，多样性赋予协商民主以动力。就中国而言，多样性就更为明显和突出，从民族特征看，在统一的中华民族基础上还有很多兄弟民族；从文化特征看。中国文化虽然也是一个完整的统一体，但因中国地域广大，民族众多，所有内部的区域文化和民族文化又呈现出丰富多彩的差异；从区域性看，在完整统一的国家主体，但区域差别又比较大，有东南沿海发达地区，也有欠发达的中西部地区、东北老工业地区，还有不发达少数民族地区。面临多样性的国情，解决多样性条件下的共同问题或者公共利益，协商更具有合法性。

(2)注重对话、讨论。协商民主无论是在中国还是在西方看来，通过对话、讨论等是最好的方式。西方协商民主讲求偏好转换，即通过参与、讨论、对话之后，实现分歧、差异性偏好的转换，最终形成共识。中国协商民主强调决策之前通过讨论、对话，对共同性问题形成一致。其实二者都是希望通过对话、讨论等方式形成共识，达成一致。

(3)强调政治决策合法性。协商民主的目的就是寻求政治决策的合法性。中国协商民主与西方协商民主对此有惊人的相似。美国的詹姆斯，博曼，威廉，雷吉在《协商民主：论理性与政治》中讲，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。”通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同的遵守的决策，从而赋予决策以合法性。政策合法性的来源就是利益相关者参与过程对相关主题的认可。为此，中国协商民主始终强调通过协商对重大问题取得一致意见，对重大决策赢更多的理解、认同和支持，显然这为决策提供了重要的合法性资源。

2、中国协商民主与西方协商民主的不同点

(1)参与主体不一样。中国协商民主与西方协商民主都很重视协商的主体，但是，他们参与的主体是不一样的。从西方协商民主看，其参与的主体是公民直接参与，因为西方协商民主从一开始就希望弥补选举民主、代议制的缺陷和不足，协商民主便是学术界普遍认同能修补现代民主范式缺陷的一种理论建构，它强调民主决策是平等公民之间公共讨论的结果。中国协商民主其参与主体与西方协商民主的理解不一样，从发展的趋势看，在基层涉及到的一些公共决策可能是公民直接参与。但是，就目前中国协商民主的制度安排其协商参与者还是一种间接参与。就中国协商民主的主要制度安排看，一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。主要是中国共产党与其他党派的协商，在这里不可能每一个党派成员直接参与协商，包括执政的中国共产党，其实也是选派各政党的代表参与协商。二是中国人民政治协商会议。体现的也是代表参与的协商，这可以从政协的组织形式得到充分说明。参与协商的是全国和地方各级政协委员，政协委员是由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。按照人民政协《章程》规定，政协委员应“在本界别有代表性，有社会影响和参政议政能力”，特别是“社会影响”这一条至关重要。用的话说，“每个方面都有带头的著名人物”。由于政协委员由社会各界的知名人士所构成，因此，政协便体现出精英性的特点，而不是所有公民直接能够参与。由此，我们也常常讲人民政协“人才荟萃、智力密集、联系广泛”，这些显然不是普通公民所具备的。

(2)关注的视角不一样。西方协商民主理论对协商民主成多视角的分析模式。比如，将协商民主当成是通过公开讨论做出决策的民主体制。持这种观点的学者有很多，例如戴维，米勒。即政治决策过程，必须要容纳利益相关者参与，通过讨论和对话形成共识，然后形成决策，这样的决策才具有合法性。比如，将协商民主当成公共领域的话语参与。持这种观点的学者如澳大利亚的约翰.S.德雷泽克。他认为，“协商民主的概念运用比较广泛，对它的分析也存在多种不同的路径，本书中我倡导的分析路径是话语民主”。中国协商民主主要集中在中国政治发展和政治路径的制度体制安排上。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度既是中国基本的政治制度，又是中国协商民主得以进行制度保障，中国人民政治协商会议既是中国统一战线的组织形式，又是中国社会各界在一个更为广泛的层面协商共事的平台。因此，中国协商民主关注的焦点是集中在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国人民政治协商会议这两大体制安排和具体实施上。

(3)发展进程不一样。应该说西方协商民主和中国协商民主都是考虑到了要弥补选举民主的缺陷和不足。但是，由于中西方在选举民主、代议制民主发展路径和程度完全不一样，由此导致协商民主在中国和西方发展的进程是不一样的。在西方，由于选举民主、代议制民主比较发达，相关制度和文化传统都为选举民主、代议制民主提供了很好的土壤和环境。当学术领域发现其缺陷和不足，力图用新的民主范示给予弥补和完善，但是往往会因为原有的制度框架和深厚的文化影响而困难重重。所以，不少人说西方协商民主目前还更多停留在学术领域，原因大概如此。中国协商民主其发展所面临的环境恰恰相反，它也是要弥补中国选举民主的不足，但是二者之间有天壤之别。原因在于，我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，实行全国性的直接选举有相当大的难度。国家和省、市政府官员的直接选举，更是一个复杂的过程。对于选举民主特别是直接选举的这种困难性，曾经指出：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”由此，我们不难发现中国选举民主从起步到发展都还需要一个长期过程，这就为中国协商民主的发展提供了空间和舞台。所以，中国协商民主就不仅仅是一个理论问题，而且首先是一个实践问题。从1948年中国共产党发出“五一”口号，与各派、各人民团体及社会贤达“协商共和”开始，经历60年实践洗礼的中国协商民主，其发展进程到今天已经是在走向完善和成熟。