环境污染治理的方法范文

环境污染治理的方法篇1

一、企业参与环境污染第三方治理的可行性分析

（一）企业参与环境污染第三方治理的政策支持党的十八届三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。这是我国中央政府首次正式提出推行环境污染第三方治理，标志着我国环境管理制度的重大创新。随后，国务院和发改委先后出台《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中都提到“环境污染第三方治理”问题。直接推动“第三方治理”进入环保实践的是国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》，该意见就第三方治理机制、治理市场、政策支持、组织协调等方面提出了指导性意见。随后，各省纷纷出台实施意见，贯彻落实环境污染第三方治理模式。

（二）企业参与环境污染第三方治理的优势企业参与环境污染第三方治理是环境污染治理的市场化途径，并不违反环保法确立的“谁污染、谁治理”原则，相反，是对该原则的创新性实践。第一，企业参与环境污染第三方治理可以拓宽环境污染治理的资本筹集途径。即使是在经济高速发展的情况下，单纯依赖政府独自承担环境污染治理，也会出现资金短缺的瓶颈，而且实践表明，政府承担环境治理也存在资金利用率低的弊端。可见，在经济发展的新常态下，必须拓宽环境污染治理的资本筹集途径，将社会资本引入环境污染治理，弥补政府单独承担环境污染治理责任的弊端。目前我国正大力推行的PPP机制是引入社会资本的极佳契机。通过引入社会资本，让第三方企业参与环境污染治理，可以实现投资主体多元化，也提高环保资金的融资水平。第二，企业参与环境污染第三方治理有利于提高治污效率和治污质量。营利性决定了企业并未将排污作为企业的生产核心环节，因此在资金、人力投入等方面都相对薄弱，也导致企业自身承担排污责任的效果差。而如果实施企业参与环境污染第三方治理将会由专门从事排污的企业通过专门的资金、技术、设备投入实现排污，这样就大大提高治污的效率和质量，提高应急处理污染事故的能力。第三，企业参与环境污染第三方治理可以实现生态环保工作市场化。通过市场优化资源配置，实现排污效益最大化。并且，随着排污权交易制度的完善，可以进一步实现生态环境治理的市场化。

二、企业参与环境污染第三方治理面临的法律问题

目前，企业参与环境污染第三方治理在我国还处于探索阶段，还没有完善的与其配套的法律制度，因此，在实施中必然会面临许多法律问题。

（一）第三方治污企业的市场准入问题以前，我国对环境服务类企业实行资质行政审批制度，但是，现在已经取消了国家的行政审批权，也导致治污企业的市场准入程序简化，条件降低。随之而来的问题是治污市场中治污企业层次参差不齐，很多治污企业设施不完备、技术不先进、资金不到位、治污效果差、履约能力低。因此，亟须通过法律专门规范第三方治污企业的资质、确保第三方治污企业规范运行。

（二）第三方治污企业的融资担保问题第三方治污企业在融资中遇到的最大问题即担保问题。治污企业可提供的担保物有限。首先，治污企业没有土地使用权可供抵押，因为治污所占用土地属于污染企业；其次，治污企业的治污设施不能作为抵押物，因为治污设施与污染企业的生产设施附着在一起。因此，亟需通过法律为第三方治污企业融资担保提供制度支持。

（三）污染责任的承担主体问题污染企业与第三方治污企业一般通过签订治污服务合同的途径建立法律关系，将治污责任转移给治污企业，但是，这仅仅是存在于污染企业与第三方治污企业之间的合同关系。除此之外，尚缺乏专门的法律规范第三方治污行为。现有的环保法仅仅规定了国家环保部门对排污企业的处罚权，而如果第三方治污企业存在超排等行为，尚无法律规定支持环保部门对第三方治污企业行使处罚权。因此，亟须通过法律专门规范第三方企业治污行为。

（四）环境污染第三方治理的监管问题通过环境服务合同将环境污染治理责任转移给第三方治污企业，不可避免地增加了环境污染治理监管的难度。如果没有严格的环境污染治理监管制度，则第三方治污企业可能会倾向于不履行或不严格履行治污责任，进而影响环境污染治理效果。我国在环境监管方面仍然存在基础设施和技术落后、体制不顺畅、人员素质不高等缺陷。因此，亟须通过法律专门规定第三方治理的监管办法、程序等问题。

三、企业环境污染第三方治理法律问题的解决

（一）完善环境污染第三方治理企业的市场准入环境污染第三方治理企业的资金、设备、技术、人员等要素对污染治理效果起决定性作用，因此明确环境污染第三方治理企业的市场准入条件，是规范环境污染第三方市场的重要基础性制度，也是确保治污效果的重要制度性保障。使环境污染治理进入市场领域，必然会出现低价恶性竞争的现象，从而导致很多污染治理企业的设施、资金、技术不到位，进而影响治污效果。因此立法应当按照治污类型明确环境污染第三方治理企业的市场准入标准，从源头上为第三方治理市场规范化运行提供保障。

（二）拓展融资担保渠道针对从事污染治理业务的第三方治污企业，国家应当支持其通过债权、上市等方式融资。同时鼓励银行创新贷款模式，接受第三方治污企业提供的收费债权、应收账债等权利作为质押标的物提供担保贷款。

（三）立法明确相关主体法律关系企业参与环境污染第三方治理主要是在污染企业与第三方排污企业之间存在环境服务合同关系，双方按照合同的约定分别享有和承担一定的权利和义务。该环境服务合同不同于一般的合同关系，合同履行的结果不仅仅只涉及双方当事人，还涉及公共利益，是污染企业是否履行环境义务的标准。因此，环境监管部门要参与到污染企业与第三方排污企业履行环境服务合同的过程中，对合同双方是否履行合同义务以及是否履行适当进行监管。综上，亟须完善第三方治理立法，对三者的权力、权利和义务予以明确规定，以保证环境污染治理效果的实现。尤其要明确污染治理责任主体。国务院出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》也指出要明确环境污染治理相关各方的责任。因此，立法应当明确污染治理责任主体应当包括污染企业和第三方治污企业。就排污企业而言，其与第三方环境污染治理企业签订环境污染治理合同的目的即转移治污责任。如果立法确定治污责任转移给第三方企业，则污染企业将不再承担监管责任，可能因为第三方企业的违约等行为不能达到预期合同目的；如果立法确定治污责任仍然由污染企业承担，则污染企业可能不会选择第三方治理，那么现有的污染企业自己治理污染的弊端将无法解决。因此要通过立法明确污染企业和第三方治污企业双方同时为污染治理责任主体。虽然污染企业与第三方治污企业通过签订污染治理合同明确了第三方治污企业的治污责任，但这只是双方合同的约定，在行政法律关系上，污染企业的治污责任仍然没有解除，污染企业仍然要承担环境污染治理的责任。如果第三方治污企业没有履行环境污染治理的责任，则污染企业仍然要承担环境污染治理的责任，这样规定实际上是赋予污染企业对第三方环境污染治理的监管义务，以确保污染治理效果的实现。同时，第三方治理企业根据环境污染治理合同的约定承担相应的合同责任。我国新修订的《环境保护法》也明确了排污企业的环境治理责任。根据该规定，环境污染第三方治理并不能解除排污企业的治污责任。

（四）立法完善环境污染第三方治理监管机制建立专门性监管机制。为了确保第三方环境污染治理的模式的正常运作，政府部门应当建立专门性监管机制。根据第三方治污企业的经营状况，由专门的政府监管部门对治污企业进行监控、评估，对没有实现治污目标的企业做出警告处理并帮助改进治理方案，确定整改期限和措施，确保环境污染治理目标的实现。成立第三方监测机构。由于污染治理具有高专业性，因此，单纯依赖政府监管部门实现对第三方治污企业的监管并不现实。只有成立专业性强、技术性高的第三方监测机构，才能适应环境污染第三方治理的市场化运作形势。对此，政府可以考虑联合公众、公益性组织、项目投资者等，形成环境污染第三方治理的社会共治机制。目前，全国有很多省市都已经启动开展环境保护第三方治理试点工作。在这样的背景下更需要解决企业参与环境污染第三方治理所面临的法律问题，为企业参与环境污染第三方治理扫清法律障碍并提供保障。

环境污染治理的方法篇2

现行环境污染防治制度的缺陷深层次折射出环境治理中管制与互动二元模式之间的博弈与利弊,虽然二者并非截然对立,但在不同的社会情势、制度语境与现实需求下,我们应当对这二者的价值位序作出选择。当以管制为核心的环境污染防治制度弊病丛生之时,互动模式应成为适时之选,我国近期的宏观环境治理政策已经从制度层面折射了这种环境污染治理理念与路径的转换。2013年11月12曰中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“加快生态文明制度建设”做了系统规定《决定》提出的“推行环境污染第三方治理”是在环境污染治理上前所未有的理念创新,实质上对现行的环境污染防治制度从管制向互动模式转换提出了全新的制度需求。

1环境污染防治管制模式的制度逻辑及其内生缺陷

综观我国的环境法律体系，其实质上秉持的是一种管制模式的立法思路,这成为各单行法隐含的立法理念与制度逻辑，由此也决定了当前我国环境法律制度体系的鲜明特色和制度路径。

1.1我国现行的环境污染防治的制度逻辑

我国的环境法律体系着眼于保护环境要素，当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体类型分别制定法律制度,形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法a。环境污染防治法是指防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规,以各具体环境要素为立法依据，以防治某一环境要素污染为内容,在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等。

既然我国当前的环境污染防治立法思路是依据环境要素为标准,环境要素种类的多样性便决定了环境污染防治单行法数量众多,各环境要素的污染产生及其防治在具体迁移转变规律、致害机理和规则需求上有所差异。与此同时,环境污染防治法律制度的确立过程，实际上也是决定如何将环境法基本制度运用于环境污染防治的过程0,因此,各环境要素污染防治法也能呈现出一些共性规律。宏观层面去梳理我国的环境法制现状,则可以发现我国当前的环境法制是在政府环境管制模式下展开制度设计,立法重点和大量规范均属于行政规制制度,环境法律体系基本呈现“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任，轻规范政府环境责任”等特征3。环境法律制度基本上围绕着对政府及其相关职能部门的确权与授权,以公民、法人或者其他组织为规制对象而展开。

1.1.1制度目标围绕环境行政管理为主线

环境保护与污染防治是现代国家的一项基本职能，但如何实现这项职能则路径有异：或以赋予公民个人权利、控制行政权为核心,或以赋予行政权、约束公民个人权利为核心。我国现行的污染防治法律体系为典型的“监管者监管之法”：第一,在制度价值选择上围绕着赋予政府各项环境行政管理权展开制度设计;第二，在立法思路上尽可能体系化地向政府确权与授权;第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下达排污指标,直接限制规制对象（企业）的污染物排放。

仔细梳理我国当前的几部重要的污染防治法，可以佐证这一特点。以《水污染防治法》（2008年）为例,2008年修订的《水污染防治法》有92个条文,但有关公民权利的规定仅有第10条第1款、第84条和第85条第1款等寥寥3个条款,其余全是命令式的管理制度安排^《大气污染防治法》(2000年）有66个条文，除了第5条和第62条第2款规定了公众权利，其余基本都是关于命令式的管理制度安排。在这些各环境要素的污染防治单行法中，“污染防治的监督管理”均是非常重要且条文比重较大的一章，大量的“禁止’、“不得”和“应当”等法律用语充斥了一半以上的法律条文。

1.1.2制度类型以“命令一服从”为重心

综观当前的环境污染防治单行法,在环境监管理念与路径下的污染防治法律制度基本上是以自上而下的“命令一服从”或“权威一依附”型制度为重心。这类制度的典型特征在于以政府行政权力为主导来控制各类污染排放行为，其制度运行的特征可以概括为以下几个方面：①在制度逻辑上，由于现行污染防治法律体系是以各环境要素为依据制定的单行法群,各环境要素污染防治的监管执法权分属不同职能部门来行使,这使得环境污染治理的任务被条块分割,难以体现考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系。②在制度实施上,行政权力运行的科层制特征使得地方政府在解释与适用上位环境污染防治法律制度时,存在着一个法律再解释与政策界定的过程。笔者曾经在实证调研的基础上,归纳了当前我国地方政府对于中央宏观环境法律与政策再界定的四种类型H,现实中国家层面的污染防治立法的任务目标在层层分包之下很容易被异化。③在制度工具上,行政权力为主导的“命令一服从”型的制度目标主要是依赖通过发放排污许可证、制定环境质量标准和污染物排放标准这两类强制性环境标准这些手段来实现的。但对于创设或实施污染防治标准的主体来说,所面对的一个主要的两难困境在于，是让标准变得更为平易从而可以更为广泛的适用，还是让标准趋于特定化,以更好的量体裁衣来适应于特定的地区、公司和污染物6]。从便于行政执法以及法制统一角度而言,环境标准的简化与统一性有助于环境行政执法,但规制对象的多样性又使得环境标准的特定化与复杂化才能契合污染防治目标,这种二元困境是现实中环境污染防治执法困境产生的重要原因。

1.2环境污染防治管制制度模式之缺陷

当前的环境污染防治制度体系适用管制模式的一个隐含的当然假定是,环境资源是纯公共产品，作为公共服务提供者的政府是保护环境资源的最佳主体，同时，管制的典型正当化的依据是市场在处理环境行为负外部性上的无能。但是,现实中当前的污染防治法律制度却存在诸多缺陷。

1.2.1地方再界定中环保目标悬置与制度异化

镶嵌在管制模式的污染防治制度下,我国当前环境污染执法中存在的严重的地方保护主义是一个内生性顽疾。中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，各地在环境状况、资源稟赋和经济社会发展水平等方面存在较大差异，因此，需要中央与地方的分权以分担环境治理的责任。由于信息不完全和有限理性等问题的存在，也由于需要在地方个性差异的基础上抽象出共性规律以加强政策与法律的普适性，中央层面的环境政策比较粗略,国家层面的环境法律制度比较宏观,只是针对政策涉及到的有关方面作出原则性说明和概括性规定。某种意义上,环境污染防治中行政权力主导管制模式的科层制特征,决定了环境污染治理中环境执法权的分离，中央政府负责宏观决策（比如环境保护部出台部门规章、制定各类强制性环境标准等形式）,而地方政府负责具体执法。这种执法权运行的逻辑导致了现实环境执法中地方保护主义盛行:①在政府权力主导的环境污染执法中，中央政府与各级地方政府之间理论上是一种层层委托一关系。但是,在地方环保执法部门的人员由地方任命及经费由地方支出的背景下，被设定为“人”的地方政府会有自己的地方利益与政绩诉求。②现实中，地方政府一般较少以公然违反国家污染防治立法的形式推行地方保护主义,而是在对抽象的环境政策再界定、对宏观的国家法律制度再解释过程中，虚化与悬置环境保护目标,从而导致污染防治制度功能的异化。比如，会通过地方环境保护条例等方式解释上位法，将硬性的环保目标分解、环保法律约束软化,或对抽象的环境法律原则与倡导性制度作出有利于地方经济发展的解释,在法律制度存在着空白与漏洞之处放之任之,不会从环境污染防治的本质目标出发积极行政,等等。

1.2.2运动式环境执法

在管制模式下，当环保地方保护主义出现时，我们会尝试采取环保执法机构垂直管理来避免地方干预，这既使得环境执法权不断上移,但也使得现实中运动式环境执法现象产生,从而危害到环境污染防治执法的长效机制：①单一制国家普遍采取中央立法、地方执法模式，国家出台法律与政策,地方负责执行。但我们当前所依赖的“以上压下”对抗地方保护主义的思路却打破了这种结构的平衡,使得国家环保职能部门不但要负责出台环境污染防治的规则,还要负责具体执法，但国家环保执法部门的执法力量却难敷其职。我国国家环保部机关只有200余人,加上直属单位、报社、出版社、环境科学研究院等也才1000余人,如此规模的机构显然只能负责制定政策,在绝大多数情况下没有能力单独执法,环保执法及其监督必须依赖地方机关0。于是，当执法权上移时，国家环保职能部门的执法力量决定其也只能针对特别重大的环境污染与破坏行为采取运动式执法的方式。比如，从2005年开始，国家环境保护总局（现环境保护部）连续三次发动“环保风暴”以疾风骤雨之势高调执法。②在我国当前的环保机构与执法力量设置中，我国环境执法人员主要集中在市县，现有国家、省、市、县四级环境执法监察网络的5万人环境执法队伍中，市、县级占全国总数的99%8。按理说，地方环保机构应当成为环境执法的主要力量，但是，由于地方政府自身利益与政绩诉求所秉持的对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的“不出事逻辑”，则又使得地方政府在维护社会稳定和满足公众环境权诉求的双重压力下游移选择,对于重大突发环境污染事件或公众关注与争议焦点事件采取运动式执法，成为地方政府回应公众环境权诉求的主要方式68。

1.2.3执法者与污染者合谋的法律规避

在管制模式下,执法者履行环境监管职能是通过实施排污许可制度、发放排污许可证、征收排污费和现场检查、排污监测等制度工具实现，其手段是制定和实施各类环境标准。当经济发展冲动、地方利益诉求、政绩考核标准和“以上压下”机制交织在一起时，环境污染执法中经常会出现执法者与污染者之间合谋形成的法律规避:①干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征,但“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任,将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径,应付上级考核和民众诉求。②管制模式下的环境执法要求有统一的监管制度和治理模式,企业都要按照《环境保护法》(2014年)第40条规定“优先使用清洁能源,采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术”、第41条“三同时”制度以及第42条规定安装使用监测设备。但是,这些一体铺陈的规定没有考虑到不同企业主体在提高资源利用效率、使用防治污染的设施和安装使用检测设备时的经济实力、技术条件和边际成本。因此,很多企业千方百计地规避法律，而执法者出于地方保护、政绩考核等方面的考虑也会默许甚至是纵容企业的这些违法行为，形成合谋。比如现实中经常会出现环保部门与企业之间“协商收（排污）费”的情形。

2管制模式下现行环境污染防治制度缺陷之原因

现实中秉持管制模式下的逻辑思维构建的环境污染防治制度弊病丛生，其根源在于理念上的封闭与制度上的僵化，具体原因可以分述如下。

2.1规制机制断裂与制度抵牾

在现行的环境污染防治法律制度体系中，污染防治单行法是根据环境要素的分类为依据分别立法，每一个环境要素的污染防治法对应专门的政府职能部门作为执法机构。现实中，这种监管体制的实施体现出了规制机制的断裂,其表现及原因是:①以环境要素为依据的污染防治立法,没有充分重视到各环境要素之间的联系性。②环境要素的联系性使得单一环境要素构成的整体生态环境污染的防治必须纳入系统考量范围内，但现行依据单一环境要素构建的污染防治法律制度及执法机构必然难以在科学分析和整体比较的基础上形成污染防治的整体行动计划，难以将稀缺资源合理配置于亟待防治的污染类型中。③现行的分别规制理念忽视了附加环境风险或者替代风险，也即预期通过规制进而减少的某些环境污染但却可能会被其他类型的环境污染所替代。比如，我们重视核能发电带来的安全风险,但对于核能源使用的规制却会增加火能发电带来的环境污染。

规制机制的断裂也导致污染防治制度中出现的抵牾与不协调。现行的污染防治法律路径是,根据环境要素的种类制定相应的环境要素污染防治单行法，并针对这些环境要素设定行业环境质量标准和污染物排放标准，强制规制对象遵守,这导致了制度之间的不协调与抵牾:①针对各环境要素分立构建污染防治制度是哈耶克所谓的人类“理性建构”，其难以契合环境要素污染之间的联系性,环境诸要素之间产生的环境效应却不是组成该环境要素之间的简单叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性。②在现实的环境污染防治中，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素污染防治的任务,这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性与环境要素之间的联系性,各单行法之间存在着不协调甚至是冲突之处。③各环境保护职能部门依据环境单行法,承担各种环境要素污染防治的职责。这种各行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制。这种分领域的规制权限分配可以体现专业性,各污染防治执法机构即使会对于本部门职责范围内的环境风险高度敏感、迅速回应,但同时也分割了污染防治任务,导致了污染防治制度之间的冲突或不协调，典型如在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下《水污染防治法》与《水法》之间的不协调[12。不但如此,污染防治变成了各职能部门之间的权力竞争，各污染防治执法部门倾向于从部门利益角度考虑,在对本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，当现实中政府是否重视、进而投入大量资源防治某一类型的污染时,取决于该污染防治执法部门所能支配的公共资源以及该污染类型与事件是否引起社会关注。比如，最近频繁爆发的雾霾污染是一个全民关注的大气污染事件，但当2014年4月爆发的兰州自来水苯污染事件成为一个新的突发水污染事件时,媒体和公众关注的焦点暂时游移,则在污染防治执法重点与资源投入上也会发生变化。

2.2制度结构的单向性和封闭性

一般来说，法律要达到使企业自觉治理污染的目的，可以采取三类措施：一是推动企业降低污染治理成本；二是加大污染处罚力度;三是提高环境监管效率。前一种方式主要是靠市场发挥作用，通过立法建立环境保护的利益保护机制；后两种方式则主要是依靠政府实施,通过立法建立强有力的监管体制并严格执行[13]。现行立法所确定的环境监管和污染防治制度，主要采取后两种方式,通过赋予环境保护职能部门以体系完整的监管职权和丰富的行政执法手段来实现制度预期。仔细梳理新修订的《环境保护法》(2014年）和各污染防治单行法的规定，可以发现现行的污染防治制度具有单向性和封闭性。简单而言，即在制度思路和结构上采取“命令一服从’、‘*标准一遵守”、“违法一处罚”等二元关系模式。现行的污染防治单行法条文中大量充斥的是“禁止”、“严禁’、“不得”和“应当”的规定。应当说,污染防治工作的推行有赖于执法者与污染者的共同努力，污染防治制度实施需要在洞悉双方目标价值与利益诉求的基础上探析利益交叉点，通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高制度的绩效。但反观各污染防治单行法,在“执法者一企业”的二元关系中，作为被规制对象的企业的诉求隐没不现;在各污染防治法历次修改过程中，立法机关、执法部门以及学界意见更关注的是如何完善环境监管制度体系、加大违法排污行为处罚力度、改变“守法成本过高，违法成本过低”的法律责任规则设计,至于被规制者的利益诉求、权利实现机制甚至是制度激励功能被遮蔽在单向性的管制制度完善中。因此,如何注重通过制度设计以体现上述第一种方式,即推动企业降低污染治理成本是突破现行污染防治法律制度实施困境的重要的替代路径,这要求环境污染治理在理念上改变单向性和封闭性的管制路径,而注重兼顾采纳互动治理的理念与制度路径,注重发挥市场机制作用。

2.3闭环逻辑导致的制度僵化与规制俘虏

环境污染防治制度体系的单向性与封闭性特征，使其陷入“闭环逻辑”致使制度僵化。在行政权力主导的污染防治制度逻辑中，环境治理的效果取决于立法中环境监管制度和行政手段的完善与丰富程度,以及环境行政执法的绩效,规制对象自身的个体特殊性和态度并不纳入考量范围或并不实质上成为影响环境污染防治制度构建的有效函数。因此，当环境污染防治效果不佳时，我们的思维惯性和路径依赖使得我们的第一选项往往是寻求制度更新。实际上,环境污染防治制度实施效果不佳的重要原因在于规制俘虏现象的出现。政府规制俘虏是指由于立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团（主要是被规制企业）能够通过“俘获”立法者和管制机构而使其提供有利于他们自己的规制。规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者,以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。

在环境污染防治法律实施过程中，虽然在管制模式下的污染防治立法规定了系统的环境监管制度,貌似被规制对象无所作为。但恰恰是环境执法机构在污染防治中占有绝对主导地位,这也使得环保执法部门享有宽泛的未受到有效限制与监管的自由裁量权,这为现实中执法部门与规制对象利益结盟、被规制企业“俘获”规制机构提供了制度空间。实际上,在地方经济发展诉求与地方保护主义之下,这种规制俘虏某种意义上成为了地方政府的自愿选择。规制俘虏成为现实中环境污染执法效果不佳的重要制度性原因，但是，正如前述所言，管制模式下应对此问题的思路是偏好于采取“以上压下”的模式应对地方保护主义,于是通过不断上移执法权、垂直管理和制度更新（以出台更为“先进”和严格的监管制度）等方式来予以应对。当新的监管体制与制度出现时,新型的规制俘虏现象又升级换代以规避新的规制制度。于是,在如此闭环逻辑中，污染治理也陷入制度结构上的恶性循环,并伴随着制度的逐渐僵化。

3互动模式下环境污染第三方治理的理论与制度

置诸上述环境污染防治的理念与制度体系中考察，我们可以发现,2013年《决定》中首次提出的环境污染第三方治理,就不仅是简单的提出一种污染治理的新模式,而是在污染治理理念上从管制模式向互动模式的跨越，这为我们探究环境污染第三方治理的理论依据进而构建系统的制度体系提出了迫切需求。

3.1环境污染第三方治理之法律依据辨析

《决定》中提出要“推行环境污染第三方治理”，并不是凭空产生或纯粹的“理想建构”。运用体系解释和目的解释的方法来考察现行的环境法律体系,环境法律的基本原则和制度也为环境污染第三方治理提供了法源依据,笔者根据新修订的《环境保护法》将此依据概括为“损害担责”原则和制度。

其实,在我国和国际社会对于该环境法原则的概括和表述上也历经了变迁，语词的变迁背后表征的是制度理念、内涵与外延的发展。我国1979年《环境保护法（试行）》第6条规定的是“谁污染谁治理”原则，即“已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”1989年的《环境保护法》没有直接规定该原则，其内容隐没于具体的制度措施中，因为没有立法界定所以学界对其该原则的表述便不尽统一,有“污染者付费，受益者补偿”、“环境责任原则”,但这一阶段学界较为通行的表述或认可该原则体现的理念是“污染者治理”，其目的在于明确污染者的责任，促进企业治理污染和保护环境。“污染者治理”强调了国家提供环境公共服务、政府积极履行环境保护公共职能的同时,任何单位和个人还要对自己所造成的环境污染和生态破坏承担环境责任,该原则其实典型体现了我国现行的环境污染防治法律制度所呈现出的鲜明的“命令一服从”的制度封闭结构，突出强调了被规制者一旦造成环境污染和破坏则要承担“治理”的责任而不能转嫁于人。

笔者认为，新修订的《环境保护法》（2014年）对于该原则的规定,则体现了理念的进步和制度的开阔视野。该法第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。”新的《环境保护法》不再规定的是“谁污染谁治理”或“污染者治理”原则,而是“损害担责”原则。如果说“污染者治理”更多强调是污染者自己去承担环境治理的责任,那么“损害担责”则提供了一种开放式的责任承担方式一污染者、环境损害者既可以自己去承担环境治理的责任,也可以市场付费替代履行环境治理责任。笔者认为“损害担责”原则在目的上契合、在形式上回归到经济合作与发展组织(OECD)于1972年在一项决议中明确提出的“污染者负担原则”，其本意和宗旨在于要求企业为排污损害环境而付出治理恢复环境的费用[2]。污染者必须要承担治理恢复环境的费用，至于具体的治理环境的主体则在所不论，因此,这为环境污染第三方治理提供了制度依据和开放的制度空间。

3.2现行环境污染第三方治理之制度检讨

我国现行的环境法律制度体系中已经有环境污染第三方治理的制度雏形。系统梳理当前的环境法律制度体系，其中的环境代执行制度在制度理念、逻辑、内涵和指向上初步体现了环境污染第三方治理的主张,我们可以对之作一梳理和检讨。

环境法上的代执行制度主要是指,环境违法者不履行整治恢复的环境义务,经各级人民政府或者其授权的相关职能部门责令限期改正，逾期仍拒不整治恢复的；或者违法者虽然进行了整治恢复,但整治恢复不符合国家的有关规定,即处置不当或者延迟处置的,环保部门有权对违法者产生的污染与破坏环境的行为按照国家有关规定代为实施整治恢复或指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。综观我国的环境法律体系,环境代执行制度不是一项普遍规定的制度,不但没有专门立法，在各单行法中的规定也较为鲜见，主要散见于一些法律法规中。比如《城市市容和环境卫生管理条例》中的强制拆除、《河道管理条例》中的强制清除、、《防洪法》中的代为恢复原状、《水土保持法》中的强制治理等。最明确的规定也仅是《固体废物污染环境防治法》（2005年）第55条关于“代处置”的规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。”2008年修订的《水污染防治法》第76条新引入并详细规定的水污染行政代治理制度和违法设施的代拆除制度成为新的《水污染防治法》的重要亮点,该条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施,消除污染,处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：……”地方的环境法规对于该制度也重视不够,仅有不多的地方环境保护条例规定了该制度，如《湖北省环境保护条例》（1997年)第25条和《厦门市环境保护条例》(2004年）第8条关于“代为整治恢复”的规定。

总结现行的环境代执行制度的特征及其弊端，可以归纳为以下几个方面:①现行的环境代执行制度并不是一项基本环境法律制度《环境保护法》（1989年）和新修订的《环境保护法》(2014年）并没有规定该制度,其规定在污染防治单行法中。实际上“环境代执行制度”是我们对散见于《固体废物污染环境防治法》中规定的“代处置”和《水污染防治法》中规定的“代治理”等的学理总结，并没有统一的制度名称和稳固的制度内涵,在现行的制度框架中并不能当然适用于所有类型的污染防治。②现行的环境代执行制度也不是一个独立的污染防治制度类型,在上述列举的条文规定中，其是和限期治理制度联系在一起的，环境代执行制度被设定为限期治理制度的后续制度与保障制度，当限期治理制度没有能有效起到环境整治恢复作用时,代执行制度才能进一步保障其制度预期实现。质言之,环境代执行制度的实施是以限期治理制度的实施并且不能发挥预期作用为前提。③当前污染防治法律是在与限期治理关联的背景下定位与规定环境代执行制度的，限期治理制度属于行政强制措施制度,而环境代执行制度属于行政强制执行制度。基于这种定位，严格来说，当前的环境代执行制度还是在行政管理模式下的一种污染防治制度,该制度实施并未为其他主体参与污染防治提供开放空间，还是由环境执法机构主导的。但由于当前的环境执法机构普遍不享有强制执行权,这也使得环境执法机构和执法人员担忧越权或引发行政诉讼,而舍弃适用隶属于行政强制执行制度的环境代执行制度。

3.3互动模式下环境污染第三方治理的制度建构

行文至此,我们在梳理当前的管制模式下的污染防治法律制度的制度逻辑、规制路径、内生缺陷之后，可以总结,这是由于管制模式下的环境污染防治立法存在着机制断裂、制度抵牾、结构封闭等原因所致。为应对管制模式的上述弊病，互动模式注重了污染防治是多方主体共同参与的系统工程,必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。互动模式下的污染防治机制实施必须通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高政策的质量与效益，亦即由行动主体采取措施来应对治理困境并寻找新的策略以实现更优治理目标,对多方参与的强调，用以区别于传统的、层级性的国家权威治理形式。

环境污染第三方治理是互动模式的典型体现，它可以也必须贯彻的污染治理理念包括:第一,在制度类型上,污染治理不能再单纯采用由行政权力主导的一元模式,而是应当注重多方主体的积极参与;第二,在制度特征上,不能再是单纯的“命令一服从”模式,而应当兼顾通过行业协会等自我治理以及政府与社会的互动模式;第三，在制度价值上,基于环境资源的公共性和污染治理利益牵连性，不能再在制度设定中遮蔽被规制对象利益诉求、忽视规制对象（污染企业）积极性的发挥。从上述制度诉求出发，我们可以归纳环境污染第三方治理的制度框架中至少应包括以下几个方面。

3.3.1污染防治市场制度的体系化构建

管制模式下以行政权力为主导所一体推行的环境监管制度,难以兼顾被规制对象的个体差异进而发挥其积极主动性。现在污染防治制度的重要路径是编制更为严密的法网以“加大违法成本”，使得企业为环境污染行为承担责任。但是,这种制度逻辑难以契合企业作为理性经济人的自利倾向，单纯加大对企业的处罚并不能抑制企业逃避治理污染的机会主义行为，在上述制度闭环逻辑下只会催生多种形式的规制俘虏。因此,加重对企业的处罚难以有效改进污染防治效果，而应当重视市场手段的作用，使得企业主动治理污染。

笔者认为，要真正发挥环境污染第三方治理的功效，其前提是改变现行的单纯的命令一服从的管制模式,引入体系化的市场制度。这些制度可能并不是直接的第三方治理制度,但如果没有这些市场制度的培育，则实质上所有的污染防治制度的实施主体只有政府执法机构“一方”,被规制对象不可能作为发挥积极作为的“第二方”，更何谈“第三方”。只有市场制度的系统引入，才能为被规制对象（污染企业）提供陈述意见的通道和表达利益的路径,为第三方参与污染治理提供前提。这些市场制度体系包括污染者付费、排污权交易、环境税、环境保护合同、环境保险、绿色市场，等等。这些经济激励方法被认为是克服环境行政规制的弊端、促进环境规范内面化的重要手段。我国已经有排污权交易的试点，刚颁布的新修订《环境保护法》也分别在第43条第1款、第2款和第52条规定了排污费、环境保护税和环境污染责任保险制度，这些都是对市场手段的引入，但仅简略规定，需要在实践适用中予以具体化。

3.3.2环境代执行制度的改进

如上分析,我国现行的散见于一些污染防治单行法中的环境代执行制度是互动模式下环境污染第三方治理制度的雏形,但还存在着诸多缺陷。从节省制度创新成本的角度考虑，可以改进当前的环境代执行制度以满足环境污染第三方治理的需要:①提升环境代执行制度的法律效力层次。很遗憾的是新近修改的《环境保护法》(2014年）并没有规定环境代执行制度,使之成为环境法的基本制度。建议在以后的法律修改或者是环境污染防治综合立法中,系统规定环境代执行制度,使之当然可以适用于所有类型的环境污染防治。②赋予环境代执行制度的独立性。申言之,不再将环境代执行制度作为限期治理制度的后续制度和补充制度,即当限期治理制度失效时,才适用环境代执行制度以发挥其补救性功能。而应当赋予环境代执行制度的独立地位,也即其适用不以限期治理制度的适用并失效为前提。③与上述第二点相关,一旦赋予环境代执行制度独立地位,则应当同时赋予作为规制对象的污染企业以更大的权限，由其自由选择是自己承担污染治理的责任,还是支付费用由其他社会主体代为实施整治恢复环境的责任。

3.3.3设立清洁水和清洁空气基金

根据我国“三同时”制度的要求，排污企业的污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但现实中，大量的排污企业自己设计建造污染防治设施可能缺乏技术能力和资金来源。如果采取让排污企业付费以承担间接治理环境污染责任而引入专门的第三方公司来替代履行环境污染治理责任,则又会存在一些困境需要克服。基于环境污染致害的长期性、潜伏性等特征，尤其是在一些突发的大规模环境污染事件中，专业化环境污染治理第三方往往无足够的资金购置规模较大的污染防治设施,或对影响广泛的环境污染事件的治理力不从心。在此情况下,建议设立专门的清洁水和清洁空气基金。基金的来源是征收排污费、专项污染治理资金和国有资产拍卖资金。清洁水和清洁空气基金可以采取无息或低息贷款方式优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业。在符合一定的条件下可以适当延长周期，以适应污染治理项目周期长的特点。在环保企业项目运营期内，企业须按期足额偿还清洁空气基金的资金,保证清洁空气基金的滚动发展。

3.3.4引入环境污染治理第三方机构

推进环境污染第三方治理是一个复杂的系统工程,涉及到环境污染治理的理念、主体、制度和路径的系统更新,但顾名思义,这种污染治理新模式的特色集中体现在治污主体上有更为广阔的视野。在环境公众参与机制中，广义上的“第三方”当然包括除污染者之外的民间环保组织、环保志愿者和普通社会公众。但是，制度创新层面的环境污染第三方治理中的“第三方”应当有较为固定的制度内涵，限缩并注重于专业的环境污染治理第三方机构，从而承载《决定》提出的“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”的政策导向。具体而言，即要鼓励社会资本成立专业的第三方环保公司，由排污企业向其付费购买专业的治污服务，以规模化集约化完成环境治污任务。引入专业第三方环保公司的优势在于：既可以发挥环保公司的专业优势,提高治污效率，降低社会治污成本;也可以解决不同类型排污企业因为专业性不强、自律性不足而导致的治污效率低下、效果不佳的困境;还有利于提高环保部门的环境监管与执法的效率,环保部门只需集中监管可控的环保公司而不再需要监管过于分散的众多排污企业。

为了发挥第三方环保公司在环境污染第三方治理中的效用，还应当注重构建的配套制度措施要言之包括：第-,设计环境污染第三方治理的模式类型以及不同模式中环保公司与排污企业之间的关系、权利、义务与责任承担方式;第二,探究第三方环保公司成立的市场准入门槛与监管标准,统一化的标准隐含的是行政的便捷、弹性以及执法机关的更大自由裁量权,而特定化的标准体系则隐含着更多的控制和介入,需要结合环境污染治理的需求与监管力量的现状慎重且务实选择;第三，评估第三方环保公司在不同行业环境污染治理中的绩效与风险,构建系统的动力塑造、资金支持与风险防范机制。

4结语

环境污染治理的方法篇3

【关键词】 环境污染；雾霾；成因；环境法治

随着我国社会经济的飞速发展，大气污染物排放量也不断被提高，由此引发的环境污染问题也越来越严重。尤其是近几年，因环境污染而引起的雾霾问题也越发严重，对人们日常生活工作造成的影响不断在扩大。雾霾问题的存在不仅会对人们的身体健康造成威胁，也会对社会经济的发展造成不利影响，而这也使得雾霾问题的治理逐渐受到了国家的重视。如何从立法层面解决雾霾问题、治理雾霾问题必须引起人们的关注和重视。

一、雾霾天气的根本成因

在我国环境污染问题日益突出的情况下，雾霾天气的根本成因包括三个方面：第一，经济发展方式较为粗放。由于受到粗放式经济发展方式的影响，我国经济的飞速发展，消耗了大量的资源，而且这种现象在我国中东部地区尤为明显。利用粗放式经济发展方式去发展经济，需要消耗大量的资源，资源利用率也较低，以至于大气污染排放量日益增加，从而导致严重雾霾问题的出现。第二，能源结构不合理。F霾问题属于大气污染问题，而造成大气污染的重要因素之一是燃煤排放。在我国社会经济发展中，煤炭消耗量在能源消耗总量中占得比重较大，大气污染物排放也较为严重。第三，机动车污染。随着经济的发展，人们的生活水平有了大幅度的提升，机动车使用在生活中也越来越普遍。机动车行驶所排出的污染物，不仅会导致严重的城市灰霾，也会造成光化学烟雾污染，同时排出的有害物质，也会威胁到人们的身体健康状况。

二、基于雾霾问题的环境法治措施

在我国环境污染下，为解决雾霾污染问题而实施的环境法治措施应包括下述几方面：环境立法、环境执法与环境守法。

1、加强有关环境立法

随着我国社会经济的不断发展，环境污染问题变得越发严重，特别是雾霾问题。近年来，我国中东部地区多次出现大面积雾霾天气，严重影响着人们的身心健康，以及社会经济的发展，而这也使得环境污染治理逐渐受到了国家的重视。为了更好地治理环境，从根源上解决环境污染问题，特别是雾霾问题，我国正逐步加强环境法治建设，虽然取得了一定的成效，但环境立法仍然有所欠缺，导致环境立法和我国环境发展现状之间存在较大差异，环境立法无法满足环境治理的要求，而要想解决上述问题，首先要加强环境立法，并逐步完善关于环境的法律法规，健全环境法治体系，以便确保环境治理和污染问题的处理能够有法可依，进而从根源上解决环境污染问题，尤其是雾霾问题。

要想从根源上解决雾霾污染问题，从国家层面应当重视立法工作的开展，健全环境保护、污染治理等方面的法律法规，并针对不同地区不同污染源所导致的环境污染问题，以及各个地区环境污染严重程度，制定符合地方环境治理和保护的法律法规，将地方立法融入国家立法中去，以便更好地解决雾霾污染问题。事实上，由于地方政府对雾霾问题的防治主要是依靠国家相关立法，而对地方立法不够重视，以至于国家立法无法全面解决地方的环境污染，从而影响到环境污染防治的效果。在环境立法中，由于立法沟通较少，导致不同地区环境立法规定、法律等方面存在区别，无法做到全面衔接，以至于影响到环境立法的实施。针对这种现象，环境立法应做到全面统筹，全盘考虑，对不同环境部门审查、监督的范围进行明确，加强立法间的协调性，以便对环境立法进行完善。此外，对环境立法的宣传和教育也应予以重视，要加强对人们群众的普法工作，让人们认识到环境保护和环境立法的重要性，以便确保环境立法能够在雾霾治理中发挥重要作用。

2、强化环境治理执法力度

环境治理尤其是雾霾污染问题的解决不能仅靠环境立法来解决，还应加大环境执法力度，对造成环境污染的企业，法院与其他环境执法机构应依据相应的环保立法对其进行惩处，以便更好地治理环境。环境污染问题的处理效果不佳，不仅仅是因为环境立法存在不足之处，也是受环境执法力度不够的影响，人们对环境污染问题不够重视，导致环境执法缺乏一定的公信力与权威，进而影响到环境污染问题的解决。究其原因，环境执法难度大是因为相关法律法规对环境污染问题缺乏硬性规定，导致环境执法机关的行政执法缺乏公信力和威慑力，以至于环境行政执法力度较弱，无法从根源上解决环境污染问题。由于环境行政执法机关缺乏强制执行力，无法对违法、污染企业进行强制执法，以至于污染企业对环境执法视若无睹，污染行为有恃无恐。针对这种现象，环境执法机构应加大执法力度，并且相关法律法规也应赋予环境执法机关特定强制执行权力，以便更好地震慑污染企业，从根本上解决污染源，从而更好地治理环境污染问题，特别是雾霾问题。

3、培养环保意识，营造遵守环境法的氛围

环境法治的实施不仅要依靠环境执法机构，企业和个人也应自觉遵守相关法律法规，做到环境保护，人人有责，以便更好地解决环境污染问题，改善我们的生活环境。在经济发展的影响下，部分地方政府因为过度追求财政收入，对经济效益高但造成环境污染较为严重的企业惩处较弱，只是简单的以缴纳污染罚款作为惩处手段，很难形成震慑作用，也造成了企业环境保护意识较为薄弱。针对这种现象，环境立法应对污染环境的惩处方式进行明确，提高环境污染的执行力度，促使企业或个人对自身的环境保护意识进行培养，以便使其自觉遵守环境立法的相关要求，确保雾霾问题能够从根源上得到解决。

三、结束语

雾霾污染问题是近年来我国所遇到的较为严重的环境污染问题，特别是在我国中东部地区。针对雾霾问题，要想从根源上解决该问题，应重视环境立法、环境守法和环境执法，对环境污染和保护予以明确法律规定，提高环境行政执法部门的威慑力，提高企业或个人的环境保护意识，以便更好地解决环境污染问题。

【参考文献】

[1] 魏宏彦.雾霾背后环境法治分析[J].法制与社会，2016（25）.

[2] 穆治霖.应对雾霾污染的法律思考[J].环境与可持续发展，2014（1）.

[3] 王振.依法治霾的法律理论分析[J].中国公共安全（学术版），2014（2）.

[4] 张杰.我国雾霾污染防治的法律浅思[J].公民与法（法学版），2014（4）.

[5] 刘思含.雾霾治理法律对策研究[J].法制博览，2015（19）.

【作者简介】

环境污染治理的方法篇4

关键词：淮河流域；水环境；协同控污

引言

安徽省淮河流域覆盖淮南、蚌埠、淮北、阜阳、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9个省辖市的47个县、市、区。由于流域水环境的关联性和整体性以及区域之间的利益冲突，不利于流域环境的治理，使得安徽省淮河流域水环境保护工作难以达到预期目标。因此，必须创新制度，建立协同控污机制，统筹规划，合力治污，使整个流域水污染防治协调一致，从而有效遏制和治理淮河水污染。

1 安徽省淮河流域水环境现状及问题

1.1 水环境现状

从安徽省淮河流域监测断面的监测结果来看，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水体占总量的近一半；水质状况为轻度污染即水质为Ⅳ类的水体占总量的近三分之一；水质状况为重度污染即水质为劣Ⅴ类的水体占总量的近六分之一；其余的水体水质状况为中度污染即Ⅴ类水质。由此可知，轻度污染、中度污染和重度污染水体占总量的一半以上，水体主要污染指标为高锰酸盐、五日生化需氧量、化学需氧量、总磷和氨氮。

1.2 存在的问题

淮河流域水污染防治存在的主要问题有以下五个方面。

部分因子超标严重。

城镇生活污染排放不断增加，污水处理能力不足。

历史欠账较多，治理资金匮乏，影响规划的有效实施。

局部水系污染严重，跨界纠纷问题有待解决。

流域农村面源污染问题日益突出且尚未得到有效控制。

2 协同控污机制的方法研究

2.1 管理主体协同

在安徽省淮河流域水环境的治理中，政府、企业、公众三者应该有机联系起来，明确划分各自功能，实现三大环境管理主体的协同控污。特别应发挥政府主导作用，明确企业责任主体，鼓励公众参与监督，建立流域水环境信息公开平台和区域环保公众参与机制，形成政府、企业、公众等多方联动的沟通机制，使环保共治从单一的政府行动向多元化、全方位的社会行动方向发展。

2.2 管理政策手段协同

管理政策手段包括命令控制、经济激励和宣传教育。命令控制包括行政手段和法律法规。通过制定更为严格的地方或流域污水排放标准和统一、强制性的法律、法规等措施来处理协调控制安徽省淮河流域水环境污染，同时加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力，真正做到流域管理与区域管理相结合。

经济激励包括生态补偿制度和排污许可证交易制度。通过出台安徽省淮河流域水环境生态补偿管理办法和全面实行排污许可证交易制度，使企业能在利益的驱动下，积极地进行生产工艺改革、实施清洁生产，增加排污余额。

宣传教育以宣传内容、宣传组织以及宣传形式为手段，提高公众对环境的保护意识，使得公众更好的参与到淮河流域的水环境治理中。

2.3 技术方法协同

由于流域水体的流通性，上游排污往往会对下游水质产生影响。同时由于缺乏有效的区域信息共享机制，不利于流域整体的污染控制。

因此，在治理淮河流域污染时，流域各区域应联合建立水环境信息系统，实现省流域内水环境信息的共享，协同控制水环境污染；逐步建立区域之间水环境保护基础设施的共建共享机制，实现各区域环境保护基础设施的共享和有效利用；建立流域水环境联合监测体系，提高各区域环境监测水平，提高水质采样分析方法的科学性和监测数据的准确性；建立环境预警联动系统，有效应对流域水污染突发性事件；各区域联合构建水环境保护联合执法体制，在流域水污染防治中，加强与周围区域的联合监察执法。

2.4 管理部门协同

淮河流域的综合整治不是单一的环保或者水利工程，涉及到各个行政区域的环保、水利、农业、林业、建设等不同部门的共同管理。流域内各部门之间的协调机制是确保成效治理淮河流域污染的必要条件。因此，在治理过程中，应建立河流交界断面水质目标责任制，明确各个行政区政府的具体任务和目标。各区域地方主管部门之间，水利、环保、市政、土地等部门之间需建立起联合防污控污机制，明确各个部门之间的责任。各个部门之间的信息渠道应保障畅通，实施区域环境与发展的综合决策，确保区域环保共治的科学性、统一性和有效性。

2.5 水域陆域协同

水体污染问题主要来自两个方面：一是人类社会在水域上的活动，二是人类在水体周边陆域上的活动。对于绝大多数的水域来说，陆域污染物是引起其污染产生的最主要来源。水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水环境的综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。以陆域污染控制和治理为前提，通过工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法规、防治农药、化肥的污染、加强畜禽养殖业规划布局、面源污染源普查和建立农村环保基础设施等措施控制农村面源，实施清洁生产并最大限度地减少污染物发生量，强化源头治理，并采用物理、化学或生物技术阻截控制污染物的转输，最大限度地减少污染物外排，在陆域就地治理污染物，可获得事半功倍之功效。

2.6 总量控制与产业结构优化协同

以总量控制为前提，开展水污染协同控制理论模型研究，建立多源水污染协同控制分配模型，限制各区域内各污染源污染物的排放量及排放浓度，确定区域内各污染源的削减量，使得各区域内各监测断面水质能够满足环境功能区划要求。通过该模型计算得到的污染物总量分配及现有污染物的削减量，以此为依据合理调整各区域产业结构，提高准入门槛、提高污染物排放标准，不断加大产业结构调整力度，最终实现流域内水环境质量达标的目标。

3 结束语

淮河流域的水污染防治不仅要在前期治理的基础之上进一步加强巩固治理成果，更亟待的是要积极拓展水污染治理途径，改变传统工程治理的单一模式，寻找从管理主体到管理政策和技术方法的多角度控污方法，特别是总量控制与产业结构优化的协同，为安徽省淮河流域水环境治理提供一种新的管理方式，从而切实有效地实现流域水污染治理的协同控制，稳步推进淮河流域沿岸城市社会经济的可持续发展。

参考文献

[1]金琳.流域水污染防治法律问题研究[D].辽宁大学，2013.

[2]姬鹏程，孙长学.完善流域水污染防治体制机制的建议[J].宏观经济研究，2009（7）.

[3]石玉敏，王彤，胡成.辽河流域水污染防治规划实施状况分析[J].安徽农业科学，2010（36）.

[4]周勤.乐山市茫溪河流域水污染防治初步研究[D].西南交通大学，2005.

[5]张远，张明，王西琴.中国流域水污染防治规划问题与对策研究[J].环境污染与防治，2007，29（11）.

[6]赵楠，刘毅，陈吉宁，等.流域水污染防治的比较研究-淮河与莱茵河、多瑙河[J].环境科学与管理，2009（9）.

环境污染治理的方法篇5

关键词 土壤污染 生态环境 治理 对策

一、土壤污染的现状

随着经济和社会的快速发展，我国的土壤环境破环严重，土壤污染持续恶化。目前，全国土壤污染的超标率已经达到了16.1%，污染点的比例依次为重度污染1.1%；中度污染1.5%；轻度污染2.3%；中轻微污染11.2%，主要体现在工矿业、农业等人类生产和生活方面。我国的土壤污染类型主要表现为无机型、有机型和复合型，其中无机型污染比重较大，其污染超标点位数占到了全部污染超标点位的五分之四以上，污染问题突出。我国的土壤污染范围较广，总体来看，南方地区土壤污染程度大于北方地区，主要集中在经济发展水平较高、工业化发达的工矿业周边、城市及近郊区。土壤污染的蔓延直接触及我国的生态保护红线和耕地保护红线，造成生态环境质量逐渐下降，耕地土壤环境和生产能力严重退化。现阶段我国土壤污染以重金属污染为主，受污染耕地总面积1.5亿亩，占到了我国18亿亩耕地保护红线的8.3%，耕地质量受损严重，造成了巨大的经济损失。[1]

二、土壤污染的特征和危害

（一）土壤污染的特征

土壤污染作为我国生态环境治理的短板之一，与其他短板相比有不同的特征。土壤污染是进入土壤的污染物含量超过了土壤自身的净化能力，使土壤内部机理发生质变。第一，土壤污染的来源复杂多样，涉及大气，废水污水、化工用品、重金属、固体废弃物、农药化肥等多方面。第二，土壤污染不容易被察觉，而且形成污染的周期长，滞后性比较突出。第三，土壤污染是污染物在土壤中发生量变的过程，一般污染物进入土壤之后，流动性大大减小，因而不断沉积从量变引起土壤质变。第四，土壤污染治理困难程度大，治理周期较长，成本较高。[2]

（二）土壤污染的危害

第一，土壤污染通过大气循环，食物链的富集，水环境污染等渠道，经过各种方式进入人类和动植物体内，严重影响了人类和动植物的健康。第二，土壤污染制约了我国农业生产的发展，造成农作物减产，农产品质量下降，被间接污染的农产品又直接影响到人类的食品安全。第三，土壤污染影响人类生存空间的环境质量，目前我国发生的多起毒地事件在很大程度上已经引起了人们对土壤污染的重视。第四，土壤污染威胁到我国生态环境安全和社会经济可持续发展，山水林田湖是一个命运共同体，没有土壤环境的安全就不可能实现生态环境的安全，土壤污染严重阻碍了我国现代化建设的进程。[3]

三、土壤污染治理中存在的问题

第一，土壤污染治理法律制度缺失，现阶段我国还没有专门的治理土壤污染的政策或法规，面对目前土壤污染的严峻形势，制定土壤污染防治法及配套政策法规迫在眉睫。第二，土壤污染修复手段单一，技术不成熟，传统的修复技术难以适应复杂多变的污染状况，现行的治理手段往往比较单一且效率低，缺乏技术创新，既耗时又耗力。第三，土壤污染管理机制和防治体系不健全，我国土壤污染治理涉及的治理主体多，关系复杂，以往的土壤污染治理中经常出现部门之间相互推诿的情况，造成监管空缺，缺乏统一的管理机制。我国土壤资源种类较多，制定的土壤质量评价标准也多，如何建立一套统一协调的标准体系是今后提高土壤污染治理成效的关键。第四，土壤污染治理周期长，资金需求大。由于土壤污染的滞后性、持久性等特点，导致土壤污染治理的周期较长，加之土壤污染的隐蔽性，使社会公众对土壤污染的重视程度不够，参与治理土壤污染的积极性不高，这些原因都会增大土壤污染防治成本。[4]

四、土壤污染治理对策

（一）严格落实“土十条”，推进土壤污染治理进程

新常态下，美丽中国建设和生态文明建设都对我国的生态环境安全提出了更高的要求，国务院也了《土壤污染防治行动计划》，土壤污染治理面临巨大挑战。《土壤污染防治行动计划》的为我国土壤污染治理指明了目标和方向，因此必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，严格落实“土十条”里的各项任务目标，推进土壤污染治理，改善土壤环境，保障生态环境安全，促进社会和经济的可持续发展。

（二）建立健全土壤污染综合治理的法律体系

面对当前我国土壤污染治理中的种种问题和弊端，必须尽快建立治理我国土壤污染的专门法规，健全土壤污染治理各项配套政策和措施。以立法的方式助推土壤污染治理，明确污染治理主体的职责权限，杜绝污染防治和处理应急事件的过程中相关部门互相推诿的情况。在治理土壤污染的过程中，要强化政府的作用，以政府为主导，加强土壤污染的监管和执法力度，实行污染者付费的制度。企业要严格遵照生产过程中排放“三废”的处理要求，加强农业生产过程中化肥农药等的使用和管理，鼓励私营组织、社会大众等社会资本参与治理土壤污染，形成治理土壤污染联防联治的多元化格局。

（三）实施土壤污染精准监测机制，完善土壤质量评价标准体系

土壤污染治理的首要前提是全面精准监测和普查全国的土壤污染，建立大数据形式下我国土壤污染监测的信息网络和数据平台，建立土壤监测的制度与规范体系，尽快实现我国土壤质量检测的全覆盖。要从源头开始建立土壤污染监测的长效机制，严格监督工矿业、农业，水环境、重金属行业等的污染，在此基础上，进一步完善土壤质量的评价标准体系。

（四）创新土壤污染修复技术与治理手段，降低治理土壤污染的成本

在治理土壤污染的过程中不断探索和创新土壤修复的新技术和新方式，加大土壤污染治理的科技投入，改造升级土壤污染治理的设施设备。通过借鉴国外的先进技术和模式，结合我国土壤污染的实际情况，建立多功能、专业的技术研发平台，不断优化土壤污染治理模式，完善土壤治理的多元化的投资或融资机制，从根本上降低治理土壤污染的成本。

五、结语

土壤污染治理的成效关系到我国社会和经济的可持续发展，也关系到人类的健康和生存环境的质量，同时也关系到我国的生态安全和生态文明建设的成败。加强土壤污染治理和改善土壤环境质量是我国新常态下全面建成小康社会的必然要求，因此必须结合我国实际情况，从社会发展的各个方面着手，重点发力，全面治理，为建设“美丽中国”打下稳固的基础。

（作者单位为西北师范大学社会发展与公共管理学院）

[作者简介：杨佳新（1988―），男，甘肃庆阳人，西北师范大学社会发展与公共管理学院研究生，管理学学位，研究方向：土地经济与政策。]

参考文献

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[2] 陈微，魏君.土壤环境污染现状分析与对策研究[J].黑龙江科学，2014，5（7）：112.

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环境污染治理的方法篇6

关键词：环境噪声；污染防治；立法

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0079-04

一、主要发达国家环境噪声污染防治立法简介

1.美国环境噪声污染防治立法

环境噪声污染问题在美国产生由来已久，受到人们普遍关注，正是如此，美国于1968年制定了《飞机噪声消减法》，主要用于防治飞机环境噪声污染问题，具体由联邦航空航天局来操作实施。美国国会于1972年制定了《联邦噪声控制法》，该法旨在使美国公民免受环境噪声污染的危害，并保障其健康快乐和幸福的生活。这部法律在美国的环保机构制定国家环境噪声防治标准时起到了指导作用，并被作为一项国家法制政策固定下来。美国国家地方法律办公室于1975年制定了《社区噪声控制法规样本》，主要用于指导各州、地区制定地方环境噪声污染防治立法。与此同时，美国《声音分贝率法》也开始实施，该法使借助先进的技术手段对环境噪声污染进行监测成为可能，并用法律条文把环境噪声控制在合理范围，起到预防和治理环境噪声污染的作用。除此之外，美国其它一些州、地区大多也制定了环境噪声污染控制法律法规或者称之为反噪音法规。其中最具有代表性的是纽约市于1963年制定的《反噪音法规》，该法规对防治环境噪音污染的范围、方式方法、主管部门、法律责任等规定十分详细，并限制性地规定了环境噪音的定义：“任何喧闹声或不合理的吵闹声及噪声、令人不舒服的、不必要的声音以及具有这类性质与强度的和持续性的使人健康受到影响的环境噪声的产生”。而且该法规还对每一种环境噪声都规定了特别的预防措施和防治标准，并具体规定了严格的法律责任。［1］

2.日本环境噪声污染防治立法

二战以后，随着日本经济的迅速复苏，由于经济建设以牺牲环境为代价，导致环境公害问题十分凸显，而环境噪声污染作为日本最为严重的环境公害问题之一，引起了日本政府的高度重视。日本环境噪声污染来源主要有:飞机环境噪声污染、铁路干线环境噪声污染、公路干线环境噪声污染、交通运输工具环境噪声污染、工业生产环境噪声污染、服务行业环境噪声污染等。［2］日本环境噪声污染防治立法主要是一个由下而上的立法过程，最先开始于日本地方政府为防治环境噪声污染而制定一系列法规和条例。日本国会于1968年在《公害对策基本法》的基础上制定了《噪音基本法》，该法作为日本环境噪声污染防治的基本法，对工厂、企业、服务行业的生产活动、建筑施工所产生的。在一定范围内的环境噪声污染进行了必先的限定。其后，为了适应新的形势，日本对《噪音基本法》加以修订，把交通运输工具的环境噪声污染防治也纳入该部法律之中，并在原来的立法基础上扩大了对工厂、企业、服务行业的生产活动、建筑施工所产生的环境噪声的限定范围，并制定了更加严格的环境噪声污染监测标准。在环境噪声污染防治单行法方面，日本政府于1967年制定了《关于预防公用机场附近飞机噪音公害的法律》和1978年制定了《特定机场飞机噪音防止特别措施法》，用于专门规制飞机所产生的环境噪声污染问题。其它关于铁路干线和交通运输的环境噪声污染防治立法主要有：1967年制定的《关于新干线铁路噪音对策纲要》、1987年制定的《关于推进国铁改革后新干线铁路噪音的对策》、1995年制定的《未来铁路建设和大规模改良时的噪音对策方针》、1980年制定的《关于整备主要道路沿线的法律》。

3.德国的环境噪声污染防治立法

德国跟日本一样，二战以后经济迅速复苏，尤其是交通运输业发展迅猛，交通运输行业中的环境噪声污染问题凸显，随着德国经济发展模式的转型，工业环境噪声污染问题也逐步加剧。目前，德国环境噪声污染主要来源有：工业生产环境噪声污染、交通运输环境噪声污染、飞机环境噪声污染等。德国政府对环境噪声污染的防治立法从上个世纪中后期就已经开始，于1965制定了《建筑噪声法》，1968年制定了《噪声技术导则》，1971年制定了《飞机噪声法》，1974年制定了《联邦(噪声)辐照防治法》和许多相应配套实施的法律细则，如：关于割草机的合理使用，防治割草机产生的噪声扰民、建筑施工中机械的合理使用、交通运输行业对噪声的防治措施等实施细则。德国政府还于1998年修订了《噪声技术导则》，进一步扩大了环境噪声污染限定的范围，并将其纳入了新的环境噪声污染种类。除立法防治环境噪声污染之外，德国政府还采用了其它的一些方法来防治环境噪声污染，如：大量种植树木营造隔音带、划定城市步行区以减少交通工具产生的环境噪声污染、严格规定交通运输工具通过安宁区禁止鸣笛、禁止飞机夜间飞行于居民区上空、鼓励公民使用低环境噪声标志L或G、建造环境噪声防治隔音墙、征收环境噪声污染排放税等。［3］在环境噪声污染责任方面，德国刑法第325条a规定了造成噪音、震动和非放射性污染罪，并制定了具体的刑罚处罚范围和详细的刑罚幅度。［4］

4.加拿大环境噪声污染防治立法

环境污染治理的方法篇7

我国目前对于土壤污染区划的侧重点是根据土壤环境的功能进行划分。土壤环境功能区的划分是依据社会经济发展需要和不同地区在土壤类型、土壤环境质量和使用功能上的差异对区域进行合理划分。当前土壤污染防治区划在我国存在相关的实践，沈阳市的土壤环境总共划分为三个功能分区，其中一级功能分区为四个，并且在一级功能分区的基础上，根据土壤环境的污染现状以及其生态敏感性的评价，结合不同区域的生态服务性功能差异以及经济社会发展的需要，划分土壤环境的二级功能分区，根据二级功能分区，按照土壤环境的空间和地理的分布差异，划分三级功能分区。在国内的理论研究上，吴运金等人提出了土壤环境功能区划的体系和方法，其立足于土壤功能定位和土壤环境的管理，提出了一个三级区划体系，在土壤环境功能区和土壤环境功能亚区的基础上划分出一个土壤环境功能管理区，管理区内分别为监控区、保护区和整治区。笔者从《条例》中得出城市土壤污染防治区划大致分为监测、调查评估、公告、风险评估和分区管理等几个方面，这些规定从具体和条理方面梳理了《条例》中对城市土壤污染防治区划的步骤和内容，从而对城市土壤污染的预防和治理提供了更为切实可操作的范例。

二、《条例》中关于土壤污染防治区划的内容解析通过阅读《条例》相关内容，笔者对土壤污染区划的内容做如下梳理：

(一)土壤污染的监测

土壤污染的监测，是指对土壤环境进行监测的方法与标准，具体是指对特定地区土壤里污染物的类型、数量、污染的程度和范围、污染物的来源和转移途径进行监测的一系列手段，其最终目标是检测各种污染物对土壤环境的影响，从而达到预防和整治土壤污染的目的。土壤污染监测贯穿于整个《条例》中，监测的主体和时机主要包括两种：一种是县级以上人民政府环境保护部门对土壤污染高风险行业的三废处理情况等进行监测，并对建设项目可能对土壤污染的状况进行环境影响评价。第二种是有土壤污染高风险的企业每年开展自身和周边土壤污染监测，将监测结果报告给环保部门备案。同时引入和鼓励第三方机构开展土壤污染的监测服务。

(二)土壤污染的调查与评估

为掌握土壤污染的状况，《条例》规定应该对存在污染可能性的土地进行土壤污染调查。其中县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门，每五年至少组织开展一次土壤环境质量状况普查，对于修复后的地块每三年展开一次土壤环境质量状况调查。而调查的主体和对象主要包括两种类型：负有土壤污染监督管理职责的部门对于可能造成污染的场所和修复后的污染地块等重点区域土壤环境状况进行调查。第二种状况是县级以上人民政府鼓励第三方机构开展土壤污染状况调查。对于作为居住、公共管理与服务、商业服务用地等建设用地使用的，未评估或者评估不合格的，不得投入使用。

(三)土壤污染状况公告

土壤污染状况公告是实现公众知情权的一项内容。对于土壤污染的调查与初步评估的结果，应当向社会公开并建立土壤环境质量档案，并向社会公开。质量档案的内容会随着土壤使用过程中污染事件的变化而变化。而对于已经污染的土壤，应当建立污染者地块名单，并向社会公布，公众有权利对于污染地块的权属登记事项进行查询。而土地质量状况的好坏也直接决定了土地转让时的价值，这就用经济手段促使土地所有者来改善土壤环境状况。

(四)风险评估进而指定污染区

所谓的场地土壤污染风险评估，是污染场地健康风险评估中对土壤的评估部分。风险评估工作的启动是紧随于经调查确定存在污染之后，但该工作往往不是一次就可以完成的。调查之后一般需要初步评估，以确定是否需要对场地污染进行控制或者修复，如果确定需要修复，则需要确定是否需要进行人体健康风险评估和生态风险评估等详尽的评估。评估的目的与修复的定位紧密相连，风险评估是评估生态暴露于污染的环境下或毒性物质中所承受的风险度，而最严格的修复制度是发现污染就需要进行修复，并且完全彻底地清除土地污染。在《条例》中，规定相关部门应当开展土壤环境风险评估，根据评估报告来要求土壤污染的责任人对污染地块进行控制和修复。

(五)污染土壤的管理

土壤污染的管理是指为了控制或者修复污染土地，以此来恢复土壤功能，是对污染土壤进行的预防、治理和修复活动。《条例》中，对污染土壤的管理分成两个部分，一个部分是土壤污染控制区，是指已经造成了污染，但根据风险评估又未列入修复地块名单的一类，在该区域内采取调整土地用途、设置围栏等表明土壤污染的情况、以及责令停止排放污染物、限制生产或者停产等措施来减轻土壤污染危害或者避免危害扩大。但其只是治标的过程。第二部分是土壤污染修复区，对于那些可能损害人体健康并影响土地可持续利用，以及不适合单纯控制的污染土地，要划定修复区进行修复治理，从而使受污染的土壤尽量恢复到满足后续土地用途所需要的状态才是标本兼治的解决之道。

三、《条例》关于土壤污染防治区划的不足之处

《条例》作为首部土壤污染防治专门法，其中土壤污染防治区划制度的规定对于更好的实现土壤环境保护规划;并且针对目前我国尚缺少区域尺度的土壤污染控制与修复区划。从而有利于开展全国性的土壤污染控制与修复整体区划;基于土壤环境功能区划是实现土壤环境分类分区管理的重要前提。从而有利于污染土壤的分级分类管理等诸多合理之处，自身也存在着不足：

(一)土壤污染调查的主体受到限制

在《条例》中，土壤污染调查的主体是县级以上的环境保护主管部门，还有一部分是有资质的第三方机构。一方面环保主管部门有能力和技术进行污染调查、第三方机构也可以在一定程度上独立于污染者之外实现公平。但这种主体设定会使环保部门任务艰巨并难以独善其身。因此将土地的使用者或污染者纳入到调查主体中来对于减轻政府压力，提高企业的责任意识产生重要影响。

(二)环境标准体系不完善

1996 年开始实施的《土壤污染质量标准》中的污染物种类比较少，并且在对象、范围、程序等方面的标准并不完善。这就需要构建一整套土壤环境质量标准体系，其中包含农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品和土壤环境基础标等标准体系。

(三)修复资金缺乏明确来源

土壤污染的预防与治理的资金需求量非常大，在《条例》中对于土壤污染的控制与修复资金来源没有提及。在目前我国的法律之中，也并无类似超级基金法规定的专门用于修复棕色地块的资金渠道;对于明确责任主体的污染地块，目前没有专门的配套资金用于这些污染场地的修复与综合整治;对于那些污染者不明的地块，《条例》中规定由县级以上人民政府承担土壤污染的修复和控制工作，但是承担这项工作的资金来源仍然需要解决。

四、城市土壤污染防治区划制度的完善

(一)明确立法重点

于调整对象而言，将农用地和城市用地分开立法，再辅以其他相关的法律，《条例》是一部土壤污染的防治法而非整治法在对象方面，也是包罗万象，包括农业、工业、城市建筑用地等等。笔者认为，由于土壤污染的污染源非常广，制定法律只需要一些原则性的预防条款，具体的内容则要在相关专项法律里面给予规定。在国家层面立法中，要着重进行已污染土壤的整治和修复的制度设计。对以防治为主、农工分离的原则作为国家层面土壤污染防治法的立法重点。

(二)完善调查主体

《条例》中土壤污染调查主体，主要是县级以上人民政府的环境保护主管部门，行政命令式的调查方式使政府在调查过程中担负着主要负责人的责任，土壤污染者更容易逃避污染责任。笔者认为在全国性立法中应明确规定调查主体以及调查费用须污染者自行承担，政府部门只能是调查结果的监督者和计划者，并且调查的结果受公众监督，这样不仅能够保证土壤污染者的调查行为真实性、并且有利于政府监督的合理和公平。

(三)建立完善的土壤环境配套法规、标准

《条例》出台时，我国进行土壤监测的标准大概采用两种方法，一种是以土地背景值为基础，只要超过了这个值的上限就会产生污染，以这个为基准产生的污染面积会大一些，还有一个是采用《土壤环境质量标准》中的8 种重金属，这样产生的污染面积会小。两种方式监测的结果不尽相同。因此，在《条例》出台后，应当将重点放在土壤环境标准的制定上，并制定相应的法律实施细则，一方面有利于《条例》的实施，另一方面为全国性土壤污染防治法制定提供条件。

(四)确立治理和修复基金的来源

日本有关土壤污染治理规定有污染原因者的，污染原因者承担污染治理费用。政府向土地所有者下达治污命令时，土地所有者承担治理责任。当没有污染原因者或原因者不明时，费用由土地所有者负担。除此之外，对于负有治理责任而能力不足的主体，设立指定支援法人基金，在污染原因者不存在时帮助土地所有者修复土壤。基金主要包括国家的补助金、来自政府以外的个人、组织捐赠的资金。在国家土壤污染防治法制定之时可借鉴该项制度，实现政府与社会主体共同治理，社会资金广泛注入的基金模式。

五、结论

环境污染治理的方法篇8

工业企业搬迁污染场地的管理在中国尚属新的领域,面临着许多的难题,亟待加快建立适应中国国情的污染场地管理体系。中央和部分地方政府已经开始采取控制土地污染的行动。沈阳、北京等城市近年来采取的措施证明了中国已经开展了污染场地管理的探索和实践,并取得了进展。例如沈阳市从上世纪80年代开始对城市中心地带工业企业实施关闭或搬迁,2006年以来,已有30个污染场地进行了环境风险评估工作,沈阳冶炼厂、沈阳炼焦煤气厂等企业完成了企业搬迁污染场地治理修复工作。

1 工业企业搬迁污染场地的环境管理现状

1.1 适用于污染场地管理的相关政策现状

1.1.1 国家法律、法规现状

目前,我国虽有十余部法律提及到污染土壤,但污染场地方面的法律法规还很不健全。有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中,如《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》等。《宪法》只是规定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原则。《固体废弃物污染防治法》规定固体废弃物是指一般固体废物、城市垃圾和工业固体废弃物,而并没有具体指出污染土地。

近年来,针对污染土地的管理,国家出台了一系列专门的文件及规定:环境保护部2004年了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》;2008年了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发[2008]48号)。要求各有关部门和单位充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性。

1.1.2 技术标准体系现状

目前我国在土壤污染监测监控、环境风险评价及土壤修复技术等方面还没有建立完备的技术指南及标准,一系列暂行管理标准和技术指导方针还在试用或起草过程中。比如:《展览会用地土壤环境质量评价标准(上海世博会暂行)(HJ-2207);《场地环境调查技术规范》( 征求意见稿);《土壤环境质量评价技术规范》目前还未。

1.1.3 地方法规、规章现状

我国地域广阔,经济水平发展不均衡,一些发展较快、经济实力较强的省市已经开展了一些探索工作,分别制定出台了相关的政策。2007年1月,北京市环保局印发了《场地环境评价导则》,规范了在北京市范围内从事场地环境调查、评价的工作程序和技术方法。2007年5月,沈阳市环保局、沈阳市规划和国土资源局联合印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》(沈环保[2007]87号),对污染场地的评估与认定进行了规定。这些法规政策的出台为当地污染场地的再开发奠定了基础。

1.2 政府主管部门对场地污染实施管理现状

由于我国目前尚无一部行之有效的土壤污染防治法,所以污染场地管理缺乏相应法律法规。以沈阳市为例,在2005年以前对工业企业搬迁场地的管理是空白。2005年原沈阳冶炼厂搬迁后的场地受到环保部门的关注,在各级政府及科研单位的共同努力下,对场地开展了监测、风险评估以及治理修复工作,历时3年全面完成治理修复了工作。

1.2.1 搬迁企业场地污染的认定办法

目前在实际中,对场地污染实施管理的主要部门是区县环境保护主管部门,环保部门通过本级政府土地规划等相关部门了解掌握工业企业搬迁信息,确认后对于搬迁企业下达书面通知,要求企业对搬迁后场地开展调查、污染评估、有风险的,开展修复方案设计、工程实施、过程管理与监理、验收监测和验收评估。

1.2.2 搬迁企业场地污染环境管理的程序

环境管理主要是过程监管和审核验收。区县环境保护主管部门以场地再开发利用项目、特别是重大市政工程建设场地和大型居住区建设场地的环评审批为切入点,重点关注污染场地的环境和健康危害风险,实施污染场地治理修复的过程监管和防治二次污染,引入第三方机构独立开展验收监测,执行场地修复的专家论证、评审和验收制度。

2 企业搬迁污染场地管理存在的主要问题

2.1 适用于污染场地管理的法律法规不健全

目前我国尚无有关土地污染管理的法律法规,需要加强和完善有关污染场地修复和再开发的法律体系,以明确土地污染修复中各利益相关方的责任和义务,为污染土地的再开发提供简明清晰的指导。制定专门的《土壤污染防治法》已成为当务之急。环保部正在力争将土壤污染防治法的制定工作列入全国人大的立法计划中去。

2.2 适用于污染场地管理的环境标准不完善

我国现有与工业企业搬迁场地环境质量评价有关的标准有四个。《土壤环境质量标准》时间较早,是从土壤应有功能、保护目标和土壤主要性质,对土壤中污染物的最高允许浓度指标及相应的监测方法进行的规定,仅适用于农田、林地、自然保护区等土壤;《展览会用地土壤质量评价标准》规定了展览会用地土壤环境质量评价的项目、限值、监测方法和实施监督;《工业企业土壤环境质量风险评价基准》是按照一般风险评价方法对工业企业土壤环境质量基准限值所做的规定,适用于工业企业选址阶段;《场地环境评价导则》主要针对污染场地土壤和地下水污染的调查与评价,但其推荐居住用地土壤修复临界值所针对的污染物只有镉、铬、DDT 等16 钟,其污染物种类远不能满足向化工、农药等企业的需求。

2.3 适用于污染场地管理的管理体系不明晰

目前我国用于搬迁场地环境管理办法,只有《污染场地土壤环境管理暂行办法》( 征求意见稿) ,该办法中规定"县级以上地方环境保护行政主管部门对本行政区域内污染场地土壤环境保护工作实施监督管理"。在具体实践中,县级环境保护行政主管部门受监测能力和技术水平等多方面影响,对污染场地的监督工作仍处 于探索阶段。目前中国土地产权和企业产权结构复杂,很难清楚界定环境污染的责任方,最终可能还是要政府买单。最后往往是形成政府各部门之间自己相互监督,这在一定程度上削弱了监督管理的力度。

3 工业企业污染场地管理的对策建议

3.1 完善国家法律法规

尽快出台有关污染场地修复和再开发的法律、法规及地方规章,对污染场地管理、修复、再开发相关方面的责任和义务进行明确规定;明确各级政府在污染场地管理中的权限和责任。建立多部门、多层次统筹协调机制。强化政府在污染场地环境管理领域的主导地位。

3.2 完善国家环境标准体系

《土壤环境质量标准》是场地修复的基础和前提,

土壤环境质量标准体系的建立是《土壤污染防治法》的重要组成部分,是土壤环境管理、污染评价和土壤污染修复工作的重要依据。尽快完善土壤环境基础标准,开展土壤环境质量标准的研究和制定。加快制定国家土壤环境污染评价和修复标准,这是加强污染场地环境管理的前提和重要法律依据。

3.3 制定相应的管理政策和法规

制定相应管理政策和法规,将污染场地纳入日常的环境管理之中,严格执行环境影响评价制度及“三同时”制度等。尽快建立起土地使用档案,特别是污染场地档案,明确污染场地责任主体。对于历史遗留的一时责任主体不明确的污染场地,经风险评估确需修复的,可以借鉴美国联邦环保署的作法:为尽快降低风险,先由政府垫付修复费用进行修复,再由政府明确责任主体,由责任主体承担相应修复费用,无法明确责任主体的场地修复由政府埋单。

3.4 增强科技支撑能力

中国在土壤污染治理技术开发与应用研究方面,与国外相比,存在相当大的差距。要加强相关学科的协作和国际合作,进一步深入开展污染场地修复理论与技术研究,在土壤污染控制和治理技术开发与应用方面,形成有中国特色的、有效的实用技术。加快科研成果转化为生产力的速度,扶持污染场地修复环保产业发展,为污染场地环境管理提供技术和设备支撑。

3.5 建立可持续的资金筹措机制

根据污染场地管理过程中相关方的责权划分,构建政府、场地业主、开发商多方投入的资金筹措机制。将污染场地修复费用纳入环境税、资源税等税收制度。落实污染者付费、开发商付费的原则和制度,建立统一的污染场地资金管理体系。同时,探索污染场地的环境保险、污染治理费用预提留等制度,防止因资金不足造成对企业搬迁后污染土地的不能及时治理与修复。

3.6 提高管理者管理水平

污染场地修复涉及生态学、土壤学、生态毒理学、工程学等十几个学科领域,是当前整个环境科学与技术研究的前沿。为与之相应的环境监督管理也提出了新的要求,所以要求管理者、特别是区县基层环保管理者,必须拓宽自己的知识面,提高业务水平,以适应新形势下的对污染场地环境管理的需要。

3.7 加强宣传和信息公开

加强科普宣传,普及土壤污染的概念、监测和防治的基本知识,对区域内污染土地信息要公开化,强力推动公众参与环境科普宣传、参与环境执法、参与环保决策等工作的全过程,通过社会舆论监督及全民参与等方式,提高对污染场地环境管理的力度。

4 结语

随着城市化进程的加快,工业企业搬迁污染场地的修复和再开发是各大城市共同面临的问题。因此对污染场地的监督管理就成为环保部门一个重要的职责。为保障工业企业搬迁污染场地的环境安全,国家应尽快出台相关的法律法规,尽快完善工业企业污染场地调查、采样监测、风险评估的程序和方法,尽快建立符合国情的企业污染场地管理体系,推动污染场地管理工作的规范化和法制化。

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收稿日期:2013-3-2