资源环境治理范文
时间：2023-10-08 17:23:37
资源环境治理篇1
作者简介：李国平，教授，博导，主要研究方向为矿产资源有偿使用制度。
通讯作者：郭江，博士生，主要研究方向为矿区生态补偿。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“完善生态补偿机制研究”（编号：12&ZD072）。
摘要从开采企业应缴的生态环境补偿费和政府财政支出两个角度探讨能源资源开采过程中生态环境的补偿费偏少的问题。煤炭企业每开采1 t煤应缴的生态环境补偿费约为11.12-12.9元，最多只能补偿因煤炭资源开采造成生态环境破坏损失的1/3，资源开采企业应缴的生态环境补偿费远远低于煤炭资源开采造成的生态环境损失的水平要求。能源资源富集区地方财政的生态环境支出处于相对较低的水平，难以为当地生态环境的恢复治理提供有效的资金支持。其中的原因：一方面，地方财政支出结构不合理,生态环境治理经费所占比重偏小，限制了生态环境治理经费的支出；另一方面，现行财税体制的不完善导致地方财政增收能力存在一定的局限，导致地方财政支出资金来源不足,造成地方财政不能满足生态环境恢复治理的要求。最后，从明确能源资源富集区生态环境补偿的原则、改革能源资源富集区生态环境补偿税费体系、增强地方财政的增收能力三个方面提出完善能源资源富集区生态环境补偿费来源渠道的政策建议。
关键词能源资源；富集区；生态环境；治理；补偿费
中图分类号F062.2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）07-0042-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2013.07.007
煤炭、石油、天然气等能源资源的开采，往往都是以牺牲当地的生态环境为代价的，这是一种典型的外部不经济现象。为了有效地矫正能源资源开采过程中的外部不经济现象，通常采取生态补偿的手段使这种外部不经济性内部化，达到保护生态环境的目的。党的十七大报告要求建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。国家“十二五”规划提出，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。生态环境补偿已成为国家发展的战略任务。从我国实际情况来看，矿山环境恢复治理实践多属于“抑损”型的生态补偿，是获益的经济系统对受损的生态环境系统的补偿［1］。恢复治理因资源开采破坏的生态环境，需要大量的生态环境补偿费作为保障。当前我国能源资源富集区的生态环境补偿费主要来自来两个途径：一是资源开采企业上缴的生态环境补偿费，二是政府财政拨款。但是补偿费远不能满足资源开采带来的巨大生态环境破坏［2］。生态环境补偿费的不足，直接导致能源资源富集区生态环境恢复治理效果难以达到预期效果。
为了进一步研究能源资源富集区生态环境治理问题，本文以榆林市作为研究对象。榆林市位于陕西省的最北部，拥有世界七大煤田之一的神府煤田，有我国陆上探明的最大整装气田，被誉为“中国的科威特”。随着能源资源的大规模开发，当地的生态环境遭受了巨大的破坏。截止到2010年，榆林市煤炭采空区达499.41 km2，每年新增70-80 km2；已塌陷118.14 km2，每年新增30-40 km2。至2007年，榆林市因煤矿采空区塌陷造成2 805户、9 585人受灾，损毁房屋4 500多间、耕地2.4万多亩、林草地65 800多亩；湖泊由煤田开发前的869个减少到79个。目前，榆林市的矿区生态环境治理工作已经取得了一些成绩，但仍未达到治理的要求，其中生态补偿费不足是影响生态环境治理工作的关键因素之一。基于此，本文结合榆林市的实际情况，从开采企业应缴的生态环境补偿费和政府财政两个角度探讨能源资源开采中的生态环境补偿费偏少的问题及对策。
1能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费分析1.1能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费
我国能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费主要有两类，一是生态环境治理费，二是环境恢复治理保证金。征收生态环境治理费属于事后行为，能源资源开采企业缴纳生态环境治理费后，政府将代替企业承担起生态环境治理的责任。征收环境恢复治理保证金属于事前行为，该行为一方面能够激励企业认真履行生态环境恢复治理责任，以获得保证金的全额返还；另一方面，约束企业规避生态环境恢复治理责任的行为，使其为忽视生态环境恢复治理付出代价。虽然，生态环境治理费体现了“谁破坏、谁付费”的原则，使得能源资源开采企业为自己的生态环境破坏行为买单，但是，能源资源开采过程中产生的生态环境破坏问题往往治理难度大、周期长，甚至有些破坏是不可逆转的，所以，企业上缴的生态环境治理费可能不能满足整个生态环境恢复治理过程中的费用开支。环境恢复治理保证金作为生态补偿费的有效补充，能有效地激励和约束企业参与生态环境恢复治理行为。生态环境治理费和环境恢复治理保证金能够从事前、事后两个阶段，有效地保证矿区生态环境恢复治理任务的完成。
根据各级政府部门的规定，榆林市煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费主要涉及以下名目：水土流失补偿费、煤炭矿井废水处理费、煤矸石排污费、地表塌陷补偿费、煤炭矿山环境恢复治理保证金等。具体标准见表1。
综上，榆林市每开采1 t煤应缴的生态环境补偿费为11.12-12.9元。
李国平等：能源资源富集区生态环境治理问题研究中国人口・资源与环境2013年第7期1.2能源资源开采中的生态环境破坏的损失水平
李国平等［3］根据煤炭开采给当矿区大气、水、土壤、植被等造成污染破坏的统计资料，以2003年为计算口径，估计出陕北地区平均每开采1 t煤造成的生态环境损失约为34.63元。茅于轼、盛洪和杨富强［4］以2005年为计算口径，估计全国开采1 t煤炭造成的生态环境破坏损失约为69.47元。吴文洁和高黎红［5］从环境污染损失和生态破坏损失两个方面对榆林能源资源开采的环境代价进行估算，得出，2008年榆林地区平均每开采1 t煤炭会带来约 78元的生态环境破坏损失。
本文以2009年为计算口径，分别对李国平等、茅于轼等、吴文洁等的计算结果进行了折算，得出他们三人的估算值分别为：41.40元/t、78.52元/t、77.45元/t。需要指出的是，煤炭开采过程中的生态环境破坏状况的估计的复杂性、计量数据收集的难度和计量方法的差异，是引致以上研究结果存在较大偏差的原因。
1.3能源资源开采企业应缴的生态环境补偿费与生态环境破坏损失价值的比较从当前榆林市煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费标准来看，企业应缴的生态环境补偿费远远小于生态环境破坏的损失价值。如果以李国平等估算的生态环境破坏
表1榆林市煤炭开采企业应缴的生态环境补偿费
Tab.1Compensation paid by coal mining
enterprise in Yulin City
项目
Item征收标准
Collection
standards依据
Basis生态环境
治理费水土
流失
补偿费5元/t2009年实施的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》规定，得知陕北地区征收水土流失补偿费的标准：原煤5元/t、石油30元/t、天然气0.008元/m3。矿井
废水
处理费0.42-1.2
资源环境治理篇2
关键词：西部地区；经济发展；资源环境治理；制度供给
中图分类号：F124.5文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0123-04
2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中指出：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。这标志着我国促进区域协调发展的总体战略布局全面形成。国家发展和改革委员会主任马凯着重强调说，主体功能区的提出是促进区域协调发展的一个新思路。而按《纲要》所提出的主体功能区的划分依据，限制和禁止开发区主要分布在西部地区。西部大开发战略中居于根本与首要地位的是生态环境建设，西部地区生态环境脆弱，国家把生态环境重建定位于西部地区未来长期发展的重要目标，自此西部地区肩负起环境重建与经济建设的双重任务。本文从分析西部地区的经济、社会、环境资源可持续发展入手，提出西部地区生态环境资源保护与恢复的一些制度选择。
1.环境库兹涅茨曲线的政策启示
环境与经济发展之间的关系，可概括为：一种是“此消彼长”关系，指如果选择了环境保护，就必须以牺牲经济增长为代价，如果追求经济增长，则必须接受环境退化的后果。另一种是“相互促进”的和谐关系，指的是经济发展水平提高了，对资源的利用效率随之提高，对环境改善的投入可能增大，从而可以提高环境资源总存量的水平，相反，如果经济发展水平低，很可能过度滥用资源，使其存量减少，环境承载力下降，导致一种逆向恶性循环。
经济增长和环境保护之间的两种关系是否存在着某种联系或转换关系，从发达国家工业化的发展过程来看，大多数都走过了“先污染、后治理”的弯路，环境与经济发展之间存在库兹涅茨（Kuznets）“倒U型”曲线的特征（见图1）。
注：A不考虑环境破坏的“倒U型”曲线，环境退化很可能超出生态不可逆阀值。
B部分考虑环境成本的“倒U型”曲线，通过制定环境标准、去除有害的环境补贴等政策手段，使曲线变得平缓，环境恶化的峰值降低。
C大部分消除环境成本的“倒U型”曲线，通过明确产权、成本内部化，及去除有害的环境补贴，使曲线峰值进一步降低，经济发展对环境的破坏水平降到较低限度，有效地防止了经济起飞过程中对环境的不可逆破坏。
1991年，Grossman和Krueger将原先用于描述收入不均等程度与发展阶段关系的库兹涅茨曲线应用于环境问题，提出了环境库兹涅茨曲线假设（Environmental Kuznets Curve, EKC）。EKC理论指出，环境问题与经济发展存在倒U字型的关系。即，在经济体的发展过程中，某一个环境恶化的阶段似乎是不可避免的。发展的早期，经济的增长不可避免地导致环境的破坏。（听起来像是经济发展的原罪）而当人均收入达到某一水平后，经济的增长则同时抚平原先对环境的破坏，即经济体开始向增长与环保和谐一致的方向发展。这一点从现状的横向比较也可以得到直观认识，即已发展国家要比发展中国家更注重环境问题。而在历史上，这些已发展国家在发展早期也经历了环境恶化的阶段。结合这样的“成功”历史经验，EKC似乎暗示着“先污染，后治理”的发展模式是合理的。
环境库兹涅茨曲线有着特殊的政策含义：沿着一个国家或地区的发展轨迹，尤其在工业化起飞阶段，不可避免地出现一定程度的环境恶化，但随着发展进程，在人均收入达到一定水平之后，经济增长便从环境的敌人转变为环境的朋友。但并不能由此得出结论：发展中国家或地区的环境恶化是与其经济发展阶段相联系的一个暂时现象，因此没有必要改善环境，而应快速实现经济增长以超过与环境不利的发展阶段，抵达环境库兹涅茨曲线中有利于环境的较高的发展阶段。
环境库兹涅茨曲线在现实中存在，而且始终伴随着经济增长的过程，但如何使该曲线的时间跨度和峰值减小并保持在生态不可逆阀值之下，是每个国家面临的挑战。中国改革开放以来，取得了巨大的成就，保持着世界上最快的经济发展速度，但沿袭着粗放型的经济增长模式，创造的国内生产总值（GDP）只有世界的4%，而耗用的钢铁、煤炭、水泥却分别占世界总消费量的30%、31%和40%。中国在人均GDP400～1 000美元的条件下，出现了发达国家3 000～10 000美元期间出现的严重环境污染。中国西部地区目前正处于工业化起飞阶段，近年来随着经济的增长，以工业污染为主的污染物排放量逐年增长，环境治理费用虽有所增加，但远不能满足要求，环境承载力呈下降趋势。其实，环境污染并不是这两年才严重起来的，而是恶化到了某种阀值的位置。这究竟是意味着更严重的生态危机正在路上？还是表明EKC的转折点已经或即将到来？
2.政府与企业之间的博弈分析
为解决环境治理与重建中，地方经济与社会收益不对等以及产出供给力不足的问题，有必要从中央政府、地方政府、企业三方利益入手，讨论三者之间在市场经济大环境中的利益冲突与协调。
企业。追求市场利润的最大化是企业首选的目标，为此，其必然关注私人成本，必然在市场均衡点（私人成本最小从而利润最大点，见图2）上安排生产。在未达到MPC=MR之前，企业尽可能多地生产（见图3），但当达到利润最大点时，以价格P2提供了Q2的产品，由此必然发生污染的负外部性，即图2中的污染成本。
中央政府。福利经济学认为，政府是一个仁慈的社会计划者，力图使市场产生的总剩余（消费者的评价减去生产产品的成本）最大化，当然成本包括污染的外部成本。中央政府会选择需求曲线与社会成本曲线相交时的生产水平进行管理（见图2），即追求最适量（最适量
地方政府。地方政府与中央政府一样，追求的最终目的是实现经济、社会、生态的全面、可持续发展。但是地方政府的决策往往多倾向于眼前、局部利益，对于中央政府的决策，只愿选择那些有利于地方经济发展的政策，并且对那些没有“短期”盈利效应的政策，也不会积极参与执行。另外，企业出于自身利益考虑，可能采用一些不正当手段使地方政府对其污染不闻不问。
中央政府与地方政府之间的博弈（见图4）。为简化讨论，设定只有两个经济部门，即生态环境重建与其他产业），对于西部地区的政府而言，生态环境重建的利润率水平为R1（R1可能>0，=0或
从图4的收益分布中，如果中央政府不鼓励环境建设，地方政府不会选择进入，这时至少可以获得R2的利润率水平；如果中央政府从整体利益出发鼓励进行环境建设，在缺乏资金和短期利益的驱使下，地方政府会选择“不作为”，尽管Rz’Rs，地方政府至少得到了正的收益水平。理性的中央政府会选择鼓励环境建设，并且对西北地方政府给予一定的利益补偿和利益分享，以提高西北地区政府的利润率水平Rs’，使得Rs’≥Rs，就可以实现策略（作为，鼓励）。
地方政府和污染企业之间的博弈（见图5）。
在图5的博弈矩阵中，地方政府若监管，都要从财政收入I中支付一定的监管费用b；若不监管，则避免监管费用b，还有可能获得隐形收入e，可能承担违反中央政策的成本d。对于污染企业，若治理需要承担治理费用a，则企业的利润为p-a（p为原利润）；若不治理，或支付罚款c，或向地方政府行贿e。由于现阶段地方政府违反中央政策的成本远远小于不监管时的收益，因此地方政府往往对污染企业不监管甚至不作为。同时，从我国现状来看，环境法规设定的罚款c远小于企业的治理费用a，致使有些污染企业宁愿接受罚款也不采取措施防止污染。
我国西部地区在20世纪50~60年代，由于国家推行区域均衡发展模式，西部地区的工业建设主要依托资源优势，围绕原材料、能源开发和初级加工为主的格局展开，产业主要集中在煤炭、石油、电力、有色金属四大行业。同时，国家实行计划经济体制，西部地区不得不以很低的价格出售原材料以及一些初级产品，而以较高价格购买工业制成品，不合理的交换使得西部地区承受了损失。另一方面，由于对环境治理重视不足，国家对于西部地区的环境投入不足，使得西部地区的生态环境遭受了严重破坏。这两方面综合作用，使得西部地区的资源成本、环境成本远远高于当时所获得的收益，造成了现在产业结构调整难度大，人均收入水平低的局面。随着西部大开发战略的实施，西部地区的生态建设逐渐取得了一定的成绩，但是从可持续发展来考虑，西部地区的生态建设仍任重而道远。
3.西部地区生态重建的制度供给
科斯定理认为，如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，那么，他们就可以自己解决外部性问题。科斯定理说明，私人经济主体可以解决他们之间的外部性问题。无论最初的权利如何分配，有关各方总可以达成一种协议，在这种协议中每个人的状况都可以变好，而且，结果是有效率的。尽管科斯定理的逻辑很吸引人，但私人主体本身往往不能解决外部性所引起的问题。只有利益各方在达成和实施协议中没有麻烦时科斯定理才适用。但是有时利益各方并不能解决外部性问题，这是因为各方在协议及遵守协议中往往会发生交易成本，而协商各方都不愿意承担这一部分费用。
国家在《纲要》中提出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的开发结构。优化开发区域主要指“国土开发密度已经比较高，资源环境承载能力开始减弱的区域”；重点开发区域主要指“资源环境承载能力较强、经济和人口聚积条件较好的区域”；限制开发区域主要指“资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域”；禁止开发区域主要指“依法设立的各类自然保护区域”。依据这些基本的划分依据，四类主体功能区中，以限制和禁止开发区为主的县级行政区829个，主要分布在中西部地区，总面积约631.7×104 km2，占国土面积的65.9%，其中限制开发区面积约49.6%。另外，西部地区还有一少部分地区属于优化和重点开发区。
在限制开发区生态环境资源保护方面，政府应该发挥主导作用，如制定相应的生态补偿政策、财政转移支付政策、生态移民政策、特色产业扶持政策等，并加强对限制开发区域生态恢复的监督管理。未来的发展要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态恢复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。对于禁止开发区的生态环境保护，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主题功能定位的开发活动。
在市场经济条件下，西部地区生态环境资源的治理，主要应该从经济制度方面来实施，具体地，应设立以下制度：
（1）征收环境费制度。环境费是指根据环境资源有偿使用的原则，由国家这一所有者授权的代表机构向开发利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及供求关系所收的相当于其全部或部分价值的货币补偿。它总体上分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物，利用环境纳污能力的排污能力两种。资源补偿费对于中小型企业由于量大面广，只是对一些国有大中型企业征收，一方面造成了市场竞争的不平等，另一方面其征收范围狭窄，资源价格太低。排污费是根据“污染者付费”原则，使环境问题外部不经济内部化的一种制度安排，其主要缺陷是超标收费，排污者不超标就可以无偿地使用环境纳污能力资源，造成竞争中的不平等。因此，一方面要变现有超标排污收费制度为达标排污收费、超标排污征收附加费并予以处罚制度，另一方面要由“浓度控制”向“总量控制”过渡，在公平合理的强制性收费的同时，对一些排污严重者处以罚款、停产或强行关闭。
（2）环境税收制度。环境税（“庇古”税）是国家为了保护资源与环境而凭借其权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按其开发、利用自然资源的程度和污染、破坏环境资源的程度征收的一种税种。“庇古”税可以以较低的社会成本减少污染，它规定了污染权的价格。正如市场把物品分配给那些对物品评价最高的买者一样，“庇古”税把污染权分配给那些减少污染成本最低的企业。有必要指出，“庇古”税与大多数税种不同，大多数税种扭曲了激励，并使资源配置背离社会最优，经济福利的减少――即消费者和生产者剩余的减少――大于政府收入增加的量，引起了无谓损失。与此相比，当存在外部性问题时，社会也关注那些受到影响的旁观者的福利。“庇古”税是存在外部性时的正确激励，从而使资源配置接近于社会最优。因此“庇古”税增加了政府的收入，也提高了经济福利，。在许多发达国家和地区，环境税早已广泛运用并受益匪浅，西北地区应该尽快地推行与实施。当然污染税也存在操作难点。要确定最优的税收额度是困难的。理论上，污染税的最优单位税额，应处在使产生污染的经济活动的边际成本等于边际收益的均衡点上，但由于污染税的价格并不是由市场形成的，而是政府制定的，受到有限信息的制约，实践中难以找到该均衡点。
（3）排污许可证交易制度。排污权交易制度是将环境资源商品化的一种制度安排，它是指通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样买卖来进行排污控制。这种制度实际上创造了一种新的稀缺资源――污染许可证。交易这种许可证的市场将由供求因素支配，看不见的手将保证这种新市场有效地配置排污权。只有以高成本才能减少污染的企业将愿意为污染许可证支付最高的价格，那些以低成本可以减少污染的企业也愿意出卖它们所拥有的许可证。允许污染许可证市场的优点是，从经济效益的观点看，污染许可证在企业之间的内部配置是无关紧要的。即只要存在一个污染权的自由市场，无论最初的配置如何，最后的配置将是有效率的。可交易污染许可证的优点是，不管每个企业的污染排放率如何，总的排放量可以保持在目标水平上。它的实际操作难度要小于“庇古”税。当然，对于确定总排放量的具体数额，企业、中央政府、地方政府的目标也是不一致的，由此，最优额度的确定也不是一件简单容易的事情。
在实践中，要综合运用经济、法律、行政等手段。要制定严格的法律法规来保护西部地区的生态环境；加快西部地区的产业结构调整，形成与主体功能相适应的产业结构；加强西部地区的投资环境建设，引进区域外资金，加快区域的生态建设；在衡量主题功能区域发展水平时，要运用多元化指标，除了传统的经济指标外，还应该补充生态指标和社会指标，进而有利于制定更有效的政策和措施，促进区域的全面健康发展。
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［作者简介］曾云(1981-)，甘肃武威人，西北师范大学马克思主义理论与思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：社会主义市场经济理论。
许信胜(1953-)，甘肃兰州市人，西北师范大学教授，从事市场经济理论研究。
资源环境治理篇3
论文关键词：阿什河，纳污能力，升级改造，人工湿地，水资源调度
1 概况
阿什河为松花江右岸的一级支流，发源于尚志市帽儿山镇尖山砬子张广才岭北端，全长213km，流域总面积3489km2。河道自东南向西北流经哈尔滨市阿城区和市区，并在市区东北角汇入松花江，全段蛇曲发育，河槽宽25~60m，比降约1/2500。西泉眼水库（总库容4.78亿m3，其中兴利库容2.89亿m3，调节库容2.45亿m3）将河道一分为二水资源调度，西泉眼水库以上段长73km，西泉眼水库以下段长140km，汇水面积为2400km2。
由于流域截污治污能力远滞后于地区的经济发展，导致污水直排入河现象比较严重，引起河道水质恶化，尤其是阿城区段及哈尔滨市区段，水质基本为劣Ⅴ类，主要超标因子为COD和氨氮。每年春夏之际，污水横流，臭气熏天，并已经影响到松花江干流的水质。目前，阿什河已被列入《松花江流域水污染防治规划》中水质较差的支流，急需整治。
为科学合理推进阿什河水环境整治，研究采用水环境数学模型从纳污能力角度对纳污总量提出限排要求，并提出水环境治理的量化指标。
2 阿什河干流纳污能力分析
2.1研究计算基本条件
（1）采用的水文、水质边界条件
典型年型：枯水年型（90%保证率）；
下游入松花江口水位：115m~116m；
上游西泉眼水库下泄量及水质条件：下泄量为0.1亿m3/a（折合为0.32m3/s），水质达到Ⅲ类地表水标准核心期刊目录。
（2）统计分析方法
将全年划分为冰冻期（1月~3月以及11月~12月，共计5个月）与非冰冻期（4月~10月，共计7个月）进行统计分析。统计分析的水质指标为COD和氨氮。
（3）水质改善目标
2011年全段消除黑臭（COD达到Ⅴ类，氨氮不高于3.0mg/L），2013年达到Ⅴ类水，2015年全段水质达到水功能区划要求。
（4）现状污染源
目前水资源调度，阿什河全段污染物年入河污水量10133.9万t，COD 34830.9t，氨氮3972.0t。
2.2纳污能力计算结果
不同目标年下阿什河干流的纳污能力见表1。
表1不同时期阿什河干流纳污能力统计（单位：t/d）
Tab1. Statistics of pollutant carrying capacity of Ashi-river in different period(Unit:t/d)
目标年
COD
氨氮
非冰冻期
冰冻期
非冰冻期
冰冻期
2011年
21.63
16.13
1.97
1.47
2013年
21.63
16.13
1.18
0.90
2015年
14.74
11.10
0.81
资源环境治理篇4
一、景德镇市矿山地质环境治理投融资现状
景德镇市是依托高岭土资源发展起来的陶瓷工业城市，主要开采高岭土、陶岭土、石灰岩、砖瓦粘土和少量砂金以及煤矿，开采方式绝大部分为露天开采。矿山开采后，相继出现了土地及植被破坏、尾砂及（废）矸石堆放不当造成水土流失和崩滑流隐患、地下采空造成的地面变形或塌陷、矿山排水引起的水均衡破坏、水土污染等矿山地质环境问题，严重影响了矿区周边及下游居民的生活环境和生产秩序。由于矿山地质环境治理历史欠账过多，矿山地质环境问题堪忧。尤其是矿山停采以后，矿山疏于管理，地质环境有日益恶化的趋势。
作为老矿业城市和资源枯竭性城市，景德镇矿山企业在我国具有代表性，在计划经济时期矿山企业以生产为主要任务，生态环境保护和恢复治理被忽视，而矿产资源开发的收益和税收都上缴到国家。随着大量老矿山和开采点关闭停产，日积月累造成的严重环境代价在当代凸显；现存矿山企业也难以独立开展矿山地质环境恢复治理工作，需要国家投资支持。
根据财政部、国土资源部办公厅《关于组织申报2010年度矿山地质环境治理的通知》，该市被列为我国资源枯竭型城市矿山地质重点治理工程区。2004—2008年期间，景德镇市共有5个矿山7批次申请到中央矿山地质环境治理扶助资金，总计金额2600万元（见表1）。
2010—2012年景德镇市矿山地质环境治理重点工程投入经费由中央财政申请治理工程资金和地方政府配套资金两部分组成，以中央财政治理资金为主，具体如图1所示。
二、矿山地质环境治理投融资主要问题
通过实地调研，与景德镇市部分矿山企业和相关管理部门座谈，发现该市在矿山地质环境治理方面做了大量工作，但其治理的投融资环节中存在部分问题，这些问题也是我国矿山地质环境治理投融资面临的突出问题，景德镇具有典型代表性。
1、投融资机制不健全，历史遗留治理任务重
景德镇市作为全国第二批资源枯竭型城市，其高岭土资源已开采数百年，即使从上世纪80年代算起，部分矿山开采至今也已近尾声，遗留下的是老矿山的地质环境治理问题。目前，在国家政策层面针对新建、在建矿山实行“谁开发，谁负责；谁污染，谁治理”政策，治理与审批挂钩，治理投入有保证金保障。但是，对于景德镇历史上大量矿山开发资源遗留的矿山地质环境治理问题来说，仅仅依靠政府税收来推动，远远不能满足这项耗时长、投资大的事业的资金需要，亟需建立健全针对市场引导的矿山地质环境投融资机制。
2、投资主体单一，多渠道主体投资参与度不高
1988年《土地复垦规定》出台前已经闭坑的矿山由于责任主体已经缺失，当时又无相应的治理资金账户，本部分矿山地质环境治理的责任人为政府；《土地复垦规定》出台后，我国矿山地质环境治理的责任主体主要是污染者。基于以上原因，我国现行的矿山地质环境治理投融资模式主要有三种：政府投资-管理模式；污染企业投资-管理模式；污染企业与政府共同投资-污染企业管理模式。
景德镇市矿山地质环境治理资金主要来源于中央投资资金和小部分地方配套资金，是典型的政府投资管理模式，即政府财政资金是投资矿山地质环境治理的资金和管理主体。这种情况与我国矿山地质环境治理资金来源情况一致。根据2012年国土资源公报数据（见图2），我国投入矿山环境治理资金106.10亿元，其中中央财政投入46.80亿元，地方财政投入35.43亿元。恢复治理矿山6112个，累计3.2万个；恢复治理面积10.18万公顷，累计62.52万公顷。
3、投融资渠道陈旧，资本市场筹资功能未显现
资源开发导致的地质环境治理的投入不仅需要政府的政策性引导资金，更重要的是吸纳社会资金，用于恢复资源开发过程中的地质环境问题。传统意义上的投融资渠道主要有银行、基金、国债等。银行贷款是矿山企业环境治理资金的主要来源之一。1995年《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护有关问题的通知》对从事环境保护和治理污染项目有根据经济效益和还款能力给予择优扶持的规定。但对于矿山地质环境治理中的中小型企业而言，由于社会信用体系不健全，景德镇矿山企业主要是开采价值较低的高岭土的（问题最好能通过类似方式跟景德镇挂上钩）中小企业，其获得金融机构信贷资金较难。
三、对我国矿山地质环境治理投融资模式的建议
虽然近年来针对矿山地质环境治理的投资支出比例加大，但对大量历史存留的矿山地质环境治理问题和部分新产生的问题来说，国家财政投资的数量不能满足治理需要。为完善矿山地质环境治理投融资机制，加快建设矿产开发领域的生态文明，提出如下投融资建议。
1、加大财政对矿山地质环境治理的激励政策
（1）设立专项财政基金。对于资源开发过程中，需要资金支持并且资金用于地质环境保护和治理的有资质企业，专项资金予以支持；对于进行过资源开发，但是尚未治理（含历史遗留问题）对居民生活影响严重的地质环境问题，财政基金应该予以支持；对于未改制，并且承担较大社会责任的国有企业，缺乏保护和治理资金的，财政专项基金需支持。
（2）加大地方和中央政府对矿山地质环境治理的财政转移支付力度。活化筹集财政性投入的方式，如财政信用方式，投资重点放在公益性较强的矿山地质环境治理基础设施建设、跨地区的地质环境综合治理以及基础学科研究上。
（3）将矿山地质环境治理经费纳入各级政府的财政预算，并逐年增加数额。结合本地财政实际状况，各级政府每年从预算内支出部分资金用于 矿山地质环境治理。此外，在政府出台优惠政策吸引的各项预算外资金中，统筹部分用于矿山地质环境治理项目。
（4）增强财政政策对企业投资的刚性约束力，加大企业不投资矿山地质环境治理项目的压力。
2、拓宽矿山地质环境治理的投融资渠道，政府主导与市场主导投融资模式并行
（1）设立资源开发企业参与地质环境治理的专项资金账户。资源开发企业应该是地质环境保护与治理的主体，参与资源开发的企业必须在银行建立单独的地质环境保护与治理专项账户，预留企业从事资源开发不低于10%的利润用于矿山地质环境保护与治理工作。
（2）发行矿山地质治理的专项国债、专项债券。利用国家信用和资源配置优势发行用于矿上地质环境治理项目的国债，使其成为矿山地质环境治理长期、稳定、可靠的资金来源；对于治理后收益率较高的矿山地质环境治理项目，国家政策适度倾斜，鼓励金融机构发行专项债券筹资。
（3）加强银行矿山地质环境治理信贷融资力度。建立和完善与矿山地质环境治理发展要求相适应的多元化金融机构组织体系，适当增加矿山地质环境治理项目的商业银行和非银行金融机构的支持力度。针对商业银行实行货币政策倾斜性，放宽开展矿山地质环境治理项目的企业获取贷款的条件；政策性银行全力支持有利于矿山地质环境治理的投资项目和信贷融资，用低于社会的贷款利率提高矿山地质环境治理企业的积极性，存贷利差可由中央财政专项补贴。
（4）矿山地质环境治理项目的ABS融资渠道。在我国矿山地质环境治理项目中合理利用资产证券化融资（简称ABS融资），矿山地质环境治理项目结束后会有一定的收益，可以以此为担保发行在国内市场通行的债券来筹集治理项目的资金。用可预见的收益来吸引投资，这种方式风险低、投资者积极性高，同时可以为如社保基金、养老基金等机构投资者提供更宽泛、安全的投资路径，进而拓宽矿山地质环境治理项目的融资渠道。
（5）引进国际资本参与矿山地质环境治理项目。外资注入矿山地质环境治理项目的融资路径虽然执行起来较为曲折，也更为困难，但是争取诸如世行、亚行贷款和国际地质环境治理的合作项目是利用国际资金、优惠贷款和技术援助的有效途径，应从改善具备吸引外资的矿山地质环境治理项目的管理、提高项目的经济效益、增强项目承担企业还贷能力出发，积极争取矿山地质环境治理国外投资、融资。
【参考文献】
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资源环境治理篇5
关键词：鄱阳湖水污染；治理；资源环境审计
近年来，随着鄱阳湖周边工业化和城镇化脚步的加速发展，鄱阳湖湖区水环境污染也日益严重，政府除了加强对水污染治理的资金投入之外，还应真正了解水污染的现状及产生的原因、水污染治理工作的进展，从而创新水污染治理的思路，从加强资源环境审计的角度对水污染治理情况进行监督评价。党的“十”提出建设社会主义生态文明，并积极开展领导干部自然资源资产离任审计，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》进行责任追究，这对鄱阳湖水污染治理提供了新的思路。
一、鄱阳湖水污染及其治理情况
鄱阳湖水系流域面积16.22万平方千米，约占江西省流域面积的97%，其水系年均径流量为1525亿立方米，约占长江流域年均径流量的16.3%。根据国家环保部2014年最新公布的《中国环境状况公报》，我国重要的31个大型淡水湖泊中，鄱阳湖已经属于轻度污染的湖泊，并且与前几年相比，鄱阳湖的水质整体呈下降趋势（王圣瑞等，2013）。湖泊水体污染，主要是指排入水体的污染物在数量上超过该物质在水体中的本底含量和水体的环境容量，从而导致水的物理、化学及微生物性质发生变化，使水体固有的生态系统和功能受到破坏。针对鄱阳湖而言，面临的水污染根源主要有：一是工业结构性带来的水环境重金属污染。鄱阳湖相关产业如铜冶炼及精深加工产业、炼油及化工产业、钢材深加工产业等工业废弃物及废水中含有的Cu、Zn、Pb等随地表径流或重力沉降进入湖泊，是湖区水体重金属污染的主要原因。二是农业面源污染。过去十几年，鄱阳湖湖区及周边农业是其重要的经济支撑，湖区周围的农业化肥、农药使用量呈上升趋势。化肥施用后其中约60%~70%会留在土壤和水体中，大量未被利用的化肥和农药残留物，经暴雨径流冲刷等过程，相当一部分直接进入河湖中，导致水体氮、磷等物质增加，造成鄱阳湖水体富营养化。三是城镇人口密度大，生活污水排放量增加。环鄱阳湖区是江西省人口密度最大的地区，随着城市化进程的加快，城镇生活污水排放量增加、生活污水直接排放现象严重。四是污水和垃圾处理设施滞后。水污染治理和投入的滞后发展与金融危机后我国经济增长速度放缓、地方财政污水治理投入产出效率低有一定的关系（杨丹辉，2016），江西省在2009年-2015年的GDP增速分别为13.1%、14%、12.5%、11%、10.73%、9.7%、9.1%，整体处于持续下降趋势。同时，鄱阳湖区环境基础设施滞后，防治速度不及污染速度，工业废水处理率不高，生活垃圾处理厂未到达相关标准，渗漏现象严重，导致鄱阳湖部分水域污染较重，水质下降。从表1的数据可以更加清楚看到，2004年到2014年的11年间，鄱阳湖水质状况整体呈下降趋势，水质类别已经从Ⅳ级下降为V级，水体营养程度从中营养化下降为轻度的富营养化。江西省政府面对着不容忽视的鄱阳湖水污染现状，也做出了治理工作安排和部署，如2012年《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》并指出，保护鄱阳湖的水资源安全是鄱阳湖生态经济区县级以上人民政府有关主管部门的重要责任，并对鄱阳湖生态经济区内的县级以上人民政府和有关主管部门的目标责任完成情况进行检查、督促和考核；2015年12月江西省质监局联合省环保厅批准了《鄱阳湖生态经济区水污染物排放标准》（DB36/852-2015），该标准规定了湖区内污水处理系统的污染物排放浓度限值，力求保护鄱阳湖的“一湖清水”。但是根据上表数据显示，鄱阳湖水质没有明显改善，水污染治理工作仍然任重道远。
二、鄱阳湖水污染资源环境审计开展情况及面临的困境
（一）鄱阳湖水污染治理的资源环境审计开展情况
审计作为一种规制工具介入污染治理问题始于二十世纪60年代，以美国国家审计署（GAO）1969年对水体污染项目进行的审计以及1970年根据《清洁空气法》开展的大气污染项目审计为代表事件（黄溶冰，2010）。荷兰在80年代对中央政府及供水等国家公共管理部门开展了环境常规审计、环境保护项目审计、联合审计等（贺桂珍,吕永龙等，2006）。最高审计机关国际组织（INTOSAI）的环境审计工作组（WorkingGroupofEnvironmentalAudit，WGEA）于2004年了《水环境审计指南》（Brumbelow,K.&Linthicum,C.等）。相比之下，我国将资源环境审计运用到水污染治理的进程相对发达国家较缓慢，但水资源安全一直是我国政府最为关切的环境保护问题，也一直是审计署资源环境审计的重要任务（李璐,张龙，2012；唐洋，何琪，2013）。江西省针对鄱阳湖水资源保护与水污染治理问题也进行了有益的探索。80年代初，江西省人民政府进行了“鄱阳湖区综合科学考察”，查清了鄱阳湖流域的水资源状况以及生态环境状况，为合理开发、保护、治理鄱阳湖流域水资源提供了科学依据(鄢帮有，严玉平，2009)。2003年，江西省第十届人大常委会通过了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，为鄱阳湖水资源环境审计提供了法律依据。自2009年鄱阳湖生态经济区成立以来，鄱阳湖水资源环境问题受到更为广泛关注，2011年江西省组织审计了鄱阳湖生态经济区水资源环保专项资金和项目，宜春市审计局出台了《宜春市审计局服务鄱阳湖生态经济区建设的意见》，提出进一步发挥审计的“免疫系统”功能，保护鄱阳湖的“一池清水”。
（二）鄱阳湖水污染治理中资源环境审计面对的困境
第一，鄱阳湖流域范围横跨多个行政区域，水污染治理与保护责任难以落实。鄱阳湖生态经济区主要涉及南昌市、九江市、景德镇市、抚州市等38各区县。对流域内水资源与环境的治理工作中，存在着各为其力、各自为战、注重眼前及局部利益的情况，各市县之间缺乏统一部署与综合管理。并且各地区经济社会发展的不平衡导致其资源环境目标具有很大差异性，加之地方利益的博弈，降低了审计效率，浪费了审计资源，影响鄱阳湖水污染资源环境审计的进程。第二，资源环境审计工作涉及各级、多个政府部门，需协调进行。鄱阳湖水域的管理不仅涉及不同的行政区域，还涉及到财政、税收、环境保护、农业、水利等主管部门。同样，具体到项目执行中，还会涉及到省级、市级、县区级的政府部门。在当前的行政体制下，鄱阳湖流域的资源环境审计如何协调各级和各个政府部门是一个急待解决的问题。第三，鄱阳湖水环境资源污染问题具有特殊性。鄱阳湖流域水环境污染问题的形成非一朝一夕，具有长期性和复杂性，包含人口问题、资源问题、基础设施建设等多方面原因，具体涉及农业污染、工业污染、生活污染等多个污染源。特别是在水环境污染治理过程中，社会利益的多方博弈，使得环境法律法规和政策的制定难以统一，现有的法律法规的执行效果也难以持续，影响鄱阳湖水环境治理工作的开展。第四，鄱阳湖水污染开展资源环境审计的综合性和专业性。因为鄱阳湖流域水环境污染问题的特殊性，水环境问题成因复杂，有工业生产造成的重金属污染，由农业污染造成的水体富营养化，有生活污水造成的有机物污染，这些经济发展过程的活动共同导致了鄱阳湖流域水环境现状。这对流域资源环境审计提出了更高的专业要求，需要全方位、多领域的综合性人才。目前，省级审计机关和流域各级审计机关的人员分布以财务人员居多，资源环境审计也以传统的环保项目资金审计为主（王本强，2004），使用的审计方法也较为传统，与开展水环境资源环境审计所需的专业要求有一定差距。
三、鄱阳湖水污染资源环境审计改进建议
（一）构建鄱阳湖水污染治理的资源环境评价指标体系
由于地方政府是鄱阳湖水资源环境审计的主要审计主体，政府及其相关部门制定、水资源相关政策、水污染治理条例，以及确保水资源开发以及水污染治理的财政资金筹措、使用真实、公允、有效的责任。2015年江西省的水污染治理工作方案中指明，省政府将采用年度考核法对各设区市政府水污染治理工作进行考核。考核指标包括水环境质量目标完成情况和水污染治理重点任务完成情况两个方面。因此，本文将从水资源质量和数量两个方面构建水污染治理的环境审计评价指标体系，以期对相关地方政府领导干部的责任评定、责任追究提供审计依据，顺应国家治理需要，促进领导干部切实履行资源环境保护及污染治理的责任。指标体系详如表2所示。
（二）将资源环境审计向领导干部离任审计延伸
（1）加强鄱阳湖水污染治理资源环境审计主体之间的协作，构建协同审计体系。目前我国资源环境审计仍以政府审计为主导，是由于国家对环境保护及治理向各级环保部门以及审计环境治理与治理污染的企事业单位投入巨额资金，形成了与提供资金有关的公共受托经济责任关系。国家各级审计机关有责任对国家投入的各项环保资金进行审计，并且在审计资源、人员构成及审计权威性方面来看，国家审计机关优势显著。但是鄱阳湖水环境资源的保护、生态文明的建设还需要除了国家审计部门以外，还应充分发掘社会审计的力量，将资源环境审计常规化，利用大数据、引进数据监控系统等（唐兵、杨旗，2013）。同时鄱阳湖生态经济区内及流域内企业也应自觉重视环保工作，充分利用政府的绿色信贷、环保补贴等金融、税收政策，了解本企业的水污染治理情况，并在企业的年报中真实充分地披露环保信息，发现问题解决问题。（2）按水体污染区域划分鄱阳湖流域，明确污染区域内各区县政府职责。鄱阳湖上乘赣江、抚河、信江、饶河、修河，下接长江，由于污染物会随着水体流动而逐渐迁移扩散至下游的所有流域，所以将可能产生污染物的区域划分为资源环境审计的大范围，再将污染物迁移沿线划分为资源环境审计的重点关注区域，流域内及沿线政府部门划分区域，明确职责，更好地落实“谁污染谁治理、谁开发谁保护”和属地管理的原则（厦门市审计学会课题组，2013），提高鄱阳湖水污染资源环境审计的效率与效果。2015年，党中央接连了《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等，将资源和环境保护责任切实落实到辖区内的地方领导肩上，强调对其资源环境管理责任的评价与界定。2015年底，江西省人民政府印发了江西省水污染治理工作方案的通知，在全省水域全面实施“河长制”，由各级党政主要负责人担任“河长”，全面推进河湖整治和管理，响应国家生态文明改革方案的需求，将责任落实到地方主要领导人身上，加强地方领导对鄱阳湖水污染治理与水资源保护。（3）丰富鄱阳湖水污染治理资源环境审计内容。目前江西省资源环境审计的实践研究主要针对环保资金使用的真实性和合规性，对资金使用效果关注度不高，即在事前审计方面投入力度比较大，督促环保建设资金落实到位，但是对环保资金使用的项目对协调，项目完成后进行生态环境恢复评价以及环保绩效审计并无太多关注。所以鄱阳湖水污染治理资源环境审计中，应该按照项目前监督、项目中协调、项目后评价全过程循环审计作为审计的基本主线。在综合分析财务收支审计中，深入挖掘水污染治理项目中的问题，有针对的提出建议和解决方法，为资源环境审计在鄱阳湖水污染治理中提供依据，同时为日后领导干部责任界定、评价与追究提供依据。
（三）创新鄱阳湖水污染治理资源环境审计方法
基于鄱阳湖水污染的区域性、复杂性和累积性等特点，鄱阳湖水污染治理项目中环境审计方式可以借鉴采用大数据下的周期性审计或者周期内跟踪审计。以鄱阳湖环境大数据为中心、建立高速读取、高容量存储的鄱阳湖资源环境数据库（马志娟，梁思源，2015）。数据库内包含鄱阳湖水资源环境监测数据等标准化信息以及水资源环境保护标准、水资源环境治理规划等非标准化信息，对鄱阳湖水污染治理项目进行事中审计，并对鄱阳湖后期生态功能恢复情况等进行事后跟踪审计。同时，流域内对人身危害比较重大的重污染企业，例如：鄱阳湖生态经济区内铜矿等有色金属制造业，在对其进行资源环境审计可以使用人力资本法，该法将环境污染引起的人体健康损失分为医疗费、丧葬费等直接经济损失和护理费等间接经济损失，方便审计人员充分收集审计信息，为最终做出审计结论，提出针对性审计建议提供重要证据支持。
（四）加强管理培训，提高人员职业素质资源环境
审计涉及环境经济学、环境管理学、统计学、公共管理学等多个学科领域，目前审计人员队伍急需补充多元化人才，并对原有的审计人员进行专业化的培训，丰富审计人员结构，培养适应审计技术发展的复合型人才。同时，在审计工作中通过联合审计的审计模式，加强政府职能部门与高等院校专家交流，开展座谈会、培训班等方式，将环境审计发展中最新的理论知识与实践工作结合起来，不仅可以提高审计人员的自身能力，更使资源环境审计理论工作更具有实践操作性。此外，加强鄱阳湖流域地方区县审计机关的业务指导，增加其参与性，促进流域内区县审计机关结合各自实际情况开展资源环境审计，为提高整体资源环境审计业务的水平打下基础。
参考文献：
［1］贺桂珍、吕永龙等：《荷兰的政府环境审计及其对中国的启示》，《审计研究》2006年第1期。
［2］李璐、张龙平：《WGEA的全球性环境审计调查结果:分析与借鉴》，《审计研究》2012年第1期。
［3］王圣瑞、舒俭民等：《鄱阳湖水污染现状调查及治理对策》，《环境工程技术学报》2013年第4期。
［4］黄溶冰、赵谦：《环境审计在太湖水污染治理中的实现机制与路径创新》，《中国软科学》2010年第3期。
资源环境治理篇6
要：建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境修复进程，已经成为当前我国建立和完善生态补偿机制国家战略的优先领域。阐述我国矿产资源开发中造成的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，梳理我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍。结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，重点从补偿资金的筹措机制、使用机制、行政部门间协调规划、监督管理机制等方面，提出建立我国矿产资源生态补偿机制的政策建议。
关键词：生态补偿机制；矿产资源；中国
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)02―0022-07
建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境的修复，成为当前我国生态环境保护一项紧迫任务。我国在矿产资源生态补偿理论和实践上进行了一系列探索，制定了一些生态保护政策，但缺乏法律依据和国家整体政策指引，各地的矿产资源生态保护的整体效果不好。客观分析我国矿产资源开发所导致的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，寻找我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍，并结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，系统设计矿产资源生态补偿机制的筹资机制、资金使用机制、行政部门间协调规划以及监督管理机制，进而提出建立我国矿山环境治理与生态恢复补偿机制的政策建议，对于建立和完善我国矿产资源生态补偿机制具有重大的现实意义。
一、我国矿产资源开发活动导致的生态环境破坏现状
(一)开采规模持续上升，生态环境破坏不断加剧
我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山企业达到23万多个。据国土资源部门统计(国土资源部，2008)，截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万hm2，其中尾矿堆放占地约91万hm2，露天采坑占地约52万hm2，采矿塌陷占地约20万hm2，以及为采矿服务的厂房、矿区、交通设施(公路、铁路)等所占用的土地。矿业活动，特别是露天开采，大量破坏了植被和山坡土体，产生的废石、废渣等松散物质极易促使矿山地区水土流失。如位于鄂尔多斯高原的神府东胜矿区，由于气候及人为因素的影响，已使该区生态环境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面积已超过4.17万km2占全区面积的86％以上。据对全国1173家大中型矿山调查，产生水土流失及土地沙化所破坏的面积分别为1706.7hm2和743.5hm2，治理投资的费用已达2393.3万元。
(二)矿产资源开发引发地质灾害频繁发生
露天开采导致的地质灾害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多数发生在建材类矿山中。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，到2005年底，全国矿山开采活动共引发地质灾害12379起，死亡4251人，造成直接经济损失161.6亿元。其中因矿山开采引发地面塌陷4500多处、地裂缝3000多处、崩塌1000多处。全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万hm2，引发地面塌陷面积35.22万hm2，占压和破坏土地面积143.9万hm2。
(三)矿产资源开发活动对水资源、土壤环境破坏严重
采矿形成的矿坑水、选矿废水以及采矿废石、煤矸石、尾矿渣等堆放不当，构成了矿区水体和土壤的污染源。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，全国采矿活动平均每年产生的废水、废液约60.89亿t，排放量约47.9亿t，采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约16.73亿t，排放量约14.54亿t。到2005年底，全国尾矿或固体废弃物的累计积存量约219.62亿t。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏于漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。
二、我国矿区生态环境保护与恢复政策法律制度演变轨迹及其主要内容
(一)国家有关矿产资源有偿使用制度
从20世纪80年代开始，我国开始有偿使用矿产资源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的、调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的法律制度。1986年3月19日通过的《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年12月25日国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年税制改革后，把盐税并入资源税，并扩大了征收范围。1994年2月，国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》 (国务院令第150号)具体落实了生产资源法》中有偿开采的原则，无偿开采到此结束。1998年2月12日国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》 (中华人民共和国国务院令第240号)规定了探矿权、采矿权使用费和探矿权价款制度。
(二)我国矿山环境治理与生态恢复保证金(备用金)制度的政策进程
我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年之后。2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2006年2月10日国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》 (财建f20061215号)，2007年4月，国家发展和改革委员会出台《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》，2009年3月2日，中华人民共和国国土资源部令第44号公布《矿山地质环境保护规定》，确立了矿山地质环境保护的原则，规定采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。
此外，其他专门法律对于矿产资源开发中的生态保护和恢复制度进行了相应规范。 镰林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，由用地单位缴纳森林植被恢复费；《水土保持法》规定，因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防治水土流失；《土地管理法》明确要求因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。
(三)地方政府关于矿产资源生态补偿费的政策进程
我国地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷矿为试点，每吨矿石征收0.13元，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。20世纪90年代中期，矿产资源生态补
偿费实践在更大范围内铺开，广西、福建、江苏等14个省145个县相继开始试点。1993年，国务院对内蒙包头和山西、陕西、内蒙古接壤地区的能源基地实行生态补偿政策，规定每吨煤提取0.45元作为生态恢复资金计入生产成本，用于矿区周边生态环境的修复，同时神华集团神东分公司争取国家补助每年2000万元，共计10年，用于矿区生态重建。陕西省也于1997年颁布《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》对该地区从事矿产资源开发、利用矿产品加工和运输的单位和个人按月缴纳生态环境补偿费，并制定具体征收标准。但由于征收矿产资源生态补偿费缺乏严格的法律依据，不但增加了征收工作的困难，而且在2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费征收由于立法依据不足而被取消。
(四)地方政府关于矿山环境保护与生态恢复保证金制度的政策法律进程
在2006年之前，江苏省和湖南省率先在全国实施矿山环境恢复治理保证金(备用金)制度，为我国推行这一制度提供了很好的借鉴经验。从2006开始，全国各地根据国家财政部、国土资源部、环境保护总局的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》文件要求，先后建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。从掌握的资料来看，2006年以后全国共有江西、福建、安徽、湖北、山东、河南、河北、山西、陕西、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西、贵州、云南、四川、重庆、黑龙江、辽宁、吉林、天津等23个省(市、自治区)陆续建立了保证金制度，目前全国共有26个省(市、自治区)建立矿山环境治理和生态恢复保证金(或备用金)制度。还有广东、上海、广西、北京、等5个省(市、自治区)尚未建立。其中，广西已经将建立矿山环境治理和生态恢复保证金制度纳入了立法规划。
三、我国矿山环境治理与生态恢复补偿政策法律实施绩效评价
(一)矿山环境保护与生态恢复政策实施进展
2001年，财政部批准设立矿山地质环境治理专项资金，由国土资源部负责组织落实国家矿山地质环境治理工作。2002年，为摸清全国矿山地质环境现状，查明主要地质环境问题及其危害，为合理开发矿产资源、保护矿山地质环境和开展矿山环境整治、矿山生态恢复与重建、实施矿山地质环境监督管理提供决策支持，国土资源部组织了全国矿山地质环境调查与评估工作，截至2008年，全国31个省(区、市)的矿山地质环境调查与评估工作已经完成，基本摸清了我国矿山环境的现状，查明了主要矿山环境问题及其危害。2004年，国务院明确要求国土资源部牵头制定《全国矿山环境治理规划》、《矿山环境保护管理条例》和代起草关于煤炭矿区生态环境治理的指导性意见。2005年国土资源部发出了《关于开展省级矿山环境保护与治理规划的通知》，随后各地正在加紧编制地方矿山环境保护与治理规划。2006年4月19日，国务院第133次常委会决定，在山西省开展煤炭工业可持续发展试点，探索建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，加强对矿区周边的环境治理和植被恢复。此后，国家林业局提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。
(二)矿山环境保护与生态恢复资金投入情况
从2001年始，财政部、国土资源部在中央所得的矿业权价款及使用费中安排资金设立矿山地质环境治理项目，用于支持计划经济时期及历史遗留的矿山地质环境问题的治理，项目经费支持的重点是：东北等老工业基地、西部地区以及资源枯竭地区矿山地质环境综合治理项目；已经开展相关工作并且具有示范效应和典型意义的矿山环境综合治理项目；国家现行政策重点支持的矿山地质环境综合治理项目。2003年至2008年，中央财政共下达60亿元用于矿山地质环境治理，其中环境治理项目1325个，总金额51.45亿元。项目涉及31个省(区、市)的能源、金属和非金属各类矿山，其中投入煤炭矿山治理资金最多。此外，各级地方财政治理矿山地质环境投入力度也呈现逐年加大趋势。据不完全统计，2000年以来，全国用于矿山地质环境治理的地方财政资金达62亿元，企业自筹资金达47亿元。
(三)矿山环境治理与生态恢复绩效
由于国家有关部门对矿区治理给予高度重视，财政支持力度也在加大，矿区治理在逐步开展，取得了初步效果。据初步统计，2006年全国共恢复治理矿山面积4.5万hm2。实地调查表明，山西省平朔矿区是国有大型矿区，总占地面积4000余hm2，排土场复垦面积已达1466.7hm2，排土场植被覆盖率90％以上，而原地貌的植被覆盖率仅为10％；经过采取水保措施和复垦的排土场，水土流失逐年减轻。复垦后侵蚀模数为3478t/km2每年，减少径流66％，减少侵蚀77％。
四、我国矿山环境治理和生态恢复面临的现实困难
(一)矿山环境治理和生态恢复任务重，生态恢复差距甚远
多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了矿产资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上交财政，没有留下矿山生态环境治理的备用资金。目前总的复垦率不到10％，与国外大多数国家的50％以上的土地复垦率相比，差距巨大。森林植被的恢复差距更大，2001-2005年实际恢复森林植被面积仅为7.7万hm2，占同期应恢复森林植被面积的14.3％。
(二)环境治理和生态恢复范围小，对矿山外部生态环境治理和生态恢复重视不够
矿山企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少、地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。①
(三)矿山环境治理和生态修复缺乏全面系统的规划
从调研情况看，目前规划方面存在的主要问题有：一是矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清，二是乡镇矿山企业和个体矿山企业占地范围内的植被与生态破坏状况不清。家底不清，多头管理，各自为政，缺乏系统的综合规划，是造成矿区植被保护和生态恢复治理滞后的重要原因。
(四)矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要
由于矿产资源开采对矿区生态影响破坏严重，矿区环境治理与生态恢复难度加大，从而加大了资金投入。从各地的不同矿区的治理情况来看，矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用普遍比常规工
程的成本要高很多。据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2％～3％资金用于环境保护。008年，中国国内生产总值达到307670亿元，照此标准计算，要彻底改善我国矿山环境现状的投入需要6140亿元～9270亿元。从当前我国综合国力来看，在相当长的时期里，政府财政难以满足矿山地质环境治理和生态恢复资金需求。
当前，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，涉及矿产资源收费名目多、部门多，部门收费使用方向不明确，地方政府投资积极性整体不高，企业投资和治理意识淡薄。具体表现在以下几个方面：
第一，矿山环境治理恢复保证金制度适用范围不够宽。目前全国多数省已经建立矿山环境治理恢复保证金制度，均规定保证金只适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本仍然未纳入保证金的范畴。
第二，现行矿产资源补偿费没有体现生态环境补偿的政策含义。国家将补偿费的开支主要集中于矿产资源勘探成本补助上(不低于70％)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算，而环境治理和生态恢复所需要的资金没有纳入补偿费的支出范围。
第三，矿产资源补偿费征收标准过低，未能随矿产资源价值、市场情况变动而变动。中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1％，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10％～16％，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)补偿费征收率也高达12.5％。
第四，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。当前，中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项收费收入的10％～20％，占矿山历史所创利税的1％，可见总体投资量不大。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。此外，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于有的地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高。
第五，部门经费整合效果不佳，部门间协调难度大。矿区生态破坏问题不单纯是土地破坏问题，还涉及污染和森林植被破坏等多个方面。从矿山环境治理和生态恢复的资金来源的实际情况看，目前只有国土资源管理部门一家“孤军奋斗”，其他部门基本上置身度外，没有为矿山环境治理和生态修复工程提供过应有的资金支持。值得关注的是，最近出台的《矿山地质环境保护规定》强化了国土资源管理部门垄断矿山环境治理和生态修复的权力和义务，相关的环境保护、林业、水利等部门被排除在矿山生态环境治理、生态修复质量评价和监督体系之外，环境保护、林业部门无法在矿山生态环境保护监督方面行使执法权。
五、建立我国矿产资源开发生态补偿机制的政策建议
(一)改革矿产资源税费政策，建立矿山环境治理和生态恢复政府投入机制
第一，进一步把矿产资源税的征收对象扩大到所有的矿产资源，改革征收办法，增加矿产资源税收水平，提高矿产资源税在地方财政收入中的比重。可以考虑将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高单位计税税额，实行差别税率，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿；同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者来承担部分矿产资源开发生态补偿责任。
第二，逐步提高矿产资源补偿费征收标准，创新矿产资源及产品价格形成机制，使之真实体现矿产资源开发过程中产生的生态环境损失。我国长期以来矿产成本构成中包括直接生产成本，致使我国矿产成本不能真实全面地反映矿产在生产过程中的实际耗费，没有将矿产开采的外部性内部化，造成了矿产开采生态环境补偿没有资金来源。因此，必须改革现行矿产品价格形成机制，将适当的生态环境成本纳入矿产资源价格构成中来(约占矿产资源各阶段产品市场销售价格的15％～30％)，为矿山环境治理和生态修复集聚更多的资金。
第三，调整矿产资源税费使用方向，大幅度提高矿产资源税费中用于矿山环境治理和生态修复工程支出比例。可以考虑设计将矿产资源税费收入的大部分(50％～70％)用于矿山环境治理和生态修复工程，以克服资金投入不足，治理步伐缓慢的问题。
第四，整合各种资源税费资金，扩展政府资金来源渠道。在矿山开发过程中，相关部门均依法收取了相关费用。并坚持“专款专用，专款定向专用”的原则，规定各部门收费中用于矿山环境治理和生态修复资金开支比例，以此整合部门资金，作为中央政府和地方政府环境治理和生态修复政府专项基金的补充。
第五，探索建立矿业开发生态环境税费新体系。从长远看，应该建立合理的相对独立的矿产资源生态环境税费体系，打破生态税费矿产资源税费体系的混合，根本上解决矿业开发中的生态保护问题。
第六，积极探索建立由企业、地方和中央共同负担的矿山环境治理和生态恢复政府专项基金制度。目前，对于老旧矿山环境的恢复治理，其资金来自中央财政和国土资源管理部门矿产资源收费中的一部分，而未纳入基金来源。新的基金制度可以考虑将中央和地方的林业、水利、环保以及农业部门的自然资源收费项目收入的一定比例资金作为基金组成。对于目前仍在开采中的生产矿山，可考虑从矿产品的收益中按比例收取一定费用，作为基金的资金补充。同时，要区别老矿山与新矿山采取不同的筹资方式。老矿山历史遗留的土地复垦、环境治理等问题应以国家投资为主的基金和预算制度加以解决。对于虽有责任人的原国有矿山企业，矿山开发时间较长或已接近闭坑，矿山环境破坏严重，矿山企业经济困难无力承担治理的，政府基金可根据适当情况予以奖励性补助。
(二)充分运用市场和社会参与机制，拓宽矿产资源生态补偿资金多元化渠道
第一，创建公司化运行机制。成立独立的专业矿山环境治理与生态恢复投资公司，由公司具体承担资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司可以是不依附于政府和采矿企业的民营企业，也可以是有政府投资介入的混合所有制企业。在法律地位上，公司是独立进行生产经营的法人实体，自主经营，自负盈亏，独立承担法律责任的市场主体，逐步改变目前存在的政府部门分散投资的政府行为。
第二，探索多元化市场融资机制。如果是矿山企业自己复垦的，可以由矿山企业通过发行股票和发行债券融通资金，或通过间接融资的方式筹集复垦资金；如果是专业投资公司作为复垦的，也可以通过直接融资方式从资本市场融通资金，或通过间接融资的方式向银行或财团借款。
第三，探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。在有条件的地方，可以按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过治理工程项目的市场化运作回
收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿山整治出的土地使用权和土地增值收益的方式，开拓矿山环境治理和生态恢复资金渠道。由于我国矿山多数位于偏僻的山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。为了克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益可以弥补矿山复垦的亏损。
(三)建立矿山环境治理和生态恢复政府部门之间的协调机制
我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式强化部门利益弱化统一监管，很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体。为了建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复的行政部门间的协调机制，建议采取如下措施：
第一，建立矿山环境治理与生态恢复部门之间的行政协调机制。建议国务院成立矿山环境治理与生态恢复工作领导小组，组长由国务院分管环境保护的副总理担任，成员由国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、水利部、国家林业局以及国家安全生产监督总局等部门行政首长组成。依法明确各行政部门职责分工，国家发展和改革委员会负责组织制定全国范围的矿山环境治理与生态恢复工程项目规划和协调，财政部负责工程项目资金筹措和统筹安排，环境保护部负责统一制定矿山环境治理与生态恢复质量标准、组织实施、监督管理和信息，国土资源管理部门负责矿山地质环境调查，提出矿山地质环境恢复工程规划方案，协助制定矿山地质环境治理质量标准和工程治理质量监督，水利部门负责制定因矿山开采过程中造成的河道破坏整治工程规划和质量监督，国家林业局负责制定矿山土地复垦中的植被恢复工程规划及工程质量标准、组织实施和质量监督等工作。
资源环境治理篇7
加强资源型城市的环境整治和生态保护，改善其生态环境状况。不仅是这些城市可持续发展的重要内容，也是全国生态环境可持续发展的重要组成部分，对促进资源型城市自身和全国经济社会可持续发展，落实科学发展观，构建环境友好型、资源节约型社会意义重大。
一、我国资源型城市生态环境破坏严重
（一）矿产资源开采诱发多种次生地质灾害，威胁人民群众生命财产安全
在一些资源型城市中，由于地下采空，地面及边坡开挖影响了自然山体、斜坡稳定，导致矿山崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害时有发生。目前，我国因采矿活动诱发的地质灾害每年造成的直接经济损失超过100亿元。此外，大多数煤炭开采城市都面临严重的地面塌陷问题。据调查，我国每采万吨煤引起地面下沉面积达0.2公顷，目前，仅东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区的总面积就达990平方公里，受影响居民超过90万人。
（二）资源开采对地表破坏严重，固体废弃物堆积大量占用土地
全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4-5亿吨的速度剧增。全国因采矿、尾矿、废石堆积，直接破坏和占用土地近200万公顷，破坏森林面积累积超过106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷，而且工矿废弃地复垦率不到12%，而先进国家的复垦率达50%。
（三）许多资源型城市地下水均衡系统受到破坏，水和空气污染严重
采矿破坏地下水均衡，导致地下水位下降，出现大面积地下漏斗。如山西省平均每挖1吨煤损耗2.5吨水，由此造成的地下水资源破坏面积达2万平方公里，全省水资源由建国初期的130多亿吨减少到现在的97亿吨。因采矿产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上。矿山附近地表水体，常常作为废水、废渣的排放场所，遭受污染。在废气排放方面，仅煤炭采矿行业废气排放量就占全国工业废气排放量的5.7%，其中，有害物排放量每年超过73万吨，主要为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳等，使资源型城市大气环境遭受不同程度污染。
（四）森林砍伐和矿产资源开采导致城市与乡村生态失衡
由于长期过量采伐林木(如伊春的红松林被砍伐98%)，我国东北的大、小兴安岭等地森林生态功能弱化，蓄水固土抗风沙能力明显下降。近些年，黑龙江省伊春市干旱和山洪等自然灾害频发，对周边区域和整个东北、华北等地的天然屏障作用也明显降低。大庆市由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占当地土地总面积的84%，严重破坏了生态平衡，春秋两季风沙肆虐。
（五）矿产资源开采和森林砍伐破坏了自然地貌景观的美观和完整性
采矿造成大量的坑矿、沉陷区和排土场等，特别是露天采矿破坏地貌景观非常严重。在一些自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源地保护区以及铁路、公路等交通干线两侧，可看到采矿留下的痕迹，不但破坏了自然环境，还影响到一些自然景观。
二、资源型城市生态环境严重恶化的主要原因
我国资源型城市生态环境遭受严重破坏，除了资源开采行业的客观特征之外，还存在诸多其他原因。
（一）资源型城市长期缺乏正确的发展观作指导
在资源型城市发展中，传统的发展观忽视生态保护和环境治理，“先污染后治理、边治理边破坏”状况突出，往往以牺牲环境为代价换取一时的经济繁荣。对资源开采与城市发展缺乏统筹考虑和规划安排。不少资源型城市的建设未经科学论证，矿区和城区混合在一起，从建矿开始就埋下地质灾害隐患。传统的矿业发展重经济建设项目，轻矿山环境保护项目。在项目决策中重经济评价，轻环境影响评价，特别是近年来，一些民营中小型矿山企业过分追求经济效益，加剧破坏了资源型城市原本就很脆弱的生态环境。
（二）资源开发补偿和生态环境治理方面的法律法规不健全，相关管理工作薄弱。从生态保护和环境治理等方面的政策看，国家现有的法律法规和政策体系还不完善
在管理体制上。相关政策措施常常由于缺乏有效的监管和惩处措施而流于形式，矿产资源开发由多个部门管理。涉及多个执法部门，职责交叉，互相扯皮，影响了资源型城市环境保护工作。
(三)现有的政策体系缺乏促进资源型城市生态环境可持续发展的机制体制保障
由于税收和财政等方面的政策尚未形成有效激励约束机制，使得大部分矿产企业重开发利用，轻资源节约和环境保护，重经济效益和发展速度，轻环境效益和发展质量。从资源品的定价政策上看，目前的现状是价格扭曲，成本不完整，未能涵盖矿业权有偿取得、环境治理、安全投入和衰退期转产等方面。许多矿山的开采严重破坏环境、污染大气和水源，并把这部分成本推给政府，留给社会。
(四)资源型城市生态环境治理长期欠账，责任主体缺位
目前，资源型城市存在的生态环境问题，有一部分是计划经济时期遗留下来的，造成资源型城市存在大量的生态环境治理欠账问题，而且越积越多。现有的资源税费制度仍然存在类似问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，中央财政支出中用于解决资源型城市生态环境历史遗留问题的份额明显不足，而财政转移支付制度也缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定保证，造成资源型城市长期缺乏合理补偿，地方财政对遗留问题也难以解决。
(五)缺乏资源型城市环境治理和生态保护方面的技术和人才
资源型城市环境整治不仅是经济问题，也是技术问题。目前，我国资源型城市普遍存在的开采遗迹没有及时治理的问题，不仅是因为存在资金缺口，还由于对灾害程度认识的不足和治理技术的欠缺。资源型城市的环境治理和生态保护，特别是矿山地质灾害防治具有很强的专业性和技术性，而我国在这方面的技术储备和人才支持目前仍严重不足。
三、改善资源型城市生态环境状况的政策措施建议
(一)建立资源型城市生态环境补偿和可持续发展的长效机制
借鉴国外已有经验，建立资源开发的生态环境补偿机制是促进资源型城市生态环境可持续发展的根本保证。为此，应在资源开采的不同阶段，遵循市场规律，采取市场、法律和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，使责任主体真正承担资源开采、生态环境保护与修复的责任。此外，要完善森林生态效益补偿机制，增设森林培育资金，延长“天保工程”的实施年限和范围，削减采伐量。对于森工城市因调减木材产量、保护生态带来的经济损失，通过一定渠道给予合理补偿。通过几十年的休养生息，逐步恢复森林的生态涵养功能。
(二)健全资源型城市和矿区生态环境治理的法律法规体系
我国的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法规中，提出了资源开采环境治理方面的规定和要求，但力度远远不够，不利于实际操作，应进一步完善。要借鉴发达国家的经验，研究资源开发补偿和生态环境治理方面的专业立法工作。
(三)完善资源品价格形成机制，确立资源型企业在未来生态环境治理中的责任主体地位
科学合理地确定资源成本费用核算框架，把资源开采、环境治理、生态修复等列入资源型企业成本开支范围。通过建立资源开发补偿保证金制度等途径。使企业承担资源开发补偿和自我援助的主要责任。有关部门应依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，确定按资源销售收入的一定比例，分年预提资源开发补偿保证金，并列入成本。按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，确保企业完成有关的环境治理任务。
(四)明确政府在资源型城市生态环境保护中的职责并保证落实到位
一是对于原国有资源型企业形成的历史问题以及资源已经或接近枯竭的城市，国家应给予必要的资金和政策支持，做好治理的统筹规划，解决这些城市在生态环境方面的历史欠账。二是通过健全公共财政体系，对今后企业治理不足或具备公共产品特性部分给予必要的资金支持。三是结合资源开采地区的环境特点，建立符合我国国情的资源型城市环境保护政策和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程。四是按照矿产资源规划，做好新建矿区的统筹规划和合理布局，严格界定生产和生活区，禁止在已勘察确定的资源开采区建设生活区，或在生活区进行开采。五是做好相应的监管工作，完善管理体制。地方政府要对企业治理资金的落实情况进行监督，做好资源开采的环境影响评价工作，建立环境监理制度，有效预防和减少环境污染和生态破坏。
(五)加强对生态环境保护的技术研究和人才培养
矿山环境治理需要进行大量的科学技术研究，如借助现代技术手段，预测地下采空区和特大型坑矿可能出现的重大地质灾害。改进矿山开采遗迹的治理技术；研究矿山开采造成的生态退化机理与修复技术、与地上景观相关的物种选择、配置和种植等方面的技术等。因此，要加强相关领域的基础性、应用性研究和人才培养，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合国情的治理方案。通过论证，尽可能将采矿造成的矿坑等开采遗迹，改造为水库、湖泊、森林、草地和花园等景观，美化矿区面貌。
(六)组建专业性的矿山环境治理公司
资源型城市的生态环境问题有其特殊性，特别是矿山地质环境治理需要专门的人才、技术和设备，应由专业单位进行统筹规划。可借鉴德、法等国的相关经验，由政府组建公司或事业单位，或建立专门环境治理投资公司，负责制定资源型城市环境治理方案，然后通过招标等形式组织实施，并按区域或按行业组建一定规模的专业化公司。
资源环境治理篇8
1.加大资源环境审计的宣传力度。一是要通过广播、报纸、电视等新闻媒体广泛宣传国家有关资源环保法律法规和各项政策规定。二是要定期或不定期的开展国家有关资源环保政策法规宣传周、宣传月活动，印发国家有关资源环保各项政策法规的宣传材料。三是要将那些破坏资源环境，任意排放污染物、侵害人民群众身心健康的违法、违规、违纪行为和典型案例予以公开揭露曝光。四是要对那些贯彻执行国家有关资源环保各项政策法规好的，群众满意的先进单位和先进个人进行大张旗鼓的表彰和宣扬，使之真正形成一个国家资源环保政策法规执行报纸上有字，广播里有声，电视上有像，社会上有形的全方位、立体型家喻户晓的良好氛围，让广大企业单位和人民群众都来了解国家有关资源环保各项政策规定和贯彻执行国家有关资源环保政策法规情况，以及违反国家有关资源环保政策法规、破坏资源、破坏生态、污染环境的危害，使之充分认识贯彻落实执行国家有关资源环保政策法规，保护资源环境重要性和重要意义，从而增强政府职能部门和广大企业单位及人民群众关心资源环境、维护资源环境的意识，以及参与资源环保建设的积极性、主动性和自觉性。
2.强化资源环境审计队伍素质建设。资源环境审计涉及面广、内容复杂、技术要求高、难度大，因此必须要强化资源环境审计队伍素质建设，一是要整合审计资源，将审计机关现有资源环境审计能力水平优、文化素质高、思想品德好、工作责任心强的同志选调到资源环境审计队伍中来。二是组织资源环境审计人员进行严格的业务技术培训，培训的内容：不仅包括组织对国家有关资源环境政策法规的学习，国内外资源环境审计理论实践成果学习，而且还要重点突出与资源环境审计实务相关的环保学、生态学、经济学、工程学、统计学、法学、计算机等知识技能的培训，通过培训使其审计人员真正了解国家有关资源环保政策法规，充分认识强化资源环境审计的重要意义，掌握资源环境审计有关的专业技术。三是组织资源环境审计人员到资源环境审计做的好的地区学习取经，开拓资源环境审计视野，增长资源环境审计业务水平。四是招聘一些懂环保学、经济学、工程学、统计学等专业人才充实到资源环境审计队伍中来，增强资源环境审计队伍素质，至而确保优质高效地开展资源环境审计，并要积极探索资源环境审计的新模式、新路子、新方式。
3.切实拟制资源环境审计方案。首先要确定好资源环境审计组织人员，要将具有一定的审计经验、资源环境政策法规知识比较懂、计算机辅助审计技术水平高、工作责任心强的干部选配为审计组长、副组长及审计组成员。其次资源环境审计组人员要深入被审计单位广泛查阅收集国家、政府有关资源环保政策法规和国家政府有关资源环保资金投入的预算计划、目标、任务和年度决算报表以及有关的批复文件、银行账户、会计账表、原始凭证、电子数据和相关的内部具体控制制度，重要会议记录资料等。审计组人员还要走访政府有关职能部门，进一步了解掌握国家有关资源环保政策法规执行情况，以及在执法过程中存在的问题、难点、重点。审计组人员还要对相关的群众和有业务往来的单位进行走访，以便掌握有关业务往来的真实情况，还可以采取问卷的方式进一步量化了解有关情况。再次审计组要根据收集到的、听到点、看到的、问到的、查到的资源环保情况，拟制好资源环境审计方案，资源环境审计方案应包括：审计的目标、审计的内容、审计的时限、审计的重点、审计的方式方法以及审计组人员责任的分工等。
4.扎实开展资源环境审计。审计组要按照《国家审计署关于环境审计工作的意见》要求，从全局和战略的高度本着因地制宜、突出重点的原则，对资源环境重点领域、重点工程、重点资金开展审计，具体拟从以下几个方面入手：
（1）从资源环保治理建设资金预算安排入手。即看其年度资源环保治理建设资金预算安排了哪些项目资金，项目资金具体数量及项目资金的对象是什么，项目资金安排是否符合国家有关政策规定，是否进行了项目可行性研究、论证和审批，资源环保治理建设资金投入的背景是否真实，项目建设可行性研究报告内容是否完整，各项技术指标是否切实可行，是否符合当地的自然条件、经济结构、经济技术、经济支持能力和可持续发展的要求，有无虚假申报，违背科学规律，无视和谐发展和可持续发展的问题。还要看其资源环保治理建设资金投入项目概算的合理性，是否体现了科学可行和节约的原则。
（2）从资源环保治理建设资金流向着手。即首先要看其单位年度资源环保治理建设资金结算表、指标账、上下级往来账及上级财政部门和业务对口部门下达的指标文件（单）以及资源环保治理建设资金投入项目的批准文件等。其次要看其资源环保治理建设职能部门单位与具体项目建设单位的往来账。再次要看其资源环境治理建设项目管理职能部门单位对其项目建设资金具体分配、支付、使用、报批手续情况，是否按规定及时下达分配指标，是否及时拨付到位，有无随意分配或暗箱操作的现象。并还要以资源环保治理建设项目资金流向为主线，依据年度资源环保治理建设资金投入指标、规模、用途、目标及拨付项目建设资金的路径进行追踪问效。还要通过有重点的详查或抽查等方法看其各个环节应到位、已到位资金数额，有无滞留、截留、挤占挪用及损失浪费等现象，必要时还要向有关开户银行询证、核对，若发现疑点要一查到底。
（3）从资源环保治理建设资金监管机制运作情况入手。即看其资源环保治理建设职能部门单位是否建立了规范有效的建设项目资金管理内控制度，是否实行了资源环保治理建设资金“五专”制度，即专款、专户、专账、专用、专人负责的制度，是否建立了资源环保治理建设资金投入使用绩效考评与奖惩制度，以及各项内控制度是否正常运行、执行有效。
（4）从资源环保治理建设资金具体使用情况入手。即要重点看其资源环保治理建设项目资金支出的原始凭证是否有严格的审批手续，所报销的发票是否合法有效，所报销的内容是否真实，用途是否符合规定要求，所采购的项目是否优质，数量是否真实，价格是否合理，是否存在盲目采购，浪费资金的现象和舞弊的行为。
（5）从资源环保规费征缴情况入手。即看其有关职能部门是否严格按国家规定标准征缴排污费、污水处理费，做到应收尽收，所收取的排污费和污水处理费是否及时全额上缴财政实行收支两条线管理，是否存在截留、坐支，私设“小金库”等现象。还应看其地方政府职能部门是否按规划用地，是否土地出让实行了严格的公开挂牌出让，是否存在私下协议廉价出让土地，出让土地收益是否全额上缴财政进入预算，是否存在截留、坐支、挪用，甚至贪污的行为。
这里还值得一提的是，在资源环境审计中要切实做好“五个结合”即：资源环境审计与政府职能部门、企业单位日常财务收支审计相结合；资源环境审计与政府职能部门、企业单位主要负责人经济责任审计相结合；资源环境审计与政府职能部门、企业单位内控监督相结合；资源环境审计与社会中介机构审计监督相结合；资源环境审计与群众举报提供线索相结合，以充分发挥资源环境审计监督的作用。
（6）从资源环保治理建设资金投入项目建设转化为资本和绩效情况入手。看其资源环保治理建设资金投入未产出或欠产出经济效益、社会效益、环境效益和未达到预测的经济效益、社会效益、环境效益的原因，通过深入剖析其产生的原因，从完善体制、机制、制度上有针对性的、前瞻性的提出科学合理的有价值的意见和建议。
5.注重资源环境风险导向审计。实施资源环境风险导向审计，其目的就是要增强资源环境审计人员风险意识，通过资源环境审计风险的控制，把审计风险降低到审计人员和审计组织可控的最低限度。审计风险包括：固有风险、控制风险和检查风险等，其中财政资金投入资源环保治理建设项目风险包括：决策风险、投资风险、经营风险、控制风险、信息技术风险、声誉风险等。
实施资源环境风险导向审计。一要注重在确定审计项目时，运用风险评价与分析的方法，并通过符合性测试了解财政资金投入资源环保治理建设项目所处的背景状况及项目建设目标、项目建设业务流程和项目建设相关的风险。从而制定出涵盖所要审计领域的审计工作计划，从宏观上把握审计所带来的风险。二要注重在实施现场审计时，依据资源环境审计对象、目标及具体审计事项具体情况，确定资源环境审计审查或抽样方法。并要注重提升资源环境审计质量，控制好检查风险。主要包括：资源环境审计行为和资源环境审计程序，是否得当，资源环境审计抽样是否遵循“三性”原则，即经济性、效益性和效果性。审计人员的分析判断是否正确等。三要注重在资源环境审计项目分析时，审计人员应根据审计掌握的情况，依据国家有关的法律法规，对资源环境审计项目对象履行职责及资源环保治理建设项目内控制度的适当性、合规性、有效性及资源环保治理建设项目内控风险管理情况作出客观的评价，指出资源环保治理建设项目风险管理中存在的漏洞和不足，提出加强管理的意见和建议，作出科学客观的审计结论。
6.实施资源环境绩效跟踪审计。实施资源环境绩效跟踪审计，就是要把审计监督的关口前移，把资源环境事后审计监督，成为资源环境事前、事中、事后全过程审计监督。其目的，就是为了更好地保障财政资金投入资源环保治理建设项目安全有效地实施，切实维护好国家和人民百姓的利益，及时发现资源环境治理建设中存在的问题，尤其是隐蔽工程、临时设计变更中存在的问题，能及时得到整顿。避免和挽回损失浪费，防止腐败，提高资源环保治理建设效益。
资源环境绩效跟踪审计，就是要注重资源环保治理建设项目决策、勘察、设计、招投标、施工、竣工验收、竣工决算等各个环节进行跟踪审计。如在资源环保治理建设决策环节，重点跟踪审计资源环境治理建设项目单位是否立项时进行了深入调查，是否进行了科学论证，包括立项条件的具备、立项的预期效益、立项可控风险等，以及立项决策失误应当追究责任制度等。又如在资源环保治理建设立项勘察设计和概预算环节，重点跟踪审计勘察设计单位对资源环保治理项目立项选择是否符合国家有关政策规定，是否组织有关专业人员对设计和编制预算进行了严格的分析审核等。还如在资源环保治理建设招投标环节，重点跟踪审计项目建设单位是否建立了完善的招投标管理制度，招投标过程是否做到公开、公平、公正，是否委托具有相应资质的招投标机构负责招投标，是否建立了系统的合同管理制度，编写了规范的合同文本等。再如在资源环保治理建设项目施工环节，重点跟踪审计项目建设单位是否建立了完善的工程进度计划和管理体系，工程款支付是否严格按合同约定比例支付，是否建立了完善的工程质量标准体系，是否建立了严格的工程变更和现场签证及合同价格调整的审核控制体系等。最后在资源环保治理建设项目竣工验收和竣工决算环节，重点跟踪审计项目建设单位是否建立了完整的竣工验收管理制度，对隐蔽工程记录是否完整、真实，拍照取证，以防随意变更增加或减项，扩大工程造价，是否严格按工程财务决算程序规定办理工程财务决算，资源环保治理建设项目资金投入运营是否达规、达标、达效等。
7.科学拟制资源环境审计评价体系。资源环境审计评价体系实际上就是对资源环保质量实事求是客观公正的综合评价，主要包括：资源的有效开发利用、生态质量、污染的控制、资源环境治理建设的效益、效率和效果的综合评价。资源环境审计评价，既不能用固态的静止的观点去评价，也不能只顾眼前利益、局部利益、短期经济效益，而是要用科学和发展的观点，着眼于生态环境的改善，人民生命财产安全，生产力水平的增强，人民生活质量的提高和有利于经济社会长远，可持续发展。因此，我们认为应着重把握好以下几个方面原则：
一是全面性原则。资源环境审计评价指标的设置既要反映审计对象的经济状况和财政成果，又要反映其管理水平和经营能力，同时还要注重评价依据的互补性。如资源环保相关的法律、法规，政府有关政策规定、职能部门的准则考评办法，专业标准及专家意见，其他具有类似情况或在同领域居领先地位的单位绩效水平。还要据被审计项目的具体特点统筹兼顾各种评价依据，只有这样才能从各个不同的角度，对审计对象进行全面综合分析评价；二是科学性原则。一些投资经营管理者常常为追求一时的政绩，而忽视甚至牺牲国家和人民长远利益。因此在评价时既要重视反映短期绩效指标，又要反映长期绩效指标，使其短期绩效指标服从长期绩效指标，更要注重经济社会发展的可持续性。因此资源环境审计评价指标设置既要考虑指标本身的科学性、合理性，又要结合实际遵循客观规律，既有动态指标，又要有静态指标，既要有定性指标，又要有定量指标，三是可操作性原则，资源环境审计评价指标设置应该简略清晰，便于操作和考核，无论是所包括的内容，还是各项指标的计算等，都应力求简单便于操作。四是比较性原则。设置资源环境审计评价指标，还应结合同类项，同地区、同对象、历史水平、现在水平相比较的有关经济指标、技术指标、质量指标等参数予以分析评价。如某部门企业单位经济责任人落实节能减排目标以及目标任务完成情况，看其是否认真履行了节能减排职责，是否完成了节能减排的各项指标，所辖区域节能减排状况是否良好等都应予以比较后，再作出综合性评价，以更好地促进经济责任人履行节能减排职责。五是实务性原则。资源环境审计评价指标设置还应考虑反映财政资源环保资金支出安排是否与经济发展水平相适应，支出结构是否符合市场经济和公共财政要求，是否满足了社会公众的需要，国家财政政策是否得到有效的贯彻落实，财政预算编制是否优化，分配是否体现了成本-效益的原则，是否实现了资源环保建设项目资金投入最小化，产出最大化。如财政投入资源环保建设项目资金实际到位率，投入资源环保项目资金使用率、投入资源环保建设项目资金闲置率、投入资源环保建设项目资金流失率和财政资金投入资源环保建设项目完工率，投入资源环保建设项目的合格率，投入资源环保建设的绩效能力等等，使其资源环境审计评价真正做到实事求是、切实可行、客观公正，至而确保资源环境审计评价的成果。
8.严肃财经法纪。一是要建立资源环境审计监督联动机制。审计机关应与资源环保部门、公安、纪检监察机关联合对破坏资源环保、违法违规开发资源、违法违纪建设环保项目的行为和典型予以审查核实，对群众举报破坏资源环境提供线索等，要及时组织力量跟踪追查，一查到底，查深查透，查个水落石出。二是对凡经审查核实的破坏资源，污染环境的违法、违规、违纪案件和违法、违规、违纪使用资源环保治理建设资金的行为，一定要据情节轻重予以严肃处理，该移送纪检监察机关追究责任的，要及时移送纪检监察机关处理，对触犯刑律的要移送司法机关依法追究刑事责任，决不能姑息迁就。