财政政策规则范文

财政政策规则篇1

  一、国家经济的安全保障和危险的预防应是公共财政政策的立足点和基本出发点

其一，WTO规则的制定对国家经济安全构成威胁。WTO规则大多是按发达国家的意愿和偏好以及以发达国家自身利益为出发点来制定的，在这种情况下，作为WTO成员国的发展中国家的经济利益无疑会受到威胁。其二，WTO规则的实质内容对国家经济安全也形成威胁。如经常帐户的开放可能引起资本外逃，导致一国经济危机；金融业务扩大，资本帐户管理难度加大；非关税壁垒的取消导致部分企业生存空间缩小和消失，产业结构调整困难等等。其三，由于世贸规则的约束，使各国经济发展日益捆绑在一起，其中一个国家发生了严重的经济危机势必给相关国家的经济发展带来威胁。其四，从我国自身来看，长期以来形成的思维定式、工作理念、方式方法、法律制度等必须与WTO规则要求相一致，但这些惯式不可能很快转换过来，难免与WTO规则发生冲突，导致一些问题的发生，给国家经济安全带来隐患。

诸如此类对国家经济安全带来威胁的因素不可能依靠WTO规则解决，也不可能依赖某个集团或部门解决。只能由政府提升协调能力综合解决，包括技术壁垒、加强检验检疫、关税政策等，这正是公共财政基本职能所要求的，其中运用公共财政政策特别是税收这一政策手段又显得尤为重要。

1.在按WTO规则要求降低我国关税水平的同时，应积极调整关税的税率结构。关税是保证国家经济安全的重要工具。我国关税总水平由40%左右下降到目前的17%左右，到2005年下降到10%左右，最终要达到世界水平3%左右[1](215)。从关税总水平而言，保护国家经济安全的功能减弱，但在关税总水平一定的情况下，可以通过调整关税税率结构来实现这一目的。要充分利用WTO规则的例外原则和灵活性要求，对一些原材料、成熟企业产品的进口可制定较低的税率，对制成品及涉及保护性企业产品的进口可制定较高的税率，等等，以此保护民族产业，保护国家的经济安全。

2.按国民待遇原则或无歧视原则规范我国的减免税政策。世界各国都对本国出口产品给予退税和相关进口产品给予税收减免优惠，这是一种国际惯例，也是在WTO规则准许范围内进行操作的，但其根本上是要贯彻国民待遇原则和无歧视原则。目前我国在这方面还有许多工作要做，主要体现在一些进口产品的税负高于国内同类产品，如进口粮食等农产品按13%的税率征收增值税，对农民销售自产粮食免征增值税，从事购销农产品的商业企业可按10%的收购价格进行税款抵扣；为推动国产化而实行以国产钢材顶替进口钢材、国产棉顶替进口棉而生产相关出口产品进行抵免或退税；技改投资项目限于国产设备；税法里还对列举的企业给予减免税等等。这些都与WTO规则要求不相符，需要及时梳理规范，保留和调整WTO规则允许的，取消与规则不相符的。

3.充分利用WTO规则中关于反倾销税、反补贴税促进贸易自由公平的手段，保护我国民族产业，维护国家经济安全。近几年，不断有发达国家对中国的一些产品提出反倾销申诉并对其征收高额反倾销税，直接影响了我国经济的发展。然而，我国企业而对国外产品的倾销却鲜有反倾销申诉。当务之急是建立、健全我国的反倾销、反补贴税法，为保护国家经济安全提供手段保障。特别是应积极借鉴美国的一些做法，如301条款、特别301条款，制定我国的相关特别法律，在一些发达国家对我国经济构成威胁时，可紧急动用特别法律来保障我国经济安全。

4.财政应增加对WTO规则有关技术壁垒的研究与应用的投入，以保护国家的经济安全。技术壁垒是进口国为了维护本国经济利益和经济安全以及相关环境资源的安全、国家健康等制定的一些强制性进口许可标准，如美国对我国出口水产品加工厂实行“关键控制点”注册制，对家电产品实行"UL"认证；欧盟对我国洗衣机等26种产品加贴"CE"安全与环保标志等[1](375)。而技术壁垒的实施要依靠强大的检验检疫工作完成。我国近些年商品检验检疫工作的实践充分证明了其对促进我国对外贸易发展和保护国家经济安全的作用地位，但这方面手段、标准等还很欠缺，应进一步完善：一是增加投入，研究国外的规定、检测方法与标准，引导国内企业改善产品结构，跨越技术壁垒的障碍与限制；二是增加投入，强化检测手段的现代化建设；三是加强技术手段及法律制度建设的投入，缩小与发达国家的差距，争取主动权。

  二、建立合理而有效的再分配机制是WTO规则下公共财政政策的重要落脚点

我国改革开放20多年来，国民经济以平均9.8%的速度增长，社会财富也在大量增加，但分配不平等及贫富差距也存在扩大趋势。虽说成为WTO成员国后，能增加一部分就业岗位，但据有关资料测算，中国加入WTO后，仅农业、机械仪表、汽车工业三个行业将减少1074.2万个就业机会[2](267)。且劳动力供求的结构性矛盾将更加突出。从事高技术和高智力服务的脑力劳动者供不应求，同时，从事简单劳动的劳动者供过于求。凡此种种只能依赖公共财政政策建立合理有效的再分配机制加以解决。

1.我国自1998年下半年开始实施积极财政政策以来，增加了用于基础设施、环境保护、文教设施、企业技改等方面的资金投入，解决了一部分人的就业问题，对缩小收入差距起到了有效的作用。今后积极财政政策在引导民间投资上应加大力度，让民间投资成为吸纳就业、缩小收入差距的主力。更重要的是对民间投资应降低税负、制定鼓励政策，减少民间投资的政府干预成本。特别是应借鉴国际上的一些成功做法如政府组织公共工程吸纳剩余劳动力，替代消极的失业救济与补助，籍此来吸纳剩余劳动力和缩小收入差距，实现公平分配。

2.加快小城镇建设的步伐，吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入，缩小城乡之间差别与差距。改革开放以来，长江三角洲、珠江三角洲、天津大邱庄、江苏华西村等成功经验已证明了小城镇不仅是农村与大中城市的联结点，更重要的是它们吸纳了农村剩余劳动力，使城乡差别缩小，农民收入大幅增加。小城镇建设必须在财政政策上给予支持与扶助，清除制度性障碍，为小城镇的建立和发展提供政策支持与财力保证。

3.社会保障体系建设是与公共财政密切相关的问题，也是调整分配的重要手段。针对目前的社会保障体系，其一，要加强城市居民最低生活保障制度的建设。至2000年底，城镇最低生活保障覆盖面虽为100%，但实际救助对象只有320万人，仅占城镇总人口的4.8%，而美国救助的人口相当于总人口的14.5%，印度为6%[3]。同时，我国城镇居民最低保障水平偏低，很难解决其温饱需要。现在看来，不仅要进一步提高低保水平；还应扩大实际救助面，真正提高救助人口的数量。其二，完善养老保险制度和失业保险制度。随着我国老龄人口数量的增加和失业群体的扩大，需要财政加大对社会保障资金的投入力度。一是调整预算法规，确定社保支出与预算支出的比重不低于15%，用于养老保险支出不低于8%～10%。国外发达国家这一比重达40%左右[4]。由此可见，社保支出占预算支出的比重应呈上升趋势，因此必须优化财政支出结构，逐步加大投入力度。二是在修订《社会保险费征缴暂行条例》的基础上，总结经验，及早适时地开征社会保障税，规范稳定地筹集社保资金。三是多方位、多层次筹集社保资金如可通过扩大征收面、发行等方式进行。其三，逐步发展和完善农村社会保障制度，在农村适时建立低保制度。现在农村是一种互助救济方法，不能适应社会发展的需要，也不能摆脱贫困，贫富差距也不可能缩小。因此，财政政策在更多关注城市居民的同时，也应该关注同样是我国公民的农村居民，重视我国公正性分配的空白区域。其四，扩大社会保险的覆盖面，完善多层次、多支柱的保障体系，实现社会保险资金从省级统筹向全国统筹过渡。

  三、强化国家重要产业和主要领域的投资是公共财政政策的重要作用点

重要产业和主要领域是国民经济发展的基础和关键，在WTO规则下，应充分发挥公共政政策作用，从多角度给予支持和政策倾斜，提升其竞争能力。

1.农业、农村、农民问题既是经济问题，又是政治问题。在WTO规则下，与其它产业相比，农业产业所受冲击是最大的。因为一方面，我国农业劳动生产率比较低，农业人口增加速度快，农业生产基本上是粗放型，技术装备程度相当落后。另一方面，农产品价格高于国际市场价格，而且品质低，如美国小麦为高强筋小麦，做面包不掉渣，做面条耐煮，而我国小麦就缺乏这种品质。在这种情况下，应充分实施相关公共财政政策，才能在WTO规则下有效地保护我国农业发展。

就产生贸易扭曲的“黄箱”政策而言，主要是调整农业补贴方向和结构，减少对流通环节的补贴和对支农工业品的补贴，直接增加对农民的补贴，从而增加农民的收入，提高农产品的国际竞争力。此外，财政还应该增加对农业贷款的补贴，增强农业发展后劲。

就不产生贸易扭曲的“绿箱”政策而言，要加大支持农业结构和农产品结构的调整力度，培养和培育有竞争优势的农产品；加大农业基础设施投资，加快农田水利建设；加强农业生态环境的保护建设，继续推进退耕还林还草；加强农业市场信息化服务体系建设以及加强农产品质量检测体系的建设；加强农业科技开发、应用研究、农业教育与培训的支持。

2.加大对科技投入的力度。就我国目前来看，虽说在某些领域科技水平走在了世界的前列，但普遍地看与发达国家还是有很大差距，体现在财政投入不够和科技成果转化率较低两方面。中国目前有5100多家科研机构，每年科研成果近3万项，而能转化生产的仅20%左右，能形成产业规模的只有5%[5](452)。此外，在税收政策上还存在不完善之处。由此看来，今后一是要继续增加财政对科技的投入，提高科技投入占GDP的比重。二是在增加总量投入的同时积极调整投入结构，重点保证国家重点科研计划和项目的投入，重点支持重要领域的基础研究，如人口、信息、环境等。三是引导企业建立技术创新机制，引导民营科技力量的发展，提升民营科技的创新水平。四是在WTO规则下，积极调整税收政策，调整税收制度中有碍科技发展的内容，扩大税收优惠政策的范围，如加速折旧、再投资科技项目退税、属于科技捐赠准予税前扣除等；五是直接采取政府采购的方式支持科技产品的提供等。

3.增加教育投入的水平和质量。教育是科技之本和科技之源，是科技发展的决定性因素之一。目前，我国在教育的投入上远远不够。美国政府不惜耗费巨资发展教育，其教育经费二战以来平均占国民生产总值的7%左右。而我国的教育法规定为4%，但实际上仅在2.6%左右[5](245)。由于经费不足而导致的不合理的收费现象大量存在，广大不发达地区的农村小学辍学率非常高，义务教育任务的完成相当艰巨。为此，一是在坚持财政投入为主的同时，应建立多层次的教育投入机制，即建立中央政府与地方政府分级投入，社会各界捐赠资助投入，学校义务教育积累投入的机制。二是国家财政在确定教育投入的地区比例中，应更多地倾向落后地区。在发达地区要加快教育产业化进度，以此来减少中央财政投入比例。三是优化教育投入结构，中央财政应重点保证重点研究领域、重点学科和基本学科投入；各级财政要重视基础教育和提高全民素质教育的投入。四是对社会力量办学只要符合法律的规定和要求，就应给予政策上的支持。

4.支持和促进国有经济的发展应是公共财政政策的作用点之一。经过几年的国企改革和国企调整、改组、改造，政府已逐渐退出了与国民经济命脉不密切的企业、行业，而转向主要关系国计民生的企业和技术密集程度高的企业和行业发展所面临问题的解决上来。在这种态势下，今后公共财政政策着重解决的：一是对于那些已经或即将衰退或资源枯竭的国有企业应承担寻找新的增长点和重组的重任。二是支持国有企业进行结构调整，特别是提高对其投资的水平，或给予贷款贴息等引导其它资金注入，解决其资金不足，培养一批资本、技术、人才和组织集约化的大企业。三是加快国有企业技术进步和产业升级，加大技术改造投入，对符合国家产业政策的技术改造给予贴息贷款，实施税收鼓励政策。四是每年按财政收入的一定比例建立担保基金，在必要时可对中小企业提供贷款担保。

  四、在WTO规则下，增加人才资源的投入是公共财政政策的重要作用领域

由于长期以来我国的经济实力与发达国家相比存在很大差距，因而在人才资源投入上欠缺很大。我国加入WTO后，发达国家的企业、公司必将纷纷涌入我国，以其优厚的工资待遇、住房、出国培训等吸引优秀人才。特别是一些外资企业在我国设立研究开发机构的大量增加，越来越多地吸引我国高级人才的加盟，有资料表明，我国仅移居美国的各类专业人才已达到45万之多，其中70%的人才一去不返，成为支持美国经济增长的重要力量[2](221)。事实表明，我国早已成为发达国家争夺人才的重点对象。当然，所争夺的人才既包括科技人才，也包括管理人才，如我国高素质公务员等。因此，增加人才资源的投入很显然是公共财政政策的重要作用领域。一是大胆地提高高科技领域人才的工资待遇，使其工资水平接近发达国家同领域水平，在住房待遇上财政应给予补贴，可不受我国房改政策的过多约束。二是对一般领域科技人才，使其工资收入达到发达国家同领域较低水平上。三是建立公务员工资水平提升的机制。在现有基础上，应进一步扩大档次，进一步提高公务员工资水平。这样一方面可以留住管理人才，另一方面又可减少腐败现象的发生，同时还可提高行政效率。四是制定吸引人才回流或回国的法律制度，充分保证人才待遇等的实现。同时制定吸引人才回归计划，按计划配置财政资金。如2001年美国就制定了《加强21世纪美国竞争力法》，核心是要吸纳世界各国优秀人才，并计划在3年内，每年从国外吸纳19.5万名技术人员[2](249)。五是继续加大对科技园区建设的投入力度和风险投入力度，为回国人员提供一个优越的科研环境。

  五、实现区域经济均衡发展是WTO规则下公共财政政策的重要作用区域，也是公共财政政策实现有效再分配的重要落脚点

1.继续扩大中央财政对西部地区的投入力度。自1999年以来国家增发国债的大部分用于西部地区基础设施建设，对带动地区经济发展起到了积极的推动作用。

2.对西部地区的企业发展要注重使用财政贴息手段扶持其发展和成长，这对于企业来说，可减少投资成本；出资者可及时获得收益；对财政而言，可用很少的资金带动经济的发展。这一方式和手段的启用，将对西部地区经济发展起到促进作用。

3.对西部地区特别是民族地区实行有别于发达地区的财税体制，为其腾飞打好财力基础。一是探索中央对经济发达地区和落后地区实行有差别的分税制，中央税和地方税的划分在不同地区有不同的选择。二是适当降低落后地区企业流转税负担，从而增加企业利润，增加地方税收收入。三是加大转移支付力度，采用因素法设计理念，规范转移支付力度。

【参考文献】

[1]  WTO研究组.WTO规则政府管理方略[M].珠海：珠海出版社，2002.

[2]  李纯.入世后中国前沿问题分析[M].北京：中国商业出版社，2001.

[3]  杨宜勇.警惕城市贫困被低估[N].南方都市报，2002-04-16(A02).

[4]  姚凤民.养老保险制度健全与完善的对策[J].内蒙古财经学院学报，2002,(2).

财政政策规则篇2

（二）财税工作自身将面临较大转变。

1.在财政模式上要求加快向公共财政转变。我国加入WTO，无疑会加速我国社会经济向市场经济转化的进程，客观上也就要求加快由计划经济体制的财政向市场经济体制下的财政——公共财政转化的进程。从实践的需求看，无论是从政府加快职能转变的要求出发，还是从优化财政支出结构，改善调控经济的方式出发，都要求尽快构建公共财政模式。并由此导致财政的具体职能、支出重点、调控手段发生一系列的转变。其中，在加入WTO后的相当长一段时间，加强对农业的投入以及支持战略产业和民族经济关键行业或企业将成为财政支出转移的一个重点内容，而这一任务，更多的是体现在国家与省级财政。

2.财政调控经济的手段更多地由微观转为宏观。加入WTO后，由于国内经济与世界经济的接轨，WTO相应条款对政府行为的约束，以及提高本国企业竞争力的需要，都需要大大转变原有调控经济的手段，充分发挥市场机制的作用，避免和减少行政干预，实现从直接插手微观经济向宏观调控的转变。包括对财源建设的支持上，不是仅着眼于支持一个企业，而是立足于增加一项投资或促成一项机制的建立，从而给当地的区域经济带来巨大而全面的促进作用。另外，由于加入WTO后经济的开放性增强，行政手段被限制或削弱，财政调控经济的难度增加，其宏观作用效果也会降低。因此，这也对财政部门和工作人员的素质提出了更高要求。

3.财政税收在制度与执行上，更加公开化、规范化。加入WTO，意味着中国经济在更广阔的范围内融入世界经济之中，而WTO的基本要求是政府行为的制度化、公开化，增强透明性与可预见性。同时要求对各种经济成分实行“国民待遇”。因此，加入WTO后，作为财政部门要在制度制定与执行上面临较多的转变，必须尽快完善有关法规、制度，并将其公开化，执行上必须依法办事。在国民待遇方面必须尽快修改完善现有法规，做到内外资同等对待，内资各种经济成分也要同等对待，创造一个利于公平竞争的良好环境。

二、应对措施及政策建议

WTO协议并不直接管辖企业的经营行为，而管辖各成员方政府或被授权行使政府权力的非政府机构的行为所采取的措施。纵观WTO所有协议，从保障措施、补贴与反补贴措施、反倾销措施、到农产品协议、纺织品与服装协议、服务贸易协议以及进口许可程序、原产地规则、海关估价等等，几乎每个协议、每项规则都明确界定了成员国政府可以做什么，不可以做什么，以及应该怎么做。同时遵守和执行WTO规则，不仅是中央政府的责任，各级地方政府及其他部门也同样负有责任。这就需要中央及地方政府及时转变职能，适应WTO规则要求，这种政府职能转变的最重要体现就是财政和税收政策的调整。

在社会主义市场经济条件下，建立公共财政是经济体制改革、国家职能调整以及财政理论自身发展的多重要求。中国加入WTO，客观上要求财政向国际通用的公共财政模式转变，按照市场经济的一般规律，逐步退出竞争性领域，把财政资金优化配置到提供公共商品和公共服务的“公共需要”方面上去。作为财政部门，在加入WTO后，不仅承担着调整财税政策，转变职能的任务，而且还应按WTO的规则要求，为各项经济的发展创造良好的外部环境。加入WTO对发展黑龙江省经济既有机遇；又有挑战，如何利用这个时机，抑弊扬利，加快黑龙江省经济发展，是一项需要认真研究的课题，在上述分析的基础上，我们提出以下的调整措施及建议。

（一）逐步完善和调整税制，理顺政府收入体系。

2.调整关税政策。关税减让是WTO各成员国的基本义务，也是我国必须要兑现的承诺。在我国的进口关税体系中，应该取消各种名目繁多的减免税和关税配额制。但在降低关税的同时，也要发挥关税保护民族产业的作用，利用WTO规则允许保护国内幼稚产业的例外条款，并与国民经济结构的调整和产业政策的要求相结合，不断合理调整设计关税税率的结构，使其符合国情和省情。同时，要进一步规范各项关税减免政策，取消不规范的减免税政策，使名义关税与实际关税相接近。

3.调整和完" 善出口税收政策。出口税收政策的完善，有利于保护和促进外贸企业的经济增长。在WTO规则允许的情况下，我国应尽快改进和完善出口退税的办法，以充分发挥税收政策支持出口增长的导向功能和作用。逐步完善增值税出口退税政策，实行全额彻底退税。并且现行的增值税不适应科技进步与经济发展的要求。采用生产型的增值税，增加了高新技术企业和高科技产品的税负，直接影响对高新技术的投资和企业技术改造的积极性，影响了我国产品的竞争优势，所以要研究采用消费型增值税。

4.改革农业税制，减轻农民负担。加入WTO后，国外农产品大量涌入，会给国内农产品的价格造成较大冲击，在一定程度上影响农民的收入，加重农民的负担。黑龙江作为农业大省压力将会更大，所以改革现行的农业税制已势在必行。完善现行的农业税制必须以减轻农民负担为前提，逐步调整农业税的负担水平。

5.完善地方政府收费制度。目前，各种收费和基金名目繁多，严重影响了企业间的公平竞争。这是WTO的“非歧视性原则”和“透明度原则”所不容许的。我们应尽快对各种收费进行清理。确需保留的收费要尽快通过立法程序，纳入预算内管理，具有税收性质的要通过“费改税”纳入预算内管理；对不合理的收费应立即取消。彻底改变目前存在的收入分配紊乱状况，给企业加入WTO后创造一个良好的公平的税收环境。

（二）适应WTO规则的要求，调整财政对重要产业的支持力度。

加入WTO后，对黑龙江省的不少产业及国有企业会产生很大的冲击。在这种情况下，财政要适应WTO规则的要求，更多地运用政策扶持、财政贴息、垫息等符合市场规律的经济杠杆形式，引导信贷资金、社会资金及其他资金流向符合产业政策和技术政策要求予以倾斜的建设项目中，发挥财政资金的导向作用和乘数效应，调整财政对重要产业的支持力度。

（三）建立健全社会保障体系。

（四）完善政府采购制度。

（五）尽快清理和修改财政规章制度。

WTO要求各成员国必须把有关的法律法规和规章制度公布和通知其他成员，因此要加强立法工作，需要采用与WTO规则不相抵触的方式、方法，为国内外经营者提供一个透明、统一、非歧视、可预见的法律政策环境。作为财政部门，一方面要对现行的财政制度、规章加以清理和修改。对与WTO规则、与中国承诺不一致的规章制度，要加以废止或修改；同时，要制定一些新的更符合国际规范的规章制度。另一方面要把有关的财政制度和其他规章制度进一步透明化。今后要有一个类似政府公告的场合和制度，把我国出台的规章制度加以公布。

财政政策规则篇3

一

会计政策的内涵。

“政策”一词包括三个方面的含义：1 ）政策是某一主体制定的，有意识地用以指导、影响某一方面工作的产物；2）政策有预定的目标，并通过主体某一方面的活动直接或间接地予以贯彻实施；3 ）政策是介于理论与实践之间的，即由正确的理论为指导，以现实状况为依据而制定的准则、规章、方法和措施。

对于会计政策，目前常见的定义是：指企业进行会计核算和编制会计报告时所采用的原则、方法和程序。这是从会计政策最终作用的角度给出的定义，是有一定道理的。但这一定义中的制定政策的主体一般被理解为是企业，即企业是制定会计政策的主体，似乎一切会计政策都是企业制定的。会计政策也就被狭义地认定为是企业的会计政策了。其实，在实践中，会计政策应分为宏观的（或政府的）会计政策和企业的（或微观的）会计政策。对于这一点，是上述会计政策的定义所难以包容的，而且在一些论述中也往往是混淆在不清的，或者只提企业的会计政策不提宏观的会计政策。譬如，常常被引用的1975年1 月公布的国际会计准则1 《会计政策的说明》中的会计政策定义是：“包括在编制会计报告时，管理人员所采用的原则、基础、惯例、规则和程序。即使同一题目，在使用中也有许多不同的会计政策，需要根据企业的具体情况选用最能恰当地表明其财务状况和经营成果的政策。”显然在这个定义中企业（或企业的管理人员）是制定政策的主体，因而也是明确地认为所谓会计政策亦即是企业的会计政策。据我们理解，在一些西方国家由民间组织（会计准则委员会）制定和的会计准则不具有法律效力，是一种指导性的规范，它是在被企业所接受时才体现出它的作用。也就是说当企业接受了会计准则，也就成了企业的会计政策。因此，从这个意义上说，国际会计准则1所作出会计政策的定义，是有他们自己的道理的。但在中国和其他一些国家，如日本、法国和德国等，情况就很不一样了。由于这些国家的会计准则是由政府制定的或政府设立的会计准则委员会制定和的，并具有法律效力，会计准则就明显地体现出政府的（或宏观）会计政策来了。因此，把会计政策理解为即是企业的会计政策，显然是不正确的。在中国，从过去的由政府制定分行业的、分所有制的会计制度转变为制定和实施适用于各行业、各种所有制企业的会计准则，如果我们把这一转变看成是取消政府的会计政策，并使之转化为企业的会计政策，显然也是一种误解。

会计政策根据其制定主体应分为宏观的会计政策和企业的会计政策两个层次。宏观的会计政策主要是通过会计准则的制定和实施来体现的。在西方国家中虽然不提宏观会计政策的概念，但从一些西方国家成立由会计职业团体和利益集团代表组成的会计准则委员会来看，其制定和会计准则的目的也是为了规范企业会计工作的原则、程序和方法，以克服由企业自行制定会计制度所带来的种种问题，因而就其实质来说，也具有宏观会计政策的性质。只是由于它不具有法律效力，并因私人企业自行制定会计制度已相沿成习，只有涉及到企业切身利益时，才会对民间组织制定和的会计准则作出反应，这也正是一些西方国家的会计准则一般只在大公司中，特别是在上市公司中起作用的原因所在。而从目前的发展趋势看，一些国家已开始重视宏观会计政策的作用，正在采取各种措施以增强会计准则的法律效力或约束力。如有的国家已改组了会计准则的制定机构，逐步确立政府部门在会计准则制定机构中的地位，或政府部门越来越多地参与会计准则的制定；有的国家通过设立会计准则的审查机构，审定民间机构制定的会计准则，以增强其法律效力。

我们在上面说，西方国家民间组织制定和的会计准则也具有宏观会计政策的性质，不是无的放矢，随意乱说的。在西方国家的会计准则中虽无宏观会计政策的提法，但相近似的提法也是有的。例如美国财务会计准则委员会于1980年5 月发表的《会计信息质量特征》专辑中指出：“人们所作的各种会计抉择至少有两个层次。第一个层次是本委员会所作的抉择，或其它有权作出规定的机构所作的抉择，要求企业照某些特定的方法提供报告，或者从反面来规定，禁用它们认为不适当的方法。”第二个层次是“……各种抉择还在个别企业这一层次上作出。随着公布的会计准则越来越多，个别企业抉择的范围不可避免地会变得越来越狭。但是编制报告的企业在会计上总是有许多决定要做的，包括未颁会计准则时，在各种可行方法中选用一种，或在奉行准则时，在各种允许方法中作一抉择，不仅现在如此，将来也会如此。”这里第一个层次的抉择显然是属于宏观会计政策的范畴，而第二个层次的抉择即企业的抉择则属于微观会计政策范畴。

综上所述，既然会计政策存在着宏观会计政策与微观会计政策两个层次，我们认为就应当对会计政策作出不同层次的定义：

（1）会计政策的一般定义，是指某一政策主体为指导会计工作，实现会计工作目标而制定的有关会计核算和编制会计报告的原则、程序和方法。

（2）宏观会计政策， 是指政府或有权制定会计准则的机构通过制定和会计准则，对企业会计核算和会计报表编制的原则、程序和方法所作的规范。

（3）企业会计政策，是指在宏观会计政策的指导和约束下， 企业依据本单位的实际情况，经过成本与效益的权衡后选择的最能恰当地反映其财务状况和经营成果的会计原则、程序和方法。

我们认为对会计政策作出如上的分层次的定义，有利于人们正确理解会计政策，有利于在实践中正确运用会计政策。

二

宏观会计政策的内容及其与微观会计政策的联系与区别。

1992年11月30日并翌年7月1日施行的我国《企业会计准则》，其内容从会计政策的角度来分类，大致可分为两大类：一类是企业必须遵照执行，无权变更的。如会计期间，记帐本位币，借贷记帐法等的规定；各类资产的划分，财产物资必须按取得时的成本入帐，业务事项核算的基本规则以及会计报告的格式和揭示要求等等；一类是给企业留下选择余地的对同一业务事项的不同会计处理方法，如应收帐款企业可以采取预提坏帐准备金的办法，也可以采用坏帐直接计入当期损益的办法；存货发出时企业可以根据实际情况选择先进先出法、加权平均法、移动平均法、个别计价法、后进先出法等方法确定其实际成本。当然，企业一经选定某种方法，也是不得随意变更的。在后一类问题中，宏观会计政策所要研究和抉择的有二方面的问题，一是允许企业在那些业务领域里具有会计处理方法的选择权；二是在允许选择的领域里规范企业可以选择的会计核算方法，例如，快速折旧问题，既要研究哪类企业和哪类设备可以实行快速折旧，还要研究在诸多的快速折旧方法中，根据中国的国情规定企业可以选择哪些快速折旧方法。会计准则的这二类内容都是属于宏观会计政策的具体体现。在会计准则中允许企业选择的范围内，由企业根据实际情况作出的抉择，则属于企业的会计政策。

宏观会计政策与微观会计政策的联系主要表现在：

（1）终极目标的一致性， 即两者的政策目标都是为了提高会计信息质量，提高会计信息的决策有用性；

（2 ）政策所规范的都是有关会计核算和会计报告编制方面的原则、程序和方法；

（3 ）宏观会计政策为企业会计政策提供了可供选择的领域和范围，企业会计政策是宏观会计政策的具体化。

宏观会计政策与微观会计政策的不同点主要表现为：

（1）制定政策主体不同。在我国宏观会计政策的制定主体是国家；微观会计政策的主体是企业；

（2）作用范围不同。 宏观会计政策的作用范围包括所有行业和所有经济性质的企业；微观会计政策的作用范围仅限于一个企业或一个企业集团；

（3）目标的重点不同。 宏观会计政策强调提高所有企业的会计信息质量，强调不同企业之间会计信息的可比性；微观会计政策的目标重点是根据自己的情况选择最能恰当反映本企业财务状况和经营成果的原则、程序和方法；

（4 ）宏观会计政策对同一业务事项提供多种可供企业选择的企业处理方法，企业在一定时期内对某一业务事项只能选择一种程序和方法。

三

会计政策产生的原因。

最主要的有两点：一是会计的模糊性；二是不同的会计观点。会计的模糊性是指由于会计对象的复杂性，会计计量方法、计量手段以及会计人员对客观事物认识的局限性而导致的会计信息与实际情形的近似性。比如，在将生产费用在完工产品和在产品之间进行分配时，我们往往很难、甚至不可能分清哪一笔费用应由完工产品负担，哪一笔费用应由在产品负担，只能将“生产成本”科目中归集的生产费用在完工产品和未完工产品之间进行大略的分摊。按照会计上的“重要性”原则，其分配的方法有：不计算在产品成本、在产品按年初成本计价、在产品直接材料成本法、在产品定额成本法、约当产量法等。在政府统一制定的会计制度中规定企业可选择的各种不同的成本核算方法，这就是一种宏观会计政策；企业根据本行业的经营特点，产品生产的具体情况，从宏观会计政策中提供的各种核算程序和方法中选择一种进行企业的成本核算，并在提供的财务报表中加以揭示，这就是微观的会计政策。这种会计政策是由会计模糊性使然。

会计政策产生的第二个原因，缘自于不同的会计观点。比如说固定资产的折旧方法，一种观点认为应实施快速折旧法，其理由为：1 ）由于科技进步，劳动生产率提高，机器设备的无形损耗加快，使得企业正在使用中的固定资产的实际价值相对降低，为正确反映企业固定资产的实际价值，和有利于技术进步，应实施快速折旧法；2 ）新资产的生产能力在早期较大，因而早期的营业收入也相对较多，按照会计上的“配比”原则，应在这些资产具有较大生产效用的早期计提较多的折旧费用；3）即使资产的实际生产能力在各期基本均衡，固定资产的使用成本也应该大体相等。但由于固定资产的成本包括计提的折旧费用和修理维护费用两个方面，修理费用会随资产使用年限的增加而增加，故折旧费用就应逐年减少。另一种观点则主张直线法，即平均年限法，也有一定的道理：1）快速折旧法具有较大的随意性，计提折旧加快程度很难与实际无形损耗程度一致；2）直线法简单明了，计算容易。 折旧的计提原不过是一种估计，不必也不可能十分精确；3 ）直线法很早就被广泛使用，积累了许多的经验资料，为确定各类固定资产的折旧率提供了大量有用的历史数据。采用直线法前后一贯，增强了会计信息的可比性； 4）工作时数法和产量法实际上也属于直线法，它们不仅简单明了，易于计算，且以工作时数或生产数量为计提折旧的标准，能使所提的折旧数额与资产的使用程度相吻合，即将营业费用（或生产成本）与营业收入相联系，完全符合会计上的“配比”原则。上述两种观点，均言之成理，难以取舍。因此，在我国的《企业会计准则》中规定，“固定资产折旧应当根据固定资产原值、预计净残值、预计使用年限或预计工作量，采用年限平均法或者工作量（或产量）法计算。如符合有关规定，也可采用加速折旧法”。这就是因会计观点不同而产生的宏观会计政策。

在制定会计政策时，还要考虑提供会计信息的成本与效益问题。

一般而言，会计信息的质量特性越高，对决策就越有用。但会计信息的质量提高受到两个因素的制约：一是成本，有的会计信息尽管有其一定的有用性，但应不应该提供，应考察该信息所得是否超过提供该信息的所费，才可避免盲目追求提高会计信息质量，导致会计信息质量过剩。二是误差，会计信息中允许包括误差的程度，只要这种误差不致降低信息的有用价值，不影响决策的正确性，这种会计误差就是允许的。正确理解会计信息质量的两个制约因素是极为重要的。首先，我们要尽可能地提高会计信息的质量，以满足不同使用者的需要。其次，在制定具体的会计政策时应权衡提供会计信息的成本与收益，以免在会计核算和报告的一些细枝末节上讨论不休，徒耗精力。比如，应付公司债券溢价或折价的方法有两种，一是实际利率法，二是直线法。从原理上讲，前者计算精确，但较为繁琐复杂；后者的精确程度虽然不如前者，但简单明了。如果两者计算结果差异不大，对本期利润影响很小，则就应该遵循会计上的“重要性”原则，采用直线法，以减少核算手续和成本。又比如说，在具体准则的征求意见稿中，很多会计处理方法都是建立在“公允价值”这一概念之上的，并将公允价值定义为“指在公平交易中，熟悉情况的交易双方自愿进行资产交换或债务清偿的金额。”很明显，公允价值这一概念的外延比较大，需要企业的会计人员根据特定情况作出判断和选择。而我们过去搞的是计划经济，现在要向社会主义市场经济转变，面临的问题比较多，一是对市场经济不熟悉；二是市场不健全，即市场残缺。在这种情况下，公允价值很难确定。再加上财会人员缺乏职业的实践和训练，搞得不好，反而会影响会计反映的真实性。

因此，国家在制定会计政策时必须考虑的因素有：

满足国家进行宏观经济决策的需要；

满足有关各方了解企业财务状况和经营成果的需要；

满足企业加强内部管理的需要；

在保证基本会计信息质量的基础上，使会计政策易于理解与实施，尽可能地降低操作成本；

充分考虑到我国社会主义市场经济的特点和我国的国情；

正确估价我国财会人员的业务素质；

保持会计政策与财务政策、财政政策间的配套与协调。

四

会计政策要注意与财务政策、税收政策的协调。

一些同志对会计准则由财政部门制定颇有微词。认为在传统的经济体制下，会计政策服从于财务政策，影响了其独立性。担心在新体制下由财政部门制定会计准则，会重走老路。其实，这种担忧是完全不必要的。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，各政府部门都在努力为不同所有制性质的企业创造一个公平竞争的环境，财务政策如此，税收政策如此，会计政策也如此。新财会制度实施以来的实践也证明了这一点。会计政策作为经济政策的一部分，与其他经济政策，特别是税收政策、财务政策的关系非常密切，而财政部门是税务政策、财务政策的制定者，因此会计政策由财政部门统一制定，更有利于与财务政策、税收政策间的协调与配合，提高政策制定的科学性。

我们认为，将会计政策划分为宏观的会计政策和微观的会计政策，并对宏观的会计政策进行专门的研究，有助于明确会计政策、财务政策和税收政策的各自分工，并在三者间实现协调与配套。

会计政策与财务政策、税收政策的区别在于：一是政策目标不同。会计政策的目标是提供客观真实的会计信息以满足不同使用的需要；宏观财务政策的目标包括提高国有资产经营效益，为企业创造公平竞争的环境，促进经济结构的合理化，规范国家与企业间的分配关系等等；而税收政策的目标是：充裕财政收入，调节经济，优化资源配置，公平社会分配；贯彻规范、效率、简化、便利原则等。二是政策特性不同。会计政策强调中立性，即不偏不倚性。它只是对各种经济交易进行如实反映的各种会计程序和会计方法的规范；但财务政策和税收政策的制定与实施，都是国家对经济进行宏观调控的一种主动措施，含有强烈的政策倾向性。

会计政策与财务政策、税收政策也有着密切的联系：会计政策既受到财务政策、税收政策的制约，同时又是财务政策和税收政策实施的保证。一项税收政策、财务政策的实施，需要相应的会计核算规范来贯彻。比如说固定资产的折旧，不同的折旧方法，对产品的成本影响不同，从而影响到国民收入在国家与企业之间的分配。我们过去在财务制度上规定统一采用直线法，现在分行业的财务制度综合考虑企业的技术进步要求，折旧政策衔接和财政承受能力等因素，一是对分类折旧的年限进行了大的改革，二是规定某些行业的企业经批准后可实行快速折旧。很明显，这是一种宏观的财务政策，但它需要相应的会计政策来加以实施。再比如，税前会计利润与纳税所得因计算口径和计算时间不同而产生了永久性差异和时间性差异，对这两种差异，在会计核算上可以采用不同的会计处理方法。这就需要在会计政策和税收政策之间进行协调。这种协调也要贯彻规范、效率、简化、便利的原则。我们认为，这方面的协调工作有待进一步加强，在现行企业所得税法规基本上认可财务制度的情况下，产生时间性差异的因素比较少，但会计处理方法却搞得相对复杂，这是一个值得进一步研究的问题。

财政政策规则篇4

关键词：政策性粮油补贴 会计核算 递延收益

一、企业会计准则、中储粮核算办法和国家粮食局的有关规定

（一）企业会计准则及应用指南的规定

《企业会计准则第16号――政府补助》及《应用指南》规定，将企业获得的政府补助划分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。与资产相关的政府补助，是指企业取得的用于购建或以其他方式形成长期资产的政府补助。与收益相关的政府补助，是指除与资产相关的政府补助之外的政府补助。规定了与收益相关的政府补助，应区别情况处理：用于补偿企业以后期间的相关费用或损失的，取得时确认为递延收益；用于补偿企业已发生的相关费用或损失的，取得时直接计入当期损益。

（二）中储粮核算办法和国家粮食局的有关规定

中国储备粮管理总公司印发的《中国储备粮管理总公司会计核算办法》和国家粮食局印发的《粮食企业执行会计准则有关粮油业务会计处理的规定》，对企业经常性的政策性粮油补贴款的核算进行了规定。

1.中储粮核算办法的规定。《中国储备粮管理总公司会计核算办法》中，对企业经常性的政策性粮油补贴款的具体核算办法是：企业按照规定标准计算，应由财政或主管部门拨付用于补偿已发生的相关费用或损失的政策性粮油补贴款，借记“递延收益”科目，贷记“补贴收入”科目；实际收到时，借记“银行存款”科目，贷记“递延收益”科目。企业收到财政或主管部门用于补偿以后期间的相关费用或损失的政策性粮油补贴款，按收到的金额，借记“银行存款”科目，贷记“递延收益”科目，在发生相关费用或损失的未来期间，按应补偿的金额，借记“递延收益”科目，贷记“补贴收入”科目。

2.国家粮食局的规定。国家粮食局《粮食企业执行会计准则有关粮油业务会计处理规定》中，对与收益有关的政府补助的会计核算规定是：企业依据政府及有关部门下发的文件、规章制度和管理办法中所确定的标准和金额，借记“其他应收款――应收补贴款”科目，贷记“递延收益”科目，按照配比原则，同时借记“递延收益”科目，贷记“补贴收入”科目。同样，企业对按年补贴的政策性粮油补贴，在实际工作中要运用配比原则合理计入补贴收入也是很难操作的，而且规定中没有给出企业实际收到政策性粮油补贴款时的会计处理，但从国家粮食局的规定可以看出，是将企业经常性的政策性粮油补贴完全作为递延收益来核算。

二、有关规定的不足及建议

（一）实际工作中政策性粮油补贴款拨补的程序

将政府补助会计准则具体运用到国有粮食购销企业（以下简称企业），就涉及到企业承储政策性粮油获得的经常性政策性粮油补贴款的具体会计处理问题。由上文可知，粮食行业的会计处理都将企业承储政策性粮油获得的经常性政策性粮油补贴款作为递延收益核算。但笔者认为，结合企业经常性政策性粮油补贴款获得过程的实际情况，企业是否应该将获得的经常性政策性粮油补贴款作为递延收益核算，还有待进一步探讨。

现在各级政府政策性粮油补贴款一般是根据确定的标准结合企业政策性粮油经营量按年补贴的。也就是说，政策性粮油补贴款是补偿企业在一年内经营政策性粮油业务有关的各项支出。因此，在一年内财政部门或有关部门在某一时点拨付给企业的政策性粮油补贴款，企业是无法划分是补偿企业已经发生的相关费用或损失，还是补偿企业以后期间的相关费用或损失的。而财政部门或有关部门对政策性粮油补贴款的实际拨付流程是在一个年度内实行分次预拨，按年清算。可见，政策性粮油补贴款的实际拨付时间往往是滞后的，特别是地方政策性粮油补贴款的拨付，滞后现象更加普遍，极少出现提前预拨的情况。实际上企业政策性粮油业务量在一个年度内往往是有变动的，要财政部门或有关部门提前拨付补贴款给企业，在实际工作中也是不现实的。

综上所述，笔者认为，核算办法实际上是将政策性粮油补贴款全部作为企业的递延收益在核算，这与《企业会计准则第16号――政府补助》及《应用指南》对企业递延收益的界定不相符，而且不符合财政部门或有关部门对政策性粮油补贴款的实际拨付流程，不能清晰直观地核算反映企业年度应收、已收、未收政策性粮油补贴款的情况。实际工作中，作为承担政策性粮油业务的企业来说，应收、已收、未收政策性粮油补贴款的核算非常重要，是企业与财政部门或有关部门年度结算政策性粮油补贴款的重要数据，企业要准确提供应收、已收、未收政策性粮油补贴款的数据，相对比较困难，会增加企业补贴款结算的工作量。

（二）建议

笔者认为，对企业有明确补贴标准及金额且经常性的政策性粮油补贴款，不应作为递延收益来核算，应该按明确的补贴标准及金额按月直接计入企业损益。

企业对财政部门或有关部门按明确的标准和金额，在年度中分次预拨（实质不是预拨）、年度清算拨付给企业的经常性政策性粮油补贴款，企业在不能科学合理地划分是补偿企业已发生的相关费用或损失，还是补偿企业以后期间的相关费用或损失的情况下，应该按照“实质重于形式”的原则核算。从前面所作分析，再结合财政部门或有关部门拨付补贴款的实际操作情况，可以看出企业经常性政策性粮油补贴其实质已经不能认定为企业的递延收益，应该按月根据明确的补贴标准计算出的金额，直接计入补贴收入。与企业实实在在属于递延收益的核算事项区别开来。具体核算办法如下：

企业每月按明确的补贴标准计算出应得的政策性粮油补贴时，借记“其他应收款――应收补贴款――×××”科目，贷记“补贴收入”科目；企业实际收到补贴款时，不论是延迟拨付还是提前拨付（提前拨付极少，不具重要性，会计核算上可以忽略），都借记“银行存款”科目，贷记“其他应收款――应收补贴款――×××”科目。这样核算就遵循了《企业会计准则第16号――政府补助》及《应用指南》有关规定，企业核算起来相对更简单，更实用，核算口径上也不会出现混乱，可以完整、直观、清晰地反映出企业应收、已收、未收政策性粮油补贴款的情况，便于企业同财政部门或有关部门年度结算政策性粮油补贴款，减轻结算工作量。

以上是笔者结合基层企业实际工作所作的理解，希望与同行们深入探讨，使有关会计核算更科学合理，更切合基层企业实际。

参考文献：

1.财政部.《企业会计准则第16号――政府补助》[S].北京：中国财政经济出版社，2011.

2.中国储备粮管理总公司.中国储备粮管理总公司会计核算办法[J].商业会计，2008，（3）-（24）.

3.国家粮食局.粮食企业执行会计准则有关粮油业务会计处理的规定[S].国粮财[2013]311.

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财政政策规则篇5

【关键词】新会计准则 企业会计 政策选择 理论体系

新会计准则对企业会计政策选择的规范是一把“双刃剑”，一方面可能会遏制或降低企业对利润操纵的空间，另一方面又有可能为企业利润操纵开辟新空间。但从整体上讲，新会计准则对企业会计政策选择更加规范、更加合理，更符合我国当前市场经济发展的要求。所以企业应当在充分理解和运用新会计准则理论的基础上，建立适合自身发展的新会计政策体系。

一、会计政策选择的目标

会计政策选择的目标是通过选择会计政策所要达到的目的。会计政策选择是由特定的主体来完成的，不同的主体可能会有不同的目标。

宏观会计政策选择的主体是会计准则或制度的制定者，即会计信息系统的总体设计者。宏观会计政策选择的目标与会计目标是一致的，会计目标的确定过程就是宏观会计政策选择目标的确定过程。新会计准则的会计目标是向财务会计报告使用者提供与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的会计信息，反映企业管理受托层责任的履行情况，以助于财务会计报告使用者做出经济决策。所以，新会计准则的宏观会计政策选择目标就是制定出能反映企业管理层受托责任的履行情况，有助于会计报表使用者做出经济决策的高质量会计准则。

微观会计政策选择（即企业会计政策选择）的目标是上市公司在会计法规、准则、制度的约束下进行会计政策选择的目标，是由企业管理当局负责执行的。我国上市公司会计政策选择的目标是多样化、复合型的，如有出于管理报酬、筹措资金、公司上市、公司配股、避免处罚和避税等目的选择会计政策。新会计准则要求企业应为财务会计报告使用者提供对决策有用的高质量会计信息。所以在具体会计目标指导下企业会计政策选择的目标是提供对决策有用的高质量会计信息以满足各利益主体的需要，使企业价值最大化。

二、会计政策选择原则

新会计准则在基本准则的第二章中提出了对会计信息质量的新要求，主要包括真实可靠性、内容完整性、相关性、清晰性、可比性、实质重于形式、重要性、谨慎性和及时性多个方面的要求，这就要求企业在进行会计政策选择时，在考虑自身利益最大化的同时应遵循以下几项原则。

1、符合企业总体目标的原则

会计政策作为企业生成财务信息的基本方针，当然应当体现企业财务会计的目标。然而，企业财务会计目标的实现有赖于企业对其历史、现状的充分了解和对其发展前景的恰当估计，特别是对其总体发展趋向的合理预期。也就是说，企业公允的对外揭示的财务信息应当是企业作为一个经济信息系统的内在财务机理的恰当反映。企业作为一个经济信息系统，其发展目标应当是明确的，这不但是合理有效地组织企业经营活动的基本前提，也是恰当选择会计政策的先决条件。在谋求长期发展和准备结束经营的不同情况下，会计政策的选择应当是截然不同的。因而，特定企业从其总体发展目标出发进行会计政策的选择显然是顺理成章的。

2、适用性原则

企业选择会计政策时应与本企业的生产经营特点和理财环境相结合，即企业在选择会计政策时应考虑行业特点、企业生产经营规模、内部管理、经营业绩、偿债能力等多种因素。会计政策的适用性是确保会计政策得到较好发挥的重要特征。会计政策的适用性还意味着随着企业生产经营状况以及理财环境的变化，会计政策本身要重新作出选择，以确保在新环境下的新的适用性。所以当会计准则发生改变时，企业就必须重新选择会计政策。

3、决策有用性原则

新会计准则首次采纳了决策有用观，决策有用观认为财务报告的首要目标是：“为现有的和潜在的投资者、债权人及其他使用者提供其做出理性投资、信贷和相似决策所需的有用的信息”。即财务会计的目标在于通过通用财务报告的形式为信息使用者提供关于企业财务状况、经营成果及现金流量的有用信息，以帮助其做出相关决策。决策有用性要求财务信息必须是真实公允的，因此，会计行为主体必须在了解财务报告使用者的决策需要的基础上，恰当选择和调整会计政策，以便使财务信息在使用者决策过程中的效用最大化。

4、谨慎性原则

谨慎性反映了市场经济条件下企业会计政策的一个重要特征，即会计政策的选择必须充分体现企业经营活动的不确定性和风险性，必须在提高企业应付风险能力和增强企业发展后劲方面有所作为。运用谨慎性的会计政策并不意味着可以随意报告不确定的损失，也并非完全排斥对能够确立的可能收入的预计，而是要求在会计计量中全面考虑各种不确定因素后，慎重地选择会计政策以做出有科学根据的判断或估计。但是，无论任何情况，会计政策的选择都不允许以“谨慎”为借口，建立秘密准备，给人为地操纵会计计量留下空子。

5、重要性原则

如果会计政策的省略或差错会影响使用者根据财务报表进行的经济决策，则该会计政策就具有重要性，重要的会计政策既不能省略遗漏，也不能作错误的表达。重要性包括两个方面：计量重要性和披露重要性。计量重要性主要是指在选择会计政策时采用什么样的计量尺度收集数据，对计量方法的选择主要依据成本效益原则衡量。披露重要性主要是指对所运用会计政策揭示的程度，由于附加揭示的成本微不足道，所以相关性成为判断披露重要性的首要标准。另外，重要性和成本效益直接相关，坚持重要性原则就能够提供收益大于成本的会计信息；反之，就会提供成本大于收益的会计信息。

6、实质重于形式原则

会计政策的选择应注重实质，即应使交易或其他事项按实质和财务事实而不只是按法律形式进行核算和反映。在实际工作中，交易或事项的外在法律形式或人为形式并不完全真实地反映其实质内容，因而会计政策的选择就必须以实质胜于形式作为重要原则。例如，会计核算上将融资注入的资产视为企业的资产，并列示于资产负债表上，就是因为从经济实质来看，企业能够控制其创造的未来经济利益。这样的会计政策选择提供的会计信息更为客观，更有利于会计信息使用者的决策。

三、会计政策选择机制设计

实证会计理论研究表明会计政策的选择权属于企业管理当局，这一理论基于现代企业所有权和经营权的广泛分离，从而导致委托关系出现的现实。管理当局作为企业资源运营的实际操作者，具有企业其他利益相关者所无法获得的信息优势。同时，会计准则为会计政策选择提供了空间，导致会计政策选择出现大量的机会主义，损害了企业各缔约主体的利益，也违背了会计准则制定的初衷。所以企业应根据会计所处的环境建立相应的会计政策选择机制。公司治理结构是执行会计政策选择内部环境的约束机制；而注册会计师、市场、司法和政府等外部人士与机构是会计政策选择外部环境的约束机制。

1、内部机制

公司治理是委托人、人以及其他利益相关者相互制衡的制度安排，它通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学性，从而最终维护公司各方面的利益。公司治理主体是与企业利益密切相关的签约者，会计政策选择以剩余控制权的形式出现，是公司治理的对象，会计政策选择权应当归属于企业各个缔约主体，而不仅仅归属于企业管理当局。因此，公司治理结构是规范会计政策选择的关键力量，企业进行会计政策选择必须明确体现内部约束层次，从股东大会、董事会、监事会等决策、监督机构到具体执行机构，都应有一套相应的运行机制加以保障，能够通过正规、合法、科学的程序实施会计政策选择，以体现利益相关者的利益。董事会由不同的利益相关者代表组成，这些代表能够充分表达利益相关者的思想，并且享有会计政策选择的决策权力；监事会由各个缔约主体代表参与，享有监督会计政策选择的权力；具体执行机构则是构建会计政策委员和周期审核小组，由其具体选择和审核会计政策。

2、外部机制

注册会计师审计、市场、司法和政府等外部人士与机构是会计政策选择外部环境的约束机制。其权利由一系列的正式契约所规定，这类契约是适用于所有企业的“通用契约”，如《公司法》、《证券法》、《税法》、《消费者权益法》、《会计法》、《审计法》、《注册会计师法》、会计准则、审计准则、会计制度等。其中会计准则是会计政策选择最直接的外部约束机制，它直接规定了企业可以或不可以采用某种会计政策。新会计准则的制定立足于我国市场经济环境，留给企业较大的选择权。因此，应通过不断完善会计准则体系、政策法规、市场机制、注册会计师制度和提升投资者品质等来建立健全会计政策选择的外部约束机制。

四、会计政策选择理论体系

会计政策选择权作为一种剩余权利应该属于企业各利益主体，对企业会计政策选择应当有足够的重视。企业在进行会计政策选择时，应提供决策有用的高质量会计信息来满足各利益主体的需要，使企业价值最大化。为保证此目标的实现，企业在进行会计政策选择时，应坚持相应的会计原则，还要设计完备的内部机制，保证企业价值最大化的实现。当会计环境发生改变时，企业应当在新会计理念和规范的指导下，考虑公司内部治理结构，通过充分的研讨和实际调查，重新构建适合于企业自身需要的会计政策体系。本文在新会计准则理念指导下构建的企业会计政策选择理论体系，籍以为企业作出符合自身的会计政策体系提供参考意见。

总而言之，人类会计发展的历史其实就是会计政策选择的历史，它受会计理论的指导和影响，又直接规范和制约会计实务，对社会经济生活有着广泛而深刻的影响。

【参考文献】

[1] 中国注册会计师协会：会计[M].北京：中国财政经济出版社，2007．

[2] 吴水澎：会计准则理论・会计准则基本概念・会计基本理论――对我国会计理论研究的一些看法[J].上海会计，2008（1）．

财政政策规则篇6

关键词：政策性银行；结构性失衡；金融监管；财政政策

银监会成立以来，始终坚持以风险监管为核心，对政策性银行实施审慎监管，积极支持政策性银行在风险可控的前提下开展业务创新，稳步拓宽职能范围，完善政策性金融服务功能，更好地适应经济社会发展对政策性金融的需求。与此同时，随着其服务职能不断拓宽并涉足创新领域，累积的政策性风险也不断增加，结构性失衡现象日益严重，迫切需要通过加快改革予以解决。

一、中国政策性银行存在的六大结构性失衡问题

政策性银行在运行管理中存在的一些问题和矛盾也越来越突出。简而言之，中国政策性银行发展和监管存在“六大结构性失衡”：

（一）立法滞后、金融立法结构性失衡。政策性银行是一类特殊的银行机构，商业银行的许多监管规则难以适用于政策性银行。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系存在空白和结构性失衡问题。

（二）多头监管、监督机制结构性失衡。目前，对我国政策性银行的业务活动呈现多头监管的特点：财政部履行社会管理和国有资产管理职能，审计署对政策性银行执行国家政策、资金运用等进行定期或不定期审计，人民银行进行改革规划、贷款规模管理，银监会行使业务合规和风险情况的监督管理等。多头监管不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺；不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地。

（三）预算软约束、资金运营结构性失衡。政策性银行的资金来源主要有：财政拨款、向中央银行借款、向金融市场及国外筹资等。相应地，政策性银行的资金运用主要有投资、贷款和担保三种方式。从资金来源看，成本低，具有准财政资金性质；另一方面，对资金运用仍局限“保本微利”，导致政策性银行资金运用存在在严重的预算软约束，容易引起道德风险。值得指出的是，由于缺乏资本金以及资产负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大，风险日益积累。

（四）监管错位、职能定位结构性失衡。目前对政策性银行的监管多套用商业银行监管模式，在指导思想、方式方法、监管重点和评价指标等诸多方面都与商业银行监管混为一谈，与政策性银行的运行规律不适应，针对性和有效性不强，没有体现政策性银行监管的特色，进而影响了监管的有效性，降低了彼此的认同度，甚至误导了政策性银行，并在一定程度上加剧了政策性银行业务取向市场化、经营管理商业银行化的倾向。

（五）公司治理结构不完善、内外监督机制失衡。目前，政策性银行的公司治理结构仍是传统意义上的国有企业模式，实行行长负责制，决策、执行合一，缺乏有效的制衡机制和科学合理的公司治理架构，银行内部还没有建立有效激励约束机制。

（六）忽视社会效益、绩效评价体系结构性失衡。对政策性金融机构的考核必须相应地对社会效益和经济效益分别考核，不可偏废。目前，我国政策性金融机构经营效果评价体系有待完善。一方面，监管部门没有针对政策性金融机构建立科学系统的绩效评价体系，对政策性金融机构的社会效益评价无标准依据，也忽视社会效益指标。另一方面，监管部门往往比照、参照和借用商业性金融的绩效评价指标和同等的标准考评政策性金融机构，造成了政策性金融绩效评价指标体系的严重结构性失衡，影响了政策性金融的可持续发展。

二、监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解

从认识根源上，中国政策性银行发展和监管存在的失衡问题源于对政策性自身属性的误解。

（一）就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是其重要组成部分。政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。由国家财政出资建立起来，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在。

（二）政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且也是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。

（三）政策性银行源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷。政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，可最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性银行虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。另外，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。

三、政策性银行监管改革的国际经验

他山之石，可以攻玉。从各国政策性金融发展和对其监管实践来看，有如下经验可资借鉴。

（一）世界各国政策性金融业务的运作和管理没有统一固定的模式。从比较角度看，各国政策性金融管理有以下主要共同特点：先立法后改革，依法经营和管理，是世界主要国家的普遍做法。美、英、日、德、加等国设立政策性银行，都有专门的法律，通过量身定制专门的政策性金融法律，来依法办理政策性金融业务。如美国1945年的《进出口银行法》，英国1949年的《出口信贷担保法案》，日本有《国际协力银行法》以及德国的《德国复兴信贷银行法》等。同时，各国都随着国际国内情况的变化，不断修改、完善有关法律，以确保政策性金融机构的职能定位和发展方向始终符合政府意图和国家经济发展战略需要。

（二）政策性定性定位不变，持续体现政府产业政策和战略意志。即使随着形势的变化发展，政策性金融机构的具体职能和服务范围发生调整，其政策性仍然保持不变。即使是业务调整幅度很大、结构比较复杂的德国复兴信贷银行（K F W）集团也不例外，在1948年成立后，业务范围不断拓宽，从战后支持重建和住房开发，到两德统一后的中小企业服务，直至目前的出口项目和跨境投资服务等。但业务发展并没有改变该行作为一家公法机构，即政策性银行的属性。

（三）建立完善的内部治理和外部风险约束机制。日本国际协力银行法规定，只有当一般金融机构用一般条件难以从事贷款业务时，日本国际协力银行才可以出面承担；韩国输出入银行法规定该行在业务经营活动中不能与其他金融机构竞争；美国《进出口银行法》则规定任何时间进出口银行债务余额不能超过60亿美元（国家拨付的股本金为10亿美元），且其贷款、担保和保险总余额不能超过750亿美元。另外，各国政府都要求政策性银行参照现代公司治理的标准建立健全内部治理架构，完善相应制衡和内控机制，董事会成员主要来自政府部门和行业组织，并代表政府的政策意图，从而确保政策性银行始终不偏离职能定位和服务方向，实现经营可持续发展。

（四）突出财政部门是政策性金融机构管理的首要角色。由于政策性金融机构是政府财政职能的延伸，在政府各部门中，政策性金融机构与财政部门的关系通常最为密切，而财政部也对政策性金融机构的管理负有特殊责任。从各国实践来看，财政部门通常会直接或间接参与政策性金融机构的管理。如法国对外贸易银行由财政部进行管理，该行的董事长、总经理及其他董事会成员均由法国财政部长任命；韩国输出入银行则由财政经济部长和金融监管委员会实行双重监管，其中财政经济部主要负责对该行的运营进行监管。

四、政策性银行金融监管的几点思考

借鉴国际经验，结合我国政策性银行监管现状，我国应当按照“立法为先，差别监管，内外约束，完善考核，财政为主、加强合作”的思路，设计与创新一套合理的监管政策，以促进我国现代政策性银行的稳健发展。

（一）立法为先，建立健全政策性银行立法。尽快启动政策性银行立法程序，修订银行章程。国家应尽快赋予政策性银行经营管理的上位法，使之纳入依法经营、依法管理的法制轨道。明确政策性银行的性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任，防止政策性银行商业化、财政化。

（二）一行一策，差别化政策性银行监管。一方面是政策性银行与商业性银行金融监管要有所不同、区别对待；另一方面由于三家政策性银行各自的特殊性，监管的侧重点各有不同，要根据其作用领域、行业特点、贷款方式等的差异，监管的目的要求、指标设计和考核标准等应有所区别。特别是要根据两家政策性银行改革转型的新形势细化“一行一策”的监管政策。

（三）建立资本、资产负债约束机制，明确风险补偿机制。为有效控制政策性银行扩张冲动，促使政策性银行心无旁骛地谋政策性业务发展，降低金融风险，根据全国金融工作会议精神，国家应适当补充政策性银行资本，增强资本实力和抗风险能力，并建立相应的资本充足率、杠杆率等资本和资产负债约束机制，将业务总体风险控制在国家财力可承受范围之内。同时，国家应制定相应的财税扶持政策，明确风险补偿机制，建立政策性业务风险准备基金，提高税前拨备水平等。

（四）建立和完善审慎监管制度和风险评价指标体系。由于政策性业务管理涉及多个部门的职能，国家应明确政策性银行主监管制度和相关部门管理职责分工。根据各国经验，应当明确由国家财政部门负责政策性银行的总体规模和风险水平的把控和管理。由监管部门根据上位法研究制订相应的审慎监管规则和业务监管指标体系，以规范其政策性银行的业务发展。

财政政策规则篇7

摘要:财政赤字和公债规模失控是现代国家的政府共同面临的难题。与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注。法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡:其法律意蕴应当由传统的财政收支平衡转为总体经济平衡，德国经济宪法中有关总体经济平衡的规定可以为我国提供最具参考价值的借鉴。至于通过专门立法促进预算平衡的典型，当属美国联邦的赤字削减型预算平衡规则。尽管其因为试图改变和突破联邦权力的分立制衡原则而经司法审查认定为违宪，然而，对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例。 关键词: 预算平衡;总体经济平衡;法律促进;促进型经济法 一、问题的提出 预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，然而，近一个世纪以来，关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为，财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德，然而，现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例:“预算总额高达3.72万亿美元，其中，财政赤字在西方国家，预算赤字与财政赤字的概念基本一致，但是，我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目，预算收支的范围要比财政收支的范围小一些，使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。预计达到1.56万亿，约占国内生产总值(GDP)的10.6%和预算总额的41.9%”，“截至2010年6月1日，公债余额高达13万亿美元，占GDP的90%”。财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题，已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会发展中的难题见长，也总是能作出最有效的制度性回应，其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域，还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡，更值得关注的问题是:预算为什么不平衡?制度性成因何在?这么多规则为什么没有起作用，是规则本身不合理，还是规则的执行出了问题? 以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初，根源于法治财政和民主财政的要求，其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题，以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而，预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样:财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算，有一半财年出现财政赤字，其成因可能是战争或经济衰退，有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条，使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流，政府干预经济的力度、广度和频度加大，也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今，除了1998-2002财年出现财政盈余外，其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义，“某种意义上，平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列，就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份，为何财政赤字频现? 除了美国，大多数OECD国家自20世纪70年代中期起，也几乎每年都会出现财政赤字。其中，固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素，也跟各国预算过程的民主化、法治化，甚至说政治化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是，财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易，没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。” 大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现，一定是哪里出了问题，而且，现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是，很多政府想方设法重新平衡预算，特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字，以回避真正削减财政赤字的困难:诸如玫瑰色的骗局(rosy scenarios)、短期行为(one-shots)、利用多个预算捣鬼(interbudget manipulation)、泡沫与支出时机的选择(bubbles and timing)、避重就轻(ducking the decision)、利用政府间体制作祟(play the intergovernmental system)和星号魔术(magic asterisk)等，但并未真正解决问题。  ; 预算之所以需要平衡，财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑，源于人们对其可能产生的法律问题的担心，及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑。“预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范，还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的文献和公开争论中。” 预算本质上是极其重要的政治问题，关乎民主的实质，反映了政府在未来一年或更长时期内，打算做什么、正在做什么和做了些什么。预算的实质是配置稀有资源，意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择，并得到可能取得的财政收入的支持。与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注:“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展，它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡，以及一旦预算不平衡的话，应如何使之重新获得平衡。”赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面。为了实现预算平衡的目标，必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制，这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要。对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等，本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。 二、控制财政赤字:预算平衡之法律促进 平衡的预算在实践中似乎越来越难实现，这可能与意识形态有关，也可能受到政治环境的影响，甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差。“赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额。”只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高，公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心，合理限度内的财政赤字其实是可以接受的，也不会产生太大的财政风险。而每当财政赤字趋于恶化，政治过程的参与者特别是国会议员、总统，均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡，以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度。然而，想要真正削减财政赤字，并不是像国会议员或总统所设想的那样，可以任意决定，而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势。某种程度上，财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志。人们之所以认为财政赤字是不道德的，更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑。“公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由，惟其如此，才能实现预算平衡。 政府主导型的预算模式，是各国预算法的主要制度模式，即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。尽管，理论上说，由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效，生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督。但是，预算安排本身的专业性，使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权。如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度，就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良，更无从实现预算平衡的财政稳健状态。代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律。预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的，不仅取决于预算案文本的精细化程度，而且决定于预算过程的合理化程度，这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现，而且需要通过预算法治水平的提高来配合。当前，我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题，而这些问题的存在，与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系。提高预算编制的质量和执行的效率，必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。 对于现代高风险社会而言，无论是预算平衡还是财政赤字，都不足以表明一国的财政是安全、低风险的，更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高，为了刺激需求，编列预算赤字是切实可行的方法，这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上，而不必担心预算本身的平衡。”传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡，不得在预算案中编列财政赤字，因此，要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当，即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调，只是，在不同的经济社会发展阶段，财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题 没有意义，需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究，尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性，但是，其可能产生的财政风险也是相当大的。因此，尽管财政赤字不绝于预算案，但是，财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视，只有这样，才能清晰地界分国民财产权和国家财政权，从而防范和化解财政风险，进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。 在现代有宏观调控的市场经济中，各国政府经常制定和实施积极财政政策:通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会，并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下，财政赤字的存在不仅有其一定的必然性，而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话，则势必影响到一国财政的稳健程度。因此，无论社会经济发展情势如何，政府每年都必须进行艰难的财政政策决策，换句话说，即便财政收支平衡，也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准，其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上，与其说预算平衡是一种标准，倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则。从历史实践来看，财政赤字主要有三种类型:应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字，这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件，属于政府被动应对的，政府并没有任何政策上的意图的话，第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的，是每个财政年度都会出现的，是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果，是政府有意为之的。 随着预算制度实践的推进，国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到，财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字，表面上看，有悖于财政稳健理念，却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意，形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则，还是预算执行时应当追求的目标?法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗?诸如此类的制度诉求，都亟待财税法理论研究的回应。近年来，发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关，而我国的经济增长表现亮眼，却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素，因此，与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是，我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样，不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。 法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制，包括三个方面:首先，对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字，应当确立财政赤字和公债规模的安全上限;其次，对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字，应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式;再次，对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字，应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字，直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中，征税可能给纳税人带来过重的税负，过量的货币发行可能引起通货膨胀，于是，公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则，在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的，但是，其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此，专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生:“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束;另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”195避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内，始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。 美国预算法 律体系错综复杂，其中，自20世纪20年代以来，联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlled by budget)”与“控制预算(controlling budget)”两条线索，并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和会计法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则，反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构，充分贯彻了“授权——限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则，虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果，却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施，既有立法的努力，也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色，其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性，别具一格。自美国建国后，预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分，联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡，直到凯恩斯主义兴起，废除了实质意义上的财政宪法的内容，使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要。 三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡 财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程，具备形式上的合法性，然而，事实上，并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权，从而表现出财政收支平衡的特征，这种说法是成立的，但是，如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡，则是很难自圆其说的。尤其是，当预算案的常态并非收支平衡，反倒是财政赤字，理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设，但是，这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上，要实现收支平衡并不困难，或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集，或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入，还是安排财政支出，都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适，则有待实践的检验。长期以来，我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则，但是，实践证明，如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内，仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要，关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围，安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”，强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出，以实现财政收支的平衡。 每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础，预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案，无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为，其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而，由于《预算法》并未规定相应的法律责任，也缺乏一般性的违宪或违法审查机制，财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展中国家，为了促进经济与社会稳定发展、并考虑到当前预算法治水平的实际，周期性赤字是不可避免的、结构性赤字也需要时间去克服、管理性赤字倒是可以考虑设立相应的法律责任。可见，如果想要真正理解何谓预算平衡，必须廓清其所蕴涵的“平衡”二字的意涵，将其置于经济、政治和社会中考虑。“预算平衡状况是财政政策决定中的一个战略性因素，而选择恰当的平衡概念是重要的。应该如何给它下定义，这取决于预算政策的目标以及其所适用的经济的性质。” 从政治视角来说，也许“预算平衡规则的象征意义大于实质意义”[11]，但是，财政赤字的存在却反映出某种程度上的失衡，可能是财政收支的失衡或经济发展的失衡。美国联邦预算平衡规则并没有达到立法者所预期的目标，如同参议员吉姆•萨瑟的评价，“我们仍然必须控制预算赤字，仍然需要加强预算法律的方法”，但是，“《平衡预算与紧急赤字控制法》既没有成功地削减又没有成功地遏制”，“是采取某些更有效的措施的时候了”179。不少国会议员、政府官员和学者也意识到，如果 不在宪法中增设平衡预算的修正案，政府制造财政赤字的行为几乎不可停歇。早在1979年初，就由30名参议员“试图通过要求决策者量入为出来改变政府的决策”202-203，此后不断改进的多个平衡预算修正草案，均铩羽而归。平衡预算修正草案的主要内容包括:“第一，预算平衡原则约束所有预算主体，不管是总统提出的预算草案，还是经国会同意的法定预算案，均不得出现支出超过收入的预算赤字;第二，预算案的执行结果，不得出现支出超过收入的决算赤字;第三，除非经过国会2/3以上的特别多数的同意，否则，不能作出编列预算赤字的决议。”[12]尽管《充分就业和平衡增长促进法》(1978)宣称“预算平衡是国会最感迫切的优先政策”，提出和不断更新平衡预算修正草案本身就是一种态度的宣示:表明国会有通过立法控制财政赤字和公债规模的决心。 预算平衡的法律意蕴的核心是“平衡”二字，传统上是指财政收支平衡，如台湾地区“预算法”(2008年修正)第23条“收支平衡原则”规定:“政府经常收支，应保持平衡，非因预算年度有异常情形，资本收入、公债与赊借收入及以前年度岁计剩余不得充经常支出之用。但经常收支如有剩余，得移充资本支出之财源。”其实，财政收支平衡也不是那么容易判断的，实践中，一个财政年度结束时，不出现财政盈余或财政赤字的绝对平衡是不可能的，因为财政年度的终结点仅仅是出于会计核算的需要而设立的，无论是财政收入还是财政支出都不可能刚好停止在某一个具体时点上。简言之，一个真正的财政收支平衡只可能在会计账本中存在而不会在现实中出现。然而，承前所述，财政赤字是客观存在的，相比强求形式上的预算平衡，将财政赤字和公债规模控制在合理限度内的规则，更为合理。“即使有最好的规则，也不管你怎么认真严格地去遵守，也不能解决预算平衡的基本问题”，因为，“可能每个人都想使预算平衡，但他们的方法各不相同”[13]。因此，俄罗斯《联邦预算法典》(1998)规定:“预算规定的支出额应当与预算收入额及弥补其赤字来源的收入额相符。在编制、批准和执行预算时，授权机关应当从预算赤字规模最小化原则出发。” “削减支出以削减税收似乎是解决预算赤字的妥当方法，但是，议会实际上有可替代的选择，立法者可以通过预算策略突破限制。”[14]笔者认为，预算平衡中的“平衡”，应当确立为总体经济平衡，其“具体实施通过立法来决定，重要的是制定预防和克服财政赤字的法律规范”[15]。总体经济平衡是对财政赤字、特别是周期性赤字的正当性最好的解释。原因在于，预算平衡的理念影响着政治、经济、社会、管理与行政的方方面面。“几乎每一项政府的政策决定都有预算的意涵，因为决策的过程不可避免地涉及到稀缺资源在可以选择的用途间的配置。”[16]德国促进总体经济平衡的财税法律体系包括预算平衡的周期循环、空间交换和时间交替实现。德国《基本法》第109条第2款规定的国家目标中包含了非常具体的经济宪法的规定，即要求财政预算必须根据总体经济平衡的需要来编制。该款的意义其实已经不限于预算法。国家已经超越了其在经济上中立的满足需求的职能，并且把经济政策调节意义上的预算作为手段。预算以数字反映着政府的经济政策(财政政策)，这意味着公共财政职能的转变[17]。德国《基本法》第110条规定了“预算必须收支平衡”，第104a至109条规制了联邦收支，第110至115条确立了联邦预算法的基本准则。具体来说，总体经济平衡包括经济稳定增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡等方面。 对一国而言，经济总体平衡是最重要的，如果过分强调财政收支的绝对平衡，反而可能成为阻碍经济与社会稳定发展的力量。“预算平衡，作为一项曾经在相当长的时间内占据统治地位的标准，已经远远超出了其经济学意义。‘平衡’所涉及的不止是收入与支出相平衡，而且是社会各阶级利益的平衡。”[18]总体经济平衡属于高出一筹的目标，这就超出了财税法的调整范畴，而属于经济法的规制领域。德国联邦法院也认可总体经济平衡是审查预算法的有效标准，其具体实施主要通过制定预防和克服财政赤字的法律规范来实现[15]109。在总体经济平衡的四大目标中，经济稳定增长和充分就业是最受各国政府关注的，如果说凯恩斯主义的兴起，标志着“预算平衡至上”时代的终结，也标志着通过调整财政支出来刺激经济恢复增长时代的开始，那么，自《就业法》(Employment Act of 1946)后，美国进一步将财政政策的重心转移到实现充分就业之上，而对财政赤字不再严加控制。美国与德国对预算平衡的法 律意蕴的认识都不约而同起了相似的变化，差别仅在于:擅长抽象逻辑思维的德国人明确提出了总体经济平衡的概念，并试图抽象提炼总体经济平衡的内涵;更为注重解决实际问题的美国人则着重于经济稳定增长和充分就业两个目标。 “除预算平衡所遇到的政治麻烦之外，还有经济问题，也就是说预算平衡不是财政政策中一个值得追求的目标”，“要达到预算平衡，或者由于财政政策的原因要把预算不平衡控制在某一水平上，需要对收入和支出的精确预估。”114、116传统的预算平衡原则，只是强调财政收支大抵平衡，但并没有说明达到这一平衡时，财政收支和财政支出各自应当达到怎样的水平，因此，这种平衡可能隐藏着财政支出规模过大等更为严重的不平衡问题。总体经济平衡是一个很难准确界定的概念，其意义在于其要求维持“经济过程中各种对立的利益之间的平衡状态”。为了实现总体经济平衡而构建的预算平衡规则，属于“促进型法”的范畴，是一种促进型经济法。总体经济平衡是政府和代议机关制定和执行预算平衡规则最大的内在动力。政府和代议机关之间就预算编制所展开的利益博弈，理应始终受到预算平衡原则所蕴涵的总体经济平衡意蕴的约束和限制，惟其如此，才能避免失控的财政赤字和公债规模演变成财政危机、经济危机甚至主权信用危机。“一个充分的预算理论将同时考虑经济状况和预算参与者对经济状况的看法”[19]，预算平衡规则就是以经济总体平衡作为其主客观参照系的。 四、预算平衡规则的属性:促进型经济法 凯恩斯主义兴起之前，预算平衡被认为是美国财政宪法的当然组成部分:“预算体系是平衡收支的一种方法，我们的宪法要求一个平衡的预算”[20]，其实质是“收入、支付必须同步控制”(pay as you go control)。20世纪20年代，现代预算制度建立后，尽管预算权仍然由国会独享，但是，总统及其行政团队已经成为预算编制与执行中最重要的角色。理论上说，要平衡预算很容易，实际上，预算平衡却很难做到。预算平衡很难实现的原因，是预算的本质——预估未来财政年度的财政收支。尽管美国国会一直致力于改进预算程序，试图通过不断改良预算程序来解决财政赤字问题，总统对财政赤字也非常敏感，然而，毕竟总统没有最终决定权，即使其提出减税或增税的法律草案，仍需得到参众两院一致同意才能生效。因此，尽管总统在财政政策决策时的反应很快，预算法治的基本要求却使得任何政策都必须得到参众两院的批准。总统提出的法律草案即使最终能够获得通过，过程通常都很艰辛，反映政党内部或不同政党之间的紧张关系。其实，削减财政赤字和公债规模也一直是总统和国会的共识:重塑美国的财政宪法。鉴于程序控制型规则设计得再完美，也很难防止财政赤字的发生及公债规模的扩大，为此，国会还创造性地制定了赤字削减型预算平衡规则。 早在1906年，国会就专门制定了《反赤字法》，“要求财政资金必须依法划拨，并要求政府官员严格遵守关于拨款的法律条款，以防止过度的支出”[21]，但效果并不明显。“拜耳—葛拉斯里修正案”(1979)要求:自1981年开始，联邦财政收支要保持平衡，不得编制财政赤字，但收效甚微。1985年，新的财政年度的财政赤字眼看将达到更高水平，这种低迷气氛促使国会不得不专门就财政赤字的削减问题进行讨论，并直接促成《平衡预算与紧急赤字控制法》(该法案由参议员格拉姆、拉德曼、霍林斯联袂提出，又称《格拉姆•拉德曼•霍林斯法(Gramm-Rudman-Hollings Act，GRH)》)[22]的通过。这一被后世普遍评价为不知道基于何种理由被通过的奇怪的法律事实上并没有改变预算权的分享结构，其所确立的财政赤字削减目标及其严格的时间限制，对总统和国会来说都有很大的压力。财政赤字问题之所以没有得到很好的解决，国会负有不可推卸的责任，其没有在预算平衡上做其应该做的事情。其实，尽管几乎每个人都希望预算是平衡的，但是，预算对很多人来说，确实并不是那么重要的事情。虽然理论上对财政赤字与公债规模失控可能引起财政危机、甚至经济危机的论证比比皆是，但是，国会议员不见得很乐意做平衡预算的努力。 GRH法规定，如果总统和国会之间出现了严重的问题(全面撤销资金授权)，双方将被迫进行合作，按照赤字削减目标削减赤字，直到完全消灭为止。GRH法直接规定了一系列赤字递减的年度目标，并为保证这些目标的实现创造了一套自动递减程序。1986至1991年期间，1720 亿美元的赤字每年要削减360亿美元，至1991年达到预算平衡。在任何预定年份，如果赤字超过总体目标，涉及多数预算项目的具有全面削减性质的扣留程序就会自动执行。之所以制定GRH法，是因为国会议员也开始担心无力控制财政赤字失控的局面。GRH法使国会议员和总统都必须承担平衡预算的责任。尽管GRH法看起来很严格，却注定难以实施，也无法根本解决财政赤字问题。在GRH法下，总统决定扣留国会已拨付资金方面的自主权大大削减。GRH法最受肯定之处在于其将国会的部分权力让渡给了总统。该法也掩盖了很多深层次问题，造成财政赤字的很多原因被认为是难以控制或在政治上是超越界限的，其所设计的削减财政赤字的程序被很多人认为是很愚笨的，其之所以会在国会通过，某种程度上说，完全是因为国会议员厌恶了预算制定过程。该法甚至被认为是国会近年通过的法案中最有争议且最使人不可理解的法案，其最大的启发是:没有任何公式可以取代财政政策决策的共识。GRH法的施行效果确实不佳，国会不得不通过新的赤字削减法——《预算执行法》(BEA)，寻求削减而不是消除财政赤字。 1986年7月，美国联邦最高法院在“布尔舍诉西奈尔”[23]一案的判决中指出，GRH法的关键规定“将财政赤字的自动删减权交由会计总署审计长来负责”违宪，该法违反了宪法上确立的分权制衡原则，削弱了其追求赤字削减的合法性基础。会计总署扣留已拨付资金的权力具有行政权的性质，尽管国会总署审计长必须同时向国会和总统负责，也违反权力分立原则。对于GRH法的违宪审查是赤字削减型预算平衡规则的共同问题。最能证明这一论点的莫过于《择项否决权法》也被认定为违宪而宣告无效。最高法院在“克林顿诉纽约城”(1997)一案中，宣告该法违反美国宪法第1条所规定的三权分立制衡原则，最终使该法案失效。该法试图规范总统和国会之间有关预算权的竞争，对预算过程中总统与国会之间的关系产生了深刻的影响，但是，并没有得到司法上的认同。尽管历任总统和历届国会都认同削减赤字的重要性，但是，在经济发展出现较大波动时，总统和国会还是毫不犹豫地选择了编列财政赤字。由于2008年至今的金融危机的影响，在布什和奥巴马两任总统的积极建议下，国会制定了《紧急经济稳定法》(2008)所规定的不良资产救助计划以及《美国复苏与再投资法》(2009)所规定的财政刺激计划，为恢复经济增长的动力，总统和国会依然选择了编列大规模财政赤字。尽管赤字削减型规则并不那么成功，这表明财政赤字的削减是很难通过法律预先设定规则的，但是，其对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例。 美国控制财政赤字的预算平衡规则的二分结构，统辖于预算平衡隐含的宪法性目标之下，尽管预算平衡的宪法修正案命途多舛、难以通过。国会创设的程序控制型规则和赤字削减型规则，对于财政赤字的限制或削减各有侧重。程序控制型规则藉由较为完备的预算程序控制财政支出，规定了赋予总统预算建议权、巩固国会的预算权以及限制总统的预算权的法律规则。程序导向型规则的具体条款反映了总统与国会在预算政治上的角力和平衡，创建了“总统提议”和“国会审议”这一值得称许的现代预算制度的基本法律框架。然而，预算权在国会与总统之间的分配规则设计得再完美，实践中仍不可避免地出现了财政赤字。而且，财政赤字和公债规模甚至在不断扩大，新型的赤字削减型预算平衡规则，正是在这种现实制度诉求下创设的，尽管赤字削减型规则的实践并不那么成功，效果也并不那么明显。可见，在开放经济条件下控制预算赤字是非常复杂而且困难的，这在很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。国会与总统始终没有放弃平衡预算的努力，因此，在某种意义上说，预算平衡规则不断演进的过程，“可以被视为是一个寻求能够在对平衡概念没有清晰的定义的情况下，保持某种平衡而且在偏离之后又能回到平衡的制度的历史”25 经济法、社会法乃至“促进型法”，都是法律有效发展的成果，都是典型的分配法，其发展历程中，涉及三条重要的路径:分配关系的调整、经济社会政策的变化以及相应法律随之发生的变化。“促进型法”是分配社会财富的法，是反经济周期的法，其表现出一定的周期变易，对经济的周期波动，国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用，来实现反经济周期的目标，从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加[24]“促进型法”把大量的经济社会政策及其手段法律化，从而具有突出的经济性和社会性，因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相 结合，从而具有突出的规制性，涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合，可称为“促进型法”。“促进型法”属于发展法学的研究范畴，如果说经济法与社会法是部门法分支的话，促进型法则属于一种法律类型或称模块。“促进”或“进步”等类似概念已经在现代性法律中数度使用，并已相对成型。预算平衡规则的逻辑结构，涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题，都必须而且可以从“促进型法”理论中寻求支持。 预算平衡规则在性质上属于促进型经济法的范畴。作为一种发展中的法律规范类型，“促进型法”为法律促进预算平衡之基本原理的研究提供了理论上的支持。预算平衡规则是一种权益分配规则，其实质是国家财政权和国民财产权及其利益的均衡分配。法律对于控制财政赤字和公债规模、促进预算平衡的实现有着独到的制度优势。为了实现总体经济平衡，预算平衡规则应具有特定的逻辑结构和规范体系。预算平衡规则具备特定的规范结构和促进功能，将“促进”的理念和精神体现在“促进型法”的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排和行为规则之中，从而使“促进型法”符合现代性法律的目标宗旨、基本原则和调整手段，成为自成体系的一类现代性法律规范[25]。这也许能够为《预算法》为什么只规定了三条法律责任提供一定的解释依据。换言之，《预算法》的实施机制并不主要依靠司法，其更多地依赖于政府和代议机关具有谦抑性特征的自我实现。由于法律责任的弱化，预算平衡规则这一实质意义上的促进型经济法的实现机制，必然不同于传统的“限禁型法”中以损害填平和惩罚性责任为中心的司法实现机制。 五、结论 我国现行《预算法》第3、27、28条规定了“收支平衡、不列赤字”原则，构成了我国的预算平衡规则。尽管其所使用的措辞很绝对，看上去似乎很严格，然而，实践中，我国绝大多数财年都出现了财政赤字。可见，强调预算编制时必须做到收支平衡，根本没有太大意义。相比之下，强调将财政赤字和公债规模控制在合理范围内，更具制度上的价值。国有资本投资比重较大、内外经济发展失衡、区域经济发展失衡、城乡二元经济结构等中国特色，决定了我国预算平衡规则设计必须立足于中国实际、考虑中国国情。我国预算平衡规则的改进，应当设置差异性的法律控制机制:重点控制因预算执行过程中的问题导致的管理性赤字，从改进财税法制度和改良财政收支结构着手削减结构性赤字，但允许在总体经济平衡目标约束下编列周期性赤字。概言之，我国预算平衡规则的核心条款可以表述如下:年度预算案编列的财政支出应当与财政收入及弥补预算赤字的公债收入相符。编制、审批、执行和调整年度预算案，必须遵循预算赤字规模最小化原则。在这一核心条款统辖下，我国《预算法》修订时必须重构法治预算理路中的权力、程序和责任，设计促进总体经济平衡的赤字削减方案，将实践中行之有效的控制财政赤字和公债规模的经验法律化。 参考文献: Congressional Budget Office，Budget and Economic Outlook: Historical Budget Data [EB/OL]， [2010-6-6]， http://www.cbo.gov/ftpdocs/108xx/doc10871/BudgetOutlook2010_Jan.cfm， Jan. 2010. 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The ultimate aim of legal control over fiscal deficits is always to balance budget while endeavor should be invoked to turn traditional balance of financial income and expenditure into overall economy balance， as for which the provisions in German Economic Constitution concerning overall economy balance may serve as the best reference for China. In terms of promoting balanced budget with special law， the US balanced budget rule of deficits-reduction is a model. Though held unconstitutional in a judicial review for it attempts to moderate and break through the check and balance of the federal power its legislative attention to reduce or eliminate fiscal deficits proves a failure to some extent， it is still be deemed a best institutional example for theoretical study of the“promotive economic law.” Key Words:balanced budget; overall economy balance; promoted by law; promotive economic la

财政政策规则篇8

 

法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社会经济关系的调整与管理

 

一、经济法与经济政策协调配合

 

“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1]作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。

 

(一) 经济政策引导经济立法

 

“ 经济法作为现代法， 具有与传统法治理念不同的现代性， 与政策的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提， 经济法是经济政策的法律化， 是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。

 

以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择”即政府根据当前的经济发展形势， 采用不同的财政措施，利用国家财力有意识调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策， 因此需要将这些财政政策予以法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调，尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。

 

(二) 经济政策弥补经济法的漏洞

 

从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效发挥对社会经济关系的调控作用。

 

经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适，无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题 ，对“市场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。 所以，如果相关经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整，这符合经济法对公平与效率的追求。

 

新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题，如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等，有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。

 

(三) 法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性

 

将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济政策的实施。

 

例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简易性等特征， 在财政改革中，一般情况下是先出台政策， 在财政政策实施一段时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目标的贯彻落实。

 

二、如何增强经济法与经济政策的协调互动

 

为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：

 

(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持

 

1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个体利益与公共利益。

 

2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国，由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。

 

(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济政策的互动

 

在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。

 

1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系， 以及根据经济波动情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段， 但是该操作程序， 可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。

 

2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为了消弭财政法与财政政策之间的矛盾， 实现二者的有效协调，在财政法和财政政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。

 

3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予以规定。

 

4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施， 树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中， 要注意财政政策因势变动的走向， 在执法中运用财政法原则， 使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾， 使财政政策和财政法律在动态中耦合， 达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8]

 

三、结语

 

经济法作为社会本位法，在维护社会公平正义，调整市场经济运行的过程中愈加发挥重要作用。在经济发展过程中应对经济法制度不断予以完善，对于实施卓有成效的政策适时入法。同时，在此过程中，经济法应注重与经济政策的动态配合。经济政策具有较强的前瞻性、灵活性，在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展状况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的所有问题，因此经济政策既对经济立法起引导作用，又对经济法起补充作用。在瞬息万变的社会经济发展过程中加强与经济政策的协调配合，有助于共同发挥对社会经济生活的调控、规范作用。