司法行政化范文

司法行政化范文第1篇

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。

由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。

三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：

（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

张文显著《法理学》，法律出版社。

司法行政化范文第2篇

司法行政化是指，司法审判机关(法院)不仅仅只行使审判职能还附加人事管理，后勤保障等行政性事务，将行政管理和司法审判相互交叉、混淆的现象。

二、司法公正的含义

司法公正是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。它是法律的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。其主体是以法官为主的司法人员。司法公正的对象包括各类案件的当事人及其他诉讼参与人。司法公正包括实体公正和程序公正，前者是司法公正的根本目标，后者是司法公正的重要保障。整体公正与个体公正的关系反映了司法公正的价值定位和取向。

三、司法公正的表现

司法公正主要体现在司法审判的公正，表现为两个方面:

(一)司法审判程序的公正。司法审判应该按照法定程序进行，不应该出现违背程序的情况出现，否则是非正义。

(二)司法审判实质公正。做到有法可依，有法必依。法官的判决完全是根据我国法律做出，法官不得造法，不得改法，不得因人设法，要做到独立审理，独立判决，而不是受其他因素影响。

四、司法行政化对司法公正的影响

(一)法院组织机构设置的行政化

人民法院除了设置一名院长以外，还设置了若干庭长，包括民庭若干，知识产权庭等等，庭下面设置了若干司法审判人员，以及书记员、法警、政治部、纪检委以及执行局等一大堆行政管理部门，管理法院内部的人事任免以及后勤组织等各项事务。这种设置完全等同于行政机关的设置，一级管一级，案件不能落实的时候要逐层上报，审判结果严重受制于各种因素的影响。

(二)法院审判方式的行政化

司法审判的原则是有合议庭合议进行判决，可往往在合议庭无法决定案件的判决时，就会请示庭长来对案件进行提出判决建议，往往判决结果都要由庭长、乃至院长进行“审批”一旦庭长和院长做出审判建议，则合议庭的审判基本都会和庭长院长的意见达成一致，但是往往庭长和院长对案件信息以及对案件的证据掌握都不是十分完备。对于有些疑难案件往往要送到法院内部的审判委员会进行讨论，审委会主要是对案件的案情进行简单的了解，听取审判人员的阐述，进而给出意见，而审委会的意见合议庭往往要必须执行，这样的内部程序是法律上没有规定的，但却是每个法院基本的程序。

(三)上下级法院关系的行政化

我国检察院上下级之间是领导与被领导的关系，而法院是监督与被监督的关系，不存在领导关系，下级法院既有独立的审判权，不受上级法院的影响和指导，但是根据《人民法院组织法》中规定“在人民代表大会开会期间，下级人民代表大会及其常务委员会认为下级法院院长需要撤职的，应该须报请上级人民法院经上级人民代表大会批准。”从某种角度上讲，上级法院决定着下级法院院长的任免，对下级法院的人事任免权可以干涉。这是行政化的明显表现。

(四)物质保障的行政化

司法经费属于国家预算的一部分，由政府划拨，受政府支配，行政机关有权删减该经费，司法经费在整个国家总预算或者总收支中所占有的比例并不确定和稳固。基层法官每年面临着巨大的案件审判，过度的脑力劳动，却拿着微薄的工资，刚刚能维持正常的温饱，司法机关掌握着国家的司法权，该权力的运用直接关系到广大人民的生命财产安全与人身自由权，也关系到整个社会的稳定与经济的可持续发展，如此重大的权力，如果不为其提供充分的经费保障，难免会发生异化，成为压迫人民的工具。司法体制的最大弊端是无视法院作为审判机关的特点将其各种经费同其他国家机关一样，都列入了同级政府的财政预算内，由同级政论司法行政化及其对策府提供，由于司法经费没有从行政经费中独立出来，而且经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法律程序，导致现实中司法机关只能依附于行政机关而行政干预和控制司法也成为可能。

司法行政化范文第3篇

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

张文显著《法理学》，法律出版社。

司法行政化范文第4篇

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

张文显著《法理学》，法律出版社。

司法行政化范文第5篇

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。

由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。

注释：

（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

张文显著《法理学》，法律出版社。

司法行政化范文第6篇

“这绝不仅仅是简单的‘有法不依’问题，而是司法行政化下法官在夹缝中生存的必然结果。”此事经当地媒体报道后，有时评作者撰文如是说。

要保证司法公正，前提是保证法官的职务行为独立，不受任何非法律因素的干扰。但目前，我国的司法现状却并非如此。

众所周知，我国地方法院人、财是受地方管辖的，在这种情况下，人民法院由国家设立在地方的国家审判机关，在一定程度上就易演变成为“地方的法院”，受到地方牵制。

而对法官个人来说，除了法官身份，他还是国家公务员体系中的一分子，任免、考评、工资发放乃至责任追究，都与行政权紧紧捆绑。院长、副院长与其他法官之间，是不折不扣的“领导与被领导”关系；副处、正科等行政级别相比起几等几级法官，对于这些司法工作者而言，更具有身份的决定意义。

王亚光事件，也再次引发人们对审委会制度的反思。“审案的不定案，定案的不审案，是审委会制度长期遭受诟病的主要原因。”

“审委会实行集体负责，但由于没有明确责任人，集体负责实质上成了谁也不负责，错案追究制度成了一纸空文。”

“王亚光事件中，相关部门多次协调并有明确意见的情况下，基层法院院长仍能顶着不办，我行我素，说明目前缺乏针对司法机关‘一把手’的有效监督体制，法官维权也缺乏行之有效的申诉渠道。”陕西省九届人大代表段民朝说。

在富平采访期间，群众对王亚光的普遍评价：老王为人正直，业务水平高，不吃拿卡要，他办的案子，件件无可指责，要不这么多年早被整垮了。

同时，在富平人眼里，王亚光又是个带有悲剧色彩的人物：一个人能有几个12年，老王为了申诉，搭进去人生最宝贵的12年，但对中国法制进程来说，老王却是一位真正的斗士，他的执著可能会推动中国司法公正的进步。

司法行政化范文第7篇

关键词：法官责任制；司法行政化；去行政化

中图分类号：D920.0 文献标识码：B 文章编号：1008-4428（2017）05-120 -02

一 法官责任制与我国司法行政化的内在关联

法官责任制的基本含义为“谁办案，谁负责”，它可以理解为以下两点：1.法官责任制的主体是特定的。与普通的案件审理者不同，主审法官是在诉讼活动中独立组织庭审并签发裁判文书、独立行使审判权并承担相应责任。因此，“主审法官必须是法官队伍中的精英群体，在教育背景、知识体系、法律素养、执业履历、工作实绩、职业品德、道德信誉等方面拥有令人信服的资历。”① 2.法官的权责统一。权责统一是法治的应有之义，要追究主审法官的审判责任需以法官拥有并能独立行使审判权为前提。因此，法官独立行使司法权是司法程序照常运转的根本保障。法官责任制是法官执法办案的“隔离墙”和“高压线”，旨在抑制其不当行权行为，实现司法的公平正义。②

（一）司法人员管理行政化

我国对司法人员的管理制度沿用了对行政人员的管理模式，在法院内部，无论是法官、书记员或是其他部门组成人员，一律参照公务员的管理方式进行管理，套用公务员的级别、工资、奖惩及考核制度。我国《公务员法》更是明确把法官和检察官纳入公务员队伍。虽然这样可以方便和简化司法人员的管理，但却不合理，我国法官、检察官的职业准入门槛较普通公务员较为严格；他们既要通过司法考试又要通过公务员招录考试才能成为法官、检察官，同时，工作性质也与行政人员工作性质具有较大区别，司法人员具有独立性与专业性等工作性质，而普通公务员的工作性质为命令性、技术性。如果套用管理行政人员的模式管理司法人员，必将影响司法功能的正常发挥，同时影响司法效率。

同行政机关一样，我国司法机关也有相应的行政级别，且司法人员的晋升渠道与薪酬保障也是根据行政级别的高低来定。在司法机关机构实行等级制无疑是对公务员行政级别的模仿，行政等级的高低既决定物质保障与政治保障又决定责任承担的大小，也会使民众对法官产生误解，使法官个人能力与等级高低直接画等号。等级制度还强化了法院领导对法官的影响力，使得法官不能依据案件事实与法律法规对案件做出独立的判断。一方面造成当事人对法官的不信任，加剧对法官审判工作的猜疑及不满，严重损害司法公信力；另一方面淡化了法官的责任意识，使法官消极怠工，降低了司法活动的效率，为外部力量干预司法公正提供了便利。

（二）司法裁判活动行政化

法官终身追责的前提，是审判独立。在当下法官审案，内部上判案受院长、审判委员会制约；外部上受地方行政机关、人大、党委影响，仅仅从法官个人上加重责任，权责不一致，实际上治标不治本。司法独立之所以得到较多的强调，是因为司法机构在进行司法裁判活动时极容易受到其他国家机构的干预，同时也是因为法官很难摆脱外部对其职业所施加的影响和控制。③ 然而在实践中，审委会裁决案件的范围并未随着司法改革的推进而缩小，有的法院甚至有扩大趋势。④ 审判委员会制度严重影响了法官的公正裁判，首先，审判委员会讨论案件范围过宽。依照我国法律规定，法院在审理一般案件时都应由合议庭审理或决定，最后也以合议庭的名义对外最后的判决结果，但遇到重大疑难案件时则应提交审判委员会决定，审判委员会的意见就是最终的审判结果。但是，具体实践操作中对于如何界定重大疑难案件却没有一个具体的量化规定。在一些地方法院，除了重大疑难案件上报到审判委员会讨论，就连一些普通案件，也都会拿到审判委员会去定夺。有的法院每年讨论案件竟高达四五百件，以河南省项城市人民法院为例，仅2009年上半年，审委会讨论的案件就有109件，同时，该市法院在2006年审理的所有案件中竟有十分之一的案件都进入审判委员会具体讨论，即便是最低的年份也达到了三成。其中，提交审判委员会讨论的案件多为刑事案件，尤以没有太多争议的死刑案件为主。对于这种案件，提交审委会讨论反而影响了办案效率，不利于提升办案质量。其次，审判委员会组成人员不专业。审判委员会一直被人诟病的一点就是人员结构问题。一方面，审委会的组成人员大多为院长、副院长等，但是，司法人员级别的高低并不能代表其判案水平的高低，院长或审委会的委员们并非一定是相关案件领域的专家，尤其院长、副院长很多都是从行政部门调任并且身兼数职，对他们来说更擅长的恐怕是行政工作，在对案件如何进行裁判方面没有多余的时间和精力来系统研究，在裁判工作方面不一定比合议庭成员更专业，难免会造成外行人断案的现象。另一方面，由于审判工作的特殊性，法院内部专业化分工很细。虽然大部分法官都是具有法学教育背景的人员，但由于长期从事一项领域内工作，造成了法官跨I域能力不强，当提交到审判委员会的案件超出自己专业领域外的知识时，委员们只能根据自己了解的一些法学基本理论及平时办案过程中累积的各种经验来进行判断，甚至是不经自己的思考而直接附和领导以及其他委员提出的意见。很明显，这直接违背了当代的法治精神，从一定程度上影响了案件的讨论质量，不利于对案件进行公平裁判。最后，案件审批制度与审判委员会的存在还会影响法官素质的提高，容易让法官对上级审批和上级决定的裁判结果产生依赖，而不提高自身的审判能力，法官素质不高又会加强这些制度对审判结果的监督，长期如此会导致法官素质不高与案件审批制度干预裁判结果之间的恶性循环，架空法官的审判权力，不利于审理者裁判的实现与司法权威性的树立。

二、法官责任制下司法机构去行政化改革

（一）完善审判管理制度

实现符合司法规律的审判管理制度的关键在于还权于主审法官，真正做到“让审理者裁判，由裁判者负责”。要做到收紧审判管理权，明确审判管理权的合理区间，必须建立审判管理权力清单制度。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。① 因此，要确保法官拥有独立审判地位的同时弱化审判委员会对案件的干预及明确院长、庭长不得越级或超越职权范围干预主审法官审理案件的结果等规定。审判委员会还要将工作中心放到总结审判经验上，即使指导个案也要明确个案必须是重大疑难案件，并实行案件讨论公开机制，当事人可以对审判委员会组成人员申请回避，同时，对审判委员会的集体决议结果，也要实行责任追究制度。

（二）明确法官责任追究情形

法官责任追究制度是为了明确法官责任，如何界定法官的失职行为则是确定法官责任追究的关键。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）虽明确规定法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责，但仍不全面。笔者认为可以把法官责任的认定标准合理认定为一般差错责任，重大差错责任和违法审判责任。一般差错案件是指案件处理结论正确，但在审理程序、文书制作等方面存在较明显的不规范、不合理；重大差错案件是指事实认定严重偏差或适用法律严重错误，导致案件处理结论错误，或者审理程序严重违法的案件。违法审判案件是指审判工作人员在诉讼过程中故意违反法律规定情节严重或因重大过失违反法律规定造成严重后果的行为。对被认定为出现差错案件的，由合议庭成员共同负责，具体应结合案件原合议庭成员、审判辅助人员的工作职责、过错程度、对案件所起的作用大小等因素具体追究责任。因实体问题е掳讣被认定为出现差错的，原合议庭审判长、承办法官、参审法官按具体差错承担责任；审判长担任承办法官的则加重审判长的责任。如原合议庭意见不一致，原少数意见与最终认定的理由无关的，则不承担责任。

（三）上下级法院去行政化改革

按照我国宪法和有关法律的规定，法院上下级之间与行政部门不同，不存在领导关系，法院上下级之间的关系是监督关系。因此，对于目前上下级法院之间关系错位的问题笔者认为应当在司法改革中尽快加以改进。首先，在司法机构人事编制上，可以取消法官内部行政级别的设置，统一法官等级。可以取消《法官法》规定的由行政级别主导的法官等级，建立由法官资历、学识、断案能力等作为评价标准的技术等级体系；对于法官技术等级的评定，建议由司法人事委员会进行，以脱离地方主义的影响与政府、党委、政协等外部行政权力的干预。在审级制度方面；应取消上级法院对下级法院的请示制度，上级法院应仅通过上诉程序或审判监督程序对下级法院进行监督，而不应直接对下级直接进行领导，应当还权于下级法院，确保法院拥有独立的审判权。建立下级法院程序违法的责任追究制度等，进一步加强上级法院对下级法院案件的审判监督权。

综上所述，在进行法官责任制改革时，有必要将去行政化作为改革的重点，减少甚至清除司法行政化问题对法官判案的干扰，真正发挥法官责任制的积极作用。

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司法行政化范文第8篇

关键词　行政化　检察职能　行政管理职能　检察官独立性　职能分离

正文

我国宪法规定，检察机关是专门的法律监督机关，担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要履行与法律监督有关的司法行政管理职能。但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就“检察同司法行政事务分离”的内在动因、核心目标、应遵循的基本原则及主要途径等若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。

一、检察活动管理方式行政化

-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的体制及司法体制，我国意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性

-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理　引入司法管理方式

-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进

-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。

精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。

（三）渐进原则

实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。

附：主要参考资料

1、《检察理论研究成果荟萃》　中国检察理论研究所主编（2000年11月）

2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》

载《依法治国与司法改革》　中国法制出版社1999年9月版

4、龙宗智《论检察机关的性质与检察机关的改革》《法学》1999年第10期

司法行政化范文第9篇

一、检察活动管理方式行政化

-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的体制及司法体制，我国意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复

杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性

-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第

一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第

二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第

三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第

四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理引入司法管理方式

-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进

-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之

一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。

精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。

（三）渐进原则

实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。

主要参考资料

1、《检察理论研究成果荟萃》中国检察理论研究所主编（2000年11月）

2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》

载《依法治国与司法改革》中国法制出版社1999年9月版

4、龙宗智《论检察机关的性质与检察机关的改革》《法学》1999年第10期

司法行政化范文第10篇

关键词：司法体制，司法行政化，司法独立

[标题注释] 笔者认为司法机关仅指法院，不包括检察、公安、司法行政等部门， 故而文中的司法体制行政化亦指法院体制的行政化。

近年来司法体制改革已经成为全社会普遍关注的焦点，党和国家对司法体制改革也十分重视。党的十六大明确提出，要推进司法体制改革，进一步健全责权明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法机关依法独立、公正的行使司法权，而学者们也对我国司法体制的现状进行了深入的分析，提出了许多可行的改革意见，很多也已经得以实施，并取得了良好的效果，但是从本质上讲，影响我国司法独立的体制性原因-司法行政化，却并没有消除。

长期以来，我国司法机关在很多方面都套用了行政机关的管理方式和运行机制，甚至承担了部分行政职能。然而众所周知，行政权和司法权在本质上是两种性质完全不同的国家权力。行政权的主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式，而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，最终使司法机关的独立受到了严重威胁。今天，司法行政化已经成为影响我国司法独立，制约司法体制改革的最核心因素。

一、司法体制行政化的具体表现

笔者认为，司法体制行政化是指：司法机关在内部结构、管理方式、运行机制等方面，套用行政机关的模式，并且在体制上没有完全实现司法审判和司法行政的分立，从而呈现出的一种行政化倾向。司法行政化在我国司法体制中多有体现，主要表现在以下几个方面：

（一）司法机关地位的行政化

在我国， 司法机关一开始就是按照行政机关的模式来构建的。建国初期，依据1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条的规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种高度集中化的司法体制，把司法机关完全纳入了行政机关的序列之中，不仅外部高度行政化、内部也是高度行政化，从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年以后，我国虽然确立了“司法独立”这一宪法原则，法院也不再隶属于行政机关，但是当时高度统一的计划经济体制，使得司法机关依然在套用行政机关的模式构建和运行，而且形成了相对稳定的体制模式。虽然以后经过历次改革，可直至今日，司法机关依然和行政机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到基层法院，司法机关的地位完全被行政化：基层法院是副处级、中级法院是副厅级、副省级市中级法院是正厅级、高级法院是副省级。在法院内部，无论是审判员还是书记员或是法警以及其他工作人员，也都被纳入到行政级别的管理之中，每个人都有相应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样。

（二）司法机关内部人事制度的行政化

我国司法机关实行的人事管理制度，在很大程度上是套用国家行政机关的，而且也被纳入到了统一的国家机关人事管理体系之中。各级政府人事和党的组织部门则按照分工，分别负责同级司法机关的组织、人事事务。虽然国家制定了《法官法》这样构建法官人事制度的法律， 但我国司法机关内部却并没有完全推行这部法律，而是和行政机关一样在执行《国家公务员暂行条例》，实行国家行政机关的人事制度。从司法机关的招考录用工作中我们就可以看到，无论是考录工作的程序、办法还是考录对象，它和政府机关录用公务员是完全相同的。绝大部分省、市也都把司法机关的人员招录纳入到政府公务员招考工作之中，并由政府人事部门全程负责，经过考试选拔之后，再由人事部门统一分配到司法机关工作 . 这些“公务员”式的“司法干部”是我国法官的主要来源，一般情况下，他们会先承担书记员、后勤辅助等工作，待到经验、能力、资历有一定积累之后，大部分就会被“提升”为法官 .除此之外， 司法人事的行政化还体现在人员管理方面。在司法机关内部，无论是审判员、书记员还是司法警察或是其他干部，一律都参照公务员制度来管理，实行公务员的职务、级别、工资、考核、奖惩、退休等制度，而且在职务级别的晋升、工资的审批、考核等次的评定、退休的核准等人事事务方面也都是和政府公务员一样由政府人事部门来办理的。政府人事部门在人事管理方面把司法机关也完全当作一个政府部门来对待，并无特殊之处。

（三）法官制度的行政化

法官作为司法机关中依法履行审判权的审判人员，在司法机关中处于重要地位。司法公正能否顺利实现，直接取决于法官在案件审理中是否正确地适用了法律。法官素质的高低、法官制度是否合理，已经成为司法体制改革进程中的重要问题之一。我国的法官制度构建于建国初期，但是从一开始就是按照党政干部制度的模式来设置的。根据1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定：“各级人民法院院长、副院长由同级人民政府任免”，可见当时法官本身就是政府机关干部的一员，后来伴随历次司法体制改革，法官制度虽有所改进，但时至今日，依然行政意味浓厚。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《法官法》，该法对法官的含义进行了界定，既：“法官是依法行使国家审判权的审判人员”，同时还对法官的职责、义务和权利，以及法官任职条件、任免、任职回避、法官等级考核、培训、奖惩、工资、保险福利、辞职辞退、退休等问题进行了系统的规定。《法官法》的颁行标志着我国法官制度迈进了新的阶段，从此在法律上为我国构建独立于行政机关的法官制度奠定了基础。但是，《法官法》颁布八年来，却并没有在司法机关中全面推行。如前所述，司法机关依然实行的是政府行政部门的人事管理制度，人员参照政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实行着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”的职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官的补充和选任方面，也是行政意味浓厚，虽然近年来在学历和知识层次上法官的门槛逐渐增高，但是法官的选拔却依然和公务员以及其他行政领导干部一样，必须经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。可以说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全的被“行政化”了，法官在这种体制环境下，“独立”显然是很难实现的。

（四）审判业务上的行政化

依法审判是司法机关最主要的职能，是履行司法权的具体表现。从西方传统法学观点来看，法官应当独立行使审判权。但是长久以来，我国法学界的主流观点认为我国的审判独立是指：“人民法院作为一个整体在行使审判权时的独立，而不是审判员的独立审判，也不是合议庭的独立审判”，〔1〕 过分强调集体行使审判权，强化法院的独立而非法官的独立，法官权利较小，对负责审理的案件几乎没有独立作出决定的权力，再加上我们一直把法院当“政府”，把法官当“干部” ，使得各级法院在审判业务方面一直实行着一种与行政机关处理行政公务近乎相同的制度：“法院行政首长案件审批制度”。所谓“案件审批制度”，顾名思义就是：案件经独任审判员或合议庭审理后， 由独任审判员或合议庭提出处理意见并向有关业务庭负责人和主管院领导请示汇报，由相关领导对处理意见作出批示，要么同意独任审判员或合议庭的意见，要么者指出案件审理还存在的问题；如果相关领导认为处理意见还存在问题时，独任审判员或合议庭就要按照上级领导的意见继续进行审理或调查；如果同意处理意见，独任审判员或合议庭就可以制作相关文书，判决结案了。这样一来，在案件审理过程中法官只负责审理案件的事实，如何适用法律则由行政领导审批。 此时领导的意见可谓一言九鼎，最终的判决结果往往就在请示汇报之时由领导敲定。领导的权威意见均附在不对外公开的卷宗副本上。这种由有关领导拍板的“暗箱操作”过程当事人自然是不得而知。可以看出 ，此时法官只是一个案件 “承办人” ，没有实质性的独立审判权， 从而呈现出法官“只审不判”的特有现象。

与“案件审批制”并存，同样具有行政倾向的还有“审判委员会制度”。“审判委员会制”是我国独具特色的一项司法审判制度。依据《中华人民共和国人民法院组织法》第11条的规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。因此，我国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭一般都要将案件提交审判委员会讨论定夺。客观上讲，审判委员会长期以来确实发挥了较为重要的作用，特别是在我国法官队伍整体素质还不高的情况下，为法院提高案件审理质量和水平提供了较好的支持。但是，审判委员会讨论决定重大、疑难案件的制度却不符合审判的直接原则。审判委员会的委员们很多并不参加庭审，他们对案情的了解则主要通过主审法官的汇报以及查阅相关案卷。可是直接审理原则要求法官必须直接听取当时人的陈述、质证和辩论，没有直接参加审理全过程的审判人员无权决定案件的结果。可见我国审判委员会制度与传统法学理论是不相容的。 除此之外，审判委员会本质上并不是一个审判组织而是一个行政组织。各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。〔2〕 审判委员会讨论重大、疑难案件的形式基本和行政机关召开领导办公会讨论重大行政公务的形式相同。

（五）审级间的行政化

依照《中华人民共和国 人民法院组织法》，我国实行“两审终审制”的审级制度。法院分为最高人民法院和地方各级人民法院，地方各级人民法院则又分为，基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。人民法院依照法律规定独立行使审判权，上下级法院之间应当是一种纯粹的审级监督关系，并不存在隶属关系和任何行政关系。但是由于法院本身被赋予了行政级别，地位严重的行政化，因而在实际工作当中，上下级法院之间除过审级监督关系外，还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。法 院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件有独立判断并作出认定的权力 .〔3〕 上级法院对下级法院的审级监督应当是通过上诉程序来实现的，而不能和行政机关一样通过所谓的请示、汇报、指示、命令来实现。但是，在我国司法实践当中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关来看，遇到疑难和重大问题普遍习惯采用行政机关的作法即：向上级机关汇报、请示相关问题，以期得到上级机关的答复，最后，以上级机关答复的意见作为内部事务处理或者案件判决的依据。我们经常可以看到，某些地区的中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理事务、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院在此类业务中如何办理，如何去作。 在案件处理方面，最高人民法院还经常对地方各级人民法院报来的针对某些具体案例的请示给予相关意见批复，而这些针对具体案件的批复，则成为最高人民法院司法解释的一部分，地方人民法院当然的把这些行政化的批复当作案件审判的依据。

（六）司法机关职能的行政化

司法机关是行使国家司法权的国家审判机关，而司法权最集中的体现在审判权上，故而司法机关最主要的职能就是司法审判。司法权具有终局性、被动性、中立性、公平性的特点，司法机关履行的职能也当然要符合这几个特性。

司法与行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制的一大特色。〔4〕

其实，司法与行政是两种性质迥异的活动。司法是典型的法律适用活动，司法的本质是追求公正的理性判断；行政则是典型的法律执行活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度其实是社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法具有明显的中立性、被动性、判断性、程序性和终极性。可以说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。司法机关与行政机关在性质、职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面均有相当大的区别。

然而我国司法机关除依法履行司法审判职能外，还承担着大量司法机关内部的行政管理职能，比如后勤供应、财务管理、司法鉴定、司法警察管理 、强制执行等非审判职能， 而这些职能大部分属于司法行政权的范畴之内，而非司法权。虽然法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形。〔5〕 从本质上讲，行政权的主动性、倾向性、应变性显然和司法机关的中立性、被动性相矛盾，由司法机关行使司法行政权是不合适的，是有违司法审判和司法行政分立的宪法原则的。实践证明，让司法机关承担大量类似强制执行这样的主动性、倾向性极强的行政职能，很容易把司法机关陷入到错综复杂的社会关系之中， 到头来只会影响司法机关的独立性、中立性 ， 而且正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求 ，〔6〕 最终使我们不得不把司法机关构建的如行政机关一般。

二、司法体制行政化的弊端

司法权和行政权本身性质迥异，司法机关和行政机关在体制构架上当然也就有很大不同。行政机关具有层级性、主动性。而对司法机关最大的要求显然就是“超然独立”。把司法机关当作行政机关来构架，用行政机关的管理模式来管理司法机关，司法审判和司法行政的合一化，其弊端显而易见：

（一）为行政权干涉司法权提供了可能性

司法独立是现代法治的一项重要原则，也是司法审判得以公正准确进行的制度保障 .〔7〕 而司法独立，最重要的就是司法机关独立于行政机关和其他政府机关而存在并自主地开展工作。我国《宪法》也规定“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就是说，在我国司法权是不应受行政权干涉的。 然而司法体制的行政化则为行政权干涉司法权大开了方便之门，严重威胁到了司法权的独立。如前所述，我国司法体制一直是依照国家行政机关的模式来构建的，特别是地方各级法院更被某些人认为是地方党政机关的组成部门。司法机关在财政、组织、人事、编制等许多方面都由地方行政机关负责办理甚至是管理。 法院资金由地方财政供给，法院的人员编制更是由地方机构编制部门来核定，还有人事上对地方的依赖，使得法院在审理涉及地方利益的案件时有可能受到有处分权的机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。〔8〕 近年来行政机关利用行政权迫使法院丧失中立地位的现象时有发生， 使其在行使司法权 的过程中受少数地方党政权力机关甚至个别领导的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。

（二）严重影响了法官的独立审判

如前所述，法院在内部管理和人事管理上基本采用的都是国家行政机关的管理办法。法院的干部无论是审判员还是其他工作人员都参照国家公务员来管理，都和国家公务员一样被赋予了相应的行政级别，而且院长、庭长以及审判员等工作人员之间一般都具有上下级领导关系，虽然这种行政化的运行机制利于管理，但显然不适应司法机关审判独立的要求。司法机关内部的行政领导干部完全有可能，运用手中的行政权力施以行政压力，干涉下属审判员的审判业务，从而影响司法独立甚至滋生腐败。除此之外，法院在案件审判业务中实行的所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，也极大的威胁到了审判独立。法官只有案件审理权，没有判决的权力，无论大案小案，都要层层审批 ，案件必须经过领导批示才能判决。对于重大案件一般还要上报审判委员会集体研究定夺 .这样一来庭审往往成为走过场，在庭上听取当事人全力陈述意见的法官对案件没有决断权，而有决断权的却不在庭上参与审理，这种“审判分离”的情况都含有“集体主义”和“民主”的好名声，但事实是，集体负责谁也不负责，集体思考谁也不思考，法官的个人能力和作用被削弱。〔9〕 法院集体定案、上定下审的作法，实际上使法院内部的审判监督和两审制度流于形式，也不利于实行错案追究责任制。

应当看到，司法机关不同于行政机关，法官不同于行政机关的公务员，不能以一般公务员那样对待法官，〔10〕 同时按照行政机关处理公务的办法来处理案件，用行政手段限制法官权力都是不合适的。司法责任应当是个体化的。因此从根本上来讲，在司法程序中的审判独立应当是法官的独立，因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。〔11〕

（三）严重威胁到审级监督体系

上下级法院之间本质上应当是审级监督关系，但由于法院本身具有行政级别，再加上体制上的行政化，上下级法院在很大程度上已经构成了业务领导及指导关系。我们经常可以看到下级法院向上级法院汇报工作、请示问题，上级法院也以上级机关的姿态向它的“下级法院”指导工作、批示案件，而这种指导和批示也就成了下级法院案件审理的依据。这里突出表现的就是最高人民法院对地方各级法院以批复形式的有关个案的司法解释。虽然这种批复具有司法解释的性质，但从其产生的来源以及过程来看，很大程度上是上级机关对下级机关具体工作的批示，行政意味极其浓厚，司法解释的味道到被淡化。这种司法机关之间的请示和批复以及最高人民法院的关于个案的司法解释，严重的威胁到了以上诉为主要表现的审级监督体系。试想，如果允许上级法院直接干预下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。〔12〕 那么上诉程序作为上级法院对下级法院进行监督，防止冤案、错案的具体形式，其作用将大打折扣。

（四）严重影响了司法公正

在现代社会，司法当以公正作为价值取向，不与公正相联系的司法就丧失了现代司法应有之意。司法权本身是具有判断性的权力，实现判断的公正和正确，只能通过从制度上真正明确其独立性、中立性才能确保。然而我国司法体制的行政化，使得司法机关与行政机关有着千丝万缕的联系，甚至法院人事、财政、编制等工作都被纳入到了行政系统的统一管理之中，在这种体制下司法的独立性很难保证。与此同时，法院审判业务和司法行政业务的合一化，使得司法机关承担着大量的行政事务，而行政权本身的主动性和倾向性，让司法机关陷入了现实利益的旋涡。司法鉴定、强制执行等行政业务让司法机关尝尽了世间的“甜蜜和苦涩”，学会了应付“人情世故”，而司法的公正在这之间却受到了威胁。

三、司法体制行政化的改革对策

我国司法体制的行政化有其深刻的历史原因和现实原因。历

史形成的我国司法组织中实行事实上的首长负责制是一个重要原因，由此还衍生出办案过程中的请示汇报制度和法官行政级别制度，混淆了司法与行政、司法机关与行政机关的区别。在今天，司法体制行政化已经成为实现司法独立和司法公正的制度障碍和观念障碍，因此司法体制改革当以改革司法体制的行政化为核心，以确立司法独立和司法公正为目标，对司法体制进行必要革新。为此笔者提出以下几项改革对策：

（一）全面实现司法行政和司法审判的分立

司法行政和司法审判的分立是世界各国构建司法体制的通行做法。司法机关作为国家机关，不可避免地要处理一系列内部行政事务， 但是法院内部的行政管理制度不能窒息和遮蔽独立审判制度，法院自身的行政管理职能不能侵蚀、干扰甚至取代法院作为审判机关极其重要的审判职能，〔13〕 所以司法机关运行过程中天然的要求司法行政和司法审判的分立，从而最大程度的保证司法权的独立和公正。

虽然我国1982年《宪法》明确规定了司法行政与司法审判分立的原则，但在1983年、1986年和1997年的数次国务院机构改革中，却放弃了国务院及县以上地方人民政府司法行政部门管理司法机关司法行政工作的职能，这实际上恢复了司法行政与司法审判的合一制，宪法有关司法行政与司法审判分立的原则也就被搁置了。〔14〕 然而分析我国司法体制行政化的原因及表现，可以看出，法院人事制度、案件审理制度、法官制度的行政化很大程度上是司法行政与司法审判的合一制造成的，因此要确保司法独立，实现司法行政和司法审判的分立十分必要。笔者认为，我国在司法体制改革中应当从以下几个方面从新配置权能，以实现司法行政和司法审判的分立。

首先，将法院司法行政管理权交由同级司法行政部门行使。法院的后勤服务、法警警务、财务管理、诉讼费收缴、教育培训、人事事务等职能以及从事该项工作的工作人员都移交司法行政部门，让司法行政部门真正成为司法机关的组织部、宣传部、教育部、后勤部，使司法机关能够独立、安心的履行审判职能。

第二，将判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关。我国刑事判决的执行权一直是由行政机关行使，但却始终把民事和行政判决、裁定的强制执行权交由司法机关来行使，使得司法机关长久以来陷入执行难、执行乱的怪圈，严重干扰了司法独立、司法公正的实现。强制执行权具有明显的确定性、主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权，判决裁定的执行属于典型的具体行政行为，因此，裁判的执行权并不是中立性、被动性的司法审判权的合理延伸，而应归属于行政权的范畴 ，〔15〕 应由行政机关而不宜由专司审判职能的司法机关执行。如前所述，执行性是司法行政权的重要特征，建议将生效的判决和裁定的强制执行工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实的司法执行机关。

第三，将行政处罚的强制执行权交由司法行政部门行使。我国将行政处罚的强制执行纳入司法机关的职能范围的初衷是让司法机关监督行政机关的的具体行政行为。但是长久以来这种体制不仅影响到了司法审判业务的正常进行，而且现实中由于程序复杂，一些本应强制执行的行政违法案件却得不到及时执行，客观上放纵了违法行为，影响了行政效率的提高和法律的威严。所以，笔者建议把行政处罚的强制执行权交由司法行政部门行使，由司法行政部门对相关行政机关报来的执行申请进行审查，符合法律规定的予以强制执行。

第四，为确保司法行政部门能够更好的履行司法行政权，同时确保司法机关的独立性和中立性， 改变司法机关过多的受制于地方党、政机关的现状。司法行政部门在管理司法机关的司法行政事务后，应实行中央到地方的垂直管理。各级司法行政部门的工作人员由国务院统一配备，经费由中央财政统一拨付。

司法行政和司法审判分立后，司法机关只负责与审判有关的业务，只保留法官等与审判有直接联系的工作人员，其他人员包括司法警察、财务人员、政工人员、后勤人员将根据“人随事走”的原则转入司法行政部门。

（二）推行司法机关机构改革

要排除行政官员对司法的干预，要改变司法地方化的现状，就必须打破现有的法院设置格局。〔16〕 因此司法行政和司法审判在体制上分立后，应进行全面的司法机关机构改革。 机构改革应由中央统一领导进行，地方不再对司法机关的机构设置、人员编制进行核定，不再负责管理司法机关的财政、人事等工作。司法机关的机构设置和人员编制则由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政通过司法行政部门予以拨付，人员则根据司法机关的特点，按照《法官法》的有关规定进行选拔和管理，从而把司法机关完全从地方行政体系中分离出来。司法机关机构改革中应首先取消司法机关的行政级别，内部工作人员的行政级别也随之取消，同时按照 法院的内部机构设置，应当也必须以审判工作为中心的原则，〔17〕 对内设机构进行全面精简和归并，将履行司法行政职能的机构划归司法行政部门，法院今后则只保留与审判业务相关的业务庭和机构。鉴于目前法院审判业务部门的职责划分不尽科学，争办案件、扯皮不清、互相推诿的情况时有发生，特别是民事、经济审判部门在案件的管辖范围上不甚明确，一些新类型的案件到法院后，立案部门不知该分给谁来审理，这次法院内设机构改革的内容之一就是要重新划分各审判庭的职责权限，做到分工明确，职责分明。〔18〕 今后法院应只保留民事、刑事、行政等大的审判庭和立案庭 ，强化审判的专业化。各审判庭的庭长则不再是行政领导，不承担业务领导和行政管理工作，只负责审判业务的协调工作。

除此之外，应撤消审判委员会，成立法官委员会。法官委员会由本法院全体法官组成，法院院长则为当然的法官委员会主任。法官委员会主要负责法院审判业务的协调、法官权益的保障、法官职务行为的监督和法院日常事务的处理，以及向人民代表大会推荐法官人选。法官委员会不承担法院行政管理工作，不干涉审判员的具体审判业务，法院院长当然也不是行政领导，只是法官委员会召集者和法院日常事务处理人。

（三）建立新的司法机关党务领导体系

中国共产党是我国的执政党，司法机关接受的中国共产党的领导和监督是当然的，也是必须的。我国司法机关内部均成立有党的基层组织或者党组，各级地方党委也都设有政法委员会，负责领导地方公、检、法机关。然而，实践证明这种领导形式很容易使司法机关受至于地方党政机关，变成“地方的法院”影响到司法独立，不利于司法改革的进一步深入。因此，建议党中央对司法机关的党务工作实行垂直领导，成立中央司法工作委员会。各级人民法院中党的基层组织，在组织上则统一由中央司法工作委员会领导，不再直接接受地方党委的领导，为便于工作，中央司法工作委员会可在各省设立派出机构，代表其履行职能。 中央司法工作委员会及其派出机构负责领导司法机关的党务管理、法官选拔、组织建设、廉正建设等工作 ，不干涉司法机关对具体案件的审理。

（四） 革新案件审理体制，保障法官独立行使职权

司法独立的核心内容是法官独立，法官除了对法律正义负责外，不向任何人负责。〔19〕 正如马克思所说：“法官除了法律外，就没有别的上司。”〔20〕 可以说，从本质上看法官向法律负责就是向法律的制定者-人民代表大会负责，最终向人民负责。然而，由于我国现今司法体制的行政化以及法官职业被职级化，使得法官在案件审理过程中却要始终听命于上级领导或者由领导组成的审判委员会，事实上造成法官向上级、向领导负责的现状。因此司法机关应在内部机构改革的基础上全面革新案件审理机制，废除“案件审批制度”和“审判委员会制度”。

“案件审批制度”和“审判委员会制度”和现代审判的直接审理原则是背道而驰的，直接审理原则要求作出审理判决的法官必须直接审理案件，在直接参与案件审理的过程中去感受案件体会案件当事人对案件的认识，这样作出的裁判才会是最接近案件真实的裁判 ，而且是一种为当事人所信赖的真实。 应当说在现有体制下法官独立且直接的审理案件是很难达到的。因此，今后法官在案件审理过程中应全程独立，不再将案件提交庭长或院长审批，庭长或院长也无权对其他法官审理的案件进行干涉，对于重大、疑难案件可通过扩大合议庭的方式来“集思广益”，作到真正的透明和公正。同时应在立法上保障法官的独立，由于我国一直强调法院的独立而非法官的独立，所以在法律上并未明确法官独立，所以应将法官独立原则写入《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》等相关法律 ，并建立法官终身任职的制度、提高法官福利待遇和政治待遇，为法官独立提供身份保障。

（五）实行新的司法机关人事制度。

在全面实现司法行政和司法审判分立的基础上，进行司法机关人事制度改革，创建一套符合司法机关特点的的司法人事制度。

首先， 对各级司法机关的工作人员进行全面分类，凡是从事司法行政事务的工作人员，全部转入司法行政机关，实行公务员制度，并享受相关的福利待遇和管理办法。从事司法审判及其相关工作的工作人员，这里包括审判员和书记员，则推行新的人事管理制度，不再参照公务员管理，不再授予行政级别。

第二，将司法机关人事事务管理职能由地方人事部门转交司法行政部门履行。司法部成立司法干部管理局，地方各级司法行政部门亦成立相关机构，专门负责司法机关录用、工资、福利、专业技术等级评审等日常人事工作。

第三，根据法官职业特点， 建立法官专业技术等级体系 .今后法官只评授专业技术等级，不再担任行政职务，不再授予行政级别。专业技术等级只代表法官的业务能力和水平，法官之间没有行政级别的高低，没有隶属关系，地位平等。法官的专业技术等级由国务院司法行政部门专门成立的评审委员会评授。

第四，根据法官专业技术等级制度，制定适合其职业特点的工资福利体系。法官依据自己的专业技术等级享受相关的工资福利待遇。有鉴于我国的具体国情以及法官整体素质还不高的现状，法官的工资福利待遇和社会其他人员相比不应过于悬殊，但不应低于政府机关处级以上领导干部或国有大型企业中层以上管理人员。建议给予法官免费医疗待遇以及较高的退休待遇。

第五，改革法官选拔任用制度。 如前所述，我国现行法官选拔制度具有极强的行政性，基本上是把法官当作公务员来选拔的 ，整个选拔工作都由政府人事部门全程操作。司法机关大多数新录用人员，包括高校毕业生、干部 ， 一般都先在书记员等其它岗位任职几年后，就可以转任法官了，从整体上来看这一选拔模式并没有体现出法官的职业特点，而且人员素质并不能很好的保证。因此笔者认为，从提高我国法官队伍整体素质的大局出发，依据《中华人民共和国法官法》，初任法官应主要从通过国家司法考试、具备法官任职条件的法学研究生、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。初任法官人选的选拔工作可在中央司法工作委员会的领导下，由用人法院和同级司法行政部门共同进行，检察机关全程监督，可以采用考试、考核等多种方式进行，具体办法及程序由司法部统一制定 .初任法官人选确定后，则由院长提请同级人民代表大会任命。今后我国还应逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任，以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度，从而使法官来源和选任真正形成良性循环。对于人民法院院长、副院长则由中共中央司法工作委员会向所在地人民代表大会提名任免。庭长由院长在征得中央司法工作委员会派出机构的同意后向所在地人民代表大会提名任免。今后地方组织人事部门将不得干涉司法机关的选拔任用工作。

第六，建立单独的书记员人事管理体系

书记员在我国司法机关内，是仅次于法官与审判业务联系最密切的人员。 依据《中华人民共和国人民法院组织法》第四十条的规定：“ 各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项”，可见书记员的地位和作用不可小视。 由于书记员和审判业务密切相关，而且对审判工作影响很大 ，因此书记员不宜划入司法行政部门管理，今后还应作为法院工作人员的一部分 .但是现今书记员制度却存在很大弊端，由于法官大多是从书记员中选拔的， 致使书记员难以安于本职工作，思想极不稳定，失去钻研本职工作的源动力，专业素质、专业技能难以提高。书记员大多重视法律业务的学习，为向法官转任打好基础，而忽视记录、归档等书记员基本素质的训练，难以为审判工作提供高效、优质的服务。有鉴于此，我们应借鉴国外的做法， 在司法机关中相对法官，单独设置书记员职务序列，确立书记员终身任职制，停止从书记员中选拔法官，让书记员从招录、任职、升迁到福利待遇都自成一体，以保证书记员队伍的整体稳定，促进其素质以及工作质量的提高。

（六）确立新的司法机关后勤保障和财政管理体系

按照司法行政和司法审判分立的原则，人民法院内部诸如办公场地管理、日常维护、车辆管理、治安保卫、后勤供应等后勤保障工作将全部由司法行政部门负责。人民法院将全心专注于审判等司法事务，不再为后勤保障分心。 人民法院的财政工作则由司法行政部门统一负责管理及支付，经费由中央财政拨付。诉讼费收缴由司法行政部门负责，法院不再直接收取当事人的诉讼费 ，彻底与经济利益脱钩。收缴的诉讼费由司法行政部门全额上缴中央财政。法官和书记员工资则由中央财政拨付至省级司法行政部门，由省级司法行政部门直接发给本人。

（七）消除上下级司法机关的行政性关系

上下级司法机关应是纯粹的审级监督关系，不应存在任何行政性关系，所以下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。每个法院只向法律负责，而不是向上级法院负责。 最高人民法院也不应就具体案件发出所谓司法解释，而应就如何具体应用法律的问题，对一些法律条文的内涵和外延作字面的以及合乎逻辑的扩张性或者限制性解释，使法律规范反映和体现的立法原意进一步明确。〔21〕 伴随着这种法院之间关系的变化，为了弥补法院之间行政监督关系消失所带来的监督真空，应强化审级监督，建议我国将“两审终审制”改为“三审终审制”。

（八）加强对司法机关的全面监督

司法独立并不等于司法权的膨胀，更不等于司法机关的一家独大无人监督。但很多保障司法权的独立的制度或措施却是双刃剑，它在使司法得以独立的同时， 也会使司法权极度扩张、被人滥用，甚至滋生腐败。而司法机关是法律和正义的护卫人，是权力滥用和官吏腐败的控制者。因此，司法腐败往往比行败和其他腐败更为可怕，更为糟糕，所以加强对司法机关的全面监督也就显得十分重要。对司法机关的监督，笔者认为应当从以下几个方面做好工作：

1、确立司法机关内部监督体系。司法机关内部监督可以分为，审级监督和同一法院内的自我监督两个部分。审级监督主要是通过上诉程序来实现的。自我监督则可以通过多种形式，比如错案追究制度、公开审理等，法官委员会成立后也可以起到内部监督的作用，对不合格的法官可以进行训诫甚至建议人大予以罢免。

2、加强检察机关的监督

我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。按照《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定，人民检察院行使法律监督权。对法院的监督是法律监督的重要组成部分。在现有法律条件下人民检察院可以通过抗诉等形式对人民法院的审判活动进行监督，现在尤其要强化人民检察院对民事、行政审判的监督，完善相关监督体系。

人民检察院在对审判业务进行法律监督的同时，还应担负对法官的监督职能。人民检察院应强化对法官的监督职能，确立人民向检察院举报不合格法官的制度，通过诉讼以及非诉讼手段对法官的职务行为进行监督。

3、规范人大监督

人民代表大会对司法机关的监督是根据宪法确立的，人大监督主要通过听取审议工作报告、质询、人事任免以及个案监督等形式来实现的。从人大监督的现状来看，应着重强化质询、人事任免以及个案监督等形式，使监督程序化、正规化。

我国司法体制的行政化有其内在的历史原因和现实原因，要使其非行政化显然不是一朝一夕的事情，它涉及到司法体制整体的变革、司法权能的重新整合。而司法体制作为政治体制的重要组成部分，他的改革也必须伴随政治体制的相应改革，所以二者必须相互配合，不能忽视各自对对方的影响，因此，在非行政化的进程中，当以体制现实为出发点，步步为营、稳扎稳打、全面规划、分次实施，最终实现中国司法体制的平稳革新以及合理化构建 .

注释：

[1] 柴发邦主编：《民事诉讼法学》，北京，法律出版社，1987年版，73页。

[2] 吴晓东：《审判运行机制改革需解决的三问题》，载于《人民法院报》，2000年6月2日。

[3][10] 胡夏冰、冯仁强主编：《司法公正与司法改革研究综述》，北京，清华大学出版社，2001年5月第一版，138、176页。

[4][13] 刘武俊：《法官职业走出泛行政化定位的误区》，载于《人民日报》，2002年8月5日。

[5][6] 朱苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载于《中外法学》，1999年第5期 .

[7] 余昌洪：《 论司法独立及其实现》， 载于“北大法律信息网”。

[8][9] 孔祥林：《影响司法公正的制度性缺陷分析》，载于《唯实》，2000年第3期，57～60页。

[11] 龙宗智、李常青：《论司法独立与司法受制》，载于《法学》， 1998 年第 12 期。

[12] 张卫平：《论我国法院体制的非行政化 -法院体制改革的一种基本思路 》，载于《法商研究》，2000年第3期，3~10页。

[14][15][21] 刘武俊《司法行政权的界说及其合理配置》，载于“燕园评论”网 .

[16] 易延友：《司法独立之理念》，载于《欧洲法律与经济评论》，2002年9月23日。

[17][18] 肖扬：《人民法院改革的进程与展望》，载于《国家行政学院学报》，2000年第3期。

[19] 李伯侨、周志轶：《法官人格独立-司法改革的又一条思路》， 载于“北大法律信息网” .