司法与行政的关系范文

司法与行政的关系篇1

关键词：行政权；司法权；体制

Abstract: The country under the rule of law requires an independent and impartial judicial system. The reform of the administration justice is an institutional problem, it is proved that judicial judgment to share the right with managers or policy makers did not bring a good outcome to curb corruption in the judiciary, the opposite is that the judicial corruption intensified. System and institution are not in the same level, if have on a good system, even there is a good system also due to the lack of effective infrastructure protection, and exists in name only. Key words: executive power; jurisdiction; system

中图分类号：D523文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）04-0020-02

行政权的含义。行政权，通俗地讲，就是指行政机关在处理行政事务中所行使的权力，从现代意义上讲，是指由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。行政权也是社会秩序的保障。从权力的内容来讲，行政权包括了国防权、外交权、治安权、经济管理权和社会文化管理权等；从权力的形式来看，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政处罚权和行政指导权等。

司法权的含义。司法权是指特定国家机关所依法享有的对当事人之间的纠纷和主张居中进行判断，并进行终局性裁判的一种权力,它来源于宪法权力。司法权与立法权、行政权并列成为独立的权力形态，开始于资产阶级革命胜利之后。司法权一般具有判断性权力、被动性权力、中立性权力、独立性权力、终极性权力等特征。

行政权和司法权是两种运作模式截然不同的权力。行政权以如何更好地管理社会公共事务为目标，在专门研究行政权如何运作的行政管理学从政治学分离之初，就是以效率作为权力运作的基本准则。其后行政管理学理论虽经历多次演进，但还是以如何更好地完成既定管理目标――“追求效能、效率以及经济的最大化”为运作模式。而司法权的目标则与行政权有本质区别，它通过个案审理，通过保护个体的权益以实现社会的公平正义。司法权的核心价值在于程序的正当性、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权，以及平等理念。因此，出于对个体权益保护的偏好，司法权的运作模式更偏向于抗辩式，即法官处于绝对中立的地位，由对立双方提出事实程序来证明本身立场的正确性，这一程序固然带来相对的公平，但也会造成程序的繁琐和低效率。另外，司法权由于过于追求逻辑上的严密性和法律上的合乎规范性，从而囿于一个相对自我封闭的圈子中，对于裁判可能造成的社会效果和由此引发的制度成本便无法过多顾及，这与行政权所要追求的目标往往存在矛盾，这是现实中司法权与行政权关系紧张的根源所在。

由于我国的司法机关在财政、人事等方面往往受制于同级政府，因此，为了保证司法权的真正独立，有必要从司法体制上改革法院的财政来源和人事任命，要使法院在人、财、物等方面摆脱对地方行政机关的依赖，使法院不再依赖地方，也就为司法权独立奠定了基础。此外，由于法官是具体行使司法权的人，因此，司法权的独立在很大程度上是法官的独立。目前，我国已经实行了主审法官的改革，但要想真正实现法官的独立，使法官只对自己的良知以及对法律与正义准则的理解负责，就必须在司法实践中树立法官在案件审理中的权威地位，在案件审理过程中有权排除干扰，在制度设计上切实保障法官的独立地位。

权力制衡是指享有制约权的国家机关通过对管理性问题进行法律评价的方式控制、约束、阻止其它国家机关行使权力的活动，其目的在于维护权力运行的良性机制，保障人民权益的不受侵害。如何真正发挥司法权对行政权的制衡作用，是历史与现实共同的问题。保证司法权对行政权的有效制衡，关键在维护司法权威下，限制行政权的肆意扩张，同时要加强司法独立体制的建设，这两方面是相辅相承的，下面就这两个问题提出建议。

（一）限制行政权扩张，防止司法行政化

行政权以其强大的执行机构为后盾，往往建立在国家机构的强制力与执行力上，其在社会公众中的权威显而易见。所以如何限制行政权扩张，保证其在法律规定的范围内执行自己的权力，是致力于维护公民权利与防止司法行政化的关键。而司法权在防止行政权滥用方面具有不可或缺的作用，所以保证司法独立、司法公正、司法权威对行政权的制约至关重要。

（二）保证司法独立

司法独立是保障司法公正的决定性因素，如果一个国家的司法不独立，就不能发挥维护社会公正的最终防线作用，不仅司法权威无法树立，公众对司法的信仰和信心也会因为没有看到司法公正而缺失。

检察权因其强烈的行政性和主动介入性在更大程度上应被认为是一种司法行政权而不是纯正的司法权；西方的司法独立强调法官个人独立，而我国则强调法院作为一个整体独立行使职权，由此可见，我国司法独立最直观的问题便是不能保证法官作为一个单一的主体独立行使审判权。我们认为，我国的司法独立原则应确立以法官独立为基石的司法独立原则，才能使该原则真正地发挥保证司法公正的作用。我们认为当前司法改革应从以下三个方面入手保证司法独立：权力之间基于法律规定的渗透是合法的, 但有是否合理的问题; 而权力之间无法律依据的超越则是违法的。

在国家权力结构中, 行政权与司法权虽然同属执行权, 但两者大有区别。它们之间最本质的区别在于:司法权以判断为本质内容, 是判断权, 而行政权以管理为本质内容, 是管理权。司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题, 根据特定的证据(事实) 与既定的规则(法律) , 通过一定的程序进行认识。行政管理发生在社会生活的全过程, 它不一定以争端的存在为前提, 其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动。正因为司法权是判断权, 才导致司法权与行政权的一系列区别, 它们包括:

(1) 行政权在运行时具有主动性, 而司法权则具有被动性。行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活。而司法权消极处事, 超然待物, 以“不告不理”为原则, 非因诉方、控方请求不做主动干预。在没有人要求你做出判断的时候, 显然是没有判断权的。否则其判断结论在法律上属于无效行为。要求法院“积极为市场经济服务”的提法是不科学的, 法院“送法下乡”, 法官“提供法律咨询”,“提前介入经济事务以防纠纷”, 给重点企业挂“重点保护单位”铜牌, 如此等等, 实际上已超越“判断”的职能, 而是在履行行政管理职责。另外, 让法官从事判决的执行活动, 为当事人四处奔波, 忙于讨债, 也有悖司法的判断性, 是对司法权性质被动进行判断的歪曲。

(2) 行政权在它面临的各种社会矛盾面前, 其态度具有鲜明的倾向性, 而司法权则具有中立性。“司法中立”原本是就司法者态度而言的,“司法判决是依法做出的, 行政决定是依行政政策做出的。法院尽力从法律规则和原则中找出正确的答案。行政官尽力根据公共利益找出最有利、最理想的答案。”

(3) 行政权更注重权力结果的实质性, 但司法权更注重权力过程的形式性。相对于国家权力的目标, 诸如政治局势稳定、经济效益增长、道德秩序健康、民众生活安宁等等, 行政权结果的实质性是指行政主体企望和追求百分之百地符合这些目标(尽管这是无法实现的)。而司法权并不直接以这些实质目标为自己的目的, 它是以制定法既定规则为标准, 以现有诉讼中的证据(法律家所谓的“事实”) 为条件, 以相对间隔于社会具体生活的程序为方式, 做出相对合理的判断, 以接近上述那些目标。如果无法达到这种“接近”, 甚至背离这些目标的话, 只要是在这些特定的标准、条件和方式中, 也只能承认这种判断结果的合法性。这与法律“一刀切”的规范性特征一脉相承。

(4) 行政权在发展与变化的社会情势中具有应变性, 司法权则具有稳定性。行政权必须及时适应各个时期的社会变迁情势, 一国政府或某区域、某部门的行政主体总是不断调整行政政策, 增减政府机构, 任免行政官员, 以达到与社会需要相适应的目的, 从而增强管理实效。但是司法权的本质决定它必须保持相对稳定的司法政策、司法态度、司法标准、司法体制、司法人员等等。法官是法律的化身, 所以法律的稳定性势必延伸到司法活动之中。

(5) 行政权具有可转授性, 司法权具有专属性。行政权在行使主体方面, 可以根据行政事务的重要程度、复杂程度指派行政人员或授权给非政府人员处理, 比如委托给民间组织、自治组织处理原本属于政府的事务。承担判断职能的主体只能是特定的少数人, 而不应当是其他任何人, 其职权是专属的。因此, 司法权不可转授, 除非诉方或控方将需要判断的事项交给其他组织, 如仲裁机构。

因此司法职能与行政职能的性质界限不明确，就直接影响司法独立与公正。司法公正要求有独立的司法, 关键是独立于行政。对司法机关进行局部的整改, 设置几个监督机构, 建立几项督察制度, 抓一下司法队伍作风建设, 是不能从体制的根本上解决司法公正问题的。这些新措施没有脱离中国式传统而陈旧的为政风格。

参考文献:

[1] 赵永行.论行政权与司法权的关系[J].现代法学1997.5：53-56.

[2] 刘学在,胡振玲.论行政权与司法权的十大区别[J].湖北教育学院学报 2002.4：37-42

[3] 杨成.司法权行与政权关系论纲[J].天水行政学院学报 2008.2：94-97

司法与行政的关系篇2

一

在法治发展历史上，由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途　径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和概括，认为法治发展的模　式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治。事实上　，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是　完全结合在一起的。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国　家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，比较自然地渐成法治的历史过程及　现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，如果它们试图推进法治的　话，一般只能依靠政府的推动力，政府推进型法治便由此而来。

中国作为发展中国家，其法治发展的模式同样不可避免地采取了政府推进的形式。其　实政府推进的法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治　发展模式。然而，这种法治发展模式中，包含着一个在经验世界可随时看见，在理论上　可轻易推演出的悖论或矛盾：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的　倾向。我们说法治的一个基本特征是通过对政府权力的规制来保障和发展公民的权利，　但政府在推进法治的进程中会很自然地强调对自身利益和权力行使有利的东西，而极力　规避对自己不利的东西。这也就是说，政府推进的法治模式很少会带来对自己权力限制　的结果，通过这种限制欲达到保障和发展公民权利的目的也就无法实现。“趋利避害”　的行为逻辑在这里同样适用。有学者将政府在推进法治中的这种行为取向概括为“注意　力倾斜现象”。认为“如果政府长时间地延续这种注意力倾斜的状态，则市民社会借助　法治对政府权力的限制显然有落空之嫌，而如不能对政府权力进行有效规制，中国法治　的实现只能理解为一种‘真实的谎言’”，(注：汪太贤等：《法治的理念与方略》，　中国检察出版社，2001年版，第239页。)那么，中国作为发展中国家，其法治发展的模　式无例外地只能采取政府推进型，但这种模式又极有可能无法达到法治的目的。这个悖　论或矛盾能够解决吗?

其实，换个视角，这个悖论实际上反映了这样一个问题；即推进法治的政府本身必须　是法治的。如果一个国家具备了下列这样一个前提，它或许就不存在这个悖论了：即它　的政府在结构和制度的安排上是与法治相适应的；或者它在推进法治的过程中，不断地　调整自身的结构关系以适应法治的发展。事实上，这就是一个解决问题的办法。显然，　在理论上，不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构形态的政府才具有　推进和实现法治的作用。法治的政府结构形态虽包含着某些共同的原则，但却不只一种　模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包含了那些正在通　过改革使政府结构关系逐渐与法治相适应的政府形式。

就中国具体的情景而言，依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件(革命战争中　的战时体制和苏联模式的影响)下所形成的中国政治体制必须作出相应的结构性调整。　也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和　制度都存在一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。当我们选择了依法　治国方略的同时，也就选择了对现行政治结构关系进行改革的策略。事实上，近年来的　依法治国实践，已经暴露了我国现行政治结构关系中存在的某些缺陷和不适应。比如：　党政关系问题；法院的责任制问题；人大的宪法监督权的虚化问题：司法独立问题；司　法审查制度与现行行政和司法之间关系的矛盾问题，等等。

二

理论和实践均表明，现行政治结构关系适应依法治国的实践应有所改革构成了中国法　治发展不可逾越的体制基础。就此而言，依法治国方略及其实施，必然涉及现行体制内　多重重大关系的调整。学界普遍认为，社会主义法治虽然与资本主义法治存在着本质的　不同，但在形式上则有着许多共同之处。社会主义法治的原则主要有：人民主权、人权　保障、权力制约、合理完善的法律体系、法律平等、宪法法律至上、司法独立、党在宪　法和法律的范围内活动等。(注：参阅孙国华主编：《社会主义法治论》，法律出版社　，2002年版，第172-178页。)从理论上来看，上述原则事实上包含了法治在价值、功能　、结构三个层面的基本要求，其中，结构原则有党在宪法和法律的范围内活动、权力制　约、司法独立等三项。总体来看，这三项原则也就是中国政治体制适应法治发展必须具　备的特征。

其一，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。在中国的政治体系中，执政党无疑处　于核心之地位，执政党、特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否　守法事关中国法治建设的大局。因此，与法治发展相适应的政治体制应该能够在制度上　保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这特别涉及法治发展条件下　的党政关系。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质，　即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及　运行的制度化。党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状　态构成了二者之间关系的最佳状态；因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治　系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织和整合　的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了法　治发展进程中党的领导方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中，　执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。

从党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这一社会主义法治的一般原则出发，我们　可以形成有关党与司法机关关系的两个一般认识：一是党与司法机关处于同一宪法和法　律的约束之下，在二者都必须守法的基础上，党的功能与司法机关的职能存在着目的的　一致性。党作为政治过程的主导结构，它不仅可以通过国家权力机关，参与并主导法律　的形成过程，而且还可以通过对其他国家机关的政治和组织领导保障法律的有效实施；　这与司法机关实施法律的职能是一致的。二是在此前提下，党与司法的关系应以法律的　有效实施为限，即党对司法的领导只能以法律的实现为目的，而不能以作为支配力的领　导本身为目的。这是确定党与司法关系的理论基础。这意味着党与司法的关系应围绕着　以有利于法律实现的目的进行配置，而不应考虑别的什么因素。实际上，在党与司法的　关系上，所谓实现党的领导在最终意义上只能以法律是否获得有效实施为衡量之尺度。　理论上这个尺度所包含的道理也许是浅显的：既然法律在中国是党主导的政治过程的结　果，那么，还有什么比法律在社会生活中的实现更能表达党的领导呢?以法律的实现为　价值目标，就必须考虑司法权作为国家权力之一种的特殊性质，以及这种性质到处所表　现出来的不受法律之外因素干涉的内在要求；就必须考虑党的权力作为政治权力的特性　和作用范围，并寻找二者的契合点。在理论上，党的领导权在一般意义上同样也可分为　支配力和影响力两个要素，基于这种划分，党的领导或介入司法领域的方式在总体上应　被界定为：在司法过程之外行使支配力，而在司法过程之内保持影响力。(注：参阅程　竹汝：“论依法治国条件下党与司法的关系”，载《政治与法律》，2001年第4期。)

首先，党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大　转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。就法律实现的　价值目标来说，这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中，党对司法的支　配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律　约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级　组织，包括政法委员会直接向司法机关司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司　法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制　，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在　司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件　是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这　应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在　这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可　将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对　案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义　下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题”　，载《法学》，1999年第9期。)

其二，权力制约原则。在政治体制中，安排有某种程度的权力制约的制度性关系是法　治的一个基本要求。任何权力不受制约都必然导致腐败和权力滥用，这已是被无数次的　历史经验所证明了的规律，社会主义国家也概莫能外。法治之所以强调政治体制中的制　约性安排，是因为政府或官员作为组织起来的力量，在一般情况下他们是分散的公民和　社会组织根本无力抗衡的。一旦他们不守法，社会便缺少在秩序范围内的纠错手段。而　要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来　的力量相互抗衡，所谓以权力约束权力。在政治体制的问题上，我们长期以来一直强调　权力的集中和统一，强调针对资本主义国家“权力分立”原则相区别的社会主义“议行　合一”原则，认为以人民主权为价值基础的国家权力是不可分割的。殊不知国家权力不　可分割，并不等于政府权力不可分割。反之，如果政府权力没有必要的职能分工，国家　权力便缺乏现实化的途径。也就是说，现代政府权力的分化并不是承认对国家主权的分　割，相反它是国家的各项权能通过权限的相互分工，在相互配合中实现统一国家权力的　必然途径。(注：参阅(日)美浓布达吉：《宪法学原理》中译本，商务印书馆，1925年　版，第256页。)因此，政府体制中的分权制度实在不是国家主权统一本性的对立物，而　恰恰是它的必然要求。恰到好处的分权，是现代性政治体系的要素之一，代表了政治发　展的科学化倾向。

我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主　选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生　，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两　个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检　察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突　出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“　虚置”问题等。

人大监督权的法律化问题是指作为中国政治体系中法律地位最高的各级人民代表大会　，其监督权的行使迄今为止一直处于“无法可依”的局面，即我国目前仍然缺少一部统　一的用来规范各级人大监督权的监督法。人大监督权行使的实效化问题是指宪法、法律　所赋予人大的宪法监督、法律监督和工作监督等权力在操作上的现实性问题。比如：全　国人大及其常委会享有宪法监督的职责，但实践证明这个职责的履行如果缺乏专门机关　的协助的话，很可能流于形式，目前的情况便大体如此；对行政机关制定的规范性文件　的合法性审查是人大法律监督的重要方面，但现实中这一领域存在着相当多的违法现象　(比如地方保护主义的行政规章)说明这个权力的行使并没有真正落实；各级人大对其所　产生的官员享有质询、弹劾等权力，而现实中相对于这部分官员较常见的腐败和滥用职　权现象，人大对这项权力的行使并不多见，这其中的一个很重要原因就是在相关程序上　缺乏操作性。(注：我国的宪法和各种组织法一般都对各级人大行使罢免权作了较严格　的限制，比如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第21条规定，县级以上　各级人大所产生之官员的罢免案须由主席团、常委会或十分之一以上的代表联名提出。　实践中代表联名提出的罢免案极为罕见，这种情况说明“十分之一以上代表联名”的条　件限制过于严格了。笔者认为罢免案提出的条件拟宽松一些，在我国人大的政治场合，　罢免案多一些并不是坏事，即使提案的质量不高，它对官员们也是一个警示。)而司法　审查制度的“虚置”问题是指中国行政诉讼制度自建立至今的20多年里，一直面临着受　案数低、撤诉率高；当事人不愿告诉、人民法院不愿受理；行政权难以进行司法约束的　尴尬局面。总的来看，造成这些问题的一个主要原因是在这套体制形成之时没有充分地　考虑到法治的要求，即制度设计缺乏充分的法治视角。就上述问题对中国法治发展的影　响来看，人大监督权的落实当是最重要的方面，这方面的改革不仅需要调整多重关系，　同时也需要新的制度介入。比如：应安排专门的机构协助我国人大负责宪法监督的事宜　；在抽象行政行为的合法性审查问题上，可将立法审查与司法审查结合起来。在理顺行　政与司法的关系的问题上，应改变目前以横向为主导的行政与司法的关系模式，建立以　纵向为主导的司法组织体系，使司法机关的地位能够适应司法审查的职能要求。

其三，司法独立原则。司法独立是法治条件下政治体制的一个基本的不可缺少的原则　和特征。就理论的渊源来讲，法治发展之所以必须要求司法独立，其理由主要有三：一　是司法权的内在规定性必然要求司法独立。司法权的本质是裁判权，而裁判权的内在规　定性，一方面要求裁判者相对于纠纷当事人的中立性；另一方面要求裁判者相对于社会　各方的自主性。也就是说，司法过程至少在形式上或程序上必须是中立的和自主的，否　则判断就不成其为判断。判断的客观性要求排除判断过程中的各种主观的和外部的因素　的干扰。这种基于判断本性所产生的“自然正义”，反映到司法过程中就是要求司法机　关的裁判过程要有对当事人中立和对非当事人自主的制度和程序安排。二是司法在现代　宪政秩序的结构性关系中所扮演的角色必然要求司法独立。如果说将政治权力的实际运　行纳入法律的范围是宪政构成的必要条件，那么，司法基于法律对政治权力的作用就是　必然的，在这种情况下，司法是否能够在现实的权力关系中成为一个自主的领域则是它　起作用的前提。一旦将政治权力主体行为的合法性纳入司法的视野，司法相对于其他政　治领域的独立就是必要的和顺理成章的了。在政治权力主体可能成为当事人的情况下，　司法“判断”的客观性要求它远离政治权力家族的其他成员并与之保持独立。三是司法　的根本价值即保护人的基本权利的必然要求。说到底，有关司法独立的种种制度安排无　非是源于公民权利的价值需求。诚如学者们所言，司法独立的客观依据是实现正义和保　障人权。(注：周汉华：“论建立独立、开放与能动的司法制度”，载《法学研究》，1　999年第5期。)司法独立是实现司法公正的条件，而司法公正的内涵归根到底就是保障　人的基本权利。因此，保障权利既是司法最终的价值诉求，也是司法独立的最终客观根　据。

当前，中国的司法独立面临的问题很多，比如法官、检察官的质和量的问题；司法机　关对人大负责的责任制问题等。但就目前我国司法对政治权力起作用的法律安排而言，　最需要关注和改革的是司法与行政的关系。由于司法机关被赋予了对行政机关具体行政　行为通过诉讼进行合法性审查的权力，我国原来在没有这项制度安排的情况下建立起来　的司法与行政的制度关系便面临着这样一种压力：即司法机关正常履行其职能的条件是　它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为，一方面司　法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关司法机关的现　实政治地位低于行政机关，它的宪法地位有待于进一步落实。这两方面关系既与司法权　独立行使的宪法原则不相容，又极不利于司法审查制度和行政法治的发展。关于解决这　一问题的方案，学界较多的观点倾向于改变目前司法物质资源的横向供给体制为自上而　下的纵向供给体制，但这种改革需要许多配套的条件和较高的改革成本，我们认为无论　这种资源供给关系如何变革，实现此关系的制度化和法律化都是最为关键的。(注：参　阅程竹汝：“构建依法治国条件下司法与行政的规范关系”，载《江苏社会科学》，20　02年第2期。)

三

由于德治与法治在价值上存在着相通和重叠之处，法治对政治体制的要求同时也就在　相当程度上反映了德治对政治体制的要求，因此，我们上述从法治的观点出发，对我国　政治体制的结构特征及改革要点的描述和分析，同样也适用于德治的观点。在国家治理　方式的意义上，所谓法治与德治无非是政治体制的特定功能而已，因而它必须体现在政　治体制的特定结构中。结构与功能是对应的，有什么样的结构，就有什么样的功能与之　相适应，反之亦如此。然而，在理论上，德治作为政治体系相对独立的一种功能，它对　结构的要求又必然会表现出自身的某些特点。

德治对政治体制的要求之一：人民主权。人民主权是现代政治伦理的核心，当然也就　构成德治对政治体制的一个最基本的要求。从法治的观点看，人民主权同样构成了其在　政治体制上的一个基本原则，但我们之所以把这个原则看作是德治对政治体制的一个基　本要求，是因为在这个原则的背后依托着人人平等、人在政治权力之前并构成其存在的　目的等价值因素。我们一般将现行宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的　规定看作是人民主权原则在法律上的体现，然而，当我们问及为什么一切权力应该属于　人民时，问题就会回归于因为人是生而平等的、是先于政治权力存在的、是历史的真正　创造者等价值领域。事实上，这个原则是法治与德治关于政治体制的一个共同的基本要　求。或许可以这样说，从人民主权出发，法治对政治体制的要求包含了某种最基本的成　分，如必须有体现人民授权的选举制、一定形式的代议制以及种种责任制等；而德治对　政治体制的要求则不仅如此，它更加偏向于某种本质上的成分，如体现人民利益等。

司法与行政的关系篇3

关键词:行政诉讼 性质 诉讼程序 监督行政 救济权利

一、行政诉讼性质概述

(一)行政诉讼性质界定

性质即“事物的特性和本质”,是“一种事物区别于其他事物的根本属性”,是事物一般性和特殊性的辩证统一。性质是事物的内在规定性,“质是使事物成为它自身并使该事物同其他事物区别开来的内部规定性。质和事物的存在是同一的,特定的质就是特定的事物存在本身”。一件事物或者一类事物的“本质”就是指它的那样一些性质,这些性质一经变化就不能不丧失事物自身的同一性。从性质概念在哲学意义上的内涵可知,行政诉讼的性质是指行政诉讼这样一种客观存在的社会制度的根本属性,它既表明行政诉讼作为一种法律制度的一般性,又表明行政诉讼区别于其它法律制度的特殊性。

1、行政诉讼性质是行政诉讼的内在规定性。行政诉讼性质与行政诉讼制度的存在是同一的,即有行政诉讼制度必有这样的性质;具备某些特定性质的事物一定是行政诉讼制度。不同国家的行政诉讼制度表现形式不同,名称也不尽一致,如果仅从表象判断,无法进行深入地比较研究。行政诉讼的本质为我们解决了这一问题,不管名称为何,表现怎样,只要在本质上具有共性就是行政诉讼制度。

2、行政诉讼性质通过行政诉讼现象表现出来。本质是看不见、摸不着的,是通过思维抽象得出的结论,认识行政诉讼的本质只能从行政诉讼现象人手,运用科学的分析方法拨开覆盖在现象表面的面纱,才能看清事物的本来面目,不能简单地将行政诉讼现象视为行政诉讼的本质。

3、行政诉讼性质具有稳定性。决定行政诉讼性质的是行政诉讼内部的矛盾关系,只要基本矛盾没有改变,行政诉讼性质就不会改变。稳定性下蕴涵着复杂性,矛盾不同方面的相互转化和斗争决定行政诉讼性质表现的重点不同。行政诉讼性质的稳定性为我们正确认识行政诉讼性质提供了可能性,行政诉讼内部矛盾的复杂性为我们认识特定历史条件下行政诉讼性质带来了困难。

4、行政诉讼性质具有多元性。行政诉讼的性质并非是单一、唯一的,而是具有多个方面的性质,即在某一层次上的本质表现为多个方面。“多元的法律本质相应地支配着多元的法律现象”;反过来看,多元的法律现象反映多元的法律本质。多元本质之间并没有轻重之分、本质与非本质之别。只是在特定的历史条件下,某一方面的本质表现更突出。

5、行政诉讼性质具有层次性。正确认识行政诉讼的性质,首先要认识其多元本质,其次,要认清其多层次的本质。行政诉讼性质的多元性与多层次性是不同的,多元性从横的方面反映行政诉讼性质,多层次从纵的方面反映行政诉讼性质。

(二)行政诉讼性质与相关范畴辨析

1、行政诉讼性质与价值。行政诉讼价值是行政诉讼这种客观事物对主体需要的满足程度。性质具有客观性,价值具有主观性。两者之间的关系可以表述为:性质决定价值,价值反映性质。一个国家特定历史时期行政诉讼的性质表现直接决定行政诉讼的价值:行政诉讼性质突出表现为行政法律监督制度,则更加追求秩序与效率价值;行政诉讼性质突出表现为行政救济制度,则更加追求公正与自由价值。价值不能脱离性质,价值反映性质并实现性质。性质与价值的辩证关系告诉我们,对一国行政诉讼制度的认识可以通过性质来考察价值,也可以通过价值来反推性质。

2、行政诉讼性质与立法目的。性质具有客观性,目的具有主观性,性质决定目的。立法者不能脱离行政诉讼的客观性质而希望通过行政诉讼达到不切实际的目的,这是一种纯粹的主观臆想,这样的目的根本不可能实现。“立法目的与法律的性质密切相关,只能在法律的性质之中择其要者追求之。追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质,从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。”受行政诉讼性质的制约,行政诉讼立法的目的亦有多种选择。

3、行政诉讼性质与功能。行政诉讼性质是行政诉讼制度作为一种科学

制度的客观存在,而行政诉讼功能是这一制度在客观上所发挥的作用。性质与功能都具有客观性。从总体上看,制约行政诉讼功能的相关因素按其重要性可以分为决定性的因素和影响性的因素。行政诉讼的性质决定行政诉讼的功能,行政诉讼的功能同时受制于其它条件如立法目的、法治环境、法律意识等因素的影响。行政诉讼性质是决定行政诉讼功能的首要因素,性质不同,功能自然有差异。

二、行政诉讼之外部现象与内部矛盾

(一)行政诉讼性质之考察视角

1、过程视角:行政诉讼表现为一种“诉讼”。行政诉讼的主管机关是司法机关。当代各国行政诉讼制度各具特色,行政诉讼主管机关的名称、法律地位、性质等方面的差异也很大,但它们具有一个共同的特点,即都是行使司法权的机关。“行政诉讼的核心是以审判方式的诉讼程序解决行政争议,监督行政活动。至于解决争议的机关是行政法院或普通法院,或法律所创设的其它机构,不是问题的关键所在。”

2、内容视角:法院侧重审查“被告”的行为。司法审查的对象是被告的行政行为。虽然各国行政诉讼(司法审查)范围宽窄不同,但总体来看,可受司法审查的行为都是行政行为。“对法院来说,某种行为是不是行政行为,往往可能构成司法审查的先决条件,因为只有行政行为才能成为司法审查的对象。”行政诉讼强调被告的举证责任。从各国行政诉讼(司法审查)举证责任分配的规则来,都在一定程度上强调了被告对自己作出的行政行为负有举证责任。

3、主体视角:原被告双方法律地位“恒定”。一般情况下,行政诉讼的原告是行政相对人,也就是说只有行政相对人才享有权;而行政主体则没有权。这是因为在行政管理法律关系中,相对人处于被管理、受支配的地位,与行政主体之间产生争议时需要寻求有关机关的救济;而行政主体因享有行政权,不需要司法权的救济。与此相对,行政诉讼的被告始终是享有行政权的组织。

(二)决定行政诉讼性质的内在矛盾

1、权力与权力的关系。权力制衡(约)是行政诉讼产生的内在动因。就立法权与行政权的关系而言,行政应受立法支配。为了保证立法对行政的有效控制,设置一定的监督机制是必不可少的,司法审查就发挥了这种监督作用。立法权对行政权的支配关系为司法审查提供了依据,司法审查的核心就是审查行政权的行使是否合法。就司法权与行政权的关系而言,对行政权的控制既有来自立法权的控制也有来自司法权的控制和行政权自身的控制。但司法控制具有不可比拟的优点。司法审查以司法权力来制约行政权力,它典型地反映国家权力的分工与制约,保障人民的民利,体现体制的民主理念。就立法权与司法权的关系而言,不同体制的国家两者关系差异较大:一种关系是司法权从属于立法权,受立法权的监督。另一种关系是司法权独立于立法权,对立法权负有监督职责。我国属于第一种体制。在这种关系下,法院不能对立法机关制定的法律行使审查权,因为司法机关的地位低于立法机关,但法院可以审查行政机关的行为是否符合法律。

2、权利与权力的关系。具体来看,权利与权力的关系包括公民权利与立法权的关系、公民权利与行政权的关系以及公民权利与司法权的关系。对公民权利进行救济是行政诉讼的核心关怀。就公民权利与立法权的关系而言,一方面,立法权应制定实体法规范确认公民的权利;另一方面,立法权也应设置相应的司法程序以保护公民的权利,在权利受到侵害时为其提供及时的法律救济。公民通过行政诉讼维护自己的权益,既要有实体法关于权利的规定,又要有程序法对救济途径的规定。就公民权利与行政权的关系而言,国家行政经历了从消极行政到积极行政的转变,因此带来了行政权的膨胀。而行政权膨胀的结果之一就是有可能侵犯公民权利,行政权的范围越广,侵权的机会就越多。对于现代的积极行政,如果缺少救济途径,则法律尊严无从维护,公民权益失去保障。就公民权利与司法权的关系而言,“有权利必有救济”已成为一条法律定理。

三、行政诉讼性质之全面透视

(一)程序性:行政诉讼司法程序之属性

1、行政诉讼是解决“行政争议”的程序。从法学的视角看,社会生活主体之间发生的争议主要有三种,即民事争议、刑事争议和行政争议。行政争议是在行政管理活动中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。

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p; 2、行政诉讼是运用“司法权”解决行政争议的程序。行政争议可以通过自力救济、社会救济和公力救济这三种形式来解决。行政争议与民事争议最大的差别在于主体地位的不平等性,这一点决定了行政争议更适合通过公力救济的方式加以解决,自力救济和社会救济的方式容易使弱者一方的权益受到侵害。解决行政争议的公力救济方式包括立法机关解决争议、行政机关解决争议和司法机关解决争议。行政诉讼的实质是通过司法途径审查行政行为的合法性,以解决行政争议。

3、行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序。行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度。作为一种诉讼程序制度,行政诉讼的性质与行政复议的性质具有根本的差别:前者是诉讼程序制度,结果是司法行为;后者是行政程序制度,结果是行政行为。“行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度”这一命题只完成了对行政诉讼性质认识的第一步,只停留在这一层面上并没有全面的认清行政诉讼,也不能说明为什么行政诉讼要从民事诉讼中分离出来。监督行政与救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因,与民事诉讼相比,行政诉讼承载了更多的政治功能。

(二)监督性:行政诉讼权力制约之属性

1、行政诉讼是“监督行政”的制度。行政法制监督包括立法机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会力量的监督。法院通过行政诉讼进行的监督,是通过个案的审理发挥监督的作用,其直接监督的对象是被的行政行为,但对行政机关今后的执法具有一定的警示作用;“行政诉讼作为一种控制行政权的制度,由法院通过对行政行为进行审查使国家行政权力与其责任相符并保证其在法律范围内运行。”

2、行政诉讼是“司法权”对行政权的监督。在行政诉讼中法院居于主导地位,原告与作为被告的行政机关处于平等的地位并且都应接受法院的支配,通过这种诉讼活动发挥监督的作用。司法机关的监督与其它主体监督相比,具有法律性、中立性、事后性、被动性、有限性、监督方式独特性的特点。

3、行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度。行政诉讼是一种行政法律监督制度,而不是对公民、法人或其它组织的监督。以司法权与行政权的关系为视角,行政诉讼是司法权对行政权的监督。作为一种行政法律监督制度,司法权行使的被动性特征决定了行政诉讼是一种消极、被动的监督方式,也就是说,行政诉讼作为一种监督制度发挥作用的前提完全取决于相对人是否。

(三)救济性:行政诉讼权利救济之属性

1、行政诉讼是“救济权利”的制度。在我国,行政机关解决相对人认为行政机关违法的行政纠纷的途径主要是行政复议、和行政仲裁,行政复议是行政机关救济的主体,和行政仲裁是其有益补充。司法机关的救济就是行政诉讼,通过行政诉讼可以调处国家利益和个人利益之间的关系,

2、行政诉讼是“司法权”提供的救济。平等主体之间的侵权行为可以诉诸法院解决,而在非平等主体之间发生的侵权行为,弱者一方更有理由寻求司法权的保护。与行政权和立法权提供的救济相比,司法权提供的救济具有中立性、被动性、终局性的优点。

3、行政诉讼是司法权对相对人权利提供的救济制度。在行政诉讼中,原被告双方的法律地位始终是恒定的,因为行政主体不需要救济,只有相对人才需要救济。从历史的角度来看,无论是行政诉讼制度还是司法审查制度,其发展的趋势都是更加注重对私人权益的保护,为相对人提供救济。行政诉讼作为一种行政救济制度之本质,被逐渐认识和接受,在保护权利方面的作用也越来越重要

司法与行政的关系篇4

[论文摘要]：行政诉讼性质是指行政诉讼这样一种客观存在的社会制度区别于其它事物的根本属性，它通过行政诉讼现象表现出来，具有稳定性、多元性和层次性的特征。行政诉讼的性质包括三个方面：行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度；行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度；行政诉讼是司法权对相对人权利提供的救济制度。

一、行政诉讼性质概述

(一)行政诉讼性质界定

性质即“事物的特性和本质”，是“一种事物区别于其他事物的根本属性”，是事物一般性和特殊性的辩证统一。性质是事物的内在规定性，“质是使事物成为它自身并使该事物同其他事物区别开来的内部规定性。质和事物的存在是同一的，特定的质就是特定的事物存在本身”。一件事物或者一类事物的“本质”就是指它的那样一些性质，这些性质一经变化就不能不丧失事物自身的同一性。从性质概念在哲学意义上的内涵可知，行政诉讼的性质是指行政诉讼这样一种客观存在的社会制度的根本属性，它既表明行政诉讼作为一种法律制度的一般性，又表明行政诉讼区别于其它法律制度的特殊性。

1、行政诉讼性质是行政诉讼的内在规定性。行政诉讼性质与行政诉讼制度的存在是同一的，即有行政诉讼制度必有这样的性质；具备某些特定性质的事物一定是行政诉讼制度。不同国家的行政诉讼制度表现形式不同，名称也不尽一致，如果仅从表象判断，无法进行深入地比较研究。行政诉讼的本质为我们解决了这一问题，不管名称为何，表现怎样，只要在本质上具有共性就是行政诉讼制度。

2、行政诉讼性质通过行政诉讼现象表现出来。本质是看不见、摸不着的，是通过思维抽象得出的结论，认识行政诉讼的本质只能从行政诉讼现象人手，运用科学的分析方法拨开覆盖在现象表面的面纱，才能看清事物的本来面目，不能简单地将行政诉讼现象视为行政诉讼的本质。

3、行政诉讼性质具有稳定性。决定行政诉讼性质的是行政诉讼内部的矛盾关系，只要基本矛盾没有改变，行政诉讼性质就不会改变。稳定性下蕴涵着复杂性，矛盾不同方面的相互转化和斗争决定行政诉讼性质表现的重点不同。行政诉讼性质的稳定性为我们正确认识行政诉讼性质提供了可能性，行政诉讼内部矛盾的复杂性为我们认识特定历史条件下行政诉讼性质带来了困难。

4、行政诉讼性质具有多元性。行政诉讼的性质并非是单一、唯一的，而是具有多个方面的性质，即在某一层次上的本质表现为多个方面。“多元的法律本质相应地支配着多元的法律现象”；反过来看，多元的法律现象反映多元的法律本质。多元本质之间并没有轻重之分、本质与非本质之别。只是在特定的历史条件下，某一方面的本质表现更突出。

5、行政诉讼性质具有层次性。正确认识行政诉讼的性质，首先要认识其多元本质，其次，要认清其多层次的本质。行政诉讼性质的多元性与多层次性是不同的，多元性从横的方面反映行政诉讼性质，多层次从纵的方面反映行政诉讼性质。

(二)行政诉讼性质与相关范畴辨析

1、行政诉讼性质与价值。行政诉讼价值是行政诉讼这种客观事物对主体需要的满足程度。性质具有客观性，价值具有主观性。两者之间的关系可以表述为：性质决定价值，价值反映性质。一个国家特定历史时期行政诉讼的性质表现直接决定行政诉讼的价值：行政诉讼性质突出表现为行政法律监督制度，则更加追求秩序与效率价值；行政诉讼性质突出表现为行政救济制度，则更加追求公正与自由价值。价值不能脱离性质，价值反映性质并实现性质。性质与价值的辩证关系告诉我们，对一国行政诉讼制度的认识可以通过性质来考察价值，也可以通过价值来反推性质。

2、行政诉讼性质与立法目的。性质具有客观性，目的具有主观性，性质决定目的。立法者不能脱离行政诉讼的客观性质而希望通过行政诉讼达到不切实际的目的，这是一种纯粹的主观臆想，这样的目的根本不可能实现。“立法目的与法律的性质密切相关，只能在法律的性质之中择其要者追求之。追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质，从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。”受行政诉讼性质的制约，行政诉讼立法的目的亦有多种选择。

3、行政诉讼性质与功能。行政诉讼性质是行政诉讼制度作为一种科学制度的客观存在，而行政诉讼功能是这一制度在客观上所发挥的作用。性质与功能都具有客观性。从总体上看，制约行政诉讼功能的相关因素按其重要性可以分为决定性的因素和影响性的因素。行政诉讼的性质决定行政诉讼的功能，行政诉讼的功能同时受制于其它条件如立法目的、法治环境、法律意识等因素的影响。行政诉讼性质是决定行政诉讼功能的首要因素，性质不同，功能自然有差异。

二、行政诉讼之外部现象与内部矛盾

(一)行政诉讼性质之考察视角

1、过程视角：行政诉讼表现为一种“诉讼”。行政诉讼的主管机关是司法机关。当代各国行政诉讼制度各具特色，行政诉讼主管机关的名称、法律地位、性质等方面的差异也很大，但它们具有一个共同的特点，即都是行使司法权的机关。“行政诉讼的核心是以审判方式的诉讼程序解决行政争议，监督行政活动。至于解决争议的机关是行政法院或普通法院，或法律所创设的其它机构，不是问题的关键所在。”

2、内容视角：法院侧重审查“被告”的行为。司法审查的对象是被告的行政行为。虽然各国行政诉讼(司法审查)范围宽窄不同，但总体来看，可受司法审查的行为都是行政行为。“对法院来说，某种行为是不是行政行为，往往可能构成司法审查的先决条件，因为只有行政行为才能成为司法审查的对象。”行政诉讼强调被告的举证责任。从各国行政诉讼(司法审查)举证责任分配的规则来，都在一定程度上强调了被告对自己作出的行政行为负有举证责任。

3、主体视角：原被告双方法律地位“恒定”。一般情况下，行政诉讼的原告是行政相对人，也就是说只有行政相对人才享有起诉权；而行政主体则没有起诉权。这是因为在行政管理法律关系中，相对人处于被管理、受支配的地位，与行政主体之间产生争议时需要寻求有关机关的救济；而行政主体因享有行政权，不需要司法权的救济。与此相对，行政诉讼的被告始终是享有行政权的组织。

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(二)决定行政诉讼性质的内在矛盾

1、权力与权力的关系。权力制衡(约)是行政诉讼产生的内在动因。就立法权与行政权的关系而言，行政应受立法支配。为了保证立法对行政的有效控制，设置一定的监督机制是必不可少的，司法审查就发挥了这种监督作用。立法权对行政权的支配关系为司法审查提供了依据，司法审查的核心就是审查行政权的行使是否合法。就司法权与行政权的关系而言，对行政权的控制既有来自立法权的控制也有来自司法权的控制和行政权自身的控制。但司法控制具有不可比拟的优点。司法审查以司法权力来制约行政权力，它典型地反映国家权力的分工与制约，保障人民的民主权利，体现宪政体制的民主理念。就立法权与司法权的关系而言，不同宪政体制的国家两者关系差异较大：一种关系是司法权从属于立法权，受立法权的监督。另一种关系是司法权独立于立法权，对立法权负有监督职责。我国属于第一种体制。在这种关系下，法院不能对立法机关制定的法律行使审查权，因为司法机关的地位低于立法机关，但法院可以审查行政机关的行为是否符合法律。

2、权利与权力的关系。具体来看，权利与权力的关系包括公民权利与立法权的关系、公民权利与行政权的关系以及公民权利与司法权的关系。对公民权利进行救济是行政诉讼的核心关怀。就公民权利与立法权的关系而言，一方面，立法权应制定实体法规范确认公民的权利；另一方面，立法权也应设置相应的司法程序以保护公民的权利，在权利受到侵害时为其提供及时的法律救济。公民通过行政诉讼维护自己的权益，既要有实体法关于权利的规定，又要有程序法对救济途径的规定。就公民权利与行政权的关系而言，国家行政经历了从消极行政到积极行政的转变，因此带来了行政权的膨胀。而行政权膨胀的结果之一就是有可能侵犯公民权利，行政权的范围越广，侵权的机会就越多。对于现代的积极行政，如果缺少救济途径，则法律尊严无从维护，公民权益失去保障。就公民权利与司法权的关系而言，“有权利必有救济”已成为一条法律定理。

三、行政诉讼性质之全面透视

(一)程序性：行政诉讼司法程序之属性

1、行政诉讼是解决“行政争议”的程序。从法学的视角看，社会生活主体之间发生的争议主要有三种，即民事争议、刑事争议和行政争议。行政争议是在行政管理活动中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。

2、行政诉讼是运用“司法权”解决行政争议的程序。行政争议可以通过自力救济、社会救济和公力救济这三种形式来解决。行政争议与民事争议最大的差别在于主体地位的不平等性，这一点决定了行政争议更适合通过公力救济的方式加以解决，自力救济和社会救济的方式容易使弱者一方的权益受到侵害。解决行政争议的公力救济方式包括立法机关解决争议、行政机关解决争议和司法机关解决争议。行政诉讼的实质是通过司法途径审查行政行为的合法性，以解决行政争议。

3、行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序。行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度。作为一种诉讼程序制度，行政诉讼的性质与行政复议的性质具有根本的差别：前者是诉讼程序制度，结果是司法行为；后者是行政程序制度，结果是行政行为。“行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度”这一命题只完成了对行政诉讼性质认识的第一步，只停留在这一层面上并没有全面的认清行政诉讼，也不能说明为什么行政诉讼要从民事诉讼中分离出来。监督行政与救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因，与民事诉讼相比，行政诉讼承载了更多的政治功能。

(二)监督性：行政诉讼权力制约之属性

1、行政诉讼是“监督行政”的制度。行政法制监督包括立法机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会力量的监督。法院通过行政诉讼进行的监督，是通过个案的审理发挥监督的作用，其直接监督的对象是被起诉的行政行为，但对行政机关今后的执法具有一定的警示作用；“行政诉讼作为一种控制行政权的制度，由法院通过对行政行为进行审查使国家行政权力与其责任相符并保证其在法律范围内运行。”

2、行政诉讼是“司法权”对行政权的监督。在行政诉讼中法院居于主导地位，原告与作为被告的行政机关处于平等的地位并且都应接受法院的支配，通过这种诉讼活动发挥监督的作用。司法机关的监督与其它主体监督相比，具有法律性、中立性、事后性、被动性、有限性、监督方式独特性的特点。

3、行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度。行政诉讼是一种行政法律监督制度，而不是对公民、法人或其它组织的监督。以司法权与行政权的关系为视角，行政诉讼是司法权对行政权的监督。作为一种行政法律监督制度，司法权行使的被动性特征决定了行政诉讼是一种消极、被动的监督方式，也就是说，行政诉讼作为一种监督制度发挥作用的前提完全取决于相对人是否起诉。

(三)救济性：行政诉讼权利救济之属性

1、行政诉讼是“救济权利”的制度。在我国，行政机关解决相对人认为行政机关违法的行政纠纷的途径主要是行政复议、信访和行政仲裁，行政复议是行政机关救济的主体，信访和行政仲裁是其有益补充。司法机关的救济就是行政诉讼，通过行政诉讼可以调处国家利益和个人利益之间的关系，

2、行政诉讼是“司法权”提供的救济。平等主体之间的侵权行为可以诉诸法院解决，而在非平等主体之间发生的侵权行为，弱者一方更有理由寻求司法权的保护。与行政权和立法权提供的救济相比，司法权提供的救济具有中立性、被动性、终局性的优点。

司法与行政的关系篇5

一 行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行为是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；⒉行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；⒊行政司法行为的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给以特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷；⒋行政司法行为是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；⒌行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。 由此可见，行政司法行为是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻司法公正性。 行政司法行为的存在和发展，具有重大意义，它不仅有利于促进行政程序法制建设和行政管理民主化、法制化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程式化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济。在市场经济条件下，政府管理经济应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用。这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济，它通过调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程式化为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面也有积极意义。 二 从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷。同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。这样，也有利于以法制权，加强对行政机关自身行政行为的监督、审查和救济。 行政司法行为的存在、发展和功能之充分发挥，更是深深置根于市场经济发展的客观要求之中，市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，以摆脱传统的三权分立体制下主要靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式之局限，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法行为就是适应了市场经济需要多渠道、多层次的纠纷解决机制的客观要求，它是现代市场经济中需要加强国家宏观调控发展趋势的必然产物，且有利于加强经济执法 以及司法。 行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。其中，以英国和美国的行政裁判制度尤为典型，一般所通行的是行政复议行为和行政裁决行为（有些国家也存在着相似于行政调解的组织和机能），所裁处的对象既包括行政争议又包括民事纠纷，且更注意采用司法程序和尊重当事人的权利。 我国的行政司法，其制度化、规范化、法律化，乃是与改革开放同步，即是党的十一届三中全会以来，我国经济、政治体制改革以及加强社会主义民主、法制（特别是行政法制，更具体而言是行政程序法制）建设的一项成果和产物，是在发展商品、市场经济条件下，政府为及时有效地解决纠纷，协调各方面利益关系，并使行政管理民主化、法制化，强化其自律机制使自律和他律相结合的必然结果。我国的行政司法行为包括行政复议行为、行政裁决行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。行政复议行为主要解决那些对行政机关的相关处理和决定不服而产生的行政争议，其范围基本上与行政诉讼的范围一致并略宽，以便于行政复议同行政诉讼相衔接。行政复议是我国相对最为规范的行政司法形式，其法律依据也更较充实。行政裁决行为主要解决与合同无关的若干民事纠纷，行政裁决行为总的来说可分为确权行为（以解决权属争议和权限争议）以及归责行为（以裁处损害赔偿纠纷和侵权纠纷）这两大系列，其中包括关于专利、商标的专门行政裁判行为。行政调解行为所解决的民事纠纷其范围就更宽，既包括合同纠纷又包括非合同的民事纠纷乃至民间纠纷，既包括损害赔偿或补偿纠纷又包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。行政仲裁行为主要解决相关的合同纠纷（特别是经济合同纠纷），也解决一些其他的民事、经济和劳动纠纷。在这四种具体的行政司法行为中，行政复议和行政裁决都是典型的具体行政行为，它们通过作出行政处理决定来解决有关纠纷或争议，所作出的行政处理决定具有行政法律效力，同当事人之间发生行政法上的权利、义务关系，因此都是可以提起行政诉讼并使其接受司法审查的。行政调解则是行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，而不是行使行政权力，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力（除了仲裁中的调解之外），是靠当事人自觉履行，而调解不成或不服调解的还可进行裁决或可申请仲裁，并可向法院提起民事诉讼。行政仲裁乃是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中作出公断或裁决，它采用合议制，按照特有的仲裁程序，并由特定的机构进行，因此其司法性较其他行政司法行为更为明显，仲裁裁决的法律效力也强于一般行政裁决之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事诉讼。但由于行政仲裁背离了仲裁制度所固有的民间性本质特征，典型地体现了我国以往实行的计划经济的影响和痕迹，随着《仲裁法》的颁行，已导致行政仲裁向民间仲裁的改革和转轨。 从行政司法的发展趋势来看，以上述及的这些行政司法行为均可称为“显形行政司法”，即以特定的行政司法形式（复议、裁决、调解等）裁决明显存在的法律争议或纠纷；除此而外，还有所谓“隐形行政司法”，即平常所说的行政行为司法化，它是指行政机关虽不是处理明显存在的法律争议，但行政机关作出关系或影响相对人权利义务的行为（如行政处罚、行政强制执行、行政救济等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性，因为它们很容易引发潜在的法律争议。从广义上说，行政司法就是运用准司法程序规范行政的各种规则、制度的总和。从这种意义上看，行政司法行为及其作用的发挥有着更加广阔的天地，它涉及到我们整个行政行为的规范化、程式化问题。关于行政行为的司法化，全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就作了有益的探索和尝试，该法不仅在一般程序中规定了立案、调查、检查、审查、陈述与申辩、决定、送达等必经环节，而且还正式规定了听证程序。听证会要告知受处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的申辩和质证权利，有利于对行政机关的监督，有利于听取利害关系人的意见，有利于调查取证和正确适用法律，从而便于贯彻程序公正原则。这些都体现了我国行政行为规范化、程式化、法制化的正确方向和必然趋势。 三 随着我国经济、政治体制改革和法制建设的深化和发展，特别是随着社会主义市场经济体制及法制的建立和健全，行政司法行 为面临着许多新的理论和实践问题的挑战。 （一）随着市场经济的发展，不仅需要建立多渠道、多层次的纠纷解决机制和体制，而且要求增强经济主体的自主权利和自治能力。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的颁行，促使了行政仲裁向民间仲裁改革和转轨，把本不应当归于行政司法的仲裁制度从行政司法体系中分离出去使之还原归位。这样，一方面引起我国行政司法制度的相应调整和改革，调整后的我国行政司法体系即由行政复议、行政裁决和行政调解组成，主要解决与行政管理有关的各类纠纷，而把大部分合同纠纷和其他适合仲裁的财产权益纠纷留待当事人双方自愿去选择民间仲裁解决。这就既符合了国际上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加强行政司法制度自身的建设和改革。另一方面，必然导致我国形成民间仲裁、行政司法、法院审判三足鼎立、三位一体，既相对独立、又密切联系，既互相制约、又相互促进的社会主义市场经济裁判制度体系，以便于用多种形式、手段和途径解决日益增多和复杂化的民事、经济纠纷和其他各种纠纷，维护和促进社会主义市场经济的顺利发展。其中，民间仲裁属于非权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，行政司法属于权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，在市场经济条件下它们都有着十分广阔的发展天地。 然而，从我国的具体情况以及国际上的某些特例来看，《仲裁法》的颁行并不等于把一切纠纷和争议都排除在行政仲裁之外。国外就还存在所谓“特种仲裁制度”，在我国也存在现行《仲裁法》所统一规定的仲裁范围之外的某些纠纷，如劳动争议和农业承包合同纠纷的仲裁，这些都不属于平等主体之间发生的纠纷，当然就不宜由民间仲裁来解决。因此，是否也需要实行特种仲裁或是否应属于行政司法范畴，都很值得深入研究。 （二）必须拓展新的行政司法形式和行为，例如行政申诉行为。对已超过复议申请和起诉时效的争议而当事人仍不服的；或当事人不愿通过行政复议或起诉解决纠纷，而希望通过行政监督手段来解决的；或当事人认为作出原具体行政行为的行政机关能够自己纠正的等情况，都可以通过行政申诉的途径予以解决。 （三）行政调解作为国家行政机关通过说服教育对社会生活和人们经济活动进行管理和监督的一种形式，在新时期已成为行政指导方法的一种，有着非常广泛的适用性和宽阔的发展前景，因此行政调解也应当同其他行政司法行为一样具有其相应法律效力，否则它同民间调解就无实质区别，也无任何权威，就很难充分发挥其在市场经济下的作用和功能。为此，我们认为，行政调解协议理应对双方当事人具有法律约束力，如一方当事人不按约履行，另一方可以要求法院强制执行，只不过在执行调解协议之前，必须由法院重新审理，如法院认为调解协议合法，才判令执行。 （四）深入探究行政司法行为，还必然涉及到正确认识和把握行政司法法律关系的特征。行政司法法律关系是一种特殊的行政法律关系（属于行政程序法律关系），它是指在行政司法活动中，行政司法机关与其他参加人之间根据有关法律法规的规定而发生的各种关系，其实质就是行政司法机关在依法裁处各类纠纷过程中与有关当事人之间所形成的各种权利义务关系。行政司法法律关系的主体不限于行政司法行为的主体（行政机关及其专门机构），它还包括发生并要求解决争议或纠纷的双方当事人（公民、其他国家机关、企事业单位、社会团体组织等）；而且行政司法法律关系还不同于其他行政法律关系中行政机关同管理相对人之间地位具有不对等性，行政行为具有单方面性，其法律关系具有强制性等。在行政司法活动中，行政机关是以第三人的身份充当裁判者来解决相对人双方之间的纷争，因此作为行政司法机关，就必须充分注意和尊重当事人双方的意愿，坚持以事实为根据、以法律为准绳，当事人权利义务一律平等以及回避等重要司法原则，以体现其公正性，从而既保证行政机关有效地行使职权，又保障和维护当事人的合法权益。

司法与行政的关系篇6

［摘要］我国司法工作在逐渐步入法制化的今天，其独立性已是国家法制建设工作中的一项重要任务，为此，独立的司法行政职能应从立法角度予以明确，达到真正的司法独立，体现出一个国家的法制化建设进程和水平。任何一件事情，大到国家制能的实现，小到组织一次聚会，都会涉及“司法行政”问题。但是由于各种职能与活动的目标不同，为其实现而存在的执政作用在其内部组织、外部表现、目标关系等方面。又表现出不同的特点，尽管基本规律是相同的，但其运转规律也因为服务的目的而有差异。就司法职能而言，案件的审判（纠纷的协调、解决）是核心内容，而其他围绕这一核心而存在功能，均可视之为司法行政职能，是为司法职能的实现而服务的。如果任何一项司法行政工作的目的与司法职能独立、公正地实现而相悖，那么司法行政体制就需要改革。

［关键词］ 司法 行政职能 独立

一、司法职能的基本内容与组织形式决定司法职能应具有独立性

基本内容。司法职能是指司法部门为实现宪法赋予的工作内容而存在的职能作用。其范围相当广泛，按照各自工作的关系紧密程度和执掌本职能的主体不同，司法职能可分为如下层次：

一是国家司法职能，即国家为了保证审判权的实现而将一部分十分重要的职责作为国家的基本职能，具体包括：法院机构的设立；权利机关对法院工作的监督；法院人才来源的培养与保障（法律教育）；法院预算编制；法官司任免；国家的刑事检控；司法裁判的执行等。

二是法院司法职能，包括法院机关与法院系统的行政职能，具体是指：法院的人事管理；法官的日常管理；司法预算的执行；财务管理；机关建筑的维修；交通工具管理；档案管理；司法统计等。这部分职能又称为法院固有的司法行政权。一般说来，这些行政事务在国家所确立的行政管理一般原则之下，由法院自行管理。

三是案件审理中的司法职能，是指法官在审理中所直接操作的职能，具体包括：案件分配；审判、调解庭上的指挥；文书打印开庭准备证人传唤；审判日程安排及案件中的性质研究、分析、认定等。这部分职能作用又称为法官固有的司法行政权。

组织形式。虽然各国的司法职能的组织形式不尽相同，但也形成了共同的运作规律。一般说来，法官的任命和免职不会由法院本身行使，二氨基审判日程也不会交由议会安排。在我国。司法职能的组织形式可分为以下层次：

第一、各级人民代表大会及其常委会。根据我国《地方各级人民政府组织法》第八条规定，其工作方式为集团决议，实行民主集中制原则中的“少数服从多数”。这一组织形式具体负责法院的产生、院长的选举与罢免、法官的任命与免职、对法院工作的监督等，由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，所以这些内容更多的时候被认为是政治作用而非司法行政作用（需要指出的是，人大的司法行政作用是为了保证宪法确定的法院审判权的实现，而非直接或间接行使审判权）。

第二、人民政府。国家立法把一部分司法行政职能直接赋予人民政府（或下属行政执法部门），这是国家司法行政职能的主要承担者，其工作方式为首长负责制。据此，根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定，其职能包括：司法于是的编制，司法人事管理（如职务指数），刑事判决的执行（死刑立即执行的判决除外），司法人才的培养（一部分法官在职培训除外），法官待遇之确定等。

第三、人民检查院。检察院作为法律监督机关，对于违法法律的个人，组织有权启动司法程序。这实质上是国家司法行政职能的一种，主要包括：批准逮捕、刑事检控、刑事抗诉、民事抗诉等。这种法律监督作用在本质上是行政权的一部份，只是它启动的是司法程序，而普通行政机关启动的是行政程序。它在相当程度上对公安侦查和法院的审判工作起到监督作用。

第四、人民法院。人民法院是法院固有的司法行政的组织形式，是司法行政最直接的承受（担）者，其职能包括一部分国家司法行政（如民事裁判文书和一部分刑事判决的执行）、法院机关或法院系统内的司法行政事务。

综上所述，司法公正受人大监督，特别是自20__年以来，我国的司法职能在《宪法》权限范围内，具有了相应独立性，不受各级行政长官个人或组织的意志为转移和干预。

二、司法行政与审判之关系决定司法职能具有排它性

司法 行政职能与审判之间的基本关系体现为：司法行政职能以审判工作为主旨（调解工作为辅）。在具体构成上，两者相互分立，有相互统一。

所谓相互统一，是指在某种程度上，审判与司法行政权在性质上同属于大的司法权范畴，有时是不可分的，有相当一部分司法行政工作是在同一个法院或统一的法院系统控制之下。例如日本是在最高法院之下设立事务总局，归属于最高法院；美国则在司法系统之内组建司法会议，作为整个司法系统的司法行政决策机构，而我国则以人大制定法律，法院具体承办，不受其他法律范畴原因干扰。

所谓相互分立，是指在国家职能分工中，这两种职能分别由不同的机构、以不同的组织形式实现。日本最高法院的事务总局曾因过多考虑审判因素，在某些时期以调动法官为名惩罚那些不合当权者意愿的法官而败坏了名声。这是司法行政与审判工作关系微妙的一方面。所有法治国家都尽可能避免“司法行政干预审判”的恶名，尽可能改善各种制度以消除这种可能。中国法律明确了由法院承担，检查院和人大分别行使监督职能。

在这一基本关系之下，我们还可以总结出一些具体的关系：

第一、司法行政工作服务于审判工作，为审判工作提供辅助与保障。因此司法行政有其附属性，包括职能上的附属性和组织上的附属性。但同时司法行政又具有有相当的独立性，而且有一部分是不受审判人员控制的。

第二、司法行政应受审判人员的支配，即使是国家司法行政也应有法官参与，如司法预算、法官任免或弹劾等。

第三、审判功能的实施对司法行政有一定信赖性。因为每一项目审判活动如果离开司法行政的作用，都是无法进行的。

第四、司法行政不可避免地会以法定程序和合理的限度介入司法审批，有的也可以与具体案件的程序启动或运转联系在一起。

第五、除了前面所说的国家司法行政外，其他均应由法官控制，法官可以也应当成为司法行政决策者，但具体的实施应由专门司法行政人员进行，不受其他非司法、审判、行政人员的影响。

第六、在服务、介入、支配、依赖关系之下，司法行政与审判工作必须保持一定的距离，应达到避免干预审判之嫌。不论是行政部门控制司法行政，还是法院自行控制司法行政，都应避免这一点。否则，其干预行为具有非法性。

第七、法院理应是由法官构成的，因而在法院机构中应突出法官的中心地位，而不应由司法行政或政府行政控制法院的审判活动。

第八、为保护司法行政的效率，避免以审判规律办理司法行政事务及协议审判的相关事务。

为此，司法工作具有法律以外的排它性。

三、阻碍司法独立的具体表现

应当说，当前我国法院司法行政与审判工作基本上体现了上述基本关系和具体关系，但实践中仍有不少问题。总的问题是：介入有余，保障不足。所谓介入有余，是指司法行政工作没有严格按照规律运转，在地方党委、政府、有关部门、上级领导、隶属关系等一些方面介入审判工作过多，如一个案件经审理合议后，要经庭长、主管院长研究决定，最后作出前后不一样的判决，这样不适当地影响了案件的审判工作，也与《人民法院组织法》第四条、第十条相悖。所谓保障不足，是指司法行政工作并没有充分实现基本目标，未能完成保障审判工作的任务，反而使审判工作在很多方面受到影响。具体表现如下：司法行政有干预独立审批的情况。远到当前人大对法院的具体案件的不适当监督，近到院长、庭长审判案件，诸如行政长官、上级领导直接干预案件的审判和执行等，都表现出司法行政对审判工作的过分介入，从而影响了《宪法》和《人民法院组织法》规定的独立审批原则的实现。如某县级法院连受理一宗欠土地费纠纷案件中，一方当事人报告政府，而政府一行政官员给法院领导打招呼后，判决就违背合同双方的权利和义务表示，接受了领导的指意，导致再有力的证据均不被采信，赢家变成输家。

在法院司法行政层次上，司法行政比过大，大有喧宾夺主之嫌。这种比重过大，表现为法院在相当程度上仍以行政级别高低与行政权力大小为根据，形成法院行政决策乃至审判决策的体系。同时，行政单位过多造成缺乏合作，降低了效率，干部指数方面也存在失衡。加之，在司法行政外界因素上，表现为司法人员的个人意志，夹杂浓厚的人情意识和主观意断。这在目前存在的官本位思想下，将会降低审判业务部门的地位。

司法行政决策与案件裁判机制重合。司法行政职务的履重合，这在一定意义上有积极作用，但过分重合，特别是两种职务集于一身的人忽视两种职务实现方式的差别时，便不利于审判的独立于公正，对审判工作形成干扰。如一宗房屋拆迁补偿案件，经审理合议后，报审委会决定，但审判委员会、院长、庭长等履行各自的职务中，审判委员会不像是一个审判组织，倒更像一个行政决策组织，工作方式也是行政式的。

审判活动借用司法行政工作模式。这就是名声狼籍的司法权力行政化。这种工作模式在法律上并无依据，实践中却悄然泛滥，盛行不已。司法工作人员被动按照长官意志办事的做法，是对司法行政与审判工作的关系未正确理解所产生的弊端的根源。诸如行政诉讼中的大多数案件均以政府胜诉或法院不裁定、判决；个人与企业间的纠纷协调、处理或判决中，以保护个人利益而损企业利益的现象等时有发生。

司法行政体系不统一。过于分散的司法行政体制，使司法行政在其应发挥作用的地方却没有发挥出来。一是决定性的司法行政权（即通常所说的人、财、物）不掌握在法院手里；二是全国的司法行政形不成统一、有效的指挥与管理系统，犹如一盘散沙。法院不能按照我国《宪法》第一百二十六条规定的独立行使审判权，免不了干预。如在二0__年的一起法院执行案件中，法院执行局冻结了被告在银行的存款50万元，但一位副县级干部以政府名义干预法院执行，迫使法院解除了冻结，导致执行落空。

法官对司法行政决策的作用发挥不够，在国家司法行政层次上，对一些重要的司法行政问题，法官和法院发挥的作用不大，包括司法行政政策的制定，调解、裁定、判决的结论等。当然，各国可以根据自己的情况确定法院介入程度，但不论怎样，只要以维护司法独立于公正为根本目标，不同的司法行政管理体制都能达到相似的效果。但在我国，由于种种原因，法院在国家司法行政决策中的地位并不重要，而且不利于实现司法行政维护审判独立于公正的目标。

司法行政对审判工作的保障不足、司法经费不足，司法待遇不高，搞目标管理，下达经济指数，加之目前司法人员素质偏低，这些无不反映出司法行政对审判工作的保障方面的重大缺陷。从而产生出地方各级人民法院超标、违规收取诉讼费、执行费及法官腐败的现象，甚至导致司法不公，诸如，一桩离婚案件按规定只能收取不到100元，但实际审结的离婚案件收费却达20__元；个别 司法人员收受原被告财物的现象在报刊、电视媒介多有报道。

四、产生问题的原因

行政主导意识根深蒂固。不仅在国家整体职能中有行政主导意识，在司法职能的实现中也有此种表现，结果导致法律执行与法律裁判职能得不到根本区分。司法附属于行政的观念在近代资产阶级革命中已被，权利分立的实践已将这种意识完全摒弃。但在我国，现代司法观念的植入并不成功，虽然新中国司法界对于反动的法律制度的清算十分彻底，但现代科学的司法观念没有树立。直到现在，人们才开始清楚、全面地认识到司法作用的本质、行政与司法之根本不同以及司法行政对审判权应有的作用，但现在主导意识及观念未得到彻底改变，个别行政人员只懂使用权利，不懂权为民所用，有损司法公正。

行政作用特有的优点诱使司法活动甘于被介入和受影响。在官僚体制中，行政是最便捷、最有效率、最直接、最体现权威和最普通适用的公务处理方式。为完成任务一项公共职能，一些人禁不住要使用有如此优点的行政方式，以达到个人私欲或人际关系效果，一是国家的各种职能要求必须运用于该特定职能相适应的、使之得以最佳实现的工作方式，如审判工作中的法官合议制、法官独任制；二是现代国家各项职能的相互融合与界线交叉，也容易使人们忽视相互间仍然存在着的根本不同；三是一些人的意愿以此体现个人的或职位的权威，尽管在案件审判活动中本不该有这种权威不该以此体现权威。

司法行政在我国尚不发达。司法行政的问题是随着法治的进步而逐渐产生的，一些国家在过去的几十年中针对本国司法活动中出现的问题，采取了适合本国国情的司法行政改革措施，如美国司法会议的成立、法院行政管理局的建立等。不少国家已经将司法行政作为一个专业对待，组织各种研究活动，开设培训课程。在我国，因为建国初期即在社会主义初级阶段，我国人民长期受到旧中国封建、殖民地实现的剥削和压迫，法制观念淡薄，特别是在期间，法律被任意践踏，只是在十一届三中全会后，司法行政问题才逐渐变得尖锐起来，目前还有相当一些人并没有认识到问题的严重性，更没有把它放在科学的高度上对待，这在很大程度上阻碍了问题的解决。

司法行政软弱无力，根据前面的论述，有的人会认为目前的问题是司法行政过分强大有力，又何来软弱无力呢？其实这是一种错觉，实际上，司法行政在介入方面强大有力，而在保障方面却软弱无力。司法行政的力量发挥得充分的地方，往往是那些应当与审判保持距离的方面；而真正需要司法行政发挥强硬作用时，它却强硬不起来了。这一方面是由于司法行政权力不统一，所以系统的，！司法行政力量难以形成；另一方面是决策者对司法行政的目的及其与审判工作的关系认识还不明确。

五、改革的措施及办法探讨

研究改革措施时应当注意四个因素。一是我们现在的司法行政水平还不高，虽然一直在运作，但仍然是一个新领域，理论和实践都不够发达，所以也不能期望过高。二是要对症下药，因势利导。三是要循序渐进。有些措施是目前就能落实的，有的则需要在其他条件具备的前提下实施。四是对各级行政领导和单位加强法制培训教育，树立法制意识。例如在现行的中央地方权力划分格局之下，司法行政特别是司法独立恐怕难以统一。我们无法想象建立一个司法权力由地方控制而司法行政由中央控制的混合体制。下面是对改革措施的一些初步思考。

提高认识，特别是有关领导提高认识，这听起来是老生常谈，但如果没有树立以下两种意识，改革就无法推动，有时甚至会走上弯路。

一是树立改革意识。“不改革就没有出路”这是对当今时代每一个人的鞭策。对于司法行政体制来说，既然它存在着不少问题，既然长期沿用的工作方式已经被证明是没有效果的，至少效果是不明显的，改革便是唯一的选择。如果只是换个提法，而不进行实质性的改革，只能是死胡同一条。让长官意识到地方行政权力是建立在服务及法律意识上的工作，树立司法观念。

二是树立科学意识。改革不是乱改和蛮干，而应遵循科学规律。司法行政乃至整个司法制度是一门科学，不去研究就不知道它的运动规律，就会没在工作中无所适从，所谓改革也只能是盲人骑瞎马。作为一个法官特别是兼任司法行政职务的法官，只能在科学的司法规律的指导下，才能实施真正的改革。真正从教育、再教育的角度增强法律知识，提高业务工作能力。

扩大法院司法行政职能部门的范围，如人事管理、预算编制等。当然，在这一改革措施中也要吸取某些国家的教训，避免形成新的司法统治，从而干扰独立审判。

改革司法独立行政审判、执行机构。一是改组法院系统的司法行政机构，建立全国性的、统一的司法行政决策机构和执行机构，二是改组各法院内部的司法行政管理机构，建立单一们的司法工作机构，淡化司法行政职能对审判工作的影响，消除任何司法行政支配案件审批的情况。

将司法公正作为一门科学对待，同时加强对司法人员的培训。我国有关机构只注意培训法官的司法技能，导致司法公正人员只看长官脸色，只按长官意志办事。这种认识当然是不对的。我们应当将司法公正作为一门独立的学科或职业来对待，建立一个发达的司法工作职业。

改革司法人事制度。一是把法官与司法工作人员分开管理，适用不同的管理规则；二是建立法官助理制度，为每一个法官配备一名或数名助手；三是改革书记员制度，实行书记员职业化；四是逐步改革法官来源，改变现行的由书记员经过数年实践训练后升任法官的习惯做法，而是提高法官来源层次，否则书记员制度也无法维持。

改革司法预算制度和诉讼费管理制度，应当由法院直接介入司法预算的制定，确保法院经费来源。法院的经费全部由中央财政支出，地方可以给予一定支持。相应地，诉讼费的收取与管理制度也应作改革。实行“收支两条线”的目的是维护司法公正与独立，为司法改革助一臂之力。但是，各种因为诉讼费而出现的违法乱纪情况的深层次根源，主要是司法经费缺乏。如果不能保证司法经费，则“收支两条线”也难以实现预期目标。对此，国家应果断采取措施，从根本上改革司法预算制度。

综上所述，从根本上提高司法工作人员的法律知识和业务水平，从法律上明确各级党委、政府领导及工作人员干预或介入司法审判属违法行为，规范司法人员的言行，确保司法的廉政、公正与独立。

参考文献：

①、《中华人民共和国宪法》

②、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法

③、《中华人民共和国人民法院组织法》

司法与行政的关系篇7

行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行为是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；⒉行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；⒊行政司法行为的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给以特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷；⒋行政司法行为是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；⒌行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。

由此可见，行政司法行为是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻司法公正性。

行政司法行为的存在和发展，具有重大意义，它不仅有利于促进行政程序法制建设和行政管理民主化、法制化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程式化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济。在市场经济条件下，政府管理经济应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用。这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济，它通过调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程式化为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面也有积极意义。

二

从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷。同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。这样，也有利于以法制权，加强对行政机关自身行政行为的监督、审查和救济。

行政司法行为的存在、发展和功能之充分发挥，更是深深置根于市场经济发展的客观要求之中，市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，以摆脱传统的三权分立体制下主要靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式之局限，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法行为就是适应了市场经济需要多渠道、多层次的纠纷解决机制的客观要求，它是现代市场经济中需要加强国家宏观调控发展趋势的必然产物，且有利于加强经济执法以及司法。

行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。其中，以英国和美国的行政裁判制度尤为典型，一般所通行的是行政复议行为和行政裁决行为（有些国家也存在着相似于行政调解的组织和机能），所裁处的对象既包括行政争议又包括民事纠纷，且更注意采用司法程序和尊重当事人的权利。

我国的行政司法，其制度化、规范化、法律化，乃是与改革开放同步，即是党的十一届三中全会以来，我国经济、政治体制改革以及加强社会主义民主、法制（特别是行政法制，更具体而言是行政程序法制）建设的一项成果和产物，是在发展商品、市场经济条件下，政府为及时有效地解决纠纷，协调各方面利益关系，并使行政管理民主化、法制化，强化其自律机制使自律和他律相结合的必然结果。我国的行政司法行为包括行政复议行为、行政裁决行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。行政复议行为主要解决那些对行政机关的相关处理和决定不服而产生的行政争议，其范围基本上与行政诉讼的范围一致并略宽，以便于行政复议同行政诉讼相衔接。行政复议是我国相对最为规范的行政司法形式，其法律依据也更较充实。行政裁决行为主要解决与合同无关的若干民事纠纷，行政裁决行为总的来说可分为确权行为（以解决权属争议和权限争议）以及归责行为（以裁处损害赔偿纠纷和侵权纠纷）这两大系列，其中包括关于专利、商标的专门行政裁判行为。行政调解行为所解决的民事纠纷其范围就更宽，既包括合同纠纷又包括非合同的民事纠纷乃至民间纠纷，既包括损害赔偿或补偿纠纷又包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。行政仲裁行为主要解决相关的合同纠纷（特别是经济合同纠纷），也解决一些其他的民事、经济和劳动纠纷。在这四种具体的行政司法行为中，行政复议和行政裁决都是典型的具体行政行为，它们通过作出行政处理决定来解决有关纠纷或争议，所作出的行政处理决定具有行政法律效力，同当事人之间发生行政法上的权利、义务关系，因此都是可以提起行政诉讼并使其接受司法审查的。行政调解则是行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，而不是行使行政权力，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力（除了仲裁中的调解之外），是靠当事人自觉履行，而调解不成或不服调解的还可进行裁决或可申请仲裁，并可向法院提起民事诉讼。行政仲裁乃是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中作出公断或裁决，它采用合议制，按照特有的仲裁程序，并由特定的机构进行，因此其司法性较其他行政司法行为更为明显，仲裁裁决的法律效力也强于一般行政裁决之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事诉讼。但由于行政仲裁背离了仲裁制度所固有的民间性本质特征，典型地体现了我国以往实行的计划经济的影响和痕迹，随着《仲裁法》的颁行，已导致行政仲裁向民间仲裁的改革和转轨。

从行政司法的发展趋势来看，以上述及的这些行政司法行为均可称为“显形行政司法”，即以特定的行政司法形式（复议、裁决、调解等）裁决明显存在的法律争议或纠纷；除此而外，还有所谓“隐形行政司法”，即平常所说的行政行为司法化，它是指行政机关虽不是处理明显存在的法律争议，但行政机关作出关系或影响相对人权利义务的行为（如行政处罚、行政强制执行、行政救济等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性，因为它们很容易引发潜在的法律争议。从广义上说，行政司法就是运用准司法程序规范行政的各种规则、制度的总和。从这种意义上看，行政司法行为及其作用的发挥有着更加广阔的天地，它涉及到我们整个行政行为的规范化、程式化问题。关于行政行为的司法化，全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就作了有益的探索和尝试，该法不仅在一般程序中规定了立案、调查、检查、审查、陈述与申辩、决定、送达等必经环节，而且还正式规定了听证程序。听证会要告知受处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的申辩和质证权利，有利于对行政机关的监督，有利于听取利害关系人的意见，有利于调查取证和正确适用法律，从而便于贯彻程序公正原则。这些都体现了我国行政行为规范化、程式化、法制化的正确方向和必然趋势。

三

随着我国经济、政治体制改革和法制建设的深化和发展，特别是随着社会主义市场经济体制及法制的建立和健全，行政司法行为面临着许多新的理论和实践问题的挑战。

（一）随着市场经济的发展，不仅需要建立多渠道、多层次的纠纷解决机制和体制，而且要求增强经济主体的自主权利和自治能力。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的颁行，促使了行政仲裁向民间仲裁改革和转轨，把本不应当归于行政司法的仲裁制度从行政司法体系中分离出去使之还原归位。这样，一方面引起我国行政司法制度的相应调整和改革，调整后的我国行政司法体系即由行政复议、行政裁决和行政调解组成，主要解决与行政管理有关的各类纠纷，而把大部分合同纠纷和其他适合仲裁的财产权益纠纷留待当事人双方自愿去选择民间仲裁解决。这就既符合了国际上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加强行政司法制度自身的建设和改革。另一方面，必然导致我国形成民间仲裁、行政司法、法院审判三足鼎立、三位一体，既相对独立、又密切联系，既互相制约、又相互促进的社会主义市场经济裁判制度体系，以便于用多种形式、手段和途径解决日益增多和复杂化的民事、经济纠纷和其他各种纠纷，维护和促进社会主义市场经济的顺利发展。其中，民间仲裁属于非权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，行政司法属于权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，在市场经济条件下它们都有着十分广阔的发展天地。

然而，从我国的具体情况以及国际上的某些特例来看，《仲裁法》的颁行并不等于把一切纠纷和争议都排除在行政仲裁之外。国外就还存在所谓“特种仲裁制度”，在我国也存在现行《仲裁法》所统一规定的仲裁范围之外的某些纠纷，如劳动争议和农业承包合同纠纷的仲裁，这些都不属于平等主体之间发生的纠纷，当然就不宜由民间仲裁来解决。因此，是否也需要实行特种仲裁或是否应属于行政司法范畴，都很值得深入研究。

（二）必须拓展新的行政司法形式和行为，例如行政申诉行为。对已超过复议申请和起诉时效的争议而当事人仍不服的；或当事人不愿通过行政复议或起诉解决纠纷，而希望通过行政监督手段来解决的；或当事人认为作出原具体行政行为的行政机关能够自己纠正的等情况，都可以通过行政申诉的途径予以解决。

（三）行政调解作为国家行政机关通过说服教育对社会生活和人们经济活动进行管理和监督的一种形式，在新时期已成为行政指导方法的一种，有着非常广泛的适用性和宽阔的发展前景，因此行政调解也应当同其他行政司法行为一样具有其相应法律效力，否则它同民间调解就无实质区别，也无任何权威，就很难充分发挥其在市场经济下的作用和功能。为此，我们认为，行政调解协议理应对双方当事人具有法律约束力，如一方当事人不按约履行，另一方可以要求法院强制执行，只不过在执行调解协议之前，必须由法院重新审理，如法院认为调解协议合法，才判令执行。

司法与行政的关系篇8

    (一)中国司法机关的机构设置

    对应我国的“乡(镇)、县(区)、市、省(自治区、直辖市)、国家”五级行政管理结构,我国的审判系统设置为四级审判机关,即在县(区)及以上同级行政区域内分别设立基层、中级、高级和最高人民法院,同时乡(镇)一级有的还由基层法院设派出人民法庭。同级审判机关产生于同级权力机关(人民代表大会及其常委会),对同级权力机关负责并接受其领导和监督。

    (二)美国司法机关的机构设置

    美国的法院体系是由联邦与州两大系统构成的,两者适用各自的宪法和法律,管辖不同的案件和地域,理论上说并无从属关系,但实际上,联邦法院的地位仍更高些。根据美国“县(市)、州和国家”三级行政管理结构,在这两大系统中都分别设置了三级司法体制。联邦法院系统中设置有三个等级的法院,即联邦最高法院、联邦巡回法院和联邦地区法院,并且联邦最高法院享有特殊的司法审查权;而州法院系统一般也分为三个层次,即州最高法院、州上诉法院和初审法院。在美国,法官的任免权统一由联邦或州的最高行政首长和立法机关行使,联邦法院法官的产生须由国家最高行政首长(总统)提名,并需要经过国会的批准;而各州的各级法院法官也全部由州长提名,并由州议会批准才产生,当然也不排除个别州的初审法院法官是从律师中选举产生的。

    二、中美司法机关的外部独立比较

    (一)中国司法机关的外部独立

    1.司法机关与权力机关的关系

    我国政权的组织原则是民主集中制,其理论基础包含着两个层面:一是民选权力机关(人民代表大会及其常委会)的地位绝对高于其他国家机关,二是国家权力的集中统一性。所以,在我国,权力机关的地位高于包括司法机关在内的其他国家机关,它们都由权力机关产生,需要对权力机关负责,并接受权力机关的领导和监督,换句话说,权力机关是可以通过决议撤销或改组包括司法机关在内的其他国家机关的。而国家权力的集中统一性,又说明了任何种类的政治权力都来源于同一处,即司法机关所掌握的司法权究其本源也来源于权力机关的授予。我国各级人大对各级法院所进行的监督主要包括:同级人大任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员,审议法院的年度工作报告,对法院制定的司法解释或其他规范性的文件进行审查,对法院的个案审理进行事前、事中和事后的监督和审查等。人大进行监督的目的,应当是保证司法权的独立、促进司法的公正,并且监督的前提是不能干涉法院的公正审判,不能在监督过程中偏向任何一方当事人或参杂任何私人目的。然而在实际的操作过程中,人大的监督却时常出现“越位”现象——往往法院刚受理一个案件,人大的具体处理意见和要求汇报的指示就传来了,这就使同级法院与同级人大无形中形成了一个事实上的领导和服从关系。

    2.司法机关与行政机关的关系

    我国《宪法》规定:“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此,从严格意义上说,我国法院行使审判权时是独立于行政机关的。并且,为了在必要时对行政机关的活动进行监督审查,我国还颁布了《行政诉讼法》,而所谓“行政诉讼”,就是人民法院根据相对人申请,依法(法律、行政法规和地方性法规)按司法程序处理行政争议的活动①,通常也被称为“民告官”。《行政诉讼法》第一章总则里就规定了“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这说明了我国的司法机关是有权对行政机关具体行政行为的合法性进行司法审查的,并且不受行政机关的干涉。然而,我国的司法机关只享有对行政机关的行政行为进行司法审查的权力,而无权对立法机关的行为,包括对违反宪法的法律法规进行司法审查。

    虽然宪法明确规定了人民法院独立行使审判权不受行政机关的干预,但在实际操作中,法院却无法摆脱行政机关的影响。一方面,各级法院的工资及办公经费都是由同级政府划拨的,法院收入的多寡取决于同级政府的给予,这就使得政府变成了司法机关的“衣食父母”。另一方面,法院中层以下干部的进出和升降都必须经由政府人事部门的审批,有时政府的一纸文件甚至某个领导人的一句话便可能会影响到司法人员的仕途。我国各级法院在财政与人事上的不独立,使得我国的司法活动地方化和行政化色彩日益加重。很多时候,政府部门对司法活动进行干预主要为了保护地方经济利益和维持地方社会稳定,严重的地方保护主义现象就造成了本来是国家设置在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院。同时,我国司法活动的“功利化趋向”也日益明显——由于对政府部门的严重依赖,许多法院在面对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件时往往是不愿或不敢受理的,就怕得罪了行政机关,即使法院受理了案件,在裁决时也会有意偏袒行政机关,公然维护违法的行政行为,这就产生了我们通常所说的“官官相护”的不良影响。

    (二)美国司法机关的外部独立——司法审查制度

    由于美国是实行三权分立政治制度的国家,其立法权、行政权及司法权三者相互独立且相互制衡。为了能使司法权对立法权和行政权进行有效的监督制约,美国的司法系统享有一套特别的司法审查制度。所谓司法审查制度,指的是法院在审理具体案件中,对立法机关和行政机关所制订的法律、法规或执法活动进行审查,宣告违宪的立法和行政为无效的一种制度。司法审查权为美国联邦最高法院所拥有,其“适用范围不仅包括联邦行政机关和国会的行为,而且也包括各州政府的活动。”②

    美国的司法审查制度开始于1803年联邦最高法院审理“马伯里诉麦迪逊案”的判决。在“马伯里诉麦迪逊案”中,联邦最高法院首席大法官马歇尔宣布:“所有制定成文宪法的人认为,宪法构成国家的根本法和最高法。……解释法律宪法是司法部门的权限范围和职责。把规则应用于具体案件的人们必然应当阐述和解释该项规则。……违反宪法的法律是无效的;法院和其他部门都应该受到该文件(宪法)的约束。”③在该案结束后的几年内,联邦最高法院又相继判定联邦法院有权判决州法律违宪,并有权重审州法院判决的某些案件。至此,司法审查制度得以正式建立。

    建立司法审查制度的目的就在于对立法机关和行政机关的活动进行司法监督,平衡立法权、行政权与司法权之间的关系,来保护法律的权威性和维护人民的合法利益,从这个意义上来说,美国的司法权体现了一种比较强的能动主义,因而其独立程度也相对较高。在制约立法权方面,联邦最高法院采取的是事后审查方式,即对其受理案件中涉及到由联邦国会或州议会制定的法律进行审查,如若违反宪法就裁定使其无效。据统计,自1803年至1997年,美国联邦最高法院通过行使司法审查权已宣告151个法律无效④。可见,司法审查制度的存在,对确保立法机关在宪法范围内活动,有效防止其滥用立法权具有重要意义。在制约行政权方面,1946年美国《联邦行政程序法》第7章中对司法审查的原因、方式、适用范围等均作了详细的规定——美国联邦最高法院有权以政府的行为与宪法相抵触为由而宣布其无效,这种权力的适用范围是全国性的,既包括联邦行政机关的活动,也包括各州政府的行为。自1803年以来,司法审查制一直是深受公众依赖,具有传统权威性,最主要监督行政权力的方式。

    三、中美司法机关的内部独立比较

    (一)中国司法机关的内部独立

    1.上下级法院间的关系

    依照我国《宪法》的规定,我国上下级法院之间是监督和指导关系,而非领导与被领导关系,因而各级人民法院应该是保持独立行使审判权的。然而在司法实践中,上下级法院之间的独立性却难以保持,大有演变为领导与被领导关系的趋势。譬如,当下级法院遭遇疑难案件时,往往就会先选择向上级法院请示,等待上级法院的“正确”指示,并且这种指示是具有一定强制力的,一旦指示下达,下级法院就必须遵守。我国法院系统实行的是两审终审制,即某一案件经过两级人民法院审判后即告终结,若当事人对初审判决结果不服,可以在法定期限内向上一级法院提起上诉,上一级法院做出的第二审判决结果就是终审判决结果,当事人不得再上诉。倘若上级法院在下级法院做出判决前就下达了判决指示,那么当事人即使再向上一级法院上诉,那么二审判决也只是形同虚设,判决结果依然是维持一审判决的结果,这样两个审级实际上就变成了一个审级,当事人的上诉无异于劳民伤财。这种上下级法院间的“案件请示制度”,不仅增加了上级法院的负担,更重要的是,它剥夺了下级法院独立审判的权力。

    2.法院系统内部的关系

    虽然我国《宪法》明文规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受任何的行政机关、社会团体、个人的干涉”,但从中也能看出我国的司法独立实则是指人民法院审判权的独立,而非法官个人的独立。法官的不独立在司法实践中表现为院长、庭长审批案件制度和审判委员会定案制度,这就是说,在我国,法官对案件所做出的处理意见必须经过所在法院院长、庭长的审核或批准,遇到重大疑难案件还必须经过审判委员会讨论决定,而且所有决定都必须以人民法院的名义,才能产生律效力。

    (二)美国司法机关的内部独立

    在上下级法院间的关系上,美国法院是绝对禁止上级法院在任何时候干预下级法院的审判活动的,只有在当事人提出上诉时,上级法院才能对下级法院的裁判做出改判或维持的决定。而在法院系统内部,美国法院的法官在行使审判权时只服从于法律,并且根据自己对法律的认识和对公正的良知来进行裁决审判,并不受法院院长和其他法官的干预。这对法官个人的素质是一个很重要的考量。

    四、总结