机构改革财务整合方案范文
时间：2024-01-31 15:29:00
机构改革财务整合方案篇1
3月11日下午，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议。随着国务委员兼国务院秘书长华建敏向会议作关于《国务院机构改革方案》（下称方案）的说明，第一大悬念揭开。
不出所料，此次国务院机构改革方案中最鲜明的特点，正是此前各界热议的“大部制”。所谓“大部制”，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合，形成“宽职能，大部门”的政府组织结构和体制机制。
方案载明，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅，国务院组成部门设置27个。总体上看，这次国务院机构改革，涉及15个机构调整变动，正部级机构减少四个。
自1978年改革开放以来，中国已经进行过五次大的政府机构改革，其成败得失见仁见智。而以机构调整推动行政管理体制完善，一直是历次改革的核心。此次以“大部制”为特点的第六次机构改革，同样遵循如此路径。
30年来六次机构改革，逐步从简单的机构裁撤、人员精简，迈向行政体制转轨、政府职能转变，目标渐次清晰。而中共十七大报告把政府职能转变方向明确为“建设服务型政府”，提出政府要从发展经济的主体，转变为维持社会正义、提供公共服务、保障社会和谐的主体。因此，如果能以“大部制”重构政府权力，弱化部门利益，减少部门掣肘，避免政出多门、职能交叉等弊病，就有望切实提高行政效率，降低行政成本。
蓝图已就，具体推进的过程更当考究策略和方法。回顾历史，历次机构调整在一定程度上成为权力重新分配的盛宴，此次“大部制”改革亦难例外，改革的最大阻力仍然是多年来屡屡被强化的部门利益；同时，“大部制”又会把分散的小部门利益积聚为集中的大部门利益，故而遏制部门利益扩张、建立有效的权力约束机制、重构政府权力制衡机制以及确立规范的权力运行机制，至关重要，否则改革极有可能背离初衷。
政府机构改革作为行政管理体制改革的核心，还直接指向政治体制改革，因为一个真正的“服务型”政府，只能植根于法治与民主的环境中。故此，中共十七届二中全会在通过《国务院机构改革方案》的同时，还通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，并在公报中首次提出“更高地举起人民民主的旗帜”，并强调其“重要性和紧迫性”。这正意味着把行政体制改革视为政治体制改革内涵，并将以推进“大部制”来逐步铺开，最终走向公众期盼已久的民主政治建设目标。
我们切盼，以2008之春启动的“大部制”改革为先机，中国真正扬起政治体制改革的风帆，载着国人更高远的期待和更深刻的期求，驶向政治文明的彼岸。
――编者
上篇
轮廓初现
本刊记者 罗昌平 杨彬彬 赵剑飞 欧阳长征 张娜 王以超 张映光 任波 常红晓／文
方案揭盅
“大部制”先行一小步
3月4日，经国务院总理签署的《国务院机构改革方案》，以议案之名递交全国人大。这份在民间简称为“大部制”改革的方案，行字千言，墨纸两张，至3月11日揭盅时，牵引了无数殷切和期待的目光。
原定当日14时在人民大会堂向“两会”记者发放方案。13时许，就有记者赶来，长龙从人民大会堂入口一直排到天安门广场西侧路。获得方案文本的记者，争分夺秒地向全球消息。
15时整 ，十一届全国人大一次会议召开第四次全体会议。国务委员兼国务院秘书长华建敏，就改革方案向2918名人大代表和2000余名政协委员作说明。
方案载明八条改革意见，提出这次国务院机构改革的主要任务是，“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”。
加强宏调与改善民生，是此次改革的关键词。针对发改委、财政部、央行这三大宏调部门，提出“要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系”。经此改革，国务院原有28个组成部门（除办公厅）减至27个，涉及调整变动部门15个，其中正部级机构减少四个。
方案破中有立，新设的五个“大部委”中，原国家环保总局升格为环境保护部；建设部扩充为住房和城乡建设部；组建工业和信息化部，合并信息产业部、国防科学技术工业委员会（核电管理除外）、国务院信息化工作办公室（下称国务院信息办），整合烟草专卖局；组建交通运输部，合并交通部和民航总局，同时整合国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责；组建人力资源和社会保障部，合并人事部以及劳动和社会保障部的职责。
此外，国家食品药品监督管理局并入卫生部；同时新成立副部级的国家能源局、国防科技工业局和国家公务员局，分别归发改委、工业和信息化部、人力资源和社会保障部管理。
国家行政学院教授王伟告诉《财经》记者，此次“大部制”改革，酝酿始于2005年12月，当时中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月，国务院召开深化行政体制改革的联席会议，发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论，召集人即为国务委员兼国务院秘书长华建敏。2006年9月，改革意见初稿出台；2008年2月27日召开的中共十七届二中全会，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。
两种方案酝酿或是反反复复。乃至此次方案出台，外界多有议论的“大农业”、“大文化”、“大金融”等均不在列，加之部门总体增减幅度不大，代表、委员普遍评价为“大部制”的一小步，亦显现中国政府稳中求进的姿态。
3月12日上午，35个代表团分组审议方案。与会前秘而不宣的方案保密相吻合，各代表团仅获得半天的审议时间；期间，数千条建议经全国人大汇集至国务院。有代表建议改革步伐应加大，或就具体操作献策，或称审议时间太短。当日下午，大会主席团会议表决通过“大部制”决定草案，再提请各代表团审议。
3月15日上午，在十一届全国人大一次会议第五次全体大会上，“大部制”草案毫无悬念地获得表决通过。
发改委：手术方案保守
改革对“部中之部”局部动刀，术后其“微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”
在八条改革方案中，最受关注的两条是“合理配置宏观调控部门职能”及“加强能源管理机构”，其指向均涉及国家发改委。
多年来，有“部中之部”之称的发改委不仅执掌宏观调控权，还拥有微观项目审批权；既负责经济社会发展职能，又肩负体制改革重任。据不完全统计，国务院28个组成部门及相关直属议事机构，与发改委存在上百项职能交叉。
回顾历史，在历届机构改革中，发改委这个国务院综合协调部门向来就是改革重点。如1988年的机构改革，原国家计委和原国家经委合并为新的国家计划委员会；从1993年至1998年，这个机构由“一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”，后更有“小国务院”气象；至2003年成立国家发改委，诸多新职能并入，实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。
在过去五年的新一轮宏观调控中，发改委虽偶有大手笔，但权力过于集中、不能进行有效监督等问题颇受争议。有识者亦称，发改委模式并非“大部制”，其权力需要分解，不能永远以“小国务院”身份行使职能。
“把改革机构放在发改委是不合适的，需要改革的首先应该是它，现在它去搞机构改革，这怎么可能呢？”在3月12日的小组讨论中，即将卸任的国家审计署审计长李金华做此批评。64岁的李金华在此次“两会”当选全国政协副主席。
“大部制”方案理当对发改委的职权行削减调整之实。将发改委工业行业管理有关职责划入新成立的工业和信息化部。与此相关的发改委相关司局，包括产业政策司、工业司等部分职责将剥离至工业和信息化部，正属此列。此外，缩小其投资审核范围，下放审核权限，以及改进规划和产业政策管理，明确中央与地方、地方与行业之间的职责，亦可视为削权归位之举。这正是国务院秘书长华建敏的报告中所说：“发改委的微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”。
能源管理机构的设置，显示出发改委改革手术保守或称“稳健”之处。方案出台前，担负能源管理职能的机构主要有四个：一是国家能源领导小组（下称领导小组），由国务院总理领衔，包括主管副总理、国务委员和相关部门“一把手”；二是单设在发改委的国家能源领导小组办公室，为副部级机构，作为国家能源领导小组的办事机构；第三个是国家发改委下属的能源局；第四个则2003年方组建成立的电力监管委员会。国家能源领导小组尽管规格很高，因为是高层非定期议事协调机构，管理力度受到影响。从公开媒体报道看，领导小组自成立后，仅在2005年6月2日、2006年4月20日召集过两次会议；而发改委下面的能源局只是局级单位，要监管中石油、中石化、国家电网公司这样副部级以上的机构，其效能自然大打折扣。
此次方案提出，设立高层次议事协调机构国家能源委员会；同时组建国家能源局，仍设在发改委之下，不再保留国家能源领导小组及其办事机构。发改委与能源行业管理有关的职责及机构，国家能源领导小组办公室职责、国家科工委的核电管理职责都将进行整合，划入国家能源局。
改革之后，国家能源局级别确定为副部级，地位高于原来的发改委能源局。可靠消息显示，发改委副主任张国宝有望出任国家能源局首任局长。张现在发改委11名副主任中排名第一，负责能源、工业、国民经济动员方面的工作。
国家能源领导小组办公室能源法起草专家组常驻专家吴钟瑚对《财经》记者表示，能源局作为“国家局”，其独立性大大增强，“做事情肯定比部委局要好得多。”
原发改委能源研究所所长周大地也认为，国家能源局比过去发改委能源局规模大，功能更完整，“人员和管理的事情肯定比过去要更加庞大。”他认为，发改委里与能源有关的主要职能，应逐渐向国家能源局归拢。
根据国务委员兼国务院秘书长华建敏对方案所作的说明，国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。
然而，长期以来，发改委进行宏观经济和产业调控的最主要途径，就是项目审批和价格调控。倘若这些权力依然保留在发改委，则未来国家能源局对能源产业管理能力必然有限。吴钟瑚认为，这些具体职能划分，还要等“三定”方案来确定。
与交通、工业等领域的政府机构改革相比，此次能源领域政府机构改革可谓“动作不大”，更与此前成立“能源部”的推测相去甚远。各界原本希望，能源领域通过“大部制”，能够统一和强化原本分散的职能，加强对于石油、天然气和电力这几大垄断行业的监管。全国人大代表、广东科学院院长陈勇就曾连续三次在全国人代会上提出关于成立能源部的建议。
“这次改革之后，管理体制上仍有不足之处。”陈勇说，作为议事协调机构的能源委行政权力偏弱，如果它只是领导能源工作，而发改委又领导能源局，体制上还是不顺。看来，成立一个统一的能源部的设想，仍有待未来耐心推进。
此次改革方案，亦对负责宏观调控的发改委、财政部、央行职责进行了明确的定位，要求发改委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，央行掌控货币政策。
“大工业”“大交通”有多大？
广电总局、铁道部成为“局外者”，是此次大工业、大交通整合留下的遗憾
在首轮“大部制”改革中，“大工业”体制可称步伐最猛。
根据方案，将发改委工业行业管理有关职责、国防科工委除核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息办的职责，整合划入新成立的工业和信息化部。同时，将国家烟草专卖局和新组建的国防科技工业局归于该部管理。对应于此，国防科工委、信产部和国务院信息办不再保留。
这项调整，终结了信产部的十年历史，将信息产业重新纳入“大工业”体系之内，对于未来电信行业的监管将形成何种影响，尚难准确衡量。但部分专家认为，这有可能为中国电信业辟开发展空间，从而带动整个行业的转型。
信产部和国务院信息办的整合，亦减少了两者之前“职能重复，多头治水”的局面。尚存遗憾的是，业界呼吁多年的电信与广电监管融合与重组在方案中无迹可寻，凸显中国电信及互联网行业未来的不确定性。
《财经》记者获悉，预期中的广电系统并未包含在新组建的工业和信息化部中，原因除推动“三网融合”的《电信法》尚未出台，也与广电系统尚未完全实现政企分开、台网分离有很大关联。
国防科工委的撤销与国防科技工业局的组建，则为未来继续“推动民”提供了足够的想象空间。按照中共十七大的部署，未来五年，中国将“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”。
据悉，工业与信息化部获得约600人的编制，这与被整合的各部委现有编制相当。业界传闻，现任国家安监总局局长李毅中将改任工业与信息化部部长，现任信产部长王旭东则任新部门的党组书记。
与“大工业”体制接近“一步到位”相比，“大交通”体制步履颇大，但仍留下巨大缺口。根据方案，将组建交通运输部，整合原交通部、民航总局、国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责，旨在打通多个交通领域，统筹管理，发展综合运输。业界遗憾者，在于铁道部予以保留，未纳入其中。
62岁的李盛霖于2005年12月任交通部党组书记兼部长，58岁的李家祥于今年1月履新民航总局党委书记、代局长。这两人将是未来交通运输部部长和党组书记的有力人选。《财经》记者获悉，未来的交通运输部将下设国家民航局、国家邮政局，同时另设数个子局，分管公路、水运等，局长均由副部级人员兼任。
“与交通部合并，级别不重要，关键是怎么发挥自己的功能。”李家祥告诉《财经》记者，经过五年运转，现在民航系统在机场改革、空管改革方面还不到位。他认为“大部制”改革可能要到北京奥运之后才会正式实施。
铁道部的意外“保留”，被业界普遍认为是此次“大交通部”组建的最大遗憾。
北京交通大学教授荣朝和告诉《财经》记者，此次大部门体制研究过程中，业界专家学者广泛参与讨论，对于运输部设计形成“快、中、慢”三套方案。从最终机构改革方案看，交通运输部的组建选择了成立运输部的“快方案”，而没有选择成立由国务院副总理领衔的交通委员会或维持现状的“中慢方案”。这表明了政府对于大力发展综合运输体系和加强对交通运输实行统一规范监管的重视，但针对铁道部的改革态度仍偏保守。
更令人遗憾的是，文件中涉及铁道部的内容为“保留铁道部，继续推进改革”；既没有提及铁道部未来如何改革，也未对其未来是否并入交通运输部，以及何时并入、如何并入作出具体说明。
广东代表团代表、湛江港务集团董事长郑日强批评称，综合运输体系应该包括航空、水运、铁路、公路、管道五种运输方式，未将铁路和管道纳入其中，可见这一体系尚不完整。
“有必要让百姓知道，为什么铁道部不并入交通部？”3月12日，全国人大代表、温州市人大副主任王小同说。
全国人大代表、铁道部副部长陆东福表示拥护改革方案，称这是基于国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要。陆东福强调，合并铁道部没有时间表，应该取决于铁路自身建设的完善。
“铁道部拖了大交通运输体制的后腿，”国家行政学院一位专家对《财经》记者表示，这给未来综合运输体系的发展和监管留下了很多难题。
实际上，一些地方政府已经意识到交通运输“诸侯割据”的弊端，纷纷组建综合交通管理部门。2005年6月起，江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业的建设和管理职能纳入，初步形成“大交通”管理体制。王伟告诉《财经》记者，江苏省此举的目的即在于降低运输成本，让交通更好地为经济发展服务。
不仅仅是回归
从卫生到住房，政府机构变革牵动了多少民生期望
京城西直门立交桥西南角，卫生部和国家食品药品监督管理局（下称药监局）的行政大楼前后毗邻。十年前，药监局从卫生部独立出来；如今两者重归一体，十年轮回间，夹杂着以为代表的药监系统窝案。
方案称，药监局整体并入卫生部，是因为“食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全”。方案明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。一个细微变化是，药品法典、食品安全标准的制订移交卫生部，而药监局将与卫生部下属的卫生监督局合并，集医政、药政监管于一体。
早在上世纪80年代，药品监管便在卫生部辖下。至1994年，国务院授予国家医药管理局（下称药管局）颁发《药品生产企业合格证》和《药品经营企业合格证》的权力，卫生部药政局则继续负责药品审批，药企必须获得两个部门审批方可生产。药品监管陷入药管与药政的争斗中。
1998年机构改革中，新成立的药监局合并药管局和卫生部药政局，时任药管局局长任药监局局长，卫生部药政局局长邵明立（现任药监局局长）任副局长。此时矛盾依旧存在，药监局拥有药品、医疗器械的审批、注册权，负责医药企业的监管，卫生部则负责医疗机构的监管。
故此，早在主政药监局时期，基于药政、医政在监管中长期存在龃龉；一部分主要来自卫生系统的专家便曾呼吁，将药监局并入卫生部。事件后，两者合并、统一监管的方案渐居主导。
重新“回归”的药监局局长邵明立告诉《财经》记者：医药合并的“大卫生部”制改革,有利于药品在产销环节的安全保障,有利于医疗卫生改革。
不过，来自广东代表团的钟南山院士告诉《财经》记者，“大卫生部”必须统一对公共卫生、医疗服务、医疗保险、药品供应和安全监督负责，“否则现在的医改仍不能彻底解决问题，必须将防与治、医与药以及社会保障体系作为整体来考虑。”
如果说药监局是机构性回归，那么住房和城乡建设部可称名称和职能的部分回归，现建设部指导城市客运职责整合划入新组建的交通运输部后，又重启当年城乡建设部的名称，并前冠“住房”，意在显示城乡统筹的发展要义，且突出了对民众住房的关切。
中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌告诉《财经》记者，建设部改组为住房和城乡建设部，这是中国第一次在国家机构中出现“住房”字样，可以看成是政府保障职能的一次“归位”。
“住房的概念远比房地产更为丰富，它不仅包括属于市场范畴的商品房，也包括属于公共服务范畴的保障性住房。由此看来，此次建设部机构调整当属顺理成章。”顾云昌表示，如同联合国提出的“人人享有住房”，对全体国民住房负责，让弱势群体也能住有所居，是政府的本职。在美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家，内阁中均有专门负责解决国民住房问题的部门。
新中国成立以来，建设部先后经历过建筑工程部、城市建设部、国家建设委员会、城乡建设环境保护部等多次机构调整。1998年国务院机构改革后，房地产管理取代最初的建筑工程、城市规划建设，成为建设部最重要的职责之一。
建设部政策研究中心主任陈淮也向《财经》记者表示，建设部机构整合有迹可循。2003年中央即将统筹城乡发展列入“五个统筹”之一，其实质则是通过城乡产业融合，打破城乡二元结构，推动城乡一体化。
中共十七大之后，中央对保障性住房问题日益重视。2007年8月，国务院了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）；2007年12月，建设部将原有住宅与房地产业司功能进行拆分，专门设置了住房保障与公积金监督管理司（住房制度改革办公室）。2008年3月5日，国务院总理亦在政府工作报告中表示，要抓紧建立住房保障体系，加快廉租住房建设。2008年仅此一项的中央财政预算即达68亿元，比去年增加17亿元。
不过，也有业内人士指出，住房问题涉及财政、税收、金融、土地等诸多方面，此前历次房地产宏观调控均效果不彰，一定程度上与上述各个部门的动机不一、诉求不一有关。今后，如何协调好上述各方的关系，完善住房保障体系，将是新组建的住房和城乡建设部所面临的一项挑战。
环保无悬念“入阁”
比升格更需要的是独立执法权
几乎没有任何悬念，环境保护部作为新组建的五个部之一正式浮出水面。改革方案交代环保入阁的动因：“环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力。”
这一刻，对于已经78岁的中华环境保护基金会理事长曲格平，意义非凡。曲格平曾经担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称。他告诉《财经》记者，早在1982年的机构改革中就提出了建立环境部的设想，可惜当时并未重视。
26年间，环境保护机构历经了国务院环境保护领导小组、建设部环境保护局、国家环保局、环保总局的变迁。尽管这次升格仍然保持原来的正部级，但跻身为国务院组成部门的环保部，将获得更大的政策制定和执行权力。
在以往的中央政府序列中，属于国务院组成部门的机构共有28个,这些组成部门可以参加国务院重大会议或常务会议，参与国务院重大决策。但国家环保总局划入18个直属机构,一般不能参加国务院重大会议或常务会议；只是在涉及其负责的专业性行政事务列席国务院会议，但没有发言权和决策权。
近年来，随着公共环境管理已非一个简单的专业性、事务性的行政行为,而对国家经济社会发展规划越来越具有全局性的重要影响，将环保总局由国务院直属机构升格为直接参与政府决策的组成部门,就非常必要。
“这不是简单的机构升格。”国家环保总局副局长王玉庆告诉记者，中编办将就环保部制订“三定方案”，等到下半年确定下来，环保部在国家环保规划、政策、执法等重大问题将有更大的话语权。
国家环保总局政策法规司司长杨朝飞对《财经》记者表示，对于“大环保”而言，虽然这很可能只是未来改革的第一步；但环保部的成立仍然非常积极，因为这将在很大程度上提升环保部门参与决策的能力。
不少民间环保组织亦将此视为令人鼓舞的信号，不过，他们认为这还远远不够。种种迹象显示，最起码就目前而言，将地方环保部门从当地政府和上级环保机关“双重管理”的体制下解脱出来，仍然没有进入具体的议事日程。北京地球村环境教育中心主任廖晓义认为，除了行政上的升格，最重要的是必须加强环保部门的垂直管理，只有环保部门具有了独立执法者的身份，才能对地方政府形成强有力的“硬约束”。
北京公众与环境研究中心主任马军也对《财经》记者坦言，如果不在资源、人力以及执法权限等方面加强，仅仅提高行政级别只能是“换汤不换药”。
毕竟，正如曲格平所指出的那样，国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。相比之下，美国环保局拥有1.8万多人和每年上百亿美元的预算。
在曲格平看来，环保总局下属的监察局仅二三十人的编制，“即使都配专机，也不够到处救火。”
在美国和欧洲国家，法律赋予环境监管者强大的独立执法能力，这也是中国的环保部门目前难以企及的。而这，或许也是中国真正走向“大环保”的最大障碍之一。
国家环保总局现任局长周生贤年届59岁，在2005年12月由国家林业局长改任此职。周继任环保部部长并无悬念。
公平与效率
朝向建立统一劳动力市场迈进一步，新的大部应超越原来两部职能的简单合并
北京和平里中街，有两栋行政大楼。人事部在北，劳动和社会保障部居南，两个部门遥相呼应。
3月11日下午，这两栋大楼的工作人员紧守在电脑或电视旁，倾听从人民大会堂传出的消息。按照方案，人事部、劳动和社会保障部将合并组建人力资源和社会保障部，其下单设国家公务员局。
过去20年来，劳动与人事两个部门分分合合，见证了国务院机构改革的历史。
人事部与劳动部――现劳动和社会保障部的前身，是在1988年的机构改革当中被拆分的，此前在政府部门序列中称为劳动人事部。拆分后，两个部门的职能虽都与劳动人事密切相关，但工作重点集中于不同的群体。其中，人事部的主要职责是管理国家机关和事业单位工作人员，劳动部的职责则侧重于对城镇职工的管理，包括起草劳动和社会保险法律法规，城乡就业与职业培训工作管理，同时还负责以城镇企业和农村人群为主的养老、医疗、失业、工伤保险工作。
虽然各有侧重，但由于工作内容相近，拆分后，两个部门的职能屡有重叠和交叉。例如，劳动部主管以企业职工为主的劳动力市场，而以“干部”为主的人才市场则由人事部分管。
随着国内人力市场的开放，劳动力和人才的概念区别十分模糊，管理上也很难区分。随着人力流动政策障碍逐步消解，两个市场并存，客观上反而阻碍了人力的自由流动，也增加了管理难度。近期，事业单位综合改革试点即将启动，两个市场的两套管理办法的整合已经迫在眉睫。
国家行政学院公共管理教研部教授宋世明指出，这既是中国政府探索实行职能有机统一的“大部门体制”的具体部署，也是实现机关事业单位人员和企业人员统一管理的重大进展。宋世明认为，此举意在“打破现有机关事业单位人员和企业人员管理的部门分割”。
按照1998年人事部和劳动保障部“三定”的文件，目前人事部共有11个职能司局、四名副部长，劳动和社会保障部拥有12个职能司局、四名副部长，两个部门的在编公务员总数超过500名。据悉，副部长和司局总数肯定会减少，但是并未听说削减公务员编制。
设立独立的“国家公务员局”，负责政府人力资源的管理，亦为此次改革之亮点。
“中国公务员制度只有15年的短暂发展历史，目前实施《公务员法》的任务还非常繁重，公务员能力建设还任重道远，国家还需要有专门的机构负责《公务员法》的实施。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明说。
宋世明分析指出，一方面，公务员管理与企业等人力资源管理不同，应当独立、区别管理；另一方面，公务员管理非公共行政，鲜有国家专门设置内阁一级部门主管。
北京大学社会学教授李强在接受《财经》记者专访时，对于人事部与劳动保障部合并给予很高的评价，“这一改革所具有的深远意义恐怕是难以估量的。”他对记者分析说，中国由于计划经济时代城乡二元结构的影响，劳动力市场被人为地割裂为两部分。现在设立国家公务员局，负责公务员管理；其余的劳动力将实现统一规划，统一管理，将大大促进统一的劳动力市场的形成，促进统一的社会保障制度，也促进事业单位的改革。
不过，他认为，要实现建立统一劳动力市场的目标，新的大部不应该是将原来两部的职能简单合并，而应该根据新的目标重新划分内部机构与职能。
劳动和社会保障部部长田成平现年63岁，他在2005年7月出任该职；人事部部长尹蔚民履新仅半年，年满54岁。两个部门如何整合，未来人力资源和社会保障部的人事安排，也是下一步的焦点。
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到目前为止，“大部制”改革只是迈出了第一步。没有时间表，也没有实施细则，下一步的任务无疑更为繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本经济制度”；十七届二中全会公报确定“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，据此可知时间表相当紧迫，但实施中仍有弹性。
全国人大常委会法工委主任李适时证实，这次改革不是“孤军”和“单项”，而是综合配套的改革。国务委员兼国务院秘书长华建敏在改革说明中也指出，由于存在“诸多困难和潜在风险”，不能“毕其功于一役”。
“与其单纯盯住机构的数量，不如看重本次改革的内核――政府转型，政改推进。”全国政协委员、中共中央政策研究室副主任郑新立告诉《财经》记者。
这位中共十七大报告起草者之一表示，行政体制改革本身就是政改的一部分，而政改的核心命题是需要扩大社会主义民主。他告诉记者，总理曾提过，这次改革方案的细则不仅要人民代表审议，还要在社会上征求意见。■
本刊记者温秀、实习记者张瑞丹对此文亦有贡献
下篇
“大部制”路径
本刊记者 段宏庆 常红晓／文
分合轮回
几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程
3月4日，《国务院机构改革方案》公布当天，在河北省药监局工作的凌锐（应本人要求化名――记者注）心头一震。尽管药监局回归“大卫生部”传言已久，但这一天真的要到来，他还是有些茫然。
年近不惑的凌锐已经做了16年公务员，他个人的职业经历几乎是中国政府机构改革的一段缩影――
1992年7月，凌锐大学毕业后分配到河北省商业厅；未及一年，1993年3月政府机构改革，裁撤商业部，新组建国内贸易部，地方机构也随即变更。凌锐由此换了岗位，进入河北省贸易厅。
五年之后，政府机构于1998年3月再次调整，上届政府刚组建的国内贸易部被裁撤，相关职能并入国家经贸委。凌锐在此后随地方机构调整，进入河北省经贸委就职。
又过五年，2003年政府机构改革，国家经贸委不再保留，其原有职能分别并入相关政府部门。凌锐第三次变动工作，进入新组建的食品药品监督管理局。
可是稳定的状态仍然只是五年。根据此次《国务院机构改革方案》，五年前刚从卫生系统中独立出来的药监局，将再次回归卫生部管理。
“不知道这次国务院机构改革后，我们省里的调整什么时候开始。”凌锐告诉《财经》记者，他相信全国公务员中，有他的类似经历的人应该不少。
自1982年至今，中国已完成五次机构改革。总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院部门、直属机构由67个减为60个，国务院人员编制减少9700多人；1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年国务院组成部门进一步减少到28个。而此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少四个，国务院组成部门减少到27个。
但是，几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到1993年甚至达到86个。1998年以来，尽管国务院组成部门在不断减少，但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。
如2003年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会，机构数量实际上是增加了一个；2007年，又新成立国家预防腐败局。
截至目前，中国国务院序列（相当于内阁）在办公厅之外，有部、委、审计署和央行共28个组成部门，另有一个特设机构国资委，以及18个与部、委级别相当的直属机构，还有14个部级直属事业单位（其中证监会、银监会、电监会和保监会等四个部门名为事业单位，实际上行使的都是行政管理职权）。
此外，国务院还有四个办事机构；12个部委管理的国家局，机构数量总计高达77个。这个数字尚未包括28个正部级的国务院议事协调机构和临时机构（参见本期“国务院机构全览”）。
细观此次国务院机构改革方案，国务院组成部门减少一个，正部级机构减少四个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等四个国家局，机构总数仍无实质性减少。
“机构改革每五年一轮，翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合，能源部三设三撤，医药刚分开又回去，这种循环往复的怪圈必须打破。”中国政法大学副校长马怀德对《财经》记者说。
马怀德认为，“大部制”改革之所以需要特别强调“转变政府职能”，就是因为如果只是作机构设置上的形式调整，只在数量上简单裁减，无济于事。而这个转变就是由经济建设型政府，逐步向服务型政府转变。
“部门利益”忧思
如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题
此次“大部制”改革，能否开辟一条新路，走出分合轮回的怪圈？“两会”期间，《财经》记者遍访代表、委员和行政学专家，大都不敢过于乐观。
据有关专家研究，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然，“大部制”改革关键就是要解决这种部门之间的职责交叉，职权冲突，以及职能不清的问题。
显然，目前的改革方案并不能彻底解决上述问题。“与大家的期望有一定距离。”十一届全国人大代表、湖北高级法院副院长吕忠梅告诉《财经》记者。她认为，按照目前这个设计，很多职能交叉的问题并不能得到解决。不过，她认为这是可以理解的，现实国情下，每前进一步都不容易。更严峻的是，“大部制”改革涉及打破传统机构设置，对行政权力进行重新配置，必然触及诸多部门利益，自非易事。
此次公布的方案中，曾被各界广泛期待的“大农业”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因铁道部的保留而埋下遗憾。
《财经》记者从业内获悉，支持保留铁道部的观点认为，铁路目前正在进行大规模新线建设，铁道部维持政企合一的体制，有利于中国大规模开展铁路新线建设。
这一观点广受质疑。在业内主流意见看来，铁道部政企不分的体制缺陷，正是目前铁路引资的最大障碍；铁道部既当运动员又当裁判员，并不利于推进中国铁路建设的发展。
吕忠梅认为，如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题。吕在十届全国人大期间就是代表，曾经历2003年的国务院机构改革方案审议过程。
她以卫生与药监分合轮回为例解释说，五年前两者分家并非完全没有道理，因为多年的“医药不分，以药养医”正是中国药价畸高的症结所在。分家后，卫生部与药监局尽管存在矛盾，但也具有相互制约的功能。如今药品监管重新纳入卫生部麾下，势必弱化药品监管与医政监管的制衡机制，引发对新的部门利益的担忧。
当然，“大卫生部”统一监管权的积极因素在于，会在一定程度上提高行政效率，使得在各部门利益矛盾下步履艰难的医疗体制改革更容易推进，对药品的监管也可统一覆盖到药品流通的各个环节中，不至于出现此前药监局、卫生部各管一段的混乱与矛盾局面。但是，这些积极面要得以发挥，关键在于能否防止某些利益集团牟取私利。
中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌博士为《财经》撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年来被不断强化了的部门利益。
他分析认为，所谓部门利益，就是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。
江涌认为，时下中国，部门利益膨胀严重，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化、部门利益化、利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益并不会简单因为体制的改变而自然消失。而且，如无妥善设计，“大部制”有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少了部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来更加困难。
分权与监督
以权力制约权力，不如用公民权利来制衡公共权力
汕头大学法学院院长杜钢建对部门利益问题也持类似看法。他对《财经》记者说，现有行政管理体制的弊端可以用四句话概括――政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。而“大部制”改革之后，政府权力更会强化到部门。
马怀德认为，正是因为政府部门的行政权力本来就大，权责脱节的问题又很严重，再加上腐败问题也时有发生，中共中央十七届二中全会在通过《国务院机构改革方案》同时，还通过了《深化行政管理体制改革的意见》，明确提出要在行政系统内部实行决策、执行、监督的“三分制”，实现权力的相互制约和协调。即行使决策权的机构不执行决策，负责执行的机构不得决策，负责监督的机构专司监督。这对于防止部门利益膨胀、权力过于集中当有积极作用。
杜钢建则指出，在“三分制”之外，还要加强“审议制”。所谓“审议制”，就是根据《国务院工作规则》规定的“完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”，成立决策咨询委员会，重大决策出台前听取意见。据杜钢建透露，目前很多部委都成立了类似的咨询委员会。但问题是，重大决策的审议制度并没有真正建立起来，甚至越重大的决策越不公开，咨询委员会完全流于形式。
“问题出在什么地方？”杜钢建设问并回答，关键是咨询委员会仍然是在行政系统内部由行政首长任免的，行政首长希望这种审议机制在自己的权力下运行，“说到底还是不肯放弃权力，不愿接受制约。”
吕忠梅告诉《财经》记者，目前“大部制”方案中已经强调了建立行政部门的相互制约、协调机制，但这只是行政权力的内部制衡，是权力制约权力的设计。事实上，当下中国，最需要的是用公民权利来制衡公共权力，因此必须完善行政诉讼，即民告官制度。必须确保公民的权利受到侵犯时，能够通过司法审查来解决的途径。
吕忠梅认为，司法审查体现着司法权和行政权两种公权之间的监督制约关系，但由于司法不能自行启动，需要有公民、主张权利才能进入司法程序，所以这也是用私权来制衡公权的体现。
不过，从目前中国的实际来看，司法审查能发挥的制约作用仍然是有限的。关键问题就是司法系统的人、财、物决定权实际上是掌握在行政部门手中。而“大部制”之后，司法进行监督的难度将更大。
“政府部门应该清醒地认识到，监督其实并不损害权威，反倒是拒绝监督将丧失权威。自信的政府才能实现公信。”吕忠梅说。
攻坚“事业单位”
事业单位改革“蓝图”之清晰明朗，远超过“大部门体制”
机构改革众所瞩目，前路漫漫。而种种证据和信息表明，起步已久、步履迟缓的事业单位改革，有望借此次“大部制”改革之机加速。
不谙中国政治结构的人很难把事业单位改革与“大部门体制”联系起来。其实，在中央高层的筹划中，事业单位改革一直被视为政府机构改革的一部分，而政府机构改革和事业单位改革都是行政管理体制改革的重要内容。故此，“大部制”改革和事业单位改革，理应相互促进。
政府机构改革要求事业单位体制同步改革，不仅是因为中国目前一些事业单位还掌握着不少行政权力，行使着政府管理职能；同时也因为事业单位是政府提供公共服务的主体。如果说政府机构改革的核心是转变政府职能，那么政府职能的调整，必然要求改革公共服务的提供方式和筹资模式。
中国现有事业单位120多万个，涉及3800万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿国有资产。这些单位主要提供教育、卫生、科技、文化等公共服务，是中国最大的公共服务部门，消耗了地方财政一半以上的支出。
事业单位大多建立于计划经济时代，长期依附于政府部门，有的承担政府职能，沦为“二政府”；有的则本就是企业，但作为事业单位享有诸多财税补贴；而真正提供公共服务的教育、卫生、科技等事业单位则主要依靠财政拨款，缺乏竞争约束，普遍冗员繁多，效率低下。
要改革50多年来形成的国有事业单位体制殊非易事，其难度绝不亚于国有企业改革。事实上，自上世纪80年代中期至今，事业单位一直是改革的重要议题。迄今为止，中国的事业单位改革多集中于地方层面，集中于科技、文化、出版等个别行业，并未全国推开。在中央部委层面，整个改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的规则。
正是基于此，加快推进事业单位改革，以期与政府机构改革配套协调，已成为新一轮政府体制改革的一大重点和难点。
此次事业单位改革的蓝图已相当清晰。3月11日下午，就在《国务院机构改革方案》面世不久，新华社了中央机构编制委员会办公室负责人就深化行政管理体制和机构改革的答问。该负责人指出：“要抓紧研究提出……事业单位分类改革的指导意见及配套措施，确保各项改革相互衔接，协同推进。”
此前的3月4日，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》全文公布。《意见》在第四部分，把“事业单位改革”放在“政府机构改革”的框架下统筹考虑，并提出了事业单位改革的“路线图”――主旨是“推进分类改革”；原则是“政事分开、事企分开和管办分离”；具体方案是“对现有事业单位分三类进行改革”。其中，“主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构”；“主要从事生产经营活动的，逐步转为企业”；“主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”。
很多人还注意到，就在“两会”前夕，2月29日，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行“事业单位工作人员养老保险制度改革试点”，并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（参见本期“权衡事业单位养老保险改革”）。
有专家指出，这意味着全面的事业单位改革已启动，一旦事业单位改革步入“快车道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直属事业单位的改革就会进入议事决策者视野。
但是，中国的事业单位改革决不乐观，其改革必然是持久战。按照“分类改革”的思路，除了生产经营性事业单位改制为企业、承担行政管理职能的回归政府，最难改的还是占目前事业单位总量70％左右、提供公共服务的事业单位。这些单位如现有的公立大学、政府所属的科研院所、公办中小学、公立医院等等，如何按照新一轮改革的要求“完善法人治理结构”、“改革筹资机制”、“提高公共服务效率和公平性”,最考验改革决策者的智慧。
事业单位改革的进展取决于政府改革的成败。目前行政管理体制改革有待全面展开，政府间职能的划分、政府与市场的关系、政府与公共部门的关系，都没有真正理顺。在这种情势下，事业单位作为行政管理体制的一部分，其改革必然受到多重制约。
但无论如何，当前高层决策者已形成了相当明确的事业单位改革的“蓝图”。该蓝图之清晰明朗，远超过“大部门体制”。采访中，不少学者认为，2008年将成为中国事业单位改革的“元年”。
政改指向
改革要真正取得成效，关键在两个问题，一是法治，二是民主
如果从更高层面上看，成功的“大部制”改革，直接牵动政治体制改革。
江涌为《财经》撰文指出，“大部制”改革涉及和涵盖党政、人大等权力系统，没有政治体制改革的整体推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是真正的“大部制”。
马怀德指出，此次大部制改革方案确实有很多保留。很多大家期望的综合部门不在方案之列，内在原因是需要保持改革的力度和节奏，循序渐进，不能毕其功于一役。
“改革要真正取得成效，关键在两个问题，一是法治，二是民主。”杜钢建认为，近30年来，机构改革最大的问题在于没能“依法改革”。在一个法治社会，机构改革方案出台之前，首先应该修订《国务院组织法》，但事实上，中国的《国务院组织法》自1982年出台后，至今26年没修改过，期间这么多次改革，从法律的意义上讲都有瑕疵。而且，不仅仅是修改《国务院组织法》的问题，还应该给国务院每个部委都制定一部组织法，具体规定各个部委的名称、职能、权限范围等。
马怀德也认为，中国行政体制改革需要加强组织法的制定，“我们现在的《国务院组织法》区区11条很不适应现在的经济社会发展，需要尽快完善。不仅需要国务院组织法，还需要部门组织法。”他通过比较认为，日本在这方面做得比较好，日本的每个组织机构都有相关法律，每个组织变化、调整、改革都有法律支撑，目的是把它纳入到整个法治轨道上，把政府行使公权力纳入法治化轨道。
此外，马怀德认为，在《组织法》之外，同时要加强《行政程序法》的制定，政府部门的行政行为要有基本的程序规则。其他监督、救济的法律，如行政赔偿、行政复议等方面的法律都需要加强。
“法律的制定完善必须通过人大；而要人大真正发挥作用，就需要加强民主。”杜钢建指出，要充分发挥人大对政府的监督制约作用，通过人大立法来规定政府组织机构、权限，甚至人大在必要的时候召开各种会议来讨论政府的重大决策，这实际上就是实现政治民主，因为人大是代表民意的机关。
“中国现阶段，切实发挥人大作用就是一种政治改革。政治改革并非真的那么艰难。”杜钢建说。■
本刊记者罗昌平、杨彬彬、张娜、张映光，实习记者胡对此文亦有贡献
国外中央政府机构设置概览
美国
美国联邦政府机构主要分两大类：一是总统及总统办事机构，主要包括白宫办公厅和各委员会、局。后者包括行政办公室、白宫军事办公室、中央情报局、总统外交情报顾问委员会、经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全事务委员会、行政管理和预算办公室、美国贸易代表办公室、政策制定办公室、科学和技术政策办公室、国家药品控制政策办公室、全国管理政策办公室等。
二是内阁和联邦各部。目前联邦政府共有十五个部门：国务院（相当于中国的外交部）、国防部、财政部、司法部、农业部、劳工部、卫生和公共服务部、教育部、交通部、能源部、退伍军人事务部、商务部、住房和城市发展部、国土安全部。
英国
自20世纪60年代以来，英国的政府机构出现了“大部门”的趋势。即扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。上世纪六十年代到七十年代初，英国合并的“大部”有：1964年，国防部、海军部、陆军部和空军部合并成新的国防部；1968年，外交部和联邦事务部合并成外交和联邦事务部。同年，社会安全部和卫生部合并成卫生和社会安全部；1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并为环境事务部，同年贸易部和技术部合并成贸易和工业部，海外发展部并入外交和联邦事务部。
目前，英国中央政府部门有十多个，分别是财政部、外交与联邦事务部、就业与养老部、环境食品及农村事务部、卫生部、文化新闻及体育部、国防部、内务部、不管部、贸易与工业部、教育与技能部等。
法国
法国的中央政府由总理、国务部长、部长、部长级代表（次部长）、国务秘书组成，不设副总理和副部长。而国务部长在内阁中的权力和地位仅次于总理，一般都监管一个部，相当于一个部长，在政府决策中享有很大的发言权。
总理辅助机构包括总理府与直属机构等。总理府办事机构包括办公厅、总秘书处和军事办公室。而总理直属机构则由总理直接领导，包括行政与公职总局、法兰西文献局、政府公报局、信息与传播处、国防总秘书处、重大自然灾害研究和预防委员会、中央公共服务成本和效益调查委员会、企业―行政使团、计划总署、国家经济发展信息中心、收入和成本研究中心、国土整治和区域行动评议会、国家不动产交易和建筑委员会以及中央新兴城市工作小组等。
目前法国内阁部门主要有十五个部，分别是内政和国土资源部、国防部、外交部、就业、社会和谐与住房部、经济、财政和工业部、国家教育、高等教育和研究部、交通、装备、旅游和海上事务部、健康与团结部、农业、渔业部、公职部、文化和交流部、环境和可持续发展部、中小企业、商务、艺术家和自由职业者部、青年、体育和联络部等。
日本
日本中央政府主要包括十个大部：
总务省（整合原邮政省、自治省和总务厅）；法务省（政府最高司法机构，执行有关中央司法行政事务）、外务省、财务省（自大藏省更名而来，是主管国家财政、金融、税收的中央最高行政机构）、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省（内设经济产业大臣、大臣官房、经济产业政策局、通商政策省、贸易经济合作局、产业技术环境局、制造工业局、商务情报政策局、资源环境厅、专利厅等机构）、国土交通省（整合原运输省、建设省、北海道开发局和国土厅而来，目前机构包括大臣官房、综合政策局、国土计划局、土地水资源局、城市和地区发展局、河川局、道路局、住宅局、铁道局、汽车交通局、海事局、港湾局、民航局、北海道局、政策统括局、气象厅、海上保安厅等）、环境省（包括环境大臣、大臣官房、环境政策局、地球环境局、环境管理局、水环境部、自然保护局、废弃物回收管理部、环境卫生部等）。
资料来源：《世界百国政府机构概览》
改革开放以来的五次机构改革
1982年目标是精简机构，废除领导干部职务终身制，干部队伍年轻化。国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。
1988年首次提出政府职能转变的任务，国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2％。
1993年提出建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能。国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
1998年主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了四分之一，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部。
2003年进一步推动政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会，设立银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。
机构改革财务整合方案篇2
为进一步深化农村税费改革，巩固农村税费改革成果，根据中央、省、市农村综合配套改革试点工作会议精神，结合我县实际情况，特制定“xx县农村综合配套改革试点工作实施方案”。
一、确定xxx乡为农村综合配套改革试点乡。
二、成立“xx县农村综合配套改革试点工作领导小组”,由县委书记xxx任组长，县委副书记、县长xxx、县委副书记xxx，常务副县长xxx、组织部长xxx和主管农业的副县长xxx为副组长。组织部、政府办、财政、政研室、人事、编办、农办、经管、教育、民政部门的一把手为成员，领导小组下设办公室，由xxx同志兼任办公室主任。同时，在相关部门设立配套改革办公室。世界秘书网版权所有,
1、在县财政局设立综合协调办公室。
由xxx同志兼任主任，xxx、xxx、xxx任副主任，xxx为专干。负责全县农村综合配套改革试点工作的协调与督查工作，全面掌握农村综合配套改革试点工作进展情况；负责研究乡镇财政管理配套改革试点工作。
2、在县人事局、编办设立乡镇机构改革办公室。由xxx兼任主任，xxx任副主任，xxx为专干。具体负责乡镇政府职能调整、乡镇机关内设机构和乡镇事业单位精简编制、人员分流等工作。
3、在县教育局设立农村教育配套改革办公室。由xxx兼任主任，xxx任副主任，xxx为专干。负责全县农村教育布局、精简和优化教育队伍等工作。
4、在县民政局设立乡镇村组行政区划调整办公室。由xxx兼任主任，xxx任副主任，xxx为专干。负责指导自愿撤并乡镇和并村并组，精简村组干部，督促落实农村优抚对象和五保户资金与管理工作。
5、在县农办设立化解乡村债务配套改革办公室。由xxx兼任主任，xxx任副主任，xxx为专干。具体负责乡村债务的清理和化解等工作。
三、试点工作的指导思想。以解放和发展农村生产力，促进农村经济发展为出发点，以推动农村社会奔小康为根本目标，坚持科学的发展观和以人为本的指导方针。按照全面深化，综合配套，精心组织，周密部署，平稳推进，统筹兼顾，整合资源，提高效益，促进发展的基本原则。初步建立起符合农村实际，改变农村面貌，增强农村活力，确保农业投入，维护农村稳定，加快农村发展，防止农民负担反弹的长效机制。
四、试点工作的主要内容
（一）进一步精简乡镇机构，加快转换乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平、努力建立行政规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。乡镇行政编制精简10%，按照精简、统一、效能的原则，综合设置乡镇内设机构。对自收自支单位和“七站八所”等乡镇基层事业单位，重复设置的要合并，能撤销的要撤销，不宜由政府主办的要推向市场，公益性和经营性事业单位要分类管理，采取多种途径，妥善分流多余人员。此项配套改革由编委、人事部门负责，财政部门配合。
（二）抓好撤并建制村工作。在农民自愿的前提下，切实做好乡村行政区划调整工作，通过并村并组，实行村组干部交叉兼职，减少并严格控制村组干部人数，在减轻财政负担，维护农村社会稳定，确保村级组织正常运转的基础上扩大村级规模，发展壮大村级经济。同时，稳妥开展乡镇区划调整试点工作。此项配套改革由民政部门负责，财政部门配合。
（三）调整农村教育布局，优化农村教育资源。深化教育人事制度改革，重点解决农村中小学教师队伍结构性矛盾突出的问题，做好教师核编定岗分流工作，要改革和完善学校用人机制，严格教师资格和准入制度，全面推行教师聘任制，分流不合格教师和清退临时聘用人员。鼓励教师到乡村中小学任教。搞好农村中小学校布局的合理调整，在尽可能方便学生入学的前提下，合理调整学校布局，撤并一些生源不足，规模较小，条件较差，不便于组织教学的学校，或根据需要改设教学点，加大解决学校危房改造。此项配套改革由教育部门负责，财政、编委、人事部门配合。
（四）进一步完善县乡财政管理体制。围绕建立覆盖城乡的公共财政制度，改革县乡财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。根据乡镇经济发展水平和财政自给能力，合理确定县乡财政体制。调整改革乡村财政、财务管理方式，在坚持乡镇预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、债权债务不变的基础上实行“乡财县管乡用”的财政管理方式，由县级财政直接监督乡镇财政收支，促进乡镇依法组织收入，严格控制支出，防范和化解债务风险。乡镇财政所的职能由过去向农民“收钱”改为向农民“发钱”和加强乡镇政府、事业单位财务管理工作上来，重点充分运用乡镇财税信息化网络建设，做好国家对农民的种粮、良种、农机购置、退耕还林、农村优抚、低保、五保户供养、村组干部工资及新型合作医疗等各项补贴的管理、发放工作。此项配套改革由财政部门负责。民政部门配合。
（五）在坚持制止新债的前提下，积极做好化解乡村债务工作，全面推行“村帐乡管”。要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的原则，清理债权债务，盘活闲置资产；采取建立消赤减债目标管理和考核机制，把制止新债，化解旧债作为考核乡镇、村干部任期目标和工作实绩的重要内容。完善“一事一议”制度和筹资筹劳管理办法。此项配套改革由农办、经管部门负责，财政部门配合。
各相关部门要根据农村综合改革试点工作的内容与要求，认真调查研究，并制定相关的配套方案，报县农村综合配套改革试点领导小组审定后执行。
五、试点工作时间安排。
第一阶段：2005年xx月底前相关部门上套方世界秘书网版权所有,案报县“农村综合配套改革试点工作领导小组”审批。
第二阶段：2005年xx月xx日前召开试点工作会议，培训骨干，部署改革试点工作。
第三阶段：2006年x月x日前完成清理审核乡、村债权债务，财产核实登记。2006年x月底完成村组区域调整和乡镇相关机构撤并后新的机构挂牌。
第四阶段：2006年x月底前选举并村后的“两委”班子。总结验收。
机构改革财务整合方案篇3
年7月10日前，已按标准完成基层医疗卫生机构编制核定、上报和下达工作。
年7月25日前，已对改革进展情况进行专题督导，各项工作进展顺利。
年8月26日前，已完成竞聘上岗和人员聘用工作和完成基本药物招标采购工作。
年8月28日前，安置未聘人员已制定方案，报市政府审批后实施。已制定医改套改工资和机构绩效考核实施办法和激励分配方案，待报市政府审批后实施。
年9月18日前，对未满编机构公开招聘人员，基本实行“收支两条线”管理，实现基本药物制度全覆盖。9月20日前，全市基本完成各项基层综合改革任务。
全市基本完成各项基层综合改革任务主要抓好下面几项工作：
一、加强领导，形成合力。去年7月，我市成立了医改领导小组，由常务副市长任组长，分管副市长任副组长。今年，为进一步加强领导，市建立了市领导挂钩联系镇（街道办）医改工作制度，由联系各镇（街道办）的市领导同时指导开展各基层卫生机构的医改工作。市医改领导小组各成员单位明确分工1名领导负责医改工作，加强沟通，密切配合，共同推进改革落实。针对医改工作的长期性、复杂性、艰巨性，我市在市发改局成立医改办公室。为进一步加强医改办职能建设和机构建设，加强医改办的工作力量，市发改局、卫生局抽调4名专职人员在医改办上班，负责日常工作，市财政局、人社局、编委办、食药局确定1名联系人，协助做好医改办工作。
二、完善机制，保证投入。结合我市的实际和发展现状，在对涉及医改的一些重大问题进行广泛深入的调查研究的基础上，我市先后出台和制订了《市乡镇卫生院管理体制改革实施方案》、《市执行国家基本药物制度实施细则（暂行）》、《市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法》、《市乡镇卫生院和社区卫生服务中心人员编制方案》、《市卫生系统事业单位岗位设置方案》、《市公共卫生与基层医疗卫生事业单位实行收支两条线管理方案》等文件，较好地指导了我市医改各项改革的深入开展。为确保医改各项工作顺利推进，市卫生局成立卫生财务结算中心，负责卫生局下属事业单位的资金管理和会计业务的集中结算、核算，监督各单位的财务预算执行情况和收支情况。同时，市财政部门认真落实医改各项投入政策，调整支出结构，将年医改任务所需资金纳入财政预算，落实基层医疗卫生机构补偿政策，确保基本药物制度和基层综合改革顺利推进，按确定的任务和进度将基本和重大公共服务经费拨付到基层医疗卫生机构。
三、基层医疗卫生机构综合改革进展情况。
（一）落实分配制度改革工作。7月26日，由市审计局、财政局、卫生局、人社局等部门组成工作组，分两个小组开始对基层医疗卫生单位进行审计、清理检查津补贴、审查核对年的财务收支结余情况。目前，已完成了绩效工资总量和水平。
（二）制定基层机构绩效考核实施办法。我市卫生局已制定了对基层机构绩效考核实施办法，奖励性绩效工资实施办法。各基层卫生机构都制订办法，并由各单位职代会讨论通过后上报卫生局审核，同时报人社、财政等部门备案后实施。公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法、乡镇卫生院和社区卫生服务中心人员编制方案、卫生系统事业单位岗位设置方案三大方案已出台，人员编制方案经江门市批复并重新下达编制，重新下达11个乡镇卫生院人员670人，社区卫生服务中心189人，并列为公益一类事业单位，人员经费由市财政按财政补助一类核拨。绩效工资方案也制定，确定基层医疗卫生事业单位与义务教育学校工作人员绩效工资年人均水平相当。卫生事业单位岗位设置方案已报批。8月12日由江门市政府副秘书长梁启华带队的江门市医改督导组到我市调研督导，对我市基层医疗卫生机构综合改革进展情况作了充分的肯定。
（三）健全药品采购配送制度改革。由于制定采购方案、编制采购计划、招标采购等工作均由省采购中心牵头，配送商由地级市定，基层医疗机构只提出采购需求。目前，此项工作我市在实施基本药物制度时，已开展了药品库存清理工作。
（四）健全补偿机制改革。7月1日由市发改局、物价局、卫生局、社保局等部门召开相关会议，讨论调整收费项目、收费标准，将门诊挂号等10多项归并为一般诊疗费，初定收费标准10元，并按上级的文件贯彻。
（五）落实人员编制，推行竞聘上岗。我市卫生系统现有在职在编的干部职工1327人，在职未入编制的专业技术人员495人，其他109人。基层医疗卫生机构在职在编干部职工中：具有高级职称的5人；具有中级职称的22人；初级以下及无职称人员623人。本科学历的19人；大专学历的115人；中专及以下学历的516人。
我市于今年7月份重新下达基层医疗卫生机构人员编制859名（其中卫生院670名，社区卫生服务中心189名），现有在职在编人员646人，仍空编213名。故此，为确保社会稳定，我市基层医疗卫生机构所有的在职在编人员实行全员聘用过渡，不存在未聘人员（在编人员）安置的问题。
市医改办、人社局、卫生局主要领导多次碰头和带领相关工作人员集中研究人事制度改革工作，制定岗位设置方案，明确工作任务和要求，完成岗位设置说明书。成立人员聘用工作领导小组，制订人员聘用、竞岗方案。8月19日在市医改办的牵头协调下，在东成卫生院举行市卫生系统基层医院岗位竞聘试点。8月22日在君堂卫生院举行市卫生系统基层医院岗位竞聘观摩会。会议和考场由市医改办、市卫生局、人社局等部门协办和指导，各医疗卫生单位正、副职领导到场观摩，让各单位了解和学习竞聘程序和要求，推动全面开展贯彻落实竞岗聘用制度。至8月26日止，我市基层医疗卫生机构已全部完成人员竞聘上岗工作。
（六）收支两条线管理工作正常运转。为确保医改各项工作顺利推进，市卫生局成立了卫生财务结算中心，负责卫生局下属事业单位和资金管理和会计业务的集中结算、核算，监督各单位的财务预算执行情况和收支情况。市财政局、卫生局组织基层医疗机构会计进行培训，学习新的会计制度，并开展新会计制度整理账目和过账的准备工作。卫生财务结算中心抽调相关工作人员，全力以赴开展工作，请有资质的公司进行财务软件安装和新会计制度过账，至9月20日止卫生财务结算中心已开始正常运作，收支两条线管理工作正常有序地进行。同时，市财政部门认真落实医改各项投入政策，调整支出结构，将年医改任务所需资金纳入财政预算。
四、当前主要困难和存在问题
机构改革财务整合方案篇4
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想。
全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式，促进经济社会协调发展，进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，为推动科学发展、促进社会和谐提供强大动力和体制保障。
（二）基本原则。
——坚持社会主义市场经济改革方向，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来。
——坚持以改革促进科学发展，用改革的办法解决经济社会发展中的深层次矛盾和问题。
——坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益作为推进改革的出发点和落脚点。
——坚持实践探索与制度建设相结合，及时把行之有效的改革措施规范化、制度化和法制化。
——坚持正确处理改革发展稳定的关系，切实把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度统一起来。
二、*年经济体制改革的重点任务
（一）加快行政管理体制改革。
按照《国务院机构改革方案》要求，制定并落实“三定”规定，推进政府机构改革，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，切实转变政府职能（各有关部门负责）。指导和推进地方政府机构改革（中央编办牵头）。实行《政府信息公开条例》，健全政府信息制度，推行政务公开（国办牵头）。
（二）深化财税体制改革。
深化财政体制改革。推进财税体制改革，研究制订改革方案；进一步理顺中央与地方的财力和事权关系，完善转移支付制度和省以下财政体制；深化预算制度改革，强化预算管理和监督；围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的机制（财政部、发展改革委牵头）。
推进税收制度改革。实施新的企业所得税法，制定相关配套政策；推进资源税制度改革；研究建立综合与分类相结合的个人所得税制度；研究制订在全国范围内实施增值税转型改革的方案；研究推进房地产税制改革；研究开征环境保护税（财政部、税务总局牵头）。
（三）深化金融投资体制改革。
深化金融企业改革。推进农业银行股份制改革和国家开发银行改革；研究制定进出口银行和农业发展银行改革方案；推动金融资产管理公司转型（人民银行、财政部负责）。
健全金融调控和金融监管体系。推进利率市场化改革，建立健全主要由市场供求决定的利率形成机制；深化人民币汇率形成机制改革，增强汇率弹性；建立健全跨境资本流动监管体制；完善反洗钱工作协调机制（人民银行牵头）。制定信贷征信管理条例，推进社会信用体系建设；制定出台存款保险条例（人民银行、法制办负责）。建立健全金融监管协调机制，建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度（人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会负责）。
加快推进投资体制改革。深入推进政府投资体制改革，尽快出台政府投资条例；健全中央预算内投资管理制度；及时修订调减投资核准目录；研究起草中央政府投资项目决策责任追究指导意见；开展中央预算内投资项目公示试点工作，加快推行代建制；完善企业投资项目核准制，规范备案管理（发展改革委牵头）。
（四）推进国有企业改革和非公有制经济发展。
深化国有企业改革。加快中央企业调整重组步伐，推动重点行业企业布局结构调整和联合重组（国资委、发展改革委、工业和信息化部负责）。建立健全国有资本结构优化和战略性调整机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重点行业、关键领域和基本公共服务领域转移（国资委、财政部、工业和信息化部负责）。研究落实航空工业体制改革方案，推进中国航空工业集团公司组建工作（工业和信息化部、国资委、发展改革委、财政部负责）。加快推动中央企业股份制改革，具备条件的实现整体上市或主营业务整体上市；扩大中央企业建立规范董事会试点的户数和范围，建立健全董事会运作的各项规章制度（国资委牵头）。
推进垄断行业和公用事业改革。加快推进铁路体制改革（发展改革委、铁道部负责）。研究提出盐业管理体制改革方案（发展改革委、工业和信息化部负责）。组织实施深化电信体制改革方案（工业和信息化部、发展改革委、财政部、国资委、证监会负责）。稳步实施电网企业主辅分离改革，完善区域电力市场建设，组织开展深化电力体制改革试点工作（发展改革委、国资委、电监会、能源局负责）。推进农村公路管理养护体制改革（交通运输部、发展改革委负责）。研究推进供水、供气、供热等市政公用事业体制改革（住房城乡建设部牵头）。深化农村水电体制改革，研究建立有利于农民受益的农村水电管理体制（水利部、能源局负责）。
促进非公有制经济发展。进一步制定完善并落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）相关配套政策，放宽和规范非公有制经济在市场准入、财政税收、信用担保和金融服务等方面的政策措施（工业和信息化部牵头）。
（五）推进要素市场建设。
促进资本市场稳定健康发展。加强资本市场基础性制度建设；完善资本市场监管体制，加强监管队伍建设；积极发展公司债市场；优化市场结构，引导优质企业上市，进一步壮大主板市场，发展中小企业板市场，积极稳妥推进创业板市场建设（证监会牵头）。修订企业债券管理条例，扩大企业债券发行规模（发展改革委、法制办负责）。
规范发展土地市场。坚持最严格的耕地保护制度，建立中央地方的共同责任机制；规范和完善征地程序，完善征地补偿办法；健全土地划拨制度，积极探索实行国家机关办公用地、基础设施及各类社会事业用地有偿使用制度；完善经营性土地和工业用地出让制度；推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作（国土资源部牵头）。加强农村土地承包经营权流转规范管理和服务，全面建立合同管理制度和流转备案制度（农业部牵头）。
建立统一规范的人力资源市场。整合人才市场和劳动力市场；做好《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动合同法》实施工作，制定相关配套法规规章（人力资源社会保障部牵头）。积极稳妥推进户籍制度改革，调整户口迁移政策，允许符合条件的农村居民在城市落户（公安部牵头）。
（六）深化农村经济体制改革。
深化农村综合改革。进一步扩大农村综合改革试点范围；出台清理化解乡村债务的指导性意见；开展化解农村义务教育“普九”债务试点；推进减轻农民水费负担综合改革试点（国务院农村综合改革工作小组牵头）。
推进农村金融改革和创新。积极稳妥推进农村地区金融机构准入政策试点工作；培育小额信贷组织，建立符合农村特点的担保机制（银监会、人民银行负责）。逐步扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作（保监会牵头）。
推动林业、农垦、水利体制改革。全面推进集体林权制度改革（林业局牵头）。研究提出进一步加快农垦改革与发展的意见（农业部牵头）。推进海南农垦管理体制改革（财政部牵头）。推进小型农田水利工程、农村水电工程设施产权制度改革，推进非经营性农村水利工程管理体制改革（水利部牵头）。
（七）建立健全资源节约和环境保护机制。
健全资源环境价格形成机制。逐步完善成品油、天然气价格形成机制；落实差别电价、小火电降价、脱硫加价政策；完善促进可再生能源发展的电价机制；结合销售电价调整，基本实现商业与一般工业用电同价；开展节能发电调度试点（发展改革委、能源局负责）。完善污水处理收费和垃圾处理收费制度（发展改革委牵头）。制定出台水资源费征收使用管理办法（财政部牵头）。
建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。全面推行探矿权采矿权有偿取得制度；完善矿山环境保护与治理的责任机制；改革资源收益分配制度，建立欠发达地区资源补偿机制（财政部、国土资源部、发展改革委负责）。推进建立跨省流域的生态补偿机制试点工作；开展火力发电厂二氧化硫排污权有偿使用和交易试点，在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点，探索建立环境有偿使用制度（财政部、环境保护部、发展改革委负责）。
健全节能减排体制机制。落实节能减排责任制；建立和完善节能减排措施公示制度；选择部分地区开展能耗总量控制试点；完善节能减排奖励制度；加快推行能效标识制度；建立并实施固定资产投资项目节能评估和审查制度；建立健全重大节能减排技术推广和应用机制；落实政府强制采购节能产品制度；开展环境污染责任保险试点（发展改革委、财政部、环境保护部等部门负责）。完善支持风电等可再生能源发展的政策措施（发展改革委、能源局负责）。
（八）加快社会体制改革。
深化收入分配制度改革。择机出台深化收入分配制度改革有关指导意见（发展改革委牵头）。改革国有企业工资总额管理办法，加强对垄断行业企业工资监管；健全最低工资标准调整机制，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；指导各地完善工资保证金制度和工资支付重点监控制度；推行企业工资集体协商制度；颁布实施企业工资条例（人力资源社会保障部牵头）。深化机关事业单位工资收入分配制度改革（人力资源社会保障部、财政部负责）。
进一步完善社会保障制度。完善企业退休人员基本养老金正常调整机制；积极推进事业单位工作人员养老保险制度改革试点；继续开展农村社会养老保险试点；研究制定全国统一的社会保险关系转续办法；扩大城镇居民基本医疗保险试点范围；研究制订各项社会保险基金监管制度（人力资源社会保障部牵头）。继续完善农村最低生活保障制度（民政部牵头）。落实廉租住房和经济适用住房制度，完善住房公积金制度（住房城乡建设部牵头）。
加快推进医药卫生体制改革。出台深化医药卫生体制改革的意见及相关配套文件，适时启动试点工作（发展改革委、卫生部负责）。在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和保障水平（卫生部牵头）。
深化科技、教育、文化体制改革。落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，完善支持自主创新的政策（科技部、发展改革委、财政部等部门负责）。研究起草国家中长期教育改革和发展规划纲要（教育部牵头）。进一步完善义务教育经费保障机制，认真落实保障家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的措施（财政部、教育部负责）。深化职业技术教育投入、办学、管理体制和教育教学改革（教育部、人力资源社会保障部负责）。推进经营性文化单位转企改制，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、激励文化创新等方面的政策（文化部、广电总局、新闻出版总署负责）。研究制订鼓励社会力量兴办民办非企业单位促进民办社会事业健康发展的若干意见（发展改革委、民政部负责）。
（九）深化涉外经济体制改革。
完善利用外资管理体制。简化外商投资审批程序，下放审批权限；贯彻实施新的外商投资产业指导目录，修订中西部地区外商投资优势产业目录；健全外资并购安全审查机制（发展改革委、商务部负责）。扩大服务外包鼓励政策的试点范围，完善促进服务外包产业发展的部际工作机制（商务部牵头）。
完善对外投资管理体制。鼓励银行、保险机构创新金融品种，发展境内外币债券市场，为对外投资合作提供信贷、保险等金融支持（人民银行、发展改革委、商务部、银监会等部门负责）。完善对外投资企业、对外承包工程和劳务合作等方面的监管制度（商务部牵头）。
三、认真做好*年经济体制改革工作
（一）进一步解放思想，加大改革力度。
改革开放已走过30年的历程，社会主义市场经济体制已初步建立，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但是，目前我国经济、政治、文化、社会等领域体制改革的任务仍很艰巨，改革仍处于攻坚阶段。各地区、各部门要充分认识深化经济体制改革的重要性和紧迫性，按照党的十七大精神，进一步解放思想，提高认识，以隆重纪念改革开放30周年为契机，在全社会统一思想、凝聚共识，形成强劲的改革动力和浓厚的改革氛围，进一步加大改革力度，力求今年在关系经济社会发展全局的重大体制改革方面取得突破性进展。
（二）做好指导协调，加强组织领导。
发展改革部门要加强对经济体制改革的总体规划和统筹安排，并通过推动建立部门间统筹协调推进改革的工作机制，不断加强对各项改革方案制定和组织实施的指导与协调；要积极推进国家综合配套改革试验区的改革试点工作，为全国改革提供经验和借鉴。各地区、各部门要切实加强对改革工作的领导，对涉及面广、影响重大的改革，一把手要亲自抓，既要保证改革沿着正确的方向顺利推进，又要使各项改革任务落到实处。
（三）明确责任分工，认真督促落实。
机构改革财务整合方案篇5
2005年推进经济体制改革的总体要求是：认真贯彻党的十六大、十六届三中四中全会和中央经济工作会议精神，紧扣影响经济社会发展的突出矛盾和问题推进体制创新，把深化改革同贯彻落实科学发展观、加强和改善宏观调控、促进经济平稳较快发展、构建社会主义和谐社会紧密结合起来，在一些重点领域和关键环节取得实质性突破。
2005年进一步深化经济体制改革要突出重点、全面推进，立足当前、兼顾长远，创新制度、转换机制，把握大局、处理好改革发展稳定的关系，抓好以下重点工作。
一、深化农村经济体制改革
继续深化农村税费改革。研究解决农村税费改革中出现的新矛盾和新问题，把工作重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项改革上。积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。
完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认，进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。
深化粮食、棉花流通体制改革。全面贯彻《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2004〕17号）和《粮食流通管理条例》。加快推进国有粮食购销企业改革。完善粮食市场准入制度，支持多种所有制粮食购销企业发展。加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全。进一步完善粮食风险基金政策，建立健全粮食主产区与主销区之间的利益协调机制。进一步深化棉花流通体制改革，按照国务院确定的《棉花质量检验体制改革方案》，搞好改革试点，完善改革方案。
深化农村金融改革。抓紧研究制订农村金融总体改革方案，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。探索发展新的农村合作金融组织。继续深化农村信用社改革，力争在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。推进政策性农业保险试点，扩大试点范围。
深化林业、农垦、供销社体制改革。深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号），深化林业分类管理体制和森林资源管理体制改革。全面推进垦区集团化改革，加快垦区集团现代企业制度建设。继续扩大农民专业合作经济组织试点范围。继续推进供销社体制改革。
二、深化国有企业和国有资产管理体制改革
加快国有经济布局和结构战略性调整步伐。研究提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，研究制订国有资本调整和国有企业重组的指导意见，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。
完善国有资产监督管理体系。加快组建市（地）级国有资产监督管理机构。完善国有资产管理体制和监管方式，进一步完善出资人制度，建立国有资本经营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，促进国有资本合理流动，防止国有资产流失，维护职工合法权益。积极推进企业法律顾问制度建设，建立健全国有企业法律风险防范机制。完善国有资本收益和国有资产授权经营管理制度。完善国有企业负责人经营业绩考核体系，建立健全国有企业经营者激励约束机制。中央企业要全面实行年度经营业绩和任期经营业绩考核责任制。修订、完善国有企业产权界定、资产评估管理、境外企业国有产权监管、上市公司国有股权转让管理办法等法规、规章和规范性文件。
大力推进国有企业股份制改革。加快推进国有大型企业股份制改革，支持具备条件的企业逐步实现主营业务整体上市。以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。继续改革和完善国有企业经营管理人才选拔和任用方式，公开招聘国有和国有控股企业高级经营管理者。建立健全重大决策失误和重大资产损失责任追究制度，规范责任追究程序和办法。推进国有企业分离办社会和主辅分离、辅业改制。继续做好国有企业政策性关闭破产工作，建立依法破产机制。
深化垄断行业和公用事业改革。深化电信体制改革，加快建立电信普遍服务基金。适时出台邮政体制改革方案。抓紧研究提出铁路体制改革方案。完善烟草行业管理体制。研究制订盐业体制改革方案。实施电网企业主辅分离，理顺区域电网资产关系，建设区域电力市场，开展大用户直购电试点。继续深化民航体制改革。积极推进实施农村公路养护管理体制改革方案。推进供水、供气等市政公用事业市场化进程。推进水资源管理体制改革，加快水利工程管理体制改革步伐。
三、进一步改善非公有制经济发展的体制环境
贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）。抓紧提出落实相关重要举措的部门分工方案，研究制订和完善放宽非公有制经济市场准入等相关具体措施和配套办法，形成促进非公有制经济发展的政策体系。
加快清理和修订相关法律法规。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规、部门规章和政策文件，加快完善保护非公有制经济合法权益、保护合法私有财产等各类产权的有关法律法规，为非公有制经济发展创造平等竞争的环境。
完善对非公有制经济的社会服务体系。积极为非公有制中小企业创业提供公共服务。改进信贷考核和奖惩管理方式，提高对非公有制企业的贷款比重。加快面向非公有制经济的金融产品和服务创新。鼓励政策性银行依托地方商业银行等中小金融机构和担保机构，开展以非公有制中小企业为主要服务对象的转贷款、担保贷款业务。拓宽非公有制经济的直接融资渠道，建立健全创业投资机制。规范发展中小企业信用担保体系。
四、深化金融体制改革
加快推进金融企业改革。按照建立现代金融企业制度的要求，进一步深化中国银行、建设银行股份制改革，着力完善公司法人治理结构，健全内控制度，转换经营机制，并建立相关监测与考评机制。加快制订和实施其他国有商业银行股份制改革方案。研究促进金融资产管理公司改革发展、提高不良资产回收率的政策措施。抓紧实施邮政储蓄体制改革。研究政策性银行的职能和定位。择机出台政策性银行条例。继续深化非银行金融机构改革。整合并规范发展地方中小金融机构，鼓励社会资金参与城市信用社和城市商业银行等金融机构的重组改造。深化保险业改革，继续推进国有保险公司股份制改造。健全管理制度，规范保险市场秩序。
健全金融调控体系。稳步推进利率市场化和人民币汇率形成机制改革，保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定。继续加强对资本流入的引导和管理，建立有序可控的资本流出机制。研究建立调节国际收支的市场机制和管理体制。建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合和协调发展的机制，防范跨市场、跨系统风险。建立健全金融机构市场退出机制。加大对商业银行资产负债匹配的监管力度，推进信贷资产证券化试点。加快建立金融风险预警体系和化解系统性风险的长效机制。进一步完善反洗钱工作机制。
完善金融监管体制和协调机制。改善监管方式和手段，加强市场准入、治理结构、内部控制、资本充足率、重点业务和高级管理人员监管。全面推行贷款质量五级分类制度，落实贷款损失准备金拨备制度。进一步增强监管信息透明度，形成对监管机构和工作人员的监督制约和问责机制。加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观调控部门共同组成的金融稳定协调机制。
五、深化财政税收投资价格体制改革
深化财政体制改革。进一步扩大预算管理制度改革的范围和规模，抓紧研究科学的政府收支分类体系。完善中央财政对地方的转移支付制度，调整和优化转移支付结构，规范转移支付办法。改革和完善省级以下财政体制，加大省级财政对县乡的转移支付力度。加快研究缓解县乡财政困难的有效措施，规范地方政府债务行为。全面推进中央和地方国库集中收付制度改革，深化政府采购制度改革，建立健全财政国库管理法律法规体系。改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。逐步建立健全财政预算绩效评价体系。
深化税收体制改革。进一步完善出口退税机制。做好内外资企业所得税制合并方案的研究和准备工作。搞好增值税转型试点，研究制订全面实施方案。调整消费税，研究改革资源税，研究完善环境保护有关税收政策。
推进投资体制改革。全面落实《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），尽快制定和完善各项配套政策措施。完善和规范企业投资项目的核准制和备案制，真正落实企业投资自；规范政府投资范围和行为，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，实行政府投资项目公示制度，尽快建立政府投资责任追究制度；完善适应新形势要求的投资宏观调控体系，建立健全投资监管体系。
着力推进资源价格改革。实施煤电价格联动，完善峰谷、丰枯电价办法。扩大水资源费征收范围，加大水价管理办法实施力度，加强污水处理费征收管理，促进水资源节约。进一步完善石油、天然气价格形成机制。
六、加快现代市场体系建设
大力发展资本市场。继续抓紧落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（国发〔2004〕3号），尽快出台配套政策措施，加强资本市场基础建设，建立健全促进资本市场发展的各项制度。进一步完善证券发行上市核准机制。研究建立股东代表诉讼制度、证券投资者保护基金和其他对投资者提供直接保护的机制。稳步推进期货市场规范发展和产品创新。继续推进资本市场对内对外开放。修订出台《企业债券管理条例》。规范发展产权交易市场。
进一步推进土地等资源市场建设。规范发展土地使用权市场。加快建立健全土地权利体系，推动土地确权立法，完善土地调查和登记制度，规范土地交易行为，建立土地权属争议调处机制。全面落实征地的统一年产值标准或区片综合地价补偿办法，拓宽安置途径，完善征地程序，规范征地行为，探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，稳步推进土地征收征用制度改革。经营性用地要全面推行招标、拍卖、挂牌出让制度，非经营性用地要建立公开供地机制。进一步加强土地市场调控，健全土地收购储备制度。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）及配套实施办法。进一步推进矿业权市场建设，完善矿产资源有偿使用和探矿权、采矿权有偿取得机制。研究建立国家水权制度，建立总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，完善取水许可证制度。探索建立水权市场。在有条件的地区，实行用水权有偿转让，逐步利用市场机制优化配置水资源。
加快建设城乡统一的劳动力市场。进一步改革劳动就业管理制度，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，取消各种对农村劳动力就业的歧视性规定。进一步改革户籍管理制度，促进农村富余劳动力合理有序转移。选择部分具备条件的城市开展城乡一体化劳动力市场的试点工作。
深化流通体制改革。打破内外贸分割局面，推进内外贸一体化发展。深化国有流通企业改革，推进流通方式创新，大力发展现代流通业。探索构建内外贸一体化的流通管理体制。
加快推进社会信用体系建设。从构建金融信用体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系。加快信用体系标准化建设。出台并组织实施《社会信用体系建设总体方案》，探索建立政府监管信息共享机制。加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度。
推进行业协会、商会管理体制改革。尽快研究出台行业协会、商会改革指导意见。选择部分行业和城市进行改革试点。
继续整顿和规范市场经济秩序。进一步打破行业垄断和地区封锁，促进形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。加强市场规则和法规建设，加快推进制定和出台《反垄断法》工作。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。按照决策、执行、监督职能分开的要求，进一步理顺市场监管体制。
七、推进科技教育文化卫生体制改革
深化科技体制改革。以建立现代科研院所制度为重点，全面推进社会公益类科研机构分类改革。加快转企改制科研院所的现代企业制度建设，完善法人治理结构。完善鼓励创新的体制、机制和政策体系，确立企业在技术创新中的主体地位。国家中长期科学和技术发展规划纲要。
深化教育体制改革。继续贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号），完善农村义务教育以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制。进一步深化高等教育管理体制改革，调整结构，提高水平。贯彻《民办教育促进法》，继续促进民办教育健康发展。严格规范各类学校招生和收费制度，加强学校财务管理和监督。
深化文化体制改革。大力发展文化产业，积极培育文化市场主体，规范文化市场秩序，健全文化市场体系。加快公共文化服务体系建设。
深化卫生体制改革。开展城市医疗服务体制改革试点工作，大力发展社区卫生服务。推进新型农村合作医疗试点工作，探索建立农村合作医疗筹资、管理、运行和监督体制。全面建成疾病预防控制体系，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。深入整顿和规范医疗收费服务和药品购销秩序。
八、推进收入分配和社会保障制度改革
推进收入分配制度改革。组织研究收入分配制度改革的基本思路。抓紧出善个人所得税制度方案，加大收入分配调节力度。加强对垄断行业分配行为的监管。改革和规范公务员工资制度，推进事业单位收入分配制度改革。完善和严格执行最低工资制度。
进一步完善社会保障制度。继续抓好吉林、黑龙江城镇社会保障制度改革试点工作，研究制订推广方案。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，扩大做实个人账户试点。推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，基本解决国有企业下岗职工历史遗留问题。依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面，提高个体、私营和外资企业的参保率，完善灵活就业人员的参保办法。加大社会保险费的征缴力度，逐步提高统筹层次。研究制订机关事业单位养老保障制度改革方案。进一步完善城市“低保”制度，有条件的地区可探索建立农村居民最低生活保障制度。
九、深化涉外经济体制改革
继续深化外贸管理体制改革。改革口岸管理体制，加快“大通关”建设。加快管理方式创新，制定和完善外贸经营权放开后的配套办法。进一步减少和规范外贸行政审批，加强政府政策引导、统计监测、对外谈判和公共信息服务职能，完善和发挥行业组织的自律和协调职能。完善外贸法律法规。继续推进外贸促进体系和信用体系建设。
完善外商投资管理体制。进一步完善《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》。制定和完善鼓励外商投资中西部和参与东北地区等老工业基地振兴的政策措施。制定和完善鼓励外商投资参与国企改组改造的政策措施。进一步完善外商投资企业监督管理办法。
完善“走出去”管理体制。出台《境外投资管理条例》。制定加快实施“走出去”战略的指导意见。建立健全境外国有资产监管制度，加强对境外企业的监管。
抓紧建立加入世界贸易组织后过渡期的应对机制。加快研究制订后过渡期关键领域和行业的应对方案，建立健全应对贸易摩擦预警机制和跨部门综合应对机制。有效运用反倾销、反补贴、保障措施等手段，健全符合世界贸易组织规则的产业救济和安全保障体系。
十、加快推进行政管理体制改革
继续深化政府机构改革。完善机构设置，理顺职能分工，着力解决矛盾比较突出的职责交叉问题，严格控制机构编制。积极推进政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。继续巩固政府机构改革成果，及时解决出现的新问题。合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。继续完善事业单位改革总体方案和配套政策措施，推动事业单位改革试点工作，加强对地方事业单位改革的指导。依法规范行政机关对事业单位的授权行为。
加快政府职能转变。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，推动各级政府强化社会管理和公共服务职能，在财力物力等公共资源上给予更多的支持。继续深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，探索建立审批和许可事项的监督管理机制。
全面推行依法行政。认真贯彻执行《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立法治政府。强化行政问责制度，逐步建立行政过错责任追究制度。健全社会公示、听证制度。大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。
各部门要按照国务院的部署，切实加强领导，明确重点，分解任务，落实责任，并根据不同情况确定落实时限。已经出台的改革方案，要精心组织实施，力求取得实效；着手启动的，要在年内完成或基本完成相关改革方案与思路的拟订，并切实做好基础性工作；跨年度的改革，要明确新的阶段目标，并力争实现。
要充分尊重人民群众的首创精神，鼓励人民群众积极探索、大胆创新；要坚持先行试点，积累有益经验，防范改革风险；要妥善处理好改革发展稳定的关系，把握好改革措施出台的时机、力度和节奏。
要建立健全统筹协调推进改革的工作机制，进一步加强改革的总体指导和综合配套。各部门要加强协作和沟通，积极配合，形成改革合力。发展改革委要认真履行职责，紧密跟踪各项改革进展情况，督促检查各项改革措施的落实，做好相关协调工作，及时把改革中出现的新情况、新问题汇总上报国务院。
机构改革财务整合方案篇6
关键词：风电企业；财务管理；成本管理
引言
风电企业目前在财务及成本管理工作方面存在较为迫切的改革需求，明确风电企业的财务成本构成特点，是保证财务及成本控制水平得到全面改进的关键。因此，制定符合风电企业实际情况的财务及成本管理改革方案，是很多风电企业工作人员重点关注的问题。
一、风电企业财务管理与成本管理工作的特征
（一）风电企业筹融资风险偏高从国内风电企业现有的建设情况来看，风电开发项目的建设周期偏长，2年或3年周期较为常见，在这种情况下，风电企业的投资总额保持在较高的水平，投资回收期的特征决定了风电企业的财务管理工作总体运行压力较大。筹资工作的高风险特征决定了风电企业的筹资渠道拓展有限，相应的融资方式创新处在较为低级的水平。政府的财政投资会在很大程度上影响到风电企业的创新发展质量，因此，在市场经济体制改革快速推进的情况下，风电企业无法长期凭借政策力量规避筹融资风险，很有可能在筹融资风险因素的影响下产生高额的成本支出。目前，国内的一些风电企业使用自筹融资的方式进行融资业务的创新，债务融资在风电企业之中的占比较高，因此，面向银行进行贷款成为风电企业提升筹融资水平的主要方法。从国内银行机构当前的情况来看，审批程序依然较为严格，尤其在国内银行的利率频繁调整的情况下，财务管理工作所面临的风险等级较高。
（二）风电企业成本管控能力较差风电企业在制定成本管控性质工作运行方案的过程中，对于资本技术的密集性特征关注程度较高，应用于技术研发以及硬件资源采购的成本占比较大。因此，风电企业无法强有力地推进成本管控机制的改革，难以为风电企业全面适应成本管控需求提供有力支持。此外，风电企业对于占据国内市场的关注程度较高，只有实现了国内市场规模的有效拓展，才可以充分适应成本管控的实际需求。风电企业目前承受着越来越高的市场竞争压力，在部分下属机构的成本控制意识相对薄弱的情况下，风电企业的成本管控业务无法全面的实现改革创新。总的来看，国内的风电企业销售利润较高，但行业的获利能力却不够理想，因此，成本管控能力不足的问题依然是影响风电企业发展质量的主要因素。一些风电企业的成本管理流程设计缺乏足够的科学性，导致物流管理体系的配送服务难以得到全面优化构建，不利于库存管理方案的创新改良，也使得目标成本管理分配方案难以在探索中得到优化构建。
（三）风电企业的预算管理工作效率较差目前，一些风电企业在制定预算管理工作的创新方案过程中，对于预算管理工作的多方面影响考察分析不够，尤其对于风电项目的长期性特征重视程度不足，无法为风电企业预算管理工作的创新调整提供充足保障。另外，风电企业现有的财务管理工作存在规范性不足的问题，很多预算管理工作的运作机制由传统的企业管理模式延伸而来，无法实现与风电项目创新发展需求的有效对接，难以为风电企业全面的实现预算管理业务的创新发展需要提供精准支持。一些风电企业的预算管理工作存在深度不足的问题，缺乏数据分析机制的有效支持，很多影响风电企业顶层战略的因素未能完整地显现出自身价值，因此，风电企业的预算管理工作难以在运行的过程中，实现创新改良。
二、风电企业的财务管理与成本管理工作存在的不足
（一）风电企业设备供给机制不够完善设备的有效供给是保证风电企业稳定运行的关键，灵活地进行硬件资源的优化配置，可以充分避免风电企业成本支出方面的诸多问题。但是，现有的一些风电企业对于硬件资源供给的需求缺乏科学的考察分析，在制定替代品管理应用方案的过程中，缺乏对风电企业设备应用各方面需求的关注，导致设备供给机制的创新成效未能得到完整的显现，无法为风电企业改进设备供应机制提供帮助。一些风电企业缺乏对设备型号特征的关注，尤其对于进口性质的机械设备型号缺乏有效的研究，导致备用品的成本控制难度较大，无法在成本控制方面发挥理想的作用。一些风电企业对于风电产业新技术的构成情况缺乏有效的关注，尤其对于新型技术的研发成果考察分析存在不足，导致采购成本的控制措施无法取得理想的成效，与此相关的各类硬件资源配置优势难以得到充分显现，无法为风电企业规避成本过度支出提供帮助。
（二）风电企业成本控制评价体系尚不健全风电企业在当前快速创新的过程中，成本的支出情况较为复杂，只有对成本控制工作进行绩效评价体系的创新，才可以充分适应新时期风电企业的创新发展要求。但是，现有的一些风电企业在制定成本控制及评价方案的过程中，对于成本控制举措的价值认知存在不足，尤其对于与成本管控性质工作相关的绩效评价体系缺乏有效的价值认知，无法为风电企业全面提升成本控制水平提供帮助。部分风电企业对于财务工作机构的业务构成情况缺乏有效的考察，没能从成本控制性质工作的角度出发，制定成本管控绩效评价体系的创新方案，导致成本控制工作的相关职能无法在绩效评价体系的支持之下得到有效的落实，难以为成本因素的全面精准控制提供必要支持。一些风电企业对于成本控制评价体系的覆盖范围缺乏有效的考察，尤其对于风电企业管理工作创新过程中的关联因素缺乏有效的价值认知，导致风电企业在制定成本控制评价工作的具体方案过程中，无法在明确成本控制方案可操作性的基础上，实现对成本控制评价体系的创新性构建，不利于风电企业成本控制策略的全面完整贯彻。
（三）风电企业的成本管理理念缺乏创新目前，风电企业的成本管理理念与其他性质企业的成本管理理念大体相同，缺乏对风电企业公益性特征的分析，没能在成本预算和成本对标管理方法创新方面取得进展，导致风电企业的成本管理理念无法在探索实践的过程中得到有效的创新。部分风电企业在进行新型成本管理理念贯彻的过程中，对于风电企业员工的思想认识构成情况缺乏有效的考察，导致针对风电企业员工群体的培训业务未能得到有效的创新，无法凭借新型成本管理理念的创新，实现对风电企业成本管理业务的全面改良。虽然现有的风电企业成本控制策略构建人员对于成本费用地避免举措具备一定的价值认知，但缺乏对财务部门为主机构的有效沟通，导致成本管理理念的革新仅仅局限于发展战略制定群体，无法为财务工作一线人员改进成本管理理念提供有力支持。
三、风电企业财务管理与成本管理工作的改进策略
（一）提升风电企业的设备供给机制完善程度风电企业需要对自身的工作性质和主体业务加以分析，并对设备供给在成本支出方面的重要影响力加以研究，使财务管理和成本管理工作的突出作用可以得到有效的价值认知，为设备供给机制重要性的显现提供帮助。在制定风电企业的设备供给方案过程中，务必加强对风电企业创新发展需求的关注，尤其要对风电企业的设备供给型号需求加以研究，使更多与进口机型应用要求相关的措施可以与备用性质设备的供给需求相适应，为规避过多成本支出提供帮助。风电企业需要加强对关键性设备供给情况的重视，尤其要对境外厂商垄断设备的局面加以研究，使风电企业可以在保障关键性设备得到有效供给的情况下，实现对经济成本的充分有效控制。风电企业需要对新时期风电设备的更新情况进行总结分析，并对不同类型设备所需经济成本进行科学的统计分析，使成本控制方案在创新设计的过程中，可以凭借对风电企业设备价值的完整认知，有效地适应风电企业的成本控制需要，凭借企业内部设备的合理调用规避过高的成本支出。
（二）提升风电企业成本控制评价体系的健全性风电企业在进行成本控制策略设计过程中，一定要对本企业的成本组成情况予以研究，使成本控制评价体系所具备的督导价值可以得到完整的认知，以此实现对风电企业成本控制工作方案的创新处置。风电企业在构建新型成本控制评价体系的过程中，需要加强对责任中心设置情况的关注，并将成本控制工作的相关责任进行全面地落实，为成本管控绩效评价方案的构建提供完整的保障。风电企业需要加强对成本预算管理组织情况的关注，并将成本的核算及分析工作作为主体业务加以对待，使更多与成本控制体系建设需求相关的举措都可以在明确自身价值的情况下实现创新处理，为成本管控措施有效的发挥监督作用提供帮助。风电企业还需要加强对原始性财务数据的关注，尤其要对成本管控措施所关联的各项业务进行价值分析，使成本管理措施在制定的过程中，可以更加妥善的适应不同环节的成本控制需要，为风电企业全方位实现成本因素的控制提供帮助。风电企业还需要对调查考核性质的工作具备足够的关注，并在制定成本控制评价体系具体运行方案的过程中，实现对不同阶段成本因素构成情况的认知，以便不同类型的成本费用组成情况可以得到有效的价值认定，为成本控制评价体系的有效构建和高质量应用创造有利条件。
（三）提升风电企业成本管理理念的创新水平风电企业一定要对先进成本管理理念所具备的重要价值予以研究，尤其要对风电企业在创新成本管理方式过程中，能否有效地获得企业内部人员的支持予以考察，使成本管理理念的重要性可以得到凸显。风电企业需要创新内部员工的培训工作，并将成本管理理念的贯彻作为培训性质业务的主体内容，以此实现对成本管理方法创新工作的精准支持，有效地提升风电企业成本管理综合质量。在进行成本管理理念的革新方案设计过程中，务必加强对成本管控观念价值的重视，尤其要对财务管理机构和其他性质机构的沟通举措进行合理分析，使成本管理理念的创新价值可以得到更大程度的显现。风电企业还需要对员工现有的成本管理理念加以分析，使员工可以凭借思想观念的革新，更加完整的实现对成本控制工作相关举措的创新，为风电企业完整的适应新时期成本控制要求提供基础性支持。
结语
机构改革财务整合方案篇7
由“营改增”而来的直接现实问题是：把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税，改为按现体制75%要归中央（每年的增量中则有70%归中央）的增值税，地方政府今后的主要财源是什么——即依靠什么过日子？怎样贯彻实施党的十明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？处理这一重大现实问题牵一发而动全身，势必归结为在十八届三中全会后新一轮旨在实质性推进“建立现代财政制度”的财政改革与全局改革的方案设计与操作问题。
显然，现代财政制度的建立，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”宏伟蓝图的，我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上，相关的要点至少涉及以下几方面的认识：
（一）必须充分肯定我国于1994年推出分税制配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献在于“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权，决非所谓“重启集权时代”之举。分税制内治于市场经济体制，是邓小平“南方谈话”和党中央确立社会主义市场经济目标模式后，现实地构建社会主义市场经济、实现“三步走”现代化战略的必然选择。坚持深化分税制改革必须坚定不移，使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源绝不是分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的“分成制”与“包干制”。正是这种我们早知道其不能适应市场经济目标模式的“分成制”和“包干制”等，造成了上述种种为人诟病的问题。所以，在大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。
（二）完整、准确地理解分税制，应澄清几个重要认识。①分税制的逻辑起点，是在市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关（我国为最高权力机构_人民代表大会）所获得的收支权，所以“完善立法”是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程；②政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场在资源配置中发挥决定性的作用这一核心问题，对政府收入规模（广义宏观税负）起着大前提的作用，所以，合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权的明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单”，即支出规范化、制度化的分工合作方案；③广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律，但各地实际税收丰度必然高低不一，客观存在财政收入的“地区间横向不均衡”，所以在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，要在税制改革中积极构建和完善我国地方税体系和复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架；④因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于
“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间横向不均衡”；⑤财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央、地方
“两个积极性”的充分的、合理的发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。
（三）需要明确：我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂。“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。
（四）按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革，重构和优化中央一地方财税关系。其基本原则与要领是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能建设到位，将使中国所有地区包括欠发达区域。都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇，服务于连通中国梦愿景的“五位一体”的科学发展。
为向以上体制框架推进，可以做、并应尽快做的事项包括：①由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的方案，并在今后渐进地优化与细致化；②尽快推进已建设多年的“金财”、
“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公其资源合理配置、各部门协作调控的信息其享平台和科学决策支撑平台；③积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。
（五）在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案。这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案，不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭，并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的“税价财联动配套”改革；房产税应积极稳妥地扩大试点范围，积累经验凝聚其识希图进展；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭赡养因素调整扣除的改革方案，等等。地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。
（六）以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算。在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消弭以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应。以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。
机构改革财务整合方案篇8
“徒善不足以为政，徒法不足以自行，”如果没有临时救济职能和决后执行职能保障，即使判决非常公正，也近乎废纸。“诚信缺失”是我国当前市场经济下社会经济活动中较为严重且令人痛心的现象，影响了我国经济活动的健康发展，正成为制约中国商品和企业走向世界，同时也阻碍外国资本与企业进入中国市场的瓶颈 .与此相应，司法权威性低下，诉讼之后执行之前转移财产、毁灭证据等等行为大量存在。债务人转移财产方法众多，执行阶段寻找财产困难。一旦进入诉讼，许多债务人知道自己必定败诉，于是从转移财产上下功夫，虚构债务、空头交易、股份转让、虚假投资、假离婚等不一而足，由于企业大量多头开户，银行存款的转移更是不费吹灰之力，一些运用网络的交易方式可使财产来去没有痕迹。“一人藏物，百人难寻”，一旦被告想尽办法转移财产，方法隐秘，凭我国现行制度，原告负举证责任，查清其财产状况确实很难。因此，临时救济职能的高效运作，有利于及时保障权利人的合法权益，使权利人能够放心地诉讼，有利于解决民事诉讼中“执行难”，对促进民事诉讼的定纷止争、维护与恢复合法正常的交易秩序等终极目标的实现具有重要作用。这些职能的合理配置和高效运作必须遵循一定的诉讼理念。权力分离原则、效益原则、权力必受监督原则是最重要的三项原则。
（一）权力分离原则。裁判权是法院最重要的权力，它要求法官居中听取诉讼双方当事人的言辞争辩，在同时公开的证据面前作出决断。临时救济职能的最终目标也是为判决的公正实现而服务的。临时救济职能的发挥没有双方同时在场和证据同时开示的要求，往往是应权利人一方的申请而为之。这两种职能的重叠无疑会影响裁判权的公正。由于两种权力的性质不同，专业性方面也会让法官顾此失彼。临时救济职能也要与执行权相对分离，两种权力的总和比较巨大，当它们与裁判权抗衡甚至超过时，它们就可能无视裁判权的存在，恣意妄为。
（二）效益原则。效益也称效率，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。“一个缺乏效率的法律制度会使潜在的投资者望而却步。” 首先要反应迅速，这样才能有效遏制恶意的义务人逃废债务之类的行为，加速诉讼进程，缓和诉讼拖延。其次，使“司法资源耗费最小化，达到以最低诉讼成本取得最大法律效益” .以理查德。A.波斯纳为代表的经济分析法学甚至认为：为了提高审判活动的经济效益，应当把最大限度地减少经济资源的耗费作为审判活动的惟一目标，并在设计和评价审判程序时将其作为一项主要价值标准 .这就要求改变“法院内设机构之间的权力与职能互相交叉、重叠，权责分工不明，导致整个司法审判工作低效率、高支出。” 的现状，精简机构。
（三）权力必受监督原则。“绝对的权力导致绝对的腐败，”为了追求高效和精减，将权力高度集中的做法也不妥，必须对权力进行有效的制约与监督。
各种临时救济职能职能，由于法院中实施的部门、运作的方式不同，所需的司法成本，产生的效率与质量差别也很大。笔者以为应该集中由一专门部门：执行机构实施。下文以财产保全（本文用作诉前财产保全与诉讼过程中的财产保全的合并称法）为视点论述。
二、财产保全职能配置的立法现状评价
财产保全职能在建国初期就受到法界的重视，1950年12月24日颁布的《最高人民法院华东分院关于审判程序等几个问题》中就有：“如判决前或判决后有保全债权之必要，亦可斟酌具体情况，以裁定准许先行扣押，但均应在裁定书末尾记明：”本件准许抗告。
目前，当事人申请财产保全的数量大幅提升。以笔者所在法院的一审经济（民二）案件为例，1998年5月共受理一审经济案件22件，其中申请财产保全的4件，而2003年5月共受理一审经济案件13件，其中申请财产保全的7件。2002年中国银行本市支行通过法院诉讼的债权共12起1430万，其中申请财产保全的为8起1327万。财产保全在诉讼中重要性日益凸现。
然而，现行的立法规定和司法现状仍然是“重诉后执行，轻决前保全”，财产保全的体制不顺，运行不畅，许多案件由于未申请保全或保全不及时导致难以执行。在“执行年”活动 、执行体制改革过程中，财产保全没有得到应得的重视。
最高人民法院在1998年《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第3条中规定：“人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行 ”。在1999年《关于全国法院立案工作座谈会纪要》中，将“根据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全”的职责赋予立案机构。这是目前的法定模式，其存在以下问题：
（一）违背审执分立的原则，增加承办人与申请人的单方接触。“三同”等问题为滋生腐败提供“土壤”，更大的问题是易形成先入为主的印象，对案件的实体审理、裁判有很大的影响。现代立法中，类似的职能由法官作出命令的多，但很少有法官自行送达与实施。
（二）由于流程管理、排期开庭制度的建立和健全，审判法官自由支配审案时间的权利被削减。目前，这两样新的管理方法在大多数法院都已实行 .审判法官开庭羁身，采取保全措施的效率和灵活性大打折扣。
（三）审判庭以审理的实体业务为主要研究对象，不是专门的保全机构，对具体的保全措施的正确运用，对保全法律的掌握了解不透彻。带来的结果是虚应了事，能保最好，不能则罢，对妨碍保全的强制措施，制裁手段用之甚少，查找财产不力，保全劲度不足。也牵涉了审案法官不少案头精力，无力潜心钻研审判业务。当事人在立案时就申请财产保全的，也要等到送达起诉状副本、进入审理后才由审判庭裁定，延误了保全财产的最佳时机（债务人尚不知债权人行使诉权之际）。
（四）采取措施的实施权、复查权合为一体，被保全人、第三人提出异议难以得到救济。对于这些缺点，人民法院在实务中已深刻体会，因此财产保全制度改革尝试已在各地进行。诉前保全、诉讼中的保全与仲裁机构等移送的保全工作性质完全相同，但分别由立案机构、审判庭、执行机构完成。
三、纷乱的改革方法
现行的财产保全体制，仅仅因为诉讼过程中的保全裁定是由审判庭作出，就由审判庭执行，诉前财产保全和诉讼中财产保全权力相互分开，结果是财产保全管理混乱、失去监控。因此，保全与审判相分离已成共识，探索审判与保全分离的改革在各地纷纷开展，如天津开发区法院早1995年就实施。
一些法院在改革的过程中将财产保全剥离审判庭，将之纳入庭前准备程序，比较有代表性的有：上海市一中院将财产保全的执行归口立案庭处理 ，北京市一中院由庭审前程序机构完成 .因为财产保全是为审判作保障的，所以这一方案将之纳入诉前准备程序，同时也达到了将财产保全分离出审判庭的目的。但这一方案与业已建成的立、审、执分立体制相抵牾：
（一）重复设置机构，人力资源配置不合理。因为财产保全与执行存在诸多的共同点（后文详述），其主动性、强制性与一般庭前准备诸如立案审查、邮寄送达文书、组织当事人调解等“坐堂”性质不同，必须走出法院进行工作，而且数量不断提高，因此要由一定的专门人员、专门机构来完成（某些法院改革后称“保全组”），结果是各方面大同小异的保全与执行分属两个不同的机构。我国的执行机构经过数年的发展，由于司法强制力不够，“执行难”仍是个众所皆知的事实，“保全难”的问题由新生的单独的保全机构更难应付。一法院调查保全组在立案庭下设，在处理一次当事人抗拒保全，撕毁封条，大规模转移财产的案件中，调查保全组因人少太少（总共才八个，还有出差在外），只得由立案庭的窗口部门立案组、信访组抽调人员增援，影响了正常的工作安排。
（二）物质资源配备的浪费。正如上海市一中院的规定：“本院财产保全执行归口立案庭处理。保全工作由承办人、书记员进行，法警协助。保全人员按规定配备必要的交通工具、通讯器材、摄录设备等。” 保全过程中，可能有人阻挡、辱骂，甚至殴打，采取的保全措施也应用摄录手段固定下来，为排除妨碍，固定证据，必须配置一定的交通工具、通讯工具，摄录设备等，这些又与执行机构 重复，致使法院本来执行人员、装备、经费不足的情形会更恶劣。
（三）上下级体制难以理顺。上级法院监督下级法院的保全工作时，立案庭（包括下设的保全机构）可以审查、经济庭可以指导、执行庭（局）可以监督，“一媳多婆”，但在保全中遇到妨碍诉讼请求支持、保全遇到新奇、疑难问题及保全标的异议等情况的请示、协调时又不知找谁为佳。甚至最高人民法院在2000年《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》中连诉前保全的职能都没有。
（四）定义相互矛盾。时下理论界和实务界均对“大立案”持肯定看法，甚至有人认为“大”到可“承揽庭审前的一切准备工作，包括立案审查、决定是否公开审理、对证据审查、送达文书、财产保全、调查取证、组织当事人答辩、庭审调解、对当事人庭审提供必要的法律咨询、排期开庭等” 。认为将完整的庭前准备工作割裂开来会增加中间环节，影响诉讼效率的提高。笔者以为庭前准备程序不应包括保全。许多国家莫不如此，美国的审前程序仅包含审前协议、证据开示、审前会议、和解程序 .德国与美国的庭前程序内容基本一致，包括证据的收集、争点的确定、庭审的排除 .著名学者陈桂明认为，审前准备程序是要解决两个问题：“一个是当事人的争点问题，一个是证据体系的问题。” 实质上财产保全在法院裁判的各程序中均可能出现：立案前的诉前保全，立案时、庭审时申请的财产保全，甚至上诉到二审法院后再申请，民诉法也是将财产保全专章置于总则中，改变了试用稿中仅置于部分程序的做法，将财产保全一刀切放在庭前准备程序中不能自圆其说。
制定此方案者显然是想将保全、诉讼、执行程序彻底分开，由不同的主体进行操作，达到权力分离与制衡的目的，但是“由于现代社会的日趋复杂化，纯粹的分离是不可能的，也是不现实的。从实践理性的角度出发，宜采取相对分离模式……有条件地允许某一特定部门行使一定的非对应职能，而不能强求垄断式分离。对此，M·J·C·维就曾指出：职能部分分离是个主要的现代思想观念。”
实践中还有法院将裁判权与实施权截然分开，保全裁定书由立案庭和审判庭作出，实施权则由保全机构行使，此方法不可取，因为立案人员现大多实施窗口式服务，保全案件要求快，一旦有，他们就得向迅速申请人了解保全的财产线索，且大多要审查其担保，并离开受案窗口进行案件的合议和制作、签发文书，没有时间操作，效率仍难提高；而且保全裁定时权利未定，只要查清权利人的申请有没有依据，是否恶意保全，要不要担保，判断相对简单，而且保全裁定书的效力具有暂时性和不稳定性，复议或败诉都可能令其作废，没有必要将这种裁判权分离于实施权。
某地区中级法院和基层法院共有8家，有5家法院的诉讼保全独立出审判庭，独立出来的机构也有差异，有由执行机构完成，有由立案机构完成，有新设的独立机构完成，一法院在司法鉴定中心下设保全办公室。
四、比较与借鉴
我国民诉法256条“人民法院解除保全的命令由执行员执行”，那实施保全的命令是否也应由执行员执行？笔者认为就应如此，保全职能也应由执行机构完成。
比较财产保全与执行，二者在诉讼中所初阶段不同，依据文书的效力大小有差异。但二者有着不可分割的联系，无处不在的共性：
（一）均是审判的有效保障程序，具有司法行政性。民事审判的目的是确认民事权利、义务关系，其前提是双方当事人民事纠纷的存在，必须本着“司法消极性原则” ，法官在整个审判活动中保持中立；而财产保全和执行是执行人员依法主动采取各种强制措施，具有主动性、命令性、强制性等行政行为特征，是以保证人民法院实现司法职能为任务的行政行为，具有司法行政性质。
（二）均是对生效的法律文书的执行，只不过财产保全适用的法律文书效力的稳定性不如执行依据的具有终局性的判决书、调解书、仲裁裁决等。
（三）二者均具有对抗性强、突发事件多、地域性广的业务特点。与一般的“坐堂问供”，接待双方当事人不同，这两项程序中的执行人员都要走出法院大门，与一方当事人接触的机会较多。
（四）财产保全适用的法律大多与执行相同、措施也相同。一些法律明文表示财产保全、执行均同时适用，如最高人民法院、中国人民银行法发（2000）21号《关于依法规范人民法院 的执行和金融机构协助执行的通知》第十条：“财产保全和先予执行依照上述规定办理。”二者采取的查找财产，查询、冻结银行帐户，查封动产、不动产，罚款、拘留等措施，均是一样的，可以说要做好执行员首先必然对财产保全业务非常熟稔。
日本著名学者竹下守夫认为：“民事执行指的是为了强制地实现民事上（私法上）的权利，或者为了保全其权利而设立的制度及审判程序。” 甚至认为财产保全就是执行程序的有机组成部分。
德国的保全性措施包含在扣押（亦译假扣押）及假处分（临时性处分）中，是简化了的加速判决程序（或称保全程序，Sicherungsverfahren），并非我们常讲的执行，但为保证其效率，由强制执行法（德国《民事诉讼法》第八编）加以调整 ；法国的紧急审理裁定是由执达员送达的，诸如扣押等措施也是由执达员实施的。英国的临时性救济命令是由监督律师（The Supervising Soliciter）送达后生效实施 ，美国的法院可以任命一名辅助司法官员监督临时禁令的执行。
四、优化方案构想
财产保全现行体制的改革势在必行，然而，选择什么样的方案，是个必须考虑的问题。管理学认为：分析和解决的管理问题的科学方法就是对各种可能的，可供选择的行动方案进行系统的对照分析，在这些可行方案中，选择一个预期的结果与决策者的目标最为一致的方案，就是最佳方案。
民事诉讼法第二百零九条规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”财产保全的实施职能也应由执行机构完成，保全权与执行权相对分离，加强对权力的监督。当然，分权与制衡是相对的，有一种观点是将权力分割，将一个执行机构本身作为一个享有所有执行权力的主体，分成执行命令组、执行实施组、执行复议组，建立“小而全”的执行格局，这在我国现有执行力量非常薄弱的情况下不可行。“系统的各要素通过结构组织才组织为一个整体系统。结构越合理，系统的各个部分之间的相互作用就愈协调，系统整体上才能达到最优化。” 从职能的部分分离及同质相类的统筹学原理角度考虑，笔者认为财产保全的职能应由现行的执行机构来执行，立案庭或审判庭在受到财产保全申请后，迅速将申请及保全所须材料转执行机构，便于其快速执行。当然二权合一之后，应将裁定实施权、复议审查权分离，加强回避的管理。执行机构的改革也为有利于保全职能的运作：“目前，全国绝大部分高级人民法院和相当多的中级人民法院、基层人民法院已经成立了执行局，执行局作为新的执行机构设置模式已经显示出强大的生命力。” 这样，财产保全方面的上下级关系才可以理顺，有利于妥善配置人、财、物力资源，而且可以跟上执行机构改革的步伐，便于统一管理、统一协调、统一指挥，解决审判庭操作及归口立案庭或庭前准备机构执行的诸多缺点，提高保全效率，树立人民法院的司法权威性，维护司法公正。
（一）财产保全的审查权。这包括案件保全的受理、申请保全条件的审查及保全裁定的制作。诉前保全和立案时同时申请保全的，由人民法院立案庭受理，对案件受理条件进行初查， 在初查认为案件属于本院审理，保全申请人有主体资格，保全的申请合理，有必要担保等条件具备后，按照一定的顺序排员移送给保全机构的某一承办人（若该承办人手上还有数个未结案件，应轮空，另行排员），保全机构的承办人进行复查，审查担保是否真实，防止恶意诉讼等情况。然后根据情况制作裁定书，采取保全措施。立案对保全的监督，可以通过建立排员保全制度而实现。立案时申请的保全因为实体的审理尚未进行，而且现代诉讼理念要求审判法官案前不了解案情，其实质与诉前保全无异，不应进行过多的审理，可以由保全机构的承办人独任审查，没有必要采用合议制，保全的效率性和保全机构人员外出率高，即使合议制也得不到落实。当然采取措施后，当事人和案外人的权利受到侵犯，请求复查权利不应由保全机构享有（后文详述）。审判庭在第一次开庭之后，当事人提出财产保全的申请或者审判法官依职权采取财产保全措施的应当由审判庭的合议庭进行审查后作出书面裁定。
（二）财产保全的实施权。这一权利专属保全机构（在执行机构下设）实施。实施保全措施的前提是合法有效的民事裁定书。 一般民事裁定书是送达之日起生效，有需要第三人（银行、固定资产管理部门或其他有协助义务的第三人）协助执行的，保全机构可以先向第三人送达裁定书后采取保全措施，后通知被保全人，并向其送达文书，这样可以有效地避免财产被隐匿、转移。
（三）财产保全的复查权。这包括对裁定的审查权和保全措施的解除权。无救济即无权利，而且公正的一条重要原则是：“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官。” 为维护公民合法权益不受侵犯，在被保全人或案外人有异议时应有完善的救济机制。笔者以为，居中的司法裁判权具有终局性，而财产保全是为审判服务的，其终局审查权也应由审判庭掌握。当事人或第三人对保全机构作出的裁定不服，申请复议的，对保全机构保全的标的物异议，保全程序异议等均由本案已进入的或即将进入的审判庭（诉前保全的，另排合议庭）的合议庭进行复议和审理。当然对惩罚性的罚款和拘留等措施，只能由上一级人民法院复议。
（四）加强对回避制度的适用和管理。最高人民法院在《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条规定：“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员不得再参与该案其它程序的审判。”因此，实施保全措施的法官不得再行参与同一案件的执行。这一点负责法院流程管理的人员也应加强监督，法官要自行回避，当事人及其人也可以申请他们回避。
总之，为了充分发挥人民法院各部门的职能，减少法院机器各部件不必要的磨损，在适当分权、加强监督、落实回避的情况下，宜将财产保全等临时救济职能集中由执行机构完成。执行机构现有的执行权力绝大部分是判决后为裁判文书的效力实现提供保障的，其保障职能的扩张不仅有利于壮大执行力量，推动执行机构的改革，而且对保障职能的专业、高效运作，维护司法的权威性有着巨大的作用。
参考书目：
孙谦、郑成良主编：《司法改革报告——有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社2002年6月版。
徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年4月出版，第522页。
肖建国著：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年5月版，第3页。
方加初、方龙华著：《论我国司法审判运行体系的改革》，发表于梁宝俭主编《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年10月版，第485页。
方加初、方龙华著：《论我国司法审判运行体制的改革》，发表于梁宝俭主编《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年10月出版。