公共危机管理的特征范文

时间:2023-12-10 02:02:29

公共危机管理的特征

公共危机管理的特征篇1

关键词:区域公共危机;府际合作治理;机制

中图分类号:d61 文献标志码:a 文章编号:1002-2589(2013)30-0012-03

一、相关概念界定

(一)府际合作治理

从府际合作治理的研究成果来看,理论界对府际合作治理的界定大多以府际关系为焦点。何精华认为府际合作治理是构建中央与地方、地方政府间以及政府部门与非政府部门(营利部门、第三部门或公民个人)战略伙伴关系,它的目的是为了实现或增进公共利益[1]。汪伪全基于谢庆奎教授提出的“四重关系”[2]的府际关系理论,认为府际合作治理的本质是包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益诉求,它也是府际合作治理的基础[3]。王蕾指出地方利益在不同领域具有差异性,但它们都可以划分为一致性利益和差异性利益两种,而府际合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式,而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制[4]。一些学者认为府际合作治理是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物,因此,他们从府际关系和治理这两个概念解读来界定府际合作治理。还有学者从博弈论视角界定府际合作治理,认为府际合作治理是一种从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理。例如刘祖云提出了政府间关系的“十字型博弈”框架,她认为政府间关系不仅仅是纵向的上下级政府间关系,也不仅仅是横向的同级政府间关系,而是一个十字型的关系模式,府际合作治理是在这种政府间博弈关系中实现从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理[5]。何精华、张明军等对府际合作治理的特点进行概括,何精华认为府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益、政治性特点,府际合作治理的属性可以概括为府际合作治理的权力主体趋于多元化、府际合作治理是作为工具的治理、府际合作治理是一种制度设计、府际合作治理是一种网络治理、府际合作治理是一种多中心治理、合作与协调是府际治理的主要管理方式[1]。有西方学者将府际合作治理的基本目标概括为:促进政策的传送、发展政策能力、建构社会资本、创制备选的政策工具[6]。

(二)区域公共危机

对于公共危机特征的研究,其不确定性、突发性、公共性、威胁性、无序性、紧迫性、变异性、破坏性、隐蔽性等是研究者们的共识。杨龙、郑春勇对区域性公共危机进行了界定,他们认为区域性公共危机是公共危机的一种,是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。他将区域公共危机的形成分为四种情况并将区域性公共危机的特点概括为具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点[7]。随着理论界对公共危机认识的深入,更多学者们开始注意公共危机的跨域特征。杨安华将公共危机跨边界传播作为公共危机的本质特征,这是对公共危机认识的一次重大转变[8]。有些学者也将公共危机的这种特性称为“涟漪反应”或“连锁反应”,并指出如无法进行准确的“外科手术般的针对性”消解就必然形成“负外部性”式的危机蔓延[9],在这一点上美国灾害社会科学的集大成者、灾害研究中心(drc)的创始人恩里克·克兰特利(enrico l. quarantelli)等用“跨系统社会断裂”(trans-system social ruptures) 来描述这类扩散速度极快、破坏力巨大的危机,旨在强调这类危机跨越不同的社会边界、瓦解不同社会系统结构的特征[10]。荷兰知名危机管理学者阿金·伯恩(arjen boin) 将跨边界危机特征描述为形式复杂多样,生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰[11],从近年来国际上发生的重大突发事件或公共危机,我们可以发现公共危机的跨边界传播成为其很重要的一项特征。阿金·伯恩将其特征归纳为五个方面:第一,极易跨越地理边界、功能边界和政治边界,传播速度快,破坏潜力巨大;第二,对关键基础设施具有潜在的影响;第三,难以界定明显的起点和终点,没有明确的(至少不是一个)归零点(ground zero) ;第四,现有的政治社会结构决定了人们难以对

进行有效的预防和充足的准备;第五,传统危机的应急结构在应对此类危机时具有结构性障碍[12]。

二、区域公共危机治理研究

对于公共危机治理国内外从不同方面已经做了比较详尽的研究,相比之下针对跨域公共危机治理的专门性研究还比较少。有的学者基于治理理论,认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作,构建网络治理模式。持这种观点的学者主要有张成福、夏志强、周晓丽等。向良云基于共生理论对区域公共危机治理进行研究,他认为应对区域危机需要纳入区域内众多基本共生单元构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制度平台,同时为之建立和完善基本的共生条件[13] 。近年来我国相继发生了多起区域性公共危机,有的学者对区域性公共危机治理的政府间合作现状进行了研究,杨龙、郑春勇认为环境保护与生态治理、事故灾害救助、公共卫生事件和社会安全事件的防治这四个领域应当是进行地方合作的主要领域,并列表介绍了这四个领域区域性公共危机处理中的地方政府合作状况[7]。沈承诚、姚尚建、李继光、彭婷婷、吴敏等对区域公共危机治理中存在的问题进行研究,并提出相应对策。沈承诚特别指出“切割式”的现行行政区行政模式与“脱域”公共危机的逻辑错配使“脱域”公共危机治理处于“低效”或者“失灵”状态。并认为以“网络式”的区域公共管理体制作为平台既整合纵横向政府系统内资源又积聚政府系统外的市场和社会资源,能够实现对“脱域”公共危机的有效治理[14]。姚尚建认为现有的组织结构与功能设置远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求,因此,在现阶段,关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制,逐步实现权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开[15]。李继光、彭婷婷、吴敏等将区域公共危机地方政府间合作的问题总结为地方政府作为“经济人”的自利性、绩效评估指标体系不够科学、地方合作机制制度的缺失、现有行政区域划分的障碍。对于公共危机绩效评估研究有少量学者进行了研究,但是对于区域公共危机治理中的地方政府合作绩效评估则非常少。在查阅的文献中,彭婷婷认为将区域内总体发展和合作绩效纳入绩效考核指标体系[16],杨龙、郑春勇指出区域性公共危机治理过程中的地方政府合作,可以从力度、广度两个方面来进行评估。他认为合作力度的评价指标主要包括合作主体参与合作的层级、合作文本的约束力大小、合作机制的作用程度。合作广度的评价指标主要包括参与合作的范围和合作持续的时间及合作发生的频率[7]。 三、区域公共危机府际合作治理个案研究

我国今年来发生了不少区域性公共危机,但是对这些区域性公共危机系统性的理论研究比较少。对于自然灾害引发区域性公共危机的府际合作治理,马奔以汶川大地震为个案,分析了我国危机管理中跨域治理方面存在的问题,并提出今后的改革措施。他认为,我国危机管理要形成跨域治理机制和模式,应该注意以下几个方面:第一,在危机管理中树立跨域治理观念。第二,成立综合一协调的危机管理部门。第三,加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动。第四,建立跨区域性危机管理合作协调机制。第五,探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的方式[17]。对于事故灾难的府际合作治理,我国学者主要对松花江水污染和太湖流域蓝藻事件的府际合作治理进行个案研究。西宝在以松花江水污染作为案例分析的基础上认为基础设施整合和专业化分工网络的形成,是跨区域治理的基础[18]。戚建刚、杨小敏对“松花江水污染事件”中凸显我国环境应急机制弊端进行研究,他认为此次事件中我国的环境应急机制主要弊端是整体缺乏法律依据、部分组成要素的运作缺乏科学性,如预警监测不准确,应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况,应急储备不充足,应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。但是他并没有对此次公共危机事件的跨域传播进行研究,忽视了本次危机的一个重要特征,从而提出来的对策也不具有针对性[19]。闰海认为水污染事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间基于“相互性”而长期存在的利益冲突,构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等内容,这对区域性公共危机治理研究具

有一定借鉴[20]。对太湖蓝藻事件的研究很少,杨新春以太湖蓝藻事件为例提出实现跨界环境污染中的地方政府合作,分析了地方政府合作困境的原因并指出推进跨界合作的对策,但是没有进行深入的研究[21]。公共卫生事件府际合作治理以及社会安全事件的府际合作治理的系统性研究几乎没有。

四、区域公共危机府际合作机制研究

理论界针对区域公共危机府际合作治理机制的研究很少,已有的研究比较多的涉及区域应急联动机制的构建。刘雅静指出跨区域公共危机应急联动机制的实现要求树立区域共同体意识,建立跨区域中枢指挥组织系统,建立跨区域应急联动的法律制度、跨区域领导责任制和责任追究制、跨区域信息沟通共享机制、跨区域应急救援预案体系以及必要的技术支持和充足的人力、资金、物资等应急资源保障[22]。滕五晓、王清等对国内外区域应急联动模式、我国区域应急联动的管理体制以及我国区域的应急联动的运行机制进行研究,他认为我国应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息互通、资源共享、相互救援”的运行机制[23]。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构[24]。总而言之,我国在区域公共危机府际合作治理机制上的理论研究还处于尚不成熟阶段。国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面: 第一,危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者guy michael corriveau从应急管理中的信息流出发,对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究[25]。学者tavida kamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用[26]。第二,危机决策视角的研究。美国j f.annelll教授从联邦、州以及其他地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型[27]。david mendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策[28]。第三,基于各国实践的个案研究。chaya r.jain对美国卡特里娜咫风应急处置中各级政府的防调联动状况开展了调查研究[29]。janet hutchinson对加拿大1997年post-red river basin洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析[30]。

五、简要述评

随着经济一体化的发展,区域之间的联系程度越来越密切,公共危机跨域传播的风险性也越来越大,许多学者和政府部门都已经意识到了进行府际合作治理的迫切性和必要性,也对不同类型的区域性公共危机进行了一定程度上的跨域府际合作。总体上学者们对府际合作治理的研究较多,但是针对区域公共危机的府际合作治理的研究很少,而且还没有对现行府际合作治理进行评价的研究,所以本人认为府际合作治理以及公共危机府际合作治理的评价应当成为今后研究的方向。

参考文献:

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公共危机管理的特征篇2

论文关键词:危险货物,突发事件,应急管理,风险评估,机理研究

HMTE(HazardousMaterialsTransportationEmergencies)属于事故灾难类突发事件,是应急管理研究领域的一个重要分支,但是,目前国内HMTE机理方面的研究仍处于起步阶段,尚未形成系统、完善的理论体系。

近年来,随着危险货物运输量急剧增加,由危险货物运输造成的突发事件频繁发生。据不完全统计,我国每年仅通过公路运输的危险货物就高达2亿多吨、3000多个品种,各种运输事故的比例也最高,2006年达40.7%。欧洲一项研究表明:在近70年3222起危险货物事故中,41%是在运输过程种发生的,HMTE给人类生命财产、社会财产、环境保护、生态平衡、甚至社会稳定,带来了不同程度的危害、破坏和损失。

我国政府将突发公共事件应急管理分为四大类:自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类。危险货物运输安全事故属于事故灾难类。

一、引言

HMTE发展变化机理的研究,是发现问题根源、寻找研究对象内在规律,以及探索HMTE应急管理机理的有效途径。

从本质上来讲,HMTE发展变化和其它事故灾难,以及各类突发事件有很大的类同之处,它的特征同样体现在突发性、紧急性、严重性、扩散性、连锁性、灾害性及危害性等方面。灾难或重大突发事件给社会造成的危害有限,但是,一但扩散将极有可能引发社会连锁反应,并给社会造成严重危害。典型的HMTE,如1989年,美国埃克森公司(ExxonCorporation)瓦尔德斯号油轮原油泄漏事件就是这样一个典型案例,不仅自身演化成特大突发事件,还引发了其它突发事件,并形成连锁反应,导致了更为严重的危害。由于危险货物的特殊性,HMTE也有它自身一些独特的发展变化机理,正是由于这种特殊性,本文首先对突发事件的特征和机理构成进行了研究,然后将HMTE分为单一线性突发事件和多重非线性突发事件进行了分类研究,最后从系统内各要素相互作用特征的角度分析了突发事件和应急管理的内在关系,并研究构建了基于突发事件机理分析的应急管理机理分析框架。

二、危险货物运输突发事件HMTE机理构成

机理的主要含义,是指事物变化和发展过程中所遵循的内在逻辑和规律。对于突发事件,分析事件的机理,就可以找到孕育事件的源头,发现事件的形成规律和推动事件发展的动力,以便在应急处置中找到相应的应对策略。Jacob.M和Hellstrom.T的研究表明,对突发事件发生机理的认知,将极大地影响突发事件的处理和控制效率。机理分析和研究是开展应急管理的基础,只有掌握了突发事件的内在机理,才有可能在面临突发事件危机发生时迅速做出有效反应,才有可能采取尽可能优化和合理的应对措施,达到比较满意地处理突发事件、减少损失的最终目的。

有学者认为机理可以描述为一些特征,比如中科院陈安博士在《突发事件应急管理》一书中,就把事件的机理总结为:突然性和信息的高度缺失性、危害性和蔓延性、主体规律性、多范畴性,认为这是宏观层面上的机理。因此,研究突发事件的机理还应首先从突发事件的基本特征入手。

2.1HMTE的基本特征

许多学者对突发事件的特性进行了各种不同描述,但有时存在使用不同的动词或形容词描述了同样的性质。基于文献进行总结,无论是一般突发事件还是HMTE,它们有三个重要的基本特征。

第一个特征是,这类事件在一定范围内会引起较大危害,直接威胁到人类生命、财产安全,以及社会稳定,况且,这样的危害有可能在短时间内大范围蔓延、滋生、甚至连锁发生更加严重的危害,因此,称之为危害性和扩散性特征。

第二个特征是突然性和紧急性。突然性是指不易被感知的特征,即它的危害性和扩散性具有很大的意外性,往往在事先毫无征兆或者征兆没有被人们获知的情况下就发生了;紧急性是指由于这类事件的突然性、危害性和扩散性,在时间上形成的迫切性和重要性特征。正是由于这类事件所具有的不易被感知性和事故的严重性特征,就称之为突发事件(Emergencies)。

第三个特征是HMTE的特征性还包含危险货物自身的理化特性。

2.2突发事件机理的构成

突发事件除了上述自身三个基本特征外,面对突发事件的危害对象,或者说突发事件管理,还存在以下几方面规律性特征。

作者提出构建了一套分析研究突发事件机理的体系结构模型图,整个体系的层次关系如图1所示。机理构成包含的具体内容是:“两个组成”、“四个类别”、“三个过程体系”和“八个具体变化”。

图1突发事件机理体系结构模型

(1)突发事件机理的“两个组成体系”

从专业性和一般性角度对机理进行划分,可以划分为两个不同的组成体系。第一个组成体系是一般性的突发事件机理及应急管理机理,它刻画了突发事件一般性发生、发展及演化规律,并研究了相应的一般性管理机理;第二个组成体系是专业性、行业性、领域性的特定机理,比如,HMTE机理,除了具有一般性机理的一些共同特征外,其突发事件机理还存在一些特殊性,需要借助与危险货物的理化特性,以及与运输有关的物理学、化学、交通运输组织学和物流工程等学科进行解释。

(2)一般性机理的“四种类别”

一般性机理,应该包括一般性突发事件机理和一般性应急管理机理两方面内容,它们又分别由四种不同类别的机理组成,即特征性机理、原理性机理、流程性机理和操作性机理。突发事件的四个类别机理含义分别为:

1)特征性机理:对各种突发事件进行抽象概括和总结,借鉴模型和仿真等方法,描述其共有特征及其变化规律。

2)原理性机理:对各种突发事件发生、发展过程的内在规律性进行刻画。

3)流程性机理:说明突发事件所应遵从的前后逻辑顺序,一般认为流程性机理是突发事件选择的发展路径,即突发事件向着最坏结果发展的路径。

4)操作性机理:突发事件在发展过程中会遇到一些约束或应急管理措施,它们会影响该突发事件发展的路径,这些过程中的约束或措施,称为操作性机理。

(3)原理性机理的“三个过程”和“八个变化”

原理性机理分析是开展应急管理研究工作的重要基础,一旦掌握了事件的原理性机理,在灾难发生后就可能做出迅速、有效反应,并采取尽可能合理、及时的应对措施,以达到处理突发事件、减少损失的终极目的。

根据事件的过程和特性,原理性机理划分为“发生”、“发展”和“演化”三个过程,这三个过程分别被定义为八个具体变化:即“发生”包含“突发”和“渐发”二种形式,“发展”存在“空间上的扩展”和“烈度上的增强”二种变化,以及“演化”可以分为“蔓延”“衍生”“转化”和“耦合”四种方式。

上述理论内容的提法和描述,目前国内外文献尚未发现有比较成熟的各种机理方面的研究成果。本文将借助危险货物运输行业领域的优势,从危险货物自身基本特性出发,从HMTE相对明晰的发展变化规律入手,对HMTE和应急管理机理进行了创新性研究。

三、危险货物运输突发事件HMTE二阶段体系划分

由于突发事件是一个典型的非线性系统,因而,对它的研究只能采用分阶段线性化处理。突发事件的发生、发展过程是与时间相关的系统过程,对突发事件的线性化处理,可以按时间序列或扩散进程划分。

国内目前对此没有成熟的研究成果,国外对于危机管理的阶段界定,提出了众多危机管理阶段划分理论,如比较著名和有影响力的斯蒂文·芬克(StevenFink)四阶段划分理论,称为“F模型”,罗伯特·希斯(RobertHeath)四阶段理论,简称4R模型,以及核危机管理专家米特罗夫(Mitroff)五阶段模型,又简称“M模型”。各种划分从不同侧面对危机或突发事件的形态有了一定的描述,但都没有论述突发事件的性质和机理特征。

HMTE与其它自然灾害等突发事件相比,频率比较高,事件的规模相对较小,但它发展的过程却很典型,往往遵循突发事件的机理体系特征。为了比较清晰地表述突发事件的机理及其严重或复杂程度,本文用二阶段体系划分法,把这个机理体系中的突发事件变化过程分成两个阶段,并分别命名为:单一线性突发事件阶段和多重非线性突发事件阶段,如图2所示。

3.1单一线性HMTE

单一线性突发事件,也称为单一突发事件,是指性质单一、危害较小的突发事件,一般是指一种事件对应引发一种结果,形成一种相对简单的线性发生和发展过程。这种单一线性突发事件包括三种情况:

首先,是指突发事件的规模小或危害力有限,仅仅经历单一的发展过程就结束,不会诱发更加严重的突发事件,如损害范围比较局限的爆炸事件,会很快就有一个明确的结果,一般不会有进一步发展的可能性。

其次,是指突发事件虽然较为严重,有进一步引发更多或危害更广复杂事件

图2突发事件二阶段变化机理

的潜在可能,但由于应急管理的干扰作用,这类突发事件仅仅停留在单一线性突发事件阶段,也未造成进一步的发展。

再次,是指多重非线性突发事件的发展初期,这种情况多是由于单一线性突发事件应急管理措施不当,将造成更严重的危害,因此,也称之为单一线性突发事件阶段。

对于单一线性突发事件,主要强调的是直接导致事件出现的一个原因,而不是其它的间接原因,对于间接原因,则是探讨多重非线性突发事件不可缺少的。

3.2多重非线性HMTE

多重非线性突发事件,或多重突发事件,是指性质复杂、危害较大的突发事件,一般是指多种事件对应引发的多种不同结果或危害,形成复杂的非线性扩散、演化发展,如图2所示。多重事件主要是由于一些间接因素的影响,或由于单一突发事件的应急管理措施不当或失误,造成事态的恶化或扩展,它的演变方式主要有四种,即转化、蔓延、衍生和耦合。

在多重非线性突发事件阶段,突发事件之间存在连锁反应。等级高、强度大的突发事件爆发后,常常会诱发出一连串不同等级的次生灾害事件爆发,或几个突发事件同时发生,如图3,表示了次生灾害事件的爆发与突发事件及其影响结果之间的非线性关系。

四、危险货物运输突发事件HMTE与应急管理

中科院计雷研究员认为:突发事件应急管理,是研究突发事件以后管理的一些规律。

从2003年大陆“非典事件”发生以后,开始研究这块领域,它的内涵很大,内容也非常多。因为突发事件本身类型就非常多,那么不同类型的突发事件,就应该采取不同的措施和方法,按照它次生的规律来做应急管理。实际上,突发事件一般分两大类:一类是有先兆的,一类是无先兆的。有先兆的突发事件是大量存在的,无先兆是比较少的,当然还有地震,因为人类对它的认识和了解还不够,但大部分是有先兆的。特别是2008春季南方冰雪灾害、四川汶川“5.12”大地震发生以来,突发事件应急管理理论的研究更加深入、系统、成熟。

图3多重突发事件的非线性扩散

中科院陈安博士认为:应急管理是面对突发灾难性事件,而且是在损失已经造成的情况下进行的管理,预警是应急管理的前奏,而不是应急管理的组成部分,应急管理面对的是一个可能无法挽回的损失或灾难事件,只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延,而无法在成本不增加的情况下使状态恢复到损失之前。

4.1系统特征关系分析

由图2突发事件二阶段变化机理体系结构模型所知,HMTE与应急管理作为一个系统内的一对矛盾,从系统内各要素相互作用的角度分析突发事件和应急管理之间的关系,用数学的方式表述其特征。尽可能应用量化、细化、精确的仿真数学描述,不仅会有助于建立优化的系统应急机理,更有助于对进一步风险评估指标体系的建立选取、评估趋向和方法的确定起到重要的参考价值和作用。

HMTE应急处置过程中,一般总是希望其数学模型是线性的,在事态处理过程中,不断采用各种举措或政策,总希望有一对一的结果和收益。但是,突发事件的本质是非线性构造、非线性方程的解,往往需要利用线性方程的解。线性稳定性分析是研究非线性系统稳定性的基本技术之一,这就给突发事件的应急管理研究提供了理论上的依据,即在HMTE应急管理整个过程中,线性关系是追求的理想关系,每一个时间、空间事件的处理力争线性化,使每一个举措都能实现一个预期的结果,即:

F=f(x)x:表示举措;F:表示结果

基于系统理论,HMTE与应急管理过程中存在着自催化、正反馈之类的非线性作用,其处置关系是非线性的,它符合非线性函数的九个特征,即变化特性、饱和性、非单调性、振荡性、多值响应性、循环性、失灵性、折叠性和滞后性。

4.2HMTE应急管理机理

通过对突发事件变化过程,以及与应急管理之间的系统特征关系研究发现,合理、优化的HMTE应急管理机理,是一种对HMTE变化过程的干扰和阻断机理,而不仅仅是“兵来将挡,水来土掩”的后续应急管理措施。

从应急管理角度来讲,应急管理的特征性机理涉及多主体相关性、动态博弈性、及时性、复杂性等多种特性;从突发事件角度而言,每一种突发事件的原理性机理,又都对应着一个应急管理的原理性机理,因此,使各种关系更加难以刻画,在此,将应急管理的机理按照图4进行分析说明。

应对突发事件的发生机理,可以采用过程阻断机理来进行应急干预。对于“突发式”事件,宜采用紧急通知、快速反应的策略;而对于“渐发式”事件,就希望采取一定措施,以减缓它的发生或发展。

对于突发事件的发展机理,可以采用中止隔断机理来进行应急干预。其中,空间上的扩展采取隔离措施来阻断,如因燃气爆炸导致的火灾,可以制造隔离带来防止火势进一步扩散;烈度上的增强可采取遏制缩减措施来阻断。

图4应急管理原理性机理

对于事件转化机理,可采用路径控制机理来阻止事件的连锁转化与传递。突发事件出现蔓延态势时,更多情况下应该采取“弃子”的应急管理机理与之对应。事件的蔓延,是指一个事件出现后不断会有类似事件连续发生。在多数情况下,因为将注意力集中在处置先发事件上,所以,很难彻底避免后续事件(次生灾害)的接连发生,如果这样的情况是可以预见和判断的,那么,采用“弃子”措施可能反倒会更加合适。所谓“弃子”,是指对于暂时不宜或不能处理的HMTE状态或局面,采用一种“弃卒保车”的态度,使生命或一些重要的财产得以保障。事实上,“弃子”措施是一种应急管理过程的决策选择,如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故,由于发生液氯大面积泄漏和蔓延,造成约2千多亩农田受灾,环境受到严重污染、破坏,最终只得选择暂时关闭高速公路,并疏散近十个村子的1万多名村民。这就是一起典型的“弃子”应急管理处置机理案例。

对于突发事件的衍生机理,在正式采取措施前,对这些看似能取得积极效果的措施进行更加深入、更加全面的研究,争取识别其后续可能潜在的一些消极影响,尽早采取行动,并尽量避免这些潜在负面影响的出现,因此,采用“策略评价”机理来进行应急管理。

针对突发事件的耦合机理,则需要在掌握耦合机理的基础上,解除它们的耦合条件,或已经形成耦合状态的,就需要采取相应的解耦措施。一次突发事件的发生,往往不是简单某一个原因产生的,经常是若干个原因的耦合作用,如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故,就是超载、超速、疲劳驾驶、汽车轮胎过度磨损、违规操作等多个因素共同作用导致的。

类似这类事件原因,就得采用“解耦”应急管理机理,解除各种因素之间的耦合关系,以达到损失降低到最小的目的。

五、结论与建议

结论:HMTE属于事故灾难类突发事件,是应急管理研究领域的一个重要分支。

突发事件与应急管理既相互矛盾又相辅相成。应急管理是针对突发事件而言,以缩短突发事件的生命周期为目的。而突发事件机理的探索,又是应急管理机理研究的重要基础,应急管理的研究依赖于突发事件的各种研究成果。因此,突发事件机理的研究,以及突发事件生命周期模式的研究都将为应急管理研究服务。只有更好地掌握了HMTE的各种变化规律,才能更有效地探索HMTE应急管理的机理及处置措施。所以,不但要重视研究突发事件的机理,还要进一步掌握它的变化周期、它的消长和存亡的生命周期变化规律,而且同样要重视应急管理机理的研究,以及二者内在必然特征关系的研究。

建议:1、加强HMTE应急管理体系建设,完善和健全应急管理体制机制,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统,全面提高应对突发事件能力;2、加大政府应急管理政策制度保障、法律法规建设和财政经费投入;3、加强海陆HMTE分类专项应急演练,建立专项应急预案和应急专业救灾抢险队伍;4、完善突发公共事件应急预案,定期组织开展预案演练,加强专业应急队伍建设,提高国家和全社会的抗风险能力;5、重视运用科技提高应对突发公共事件的能力,加强应急管理科学研究,提高应急装备和技术水平,推进应急管理信息平台建设,提高应急决策指挥的有效性和针对性,形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系;6、各级政府成立相应独立的应急管理职能部门和具有一定数量规模的科研机构及专业化队伍、志愿者队伍建设;7、充分发挥专家作用,为科学应对突发事件提供决策咨询,一些高校可设立突发公共事件应急管理本、硕、博专业及研究方向;8、加强与国外先进的应急管理职能部门、研究所及高校等机构进行对口合作与交流;9、加强专项应急演练、培训和教育,强化应急管理基础能力建设,力争使损失降低到最低;10、加强应急管理科普宣传和典型案例总结备案,增强全民应急管理意识和经验,提高群众参与应急管理能力、自救能力,以及必要的应急处置能力。

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公共危机管理的特征篇3

关键词:公共危机管理;危机模式;契合性;混沌理论

一、“混沌理论”与“公共危机”

1.混沌理论的概念提出

“混沌理论”的产生,最早可追溯到二十世纪七十年代左右,提出者是一名著名的气象学家——爱德华·洛伦兹。该理论一问世便得到了可与相对论、量子力学相媲美的待遇,并称“三大科学革命”。现今,随着该理论的发展,其影响力已波及几乎社科的各方各面。

顾名思义,混沌理论中的中心词汇“混沌”,本意是指混乱而没有秩序的状态,在哲学中,混沌指虚空,或者没有结构的均匀状态。而在爱德华·洛伦兹理解中,这个词汇被赋予了另一种全新的意义:即指它们看似是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定。而当今很多学者们又认为,混沌产生于确定性的非线性系统,貌似随机却又暗含规律,是无序中的有序。

综上所述,该理论也可以成为非平衡理论研究的重点,是事物或系统中有序和无序相互转变的理论,表现为由无序状态转变为有序状态。混沌理论总体可以归结为以下几点:混沌系统的运行并非无迹可寻,重点在于其初始条件的设定,也就是说,其对初始条件有着相当的敏感、依赖性;初始再为简单的系统,经过一系列演变之后也会复杂无比,反之,复杂的背后可能是一个简单无比的系统;混沌状态的系统在一定条件下可以渐进的转化。

以上几点,就是混沌理论研究的核心。

2.混沌理论的主要特征

(1)无序性和有序性的辩证统一。混沌理论宏观上具有无序性,这主要体现在混沌现象具有内在随机性和局部不稳定性。混沌现象敏感地依赖其初始状态,这种对初始状态极度的敏感则表现为某种程度的不可预测性和不稳定性。同时,混沌理论还具有微观上的有序性则体现在它的普适性上。

(2)稳定性和不稳定性的辩证统一。混沌,本身就是一个介乎于稳定或不稳定之间。该系统在全局上非常稳定,但在局部却混乱非常,这也是区别于有序系统的最大特征。局部的不稳定,就决定了整个系统对初始条件极为敏感,这也就是在混沌理论中最为有名的一个名词:“蝴蝶效应”。初始条件极其细微的改变就会引起系统运行结果的千差万别。

(3)随机性与确定性的辩证统一。无序中寻找有序,复杂中总结简单,这就是混沌理论的方法论。两者之间是对立而统一的。而在我们的实际生活中,很多现象表明,瞬息万变的环境中的不确定因素、事件本质和发生也存在一些必然的确定性因素。

3.公共危机管理模式中的混沌理论

⑴混沌理论的非线性体现在公共危机管理模式的开放性中。在混沌理论中,无论是什么系统,都会经历一个过程,即:简单——复杂——混沌。而在文章开头所说的公共危机管理系统也一样在这个范畴之内。一个政府,和政府所处的环境,本身就处在一个相互平衡的状态,无论哪一方面发生过大的变动而超过平衡所能承载的极限,就会使得整体产生巨大的波动,从而导致社会秩序的失调、混乱等结果。这就是所谓的公共危机。就像混沌理论中所描述的,公共危机具有突变、多变、失控等特性。

⑵所谓公共危机的突发性,在混沌理论中相对应的就是无序中对初始条件的敏感依赖性。对于政府而言,也存在着作用相同的机制。假设当前满足一定前提下,公共危机在隐蔽的情况下积累,从而扩散性地爆发诸多公共危机事件,对公共危机管理模式造成威胁。

⑶混沌现象内在随机性一定程度上表现为公共危机的不确定性。公共危机不仅是恒定存在的,也是内在不可确定的。它们内生于政府存在不确定性,这主要是因为人的认识能力有限,信息获取不完整,进行决策时,政府管理人员根据内外部环境变化自行判断作出的是最佳选择而非最优选择。

二、混沌理论在公共危机管理模式中的现实应用

1.混沌理论在公共危机管理模式中的应用背景

(1)理论背景。混沌理论的应用和推广是公共危机管理模式的系统理论演进的必然要求。公共危机管理模式是一项复杂的系统工程,从系统角度对公共危机进行综合的、全面的系统管理,是公共危机管理的内在本质要求。系统管理理论传统模式以一般系统理论为依据,在此思维定势下产生的系统管理理论已不太适用。随着政府管理理念的转变,促使危机管理实践不再将公共危机当做一种混乱无序现象,而是将公共危机视为走向秩序的前奏,更加强调把握危机中的转机,而混沌理论为更好地把握危机以及转换创新公共危机管理模式提供了全新的理论框架。

(2)时代背景。混沌理论的应用很大程度上反映出我国当前情况。对于处在大力建设、发展特色社会主义的我国,这是一个特殊且重要的阶段,因此,相对的各种公共危机多发也就成了必然。对于整个管理系统来说,也是一个严峻的考验。如此一来,对公共危机管理系统的强化、完善和革新就显得势在必行了。

2.混沌理论在公共危机管理模式中的应用现状

一方面,在公共危机管理实践中,混沌理论在加强对转型期我国公共危机的认识,了解其特点及其诱因,探索公共危机管理规律,探寻公共危机演化的主导因素和创新公共危机管理模式等方面已经具备了相当的研究基础。

另一方面,混沌理论对公共危机应对、危机形成机理与公共危机演化规律还缺乏更高理论层次的深刻认知,也尚未形成系统的知识体系,混沌理论的应用还需不断探索和深入。

三、公共危机管理模式与混沌理论的契合性探析

1.对初始环境和条件的敏感度的契合

混沌理论认为,混沌状态的非系统运动敏感地依赖于初始条件或者初始环境,初始环境经过时间演化很可能造成不同结果,而公共危机管理模式系统也同样具备这种混沌特性,公共危机的爆发都有一个临界点,当临界点的变化积累到一定程度时,就会引发灾难性后果。

2008年,我国南方爆发特大雪灾,灾情的严峻形势和突发性,对我们政府的管理能力是一次不小的考验。天气预报的误差导致对未来估计不足,就直接使得了准备严重的不充分,而在恶劣天气的持续肆虐下,更大的灾情发生了。连续的恶劣天气加上初始估计错误,所产生的实际损失已经远远比不上对社会地影响了,于是各种各样的间接负面效应随之而生。因此,对初始条件具有较强的敏感度,也是公共危机管理系统的一个显著特征。

2.随机演进过程中的契合

⑴从演进过程角度看,混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论,是对确定性系统中出现的内在随机过程形成的途径、机制的研究。而公共危机的本质也是一种极其复杂的演化过程,由于混沌现象的普适性使得混沌理论的思想和方法迅速向各领域广泛渗透,更为公共危机管理模式提供了新的系统研究视角。

(2)从内在随机性角度看,混沌理论认为,即使没有外部随机作用,混沌系统自身也会产生随机性,这是混沌理论固有的特征。在这种状态下,简单个体遵循简单规律,随机相互作用就能产生难以准确预测的复杂行为。公共危机的演进过程同样也是一个微小差异从量变到质变的过程。但这个过程有其特殊性,表现为其管理模式系统的内在随机性。公共危机管理模式中的很多不确定因素在一定程度上也是由于危机管理系统的随机性所诱发,这都是二者内在契合性的具体体现。

四、基于混沌理论的视角创新公共危机管理模式

1.借鉴混沌理论和创新视野改进传统的公共危机管理模式

⑴借鉴混沌理论,以创新开放的视野把握我国公共危机管理模式,就是在学习借鉴国外经验的基础上,基于公共危机管理混沌特性,在推进公共危机管理实践中,探索出中国特色的公共危机管理模式,最终真正实现由危机管理模式学习到模式创新的根本性转变。

⑵强化全局性观念,针对传统公共危机管理模式的弊端加以改进,建构全局与局部、中央与地方、整体与部分三位一体的公共危机管理模式。混沌理论强调系统和整体特征不能还原为单个要素,在研究局部时要将其放在整体中。因此,公共危机管理要在全局性的宏观决策观念指导下,从战略高度意识到公共危机事件呈现出跨国性、危机波及范围越来越广、复合型社会危机事件增多等显著特点,充分考虑危机可能的发展方向。

⑶构建灵活的公共危机管理框架,改进完善过分依赖理性思维的传统危机管理模式。对当今存在的持续时间较长和综合因素复杂的公共危机事件,理性决策模式在短时间内可以准确预测危机产生,但长时间则无法准确预测,危机管理模式应该加强理性思维基础上的非理性因素的有效应用,能够从多个层面对预测产生影响,可以跳跃和创造性地瞬间把握危机本质,在最佳时机选择公共危机管理模式中的最佳应对方案。

2.创新构建动态型的公共危机管理模式

公共危机的混沌特性客观上要求政府对公共危机的管理要处于一种动态的变化过程之中,这就需要构建公共危机管理的动态应对模式。首先,应急机制要在常态下用力。在危机未发生之前,应做好公共危机管理的制度建设、机构建设、物资及知识储备等工作,未雨绸缪,防患于未然。其次,危机防范意识和能力的培养要经常化、制度化。这种知识和能力需要通过专门的公共危机管理机制来进行培训、教育和演练,也需要部门相互协调,并将更多的人力和财务资源投入到公共危机管理模式的构建中。

3.创新建构知识需求型的政府公共危机管理模式

由于政府公共管理系统具有混沌特性,为改进政府公共危机管理绩效和质量,这就需要改进政府公共危机管理的学习机制,并能从不断变化的环境中获取新知识,构建知识需求型的政府公共危机管理模式。具体框架如前图所示:

在知识需求型的公共危机管理模式框架下,政府在指定了管理目标之后,就要有相应危机管理系统来支持运作。经过初步筛选后将其中有价值的留下,并入库,在并行的管理系统之间流动共享,从而形成一个由管理的模式、流程、各主体系统之间的多层危机管理系统。

4.创新构建回应型的公共危机管理模式

伴随着构建社会主义和谐社会的脚步,在我国公共危机管理实践过程中,公共危机管理系统和其他系统密切相关,诸如政治、经济、社会系统等,这就客观上要求政府在公共危机管理过程中,应该将混沌理论引入到政府公共危机管理中来,重新审视原有的公共危机管理理论与实践。

总而言之,混沌理论作为一种新的理论视角,在公共危机管理中的应用具有深厚背景,这将成为今后时期我国公共危机管理模式未来研究和改革的新方向。将混沌理论引入到政府公共危机管理中来,为推进我国公共危机管理模式创新带来诸多启发:首先,我们要清醒地认识到,政府的危机管理系统同其他运作的系统一样,都有着混沌理论中的性质;其次是危机管理系统的混沌性是可控可调的,它并非杂乱无章而是遵循一定规律;第三,随着社会的进步和发展,危机管理机制也要进步发展,要跟上社会的脚步,结合实际情况,做出完善和创新,为未来我国公共危机管理模式创新提供全新视角。

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公共危机管理的特征篇4

关键词:公共管理,公共危机,机制

Abstract: this article from the meaning of constructing public crisis management, based on the analysis of the current of China's public management department to deal with public crisis in dealing with the lack of, puts forward an effective public crisis management coping mechanism countermeasures and Suggestions.

Key words: public management, public crisis, mechanism

中图分类号:D631.43文献标识码:A 文章编号:

公共危机是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危机公共安全的紧急事件。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。严格地讲,公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略,危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点,针对不同的危机事件采用不同的管理策略,一切以防范、化解危机,恢复社会正常运行为目的。在一定程度上,只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。

就公共管理部门而言,公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平,这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中,由于公众对改革的不理解,出现了多种声音,进而引发成牢骚,甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力,但它是一把“双刃剑”,合理、适度运用将有利于提高行政效率,保护国家、社会和公民的合法权益;反之则会出现“异化”现象,给权力寻租创造条件,对公民的合法权益构成威胁,给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心,凭习惯、凭经验随意执法,凭意气盲目执法,论关系、讲人情胡乱执法,从而引起行政相对人不满,引发不必要的纷争,造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道,目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机,不但给正常社会秩序带来严重影响,而且直接危及行政执法人员人身安全,给行政执法人员的身心造成巨大伤害,应该引起高度的关注和重视。

一、构建有效公共危机管理应对机制的意义

目前我国正处在现代化的关键阶段,经济社会结构转型与体制转轨并行,传统因素、现代因素与后现代因素并存,导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期,因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高,公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升,网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明,这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应,势必会影响自身的声誉和形象,失去公众的信任。

面对危机,如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足,漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权,欺上瞒下,口是心非、弄虚作假,或公共管理行为和效率上识别能力表现较差,应急机制不健全,对危机反应失当,致使危机扩散,可能出现以下几种情况:一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动,导致秩序失范;二是由于在非常时期丧失公众的信任,社会矛盾突出,使行政行为关系紧张乃至冲突;三是当公共危机事件发生而未被有效控制时,媒体可能借机进行负面报道和恶意指责,损害公共管理部门的公信力。因此,公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制,采取一系列必要措施,以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。

二、目前我国公共管理部门公共危机管理应对机制存在的不足

近年来,我国十分重视对突发事件的预防和处置,也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后,全国上下迅速行动起来,把加快建立健全突发事件应急机制,提高应对危机的能力提升到工作日程,在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索,并取得了很大的进展。2008年,面对突如其来的“5·12”特大地震灾害,我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中,我们也清楚地认识到,当前的应急管理还存在—定的问题。

(一)危机防范意识有待提高

这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足,对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中,导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面,传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求,当危机(尤其是突发事件)来临时,一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题,亟待改进。

(二)部门间信息资源共享不够通畅

目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端,难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看,我国从中央到地方,就某一个公共管理系统来看,其内部信息网络已经畅通,但横向上,公共管理职能部门之间还没有建立起完备的横向信息网络,信息的水平交流有时受到阻碍,使得信息资源不能及时得到有效利用,形成信息交流、传输的瓶颈。

(三)应急预案的编制和实施还需改进

总体来看,各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容,在时间紧、任务重的情况下完成的,一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定,同时,在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间,还缺乏有效的衔接、协调和演练,实战可操作性有待检验提高。

三、公共管理部门应对公共危机的对策研究

在下一步工作中,公共管理部门应该全面落实科学发展观,坚持以人为本,预防与应急并重、常态和非常态结合,全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾,完善应急管理体制,提高应对突发公共事件的综合能力,保障公众生命财产安全,维护社会稳定,促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。

(一)牢固树立以人为本的理念

管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们,公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面,才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合,才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益,以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作,那么就会减少或降低执法风险,提高工作效率。为此,公共管理部门在行使行政权力的过程中,要坚持以人为本,牢固树立服务意识,保障公民的合法权益,并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”,“执法”与“为民”的关系,在公共管理中充分尊重公民权利,给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议,引导公民正确行使权利,防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平,实现在管理中服务,在服务中管理,营造相互理解的和谐征纳氛围,化解因征纳矛盾引发的风险。

(二)建立健全灵便的预警机制和高效的反应机制

预防危机是危机管理的重点,预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防,而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设,尽早发现危机征兆,抓住解决危机机遇,控制危机蔓延,并且高效的作出反应,制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁,在条伴许可范围内,尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来,与公共管理部门同呼吸共命运,是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统,这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应,把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众,让公众了解税务部门的作为,稳定民心。在第一时间关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性,反应迟缓必然加重危机状态。

(三)加强部门协作沟通

在日常工作中,要加强与各方面的联系和沟通,争取得到相关部门的配合和支持。如:加强与当地有美单位和部门的协作,构筑严密的信息资源共享网络;与上级部门及同行加强信息联系,形成网络,共同维护公共管理秩序,进一步化解可能出现的风险,避免公共危机的产生。

(四)高度重视法治建设

实践证明,将危机管理纳入制度化,法制化轨道,有利于保证突发危机事件应急措施的正当性和高效性。法治的建设包括两个部分:一方面体现在我们的行政立法上,任何一项法律法规或者地方性政策的出台都要坚持通盘考虑、统筹规划的原则,确保政策的适用性和合理性。同时要进行周密研究,广泛充分征求群众意见,做到统筹规划,避免出台的政策片面性、单一性,导致决策失误,适得其反,产生公共危机,另一方面体现在执行上,公共管理部门要坚持依法行政,依法管理,这样才能兼顾公平与效率,真正实现保障国家运转、维护社会秩序、促进经济发展的公共管理职能。

公共危机管理的特征篇5

关键词:社会资本;公共危机; 合作治理

中图分类号:C91文献标识码:A文章编号:1673-0992(2011)01-0104-01

一、社会资本的内涵

ゴ20世纪80年代以来,社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题,很多学科从不同角度对社会资本进行了研究,社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路,即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论,许多学者都进行了研究,最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔•布迪厄,他把它界定为“实际的或潜在的资源的集合体,那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特•帕特南,他在《使民主运转起来》一书中,他把社会资本界定为“社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”①目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征,如信任、规范和网络,它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。

二、公共危机合作治理

(一)公共危机的定义

ス共危机是指“对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下,需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情”,“公共性”是公共危机的首要特征。②所谓公共性,即危机指向对象是特定区域的所有公民,每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全,容易引发社会恐慌,加剧破坏性。因此,能否处理好公共性危机,也成为考验政府执政能力的重要指标。复杂的社会环境要求政府转变单一的治理模式,形成一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系,公共危机的合作治理已经成为了时代的必然趋势。

(二)合作治理的内涵

ス赜诤献髦卫淼哪诤,我国知名学者张康之教授认为, 合作治理是多元治理主体的共同治理。"即建立起一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系。在这个合作治理体系中,政府以及社会自治型组织之间在自主负责、合作分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给,形成灵活的、多元的公共利益实现途径。③合作治理的特征主要表现在以下三个方面: 其一,合作治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。合作与信任是互动的, 信任促进合作, 反过来合作又增强了信任; 其二, 合作治理的主体身份必须是平等自由的。其三, 合作的目的是为了追求共同利益。

(三)公共危机合作治理

ツ壳傲餍械闹卫砝砺矍康髟诠家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展,社会成员参与政治过程的人越来越多,新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种合作的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理,它是政府和民间、公共部门和私人部门的合作与互动,是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下,公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式,同不断发展壮大的社会自治力量达成共识,通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径,共同构建基于合作、信任、平等和谋求公共利益的公共危机合作治理体系。

三、社会资本与公共危机合作治理理念的耦合

ピ诠共危机合作治理的过程中,蕴含着丰富的社会资本,公共危机合作治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机合作治理的基础。社会资本主要是社会组织的某些特征,如信任、规范和网络,它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容:首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系,增强合作意识;个人对政府对组织的信任,可以增强对组织的认同感和归属感,提套主动参与的意识;政府和社会之间的信任,可以促进彼此之间的良性互动,增加彼此的了解,共同实现公共危机的合作治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展,就是因为它们降低了交易成本,促进了合作。⑤第三,参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本,培育强大的社会规范,公民参与网络促进交往,促进了有关个人品行的信息之流通.

四、建构社会资本,促进公共危机合作治理的实现

ド缁嶙时镜牡某浞址⒂是公共危机合作治理实现的基础。提高社会资本的存量,有利于提升公共危机合作治理的水平。

1.社会资本的集聚,是再造公共危机合作治理能力的基础

ッ拦著名管理学家诺曼R奥古斯丁所说的“一次危机既包含了导致失败的根源,又蕴含着成功的种子;发育、进而收获潜在的成功机会就是危机处理的精髓;而错误地估计,并令事态进一步恶化则是不良危机处理的典型特征。”⑥公共危机必然会导致很大的损失,但它同样也是机会和转机,如果能成功的应对公共危机,一方面会将危机所造成的损害降低到最低限,另一方面会赢得公众对政府和其他社会自治力量的信任感和归属感,获得更多的支持,从而集聚更多更高层次的社会资本。

2.制定和完善公共危机合作治理的法律法规体系,是强化社会资本作用的重要保障

ネ晟乒共危机合作治理的立法,确认公民和社会组织公平参与公共危机治理的主体地位,明确其参与危机治理的权力和义务,促进危机治理中多元主体依法、高效、有序参与。在公共危机合作治理中,建立人与人之间的相互信任更为重要,而法治可以起到维护社会资本的作用。

3.建立畅通的公共危机合作治理的社会网络,是培育合作治理社会资本的前提

ヅ嘤成熟的公民社会,为公民和其他社会自治力量有效参与公共危机合作治理提供基本支持,政府和社会自治力量的良性互动也依赖于公民精神的健全、社会交往网络的发达,积极培育民间组织,为公共危机合作治理提供健全的社会组织机制,社会资本的产生和更新与民间组织密切联系在一起,通过发挥社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力,促进公众参与政府公共危机治理的有序化拓展。

结束语

ト死嘣诙院推胶头⒄沟奈尴奁谂沃薪入了21世纪,随着全球化的不断发展,不同地区不同国家之间的相互依存度不断提高,面对各种层出不穷的公共危机,过去那种传统的单一社会治理模式已经无法适应新时展的要求,有效的公共危机合作治理需要多元化的参与和合作,需要发挥基于信任、规范、网络、合作和公共利益的社会资本的作用。

おげ慰嘉南祝

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公共危机管理的特征篇6

关键字:大数据;公共危机;公共危机管理

1公共危机管理概述

十六届五中全会中明确提出要“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制,提高处置突发性时间能力”。党的十七大报告中进一步明确要求“完善突发事件应急管理机制”。现在对公共危机管理的研究更加深入,学界中研究公共危机管理主要有两种思想:一是认为对突发事件直接救援的应急管理思想;二是认为公共危机管理是一个全过程的管理,在危机发生前后都具有重大意义,只是在危机发生之时的意义相比之下尤为重要。张小明认为,“公共危机管理”是指对公共危机的管理,其主体不仅包括政府部门、非政府公共部门(NGO),也包括企业,甚至将公民涵盖在内。我国是一个社会危机和自然灾害多发的国家。一方面,我国改革开放以来,社会转型导致不同社会主体之间的权利和利益重新分配,不同地区不同阶层之间的贫富差距不断拉大,那些受益不足的群体会产生心态上的失衡,这样就会造成行为上的变异,诸多不稳定因素随之而来,例如火灾、投毒、爆炸、杀害青少年儿童等极端事件不断发生,公共危机管理将会面临巨大的挑战;另一方面,我国疆土辽阔,常发生自然灾害,地震、洪水、干旱等。这些自然灾害的发生也会给中国带来巨大的损失,这些自然灾害的发生是防不胜防,加强公共危机管理则先需要清楚其本质和存在的问题。因此,对公共危机管理的研究是时代趋势所需。

2大数据特征及大数据时代下的公共危机管理

大数据时代下的信息传播迅速,涵盖的信息量大,影响范围广,公共危机事件会在短时间内被大数据时代的新闻媒体等工具快速剖析。公共危机信息是多角度多层次的传播,信息超链接,公共危机信息被强化。大数据,单从字面来看,它表示数据规模的庞大,但是仅仅数量上的庞大显然无法看出大数据这一概念和以往的“海量数据”(massivedata)、“超大规模数据”(verylargedata)等概念之间有何区别。对于大数据尚未有一个公认的定义,不同的定义基本是从大数据的特征出发,通过这些特征的阐述和归纳试图给出其定义。在这些定义中,比较有代表性的是3V定义,即认为大数据需满足3个特点:规模性(volume)、多样性(variety)和高速性(velocity)。除此之外,还有提出4V定义的,即尝试在3V的基础上增加一个新的特性。大数据的定义很难达成一个完全的共识,但事实上,在面对实际问题时,只要把握好3V定义,然后适当地考虑4V特性即可。大数据时代下我国公共危机管理更是遇上了新的挑战,与传统媒体相比,大数据时代下公共危机传播之规模大,形式多样化,速度快,把内容变得丰富多彩。大数据也解决了反应时间短,“事中反应”困难等问题。一方面,大数据时代下,对公共危机发生之前有相应的管理和设施准备,大数据运用软件和硬件设施相结合,采集数据。另一方面,管理层面大数据扮演着重要的角色,如系统互联互通、信息共享,确保信息安全和隐私等,大数据的运用对我国解决公共危机问题提供了新的的思路。

3公共危机的类型

现在,我国已经开始重视公共危机管理,在新时代的背景下,我国不但要增强忧患意识,还要对危机管理开展更加广泛的研究,在国内学界,胡宁生(1998)在其主编的《中国政府形象战略》一书中对危机进行了非常细致的分类:按动因性质分为自然危机和人为危机;按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机;按主要成因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等;按所采取的手段分为和平方式的冲突方式和暴力性的方式;另外还分为特殊状态的危机,如核危机与非核危机等。危机管理专家薛澜在《危机管理》一书中,从危机产生的原因上将国内危机事件的类型做了以下的归纳,如表1所示。基于公共危机种类的各种划分标准的讨论,可以作如下评述:其一,国外学者对危机类型的学术解读走在前端,且大多被纳为危机涵义的研究视角;其二,国内学界对公共危机的学术分类大多在2003年,这一年因“非典”爆发而被视为我国危机管理研究“系统化学术话语构建的起始之年”;其三,关于公共危机与非公共危机的区别和联系的并没有得到完全的界定;其四,自然危机的界定十分清楚,但是对于人为危机并不是十分清楚;其五,公共危机的生成诱因与其基本类型息息相关,只有将公共危机的基本类别分析得很透彻才能参透公共危机的本质,为公共危机管理工作指导思路、指明方向。

4公共危机管理研究现状分析

公共危机管理的基础是制度的建设,但是只单纯地依靠构建政府危机管理的机制是不能够完全保证让社会处于无忧无难,公共危机管理体系的构建是一项综合系统工程。全社会应该参与进来共同治理公共危机,但是根据社会的相关调查数据表明,很多群众是不愿意参与到公共危机管理处理工作之中的,我国历史上就推崇“舍小家为大家”的理念,但是现在人民对公共危机的关注度和参与度并不乐观,显然没有人民群众的支持,工作很难展开。在这种压力之下,我国也在尽快完善危机管理的体系,规范危机管理的行为,发挥社会团体的力量,集中社会、管理部门的力量形成合力来提高我国公共危机管理的能力。近年来我国公共危机管理研究受到广大学者们的青睐,尤其是大数据时代下公共危机管理是更是倍受关注,现以表2,图1来说明公共危机管理研究的发展趋势。结论分析:从1995~2000年,公共危机管理研究只占总体的30.8%,主要研究在经济领域;从2000年开始注重公共危机管理,研究比例比上一个五年增长了30.9%,2010~2015年增长到44.7%;从纵向上看,期刊文章的数量呈明显上升的趋势。除此之外,紧急事件和应急机制这一类文章的数量也随着国家的需求而增加,这表明虽然我国对公共危机管理的研究逐渐增多,但我国还仍然需要对公共危机管理理论进行更加正规化、系统化的深入研究。相比国外公共危机管理而言,我国存在的问题是多方面的:其一是我国预防公共危机体系不健全,相关部门对方案的精髓都不能全部掌握,换句话说,预案的设计没有与实际情况相结合,更加谈不上及时采取相关措施解决公共危机的突然发生;其二是我国没有全面的法律条文,没有法律条文的约束就会造成在管理执行过程中产生诸多不确定因素;其三是公共危机管理也被称为政府危机管理,那么政府作为主体,有职责规范其行为,减少负面信息和误导公民信息的传播,但是现在大数据时代下,各种媒体新闻传播迅速,很多消息的传播给人们带来的惶恐不安是相关部门的措施做的不到位,才会导致人心不稳;其四是面对公共危机事件时,大家是一个不可分割的一个整体,社会秩序的稳定是广大群众关注的要点之一,安抚好受危机影响群众的心情,保障涉及危机事件人民的利益。

5公共危机管理存在问题的对策

(1)完善预案体系。我国各地地区都编写、制定了应急预案和专项应急预案,预案上应该写入参考的实际情况,提高预案的可操作性,健全预案的策划、安排、监督、管理和评价机制。如针对社会出现的危机,有公共危机事件也有非公共危机事件,我们公共部门则需要针对公共危机事件做出特别的措施,明确各部门的工作责任,提高工作人员对公共危机事件的专业素养,能够有效地向上级反应情况,报告数据。(2)健全危机管理的法律法规。我国关于公共危机管理法律并不完整,法律的重点要放在公共危机处理事件中政府和有关部门人员职责上。国外在公共危机管理方面的法律有很多值得我们借鉴的地方,如美国为了提高人民对危机的认识,美国纽约危机管理办公室建立了危机管理在线定位系统,日本建立了信息管理一体化的评测小组,而我国首先要做到的就是根据我国自身具有的特点制定有利于我国国情下的法律条文,有了法律的保障,才有了危机管理的前提。(3)强化政府对大数据时代下公共危机管理的规范。现在许多危机事件的发生是防不胜防的,但是公共危机的恶意传播,造成人们的恐慌是可以避免的。政府应该加强对大数据时代媒体的管理,约束其行为,尽量防止媒体歪曲事实误导社会公众的公共危机意识。对不法分子的典范应该严惩不贷,显示出政府在人们心中的威信,让人们相信政府,在大数据时代下具有明辨是非的判断力。(4)运用多元治理手段处理好社会的秩序和共勉权利保障。现代政府的本质在于社会的秩序和共勉权利保障的问题,不管是在正常社会的状态下,还是在非常社会的状态下都应该充分发挥其作用。风险社会和和谐社会中的“风险”和“和谐”不仅是一种社会存在,而且是一种公众的心里暗示。公共危机的频发打破了社会的秩序,引起了社会的矛盾,给人民的心里带来了不和谐、不安全的暗示,现代公共危机管理就是要实现对社会公众不安心理的疏导,恢复和维持社会的有序与和谐。

总之,现代大数据时代下,公共危机管理也在不断的创新优化,公共危机管理体系的建立包括了政治、经济和社会三方面。全国人民应团结一心,且掌握在危机事件中自我保护的方法,做好对突发事件的心里准备和物质准备,在国家政策方针和政府的引导下树立良好的公共危机管理意识。

公共危机管理的特征篇7

关键词 公共危机 府际合作治理 困境 制度创新

中图分类号:D630 文献标识码:A

在当今这样一个危机频发的时代,公共危机事件屡见不鲜,涉及范围越来越广,影响力、危害性也越来越大。政府作为公共事务的主要管理者在应对公共危机时需要进行府际合作治理,使中央与地方、地方与地方共同建构政策网络,逐步发展为一种网络的治理。作为新的研究热点,许多学者纷纷着手研究公共危机的府际合作治理。对现有的这些研究进行梳理,发现其中的不足,有利于更好地把握最新研究动态和发展趋势,创新公共危机府际合作治理。

一、相关概念的界定:公共危机与公共危机府际合作治理

20世纪60年代初,危机管理理论作为一门独立学科开始学术界出现,史蒂芬・菲克、罗森塔尔等人为西方公共危机管理理论体系的奠基做出重要的贡献。美国学者查尔斯・赫尔曼是最早将危机引入社会研究领域的学者。之后,美国学者罗森塔尔提出危机是一种对社会基本结构和核心价值观造成严重威胁,具有高度的不确定性和时间压力,并需要做出关键性的决策 。我国学者张成福认为,危机是一种紧急事件或紧急状态,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对 。钟健夫指出,“凡涉及公共安全的危机就是公共危机” 。另有学者认为,“公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素,对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危急境况和紧张状态” 。李燕凌等认为,“公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险危害或风险的事件” 。

综合以上观点,能够发现公共危机的一些特性,即突发性、衍生性、破坏性、持续性、影响重大等,并对社会公共利益造成威胁或已造成损失的。这些基本特征都要求政府及其它社会主体采取措施的状态或事件,因此,公共危机的一个重要的内涵就是政府对公共危机的有效治理,公共危机管理也是现代政府的重要职能和义不容辞的责任。

随着经济社会的发展,地区与地区之间的关系越来越紧密,一旦公共危机发生是不可能按照地区行政区域划分进行演变和扩散的。现代危机的本质特征就是跨界性 ,行政区行政的条块化管理与公共危机的跨界性在逻辑上就存在错配。因此在对公共危机的有效治理中需要进行府际合作。

20 世纪八九十年代以来,西方出现了府际合作治理理论。府际合作是不同的政府及其部门,以及经授权履行政府职责的其他组织之间以相互需要为基础、以“平等”的身份展开的各种形式的合作,其治理主体为政府及其部门等 。强调竞争与顾客导向的市场模式,国家或政府部门在治理过程中其关键作用但不是支配性作用。府际合作可以是纵向的,即参与合作的各政府(包括中央和地方)暂时摒弃官僚制下各自的等级进行“平等”合作,也可以是横向合作,同级政府间及其部门间合作、各级政府及其部门间纵横交错合作 。本文所指的公共危机府际合作治理,就是在中央政府与地方政府合作、地方政府与地方政府合作对公共危机进行治理。

二、公共危机的府际合作治理模式

(一)国外的公共危机府际合作治理模式。

在欧美的大都市地区,中心城市周边的市、镇行使独立的自治权。由于一些公共物品供给及公共危机治理需要跨越自治市、镇的管辖区合作进行。出于对跨辖区治理和大都市区范围内的横向合作需求,组建统一的大都市区政府提上议程。大都市区政府在整个都市区范围内行使类似地方政府的整个职能;而自治的地方政府的主要职能包括规划、消防、治安等。在公共危机治理中,通过危机管理行政区对区域内的公共危机进行管理。如1889至1895年间,马萨诸塞州议会创设了大都市区污水处理行政区,以服务于波士顿市及其周边地区 。

但随着中心城区周边地区公共服务及危机管理能力的提升以及民众崇尚地方自治,选民普遍不支持。即使是新区域主义者也意识到大都市区政府,在很大程度上只是一种期望和梦想 。为了协调区域一体化的发展和民众的自主诉求,政府间合作实施跨区域治理。主要有以下两类:

一种是政府联合协会模式。通过设置各城市政府间协调机构,重点对具有明显跨界需求的公共事务进行协调,以解决城市之间较为突出的矛盾与问题。这是一种城市联合管理与协调体系,而非城市政府结构的联合体。政府联合协会模式对减少城市分治有良好作用,但由于缺乏威信和权力,难以解决区域出现的比较尖锐的矛盾。

另一种是特别管理区政府。国外各地方政府之间为了某种共同的行政上的目的, 将各自的全部或局部区域合并成履行某一特别职能的管理区。这种模式是多中心体制下的都市区组织管理模式,如美国加利福尼亚的“大气质量特别管理区”。 特别管理区政府模式的组织结构较为简单、反应快、民众参与积极性高,但由于职能单一无法协调各地方政府合作时产生的利益冲突。

(二)国内的公共危机府际合作治理模式。

当前国内公共危机府际合作主要有“府际契约”、“对口支援”等,以“府际契约”形式为主。在政府主导的区域合作模式下,地方政府是区域合作的主要参与方,通过签订各种形式的政府间契约如“规划纲要”、“合作框架协议”等来推动政府间合作的一种区域行政方式 。通常区域内各地方政府通过签订“府际契约”以加强经贸联系,在建立合作关系后再根据实际情况签订公共危机的合作协议对区域内公共危机进行管理。如长三角三省市签署《江、浙、沪传染病联防联控工作协议》,泛珠三角地区签订《泛珠三角区域安全生产合作协议》等。但近年来随着我过环境保护、应急管理等问题越来越受重视,各地方政府开始为公共危机专门签订合作协议。“对口支援”则是在中央政府的支持领导下,未受危机影响的地方对受危机影响的地方进行无偿援助。在汶川地震后的灾后重建中,这种模式被广泛应用。党中央、国务院提出提出“一省帮一重灾县”的对口支援机制,并出台《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。

三、公共危机府际合作治理的困境

国内外政府虽然对公共危机的府际合作治理做了许多尝试,也取得了一些成就,但合作中的各种困境一直是困扰运用府际合作对公共危机进行有效治理的难题。

一是缺乏相关的法律法规和完善的合作规则。从法律层面来看,我国法律中鲜有规定公共危机管理中的地方政府间合作问题。法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务,对于上级机关或中央政府在跨域公共危机中的责任、地方政府合作机制的建立、权利与责任分担等问题没有谈及。在合作规则方面,由于我国政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障而导致这种共识缺乏法律效力和稳定性,一旦地方领导职务变动容易使合作机制丧失效力 。在地方政府合作问题上,由于我国缺乏相应的法律和合作规则,这将阻碍其合作的进程。

二是体制不健全,条块分割严重,尚未建立制度化的府际合作治理机制。由于中央政府集中了太多权力,形成了‘条条’,使得中央政府在与地方政府难以进行“平等”的府际合作。同时这些条条又软弱无力,中央的管理权威严重流失,从而形成‘块块各自为政’的现象,在公共危机的管理中难以形成合力,条块分割的行政区行政与公共危机的跨界性存在逻辑错配。在公共危机的府际合作中没有有效的政策或制度保障,也没有建立专门的组织机构,其决策、执行机制也未形成,使得府际合作治理行为难以达成。

三是公共危机府际合作中利益博弈的困境。利益是推动各级政府走向合作的根本原因,但在实践中如何整合不同政府的利益诉求以现实彼此之间的合作进而满足彼此之间需要的目的是府际合作中的关键问题。地方政府具有理性“经纪人”属性,在利益博弈中有严重的短期性、局部性,影响区域内资源的整合以及整体利益的实现,进而无法达到帕累托最优,都想“搭便车”,追求利益最大化。各地方政府间的利益博弈导致合作陷入困境 。

四是公共危机的府际合作治理研究范围较窄。府际合作治理是公共危机应对机制中的重要内容,但目前的研究主要集中在诸如水污染等的公共危机中对府际合作进行研究,公共危机的府际合作治理研究的范围较窄,还未引起学术界的足够重视。

四、创新公共危机的府际合作治理模式

由于当前的公共危机府际合作治理模式无法破解合作中的法律法规、体制、利益博弈等问题,因此需要通过解放思想、组织形式创新、体制创新等方式对合作模式进行新的探索。

解放思想方面:个体的理性选择往往使得集体的非理性。府际合作治理意味着治理思维的变革,代表着以合作为基础“实现多赢府际关系模型” ,减少在公共危机的治理中地方政府的“自私自利”行为,在区域内进行府际合作协调。最终目的就是实现区域内各地方政府的共赢,实现整体利益和效用的最大化。要让地方政府自主进行府际合作就需要他们主观上接受和重视公共危机的府际合作治理,通过培养“区域共赢”意识、树立“整体性”治理理念。建立开放和合作的新地方主义。

组织形式创新方面:一是中央层面设立指导协调机构。在我国单一制的体制下,中央政府掌有巨大的权力、财力,使得中央政府与地方政府的“平等”合作难以进行。同时,由于我国现在危机管理实行地方首长负责制,地方政府在公共危机的府际合作中热情不高。在中央层面设立公共危机的府际合作指导协调机构,负责制订全区域的公共危机应急管理机制、利益补偿机制等,通过中央机构的参与与财政转移支付有助于构建中央与地方合作治理公共危机新途径,同时由于地方政府为得到中央政府“褒奖”、不敢违背中央政府命令等因素也促使了府际合作的进行。二是加强横向间政府合作。通过健全地方政府公共危机的府际治理有关机构设置、完善法律法规和加强地方政府应急管理财政资源体系建设的方式,明确公共危机的治理中参与合作的地方政府职责,规范权力、财力的使用。通过建立日常的信息流通、沟通机制和公共危机应急管理基金的建立,危机中的合作应急控制机制,善后阶段的互助机制,确保公共危机治理中联合应对管理、利益补偿协调和物资的保障。三是新型组织形式的培养。通过非政府组织在区域内的发展,加强地区间的合作;地方媒体的广泛合作,加强培养民众的危机处理能力,培育府际间协调治理的社会资本。

体制创新方面:一是通过推动相关法律法规的出台,完善 “府际合作”的法律制度和权责体系.奠定公共危机状态下的法律制度基础;制定符合地方实际情况的区域性的应急管理法来详细规范在危机中区域内各地方政府间的关系,以保障政府合作在危机状态下充分、有效地进行。二是强化日常沟通机制。通过定期的、常态化的协调议事机制,打破区域内各个城市政府彼此间的“信息隔离”,实现“信息共享”,通过“府际磋商”机制协调不同城市主体间在利益结构上的差异,使得地方政府的合作形式从诱导性合作转向自发性合作。

基金项目:湖南省研究生科研创新课题《重大突发性动物疫情流行区域分布特征及其影响因素研究》CX2013B315

(作者:欧阳一帆,湖南农业大学公共管理与法学学院,硕士研究生,研究方向:危机管理;王薇,湖南农业大学公共管理与法学学院,博士在读,公共事业管理系主任,讲师,研究方向:公共危机管理)

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公共危机管理的特征篇8

突发事件对公众的危害程度,除了事件本身的危险,还包括社会公众抵御灾变的能力。公共危机教育就是政府通过各种教育方式提高社会公众抵御灾变能力的过程。公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平是决定政府公共危机管理质量的重要因素。西方发达国家不仅注重强化公共危机管理者的危机管理意识,而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养,并在现实中产生了非常好的效果。从我国目前的情况来看,整个社会危机意识的缺乏、危机应对能力的低水平是导致公共危机扩大化、复杂化的重要因素。总结西方发达国家公共危机教育的特征,并在我国公共危机教育中加以学习借鉴,是一个重要的理论课题。

一、西方发达国家公共危机教育的主要特征

西方发达国家公共危机教育是其公共危机管理的重要组成部分,在公共危机教育体系、教育内容、教育情景、教育方法、教育结果等方面具有显著特征,具体来说,有下面五个方面。

(一)教育体系的完整性、层次性

1.教育体系的完整性。西方发达国家的危机教育体系既包括政府如危机教育管理机构,又包括公共组织如各类危机教育培训机构、危机教育科研机构等,还包括各种民间组织如各种志愿者组织、公益组织等。参与面广、体系完整,体现出完整性的特征。以美国为例。美国州政府和地方政府具有高度自治权,为加强对防灾救灾的综合管理和统一指挥,州政府设有应急管理办公室作为常设办事机构,负责州防灾救灾工作的日常管理和综合协调。同时,美国联邦在各州、市、郡都建立了培训中心和培训基地,以便于对应急救援人员进行强化训练。这些培训机构是对外开放的,可以为愿意参加培训的组织和个人提供相应的应急培训。所有的应急工作人员每年都必须参加应急管理的培训,以提高他们对突发事件的应对能力。如美国加利福尼亚州,州应急管理办公室是该州政府应急管理的专门机构,负责该州危机教育的管理工作。加利福尼亚州专业化培训处,负责各机构事故管理的培训,为地方、州、联

邦、私人部门和外国学生提供培训,通过教育、宣传、培训、演练等方法帮助公众做好防灾救灾的准备工作。同时,该州还有50多个志愿者组织活跃在应急教育和培训中,其中仅红十字会就有10多万人。

2.教育体系的层次性。西方危机教育体系既包括对管理者的教育也包括对民众的教育,既包括学校教育也包括社会教育,具有层次性的特征。如澳大利亚政府设立了全国灾害管理学院,用以培养专门的危机管理人才。同时,澳大利亚的应急管理署下面设有教育和培训处,主要负责社会教育与培训的开放和执行、应急管理资格标准和课程的开放和维护、应急管理研究和社区教育。还对普通百姓进行危机防范意识教育,如向每户居民邮寄有关反恐的资料,指导人们在发生恐怖事件时该如何应对。日本从幼儿园起就对孩子进行避险逃生的训练,通过杂志、录像以及互联网介绍应急知识,进行减灾知识宣传。同时面向公众开设各种减灾培训班,如向企业、社会机构开设消防员培训班,内容包括防火管理的一般知识、防灾人员的责任、应急设备的使用方式、综合防灾操作训练等内容。日本各地还设有防灾体验中心,免费向市民开放,供民众亲身体验发生灾害时的实景,了解避难方法。

(二)教育内容的丰富性、实用性

1.教育内容的丰富性。西方发达国家的危机教育内容丰富,主要包括危机意识的提高、急救知识的掌握、逃生的要领、自救互救的本领等。德国政府把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容,利用“危机预防信息系统”(DENIS)向公众集中提供各种保护以及危机情况下自我保护的知识,包括应急文化的熏陶、应急知识的教育和应急技能的培训等内容。在明确各级政府在应急事件中的职责的基础上,德国政府非常注重公民自身应急素质的培养。政府部门和相关社会组织对公众开展应急预备、应急应对、灾害恢复以及政府与应急方面相关的法律法规、政策等知识的培训,发放《突发事件预防手册》。

2.教育内容的实用性。还是以德国为例。在现实生活中,德国政府通过应急部门网站、宣传手册等,使每个公民都能了解、掌握以下基本知识和技能:报警需要的信息、紧急呼叫的电话、如何正确报警、家庭紧急文件夹(将一些重要的家庭文件如合同、房屋所有证、出生婚姻证明、存款账户登记、保险证明遗嘱等在亲戚、律师或者银行中保存这些文件的副本)、紧急情况配套工具、能源无法使用时可缓减能源失效的预防措施、储存食物和饮料、困难情况下的卫生保持、紧急情况下广播和其他信息来源等。

(三)教育情境的实践性、生活性

1.教育情境的实践性。西方发达国家的公共危机教育注重理论与实际的结合,把枯燥的教育内容通过诸如应急演练、防灾演习等具体行动传递给公众。加拿大每年三月的第一周是紧急预案周,通过政府与其他紧急预案社团组织的合作,在全国范围进行应急演练,目的是增强公众对紧急预案的关注。在地方组织的引导下,参与各方包括紧急响应者、志愿者组织、非政府组织、大众媒体和教育机构,通过尽可能逼真的实践化情境,锻炼社会对危机来临时的应急应变能力。在日本,通过应急演练培养危机意识从小学就开始了,孩子会在演练过程中受到教育,一旦发生地震不要慌乱,要保护好头部,从容有序地躲避。幼儿园的孩子们会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。救灾演练也是美国危机教育的重要内容。每年美国都进行大量的针对自然灾害、恐怖袭击、疾病传播、核辐射等的救灾演练,既有地方政府组织的小规模的演练,也有由联邦政府或几个州联合举办的涉及多机构、多部门、长达数日的全面动员的实战演练。

2.教育情境的生活性。西方发达国家的公共危机教育通过营造生活化的教育情境,将危机教育渗透进民众的生活之中,从而更易为普通百姓所接受。危机教育从社区生活入手、从公众的日常生活出发是日本危机教育的一个特点。根据这一特点,日本非常重视社区防灾能力的培养,使社区形成良好的居民参与机制,以便于他们受灾时在政府救援到来之前可以开展自救与互救。2009年10月,美国加利福尼亚州旧金山举行了千万人参加的防震演习,以纪念旧金山大地震20周年,参演者在办公室、餐馆、公共交通工具、学校以及家中演练当强震来临时如何进行防护、自救、互救。

(四)教育方法的科学性、人本性

1.教育方法的科学性。西方发达国家公共危机教育在方法上的科学性包括两个方面:一是指其方法使用的科学,二是方法运用时注意科技含量的提高。其既重视通过科学研究使其危机教育方法得到合理使用,又重视现代科学技术的运用。在使用传统教育方法的同时,通过利用各种高科技手段来提高教育的吸引力和影响力。在英国,政府研发制作出表现地震损失和引发各种问题的危机教育课件。在学校里,通过音像资料、电子地图和电脑动画等,形象地再现出地震造成人员伤亡,房屋、道路、桥梁等损毁,医药、食品、衣物等必需品短缺,交通、治安等出现混乱,让受教育者有如临其境的感觉。在美国,政府通过各政府部门、社区志愿者、红十字会、计算机网络等各种传播渠道向社会进行预警,关于危机的相关动态信息,并编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等材料,为公众和企业、组织提供必要的应对知识。美国还专门开发了考验人们在强震下的应急对策的电脑游戏,让公众在游戏的过程中不知不觉地接受危机教育。在日本新都心,兵库县在日本政府的支持下建立了人与防灾未来中心,利用声、光、电等现代科学技术,逼真地再现阪神―淡路大地震的场面,全景式地展示了震后恢复重建过程,使人们能够真实地体验灾害,从而增强忧患意识。同时,该中心还从事防灾研究,并组织开展各种灾害管理培训与研修,开设灾害应对概论、危机应对时的组织论等课程。

2.教育方法的人本性。西方发达国家在危机教育方法的使用上,从人的需要出发,尊重公众接受危机教育的身心发展规律,体现出较好的人本性特点。日本作为世界上自然灾害最为严重的国家之一,海啸、台风等“天灾”与地震、火山喷发等“地灾”的威胁很大,因此,在危机教育的过程中,特别重视体现以公众为核心的思想,考虑公众群体的差异。比如,气象部门以日文、中文、韩文、英文等多种文字向公众预警信息,以满足不同国籍公众的需要。

(五)教育结果的显著性、有效性

西方发达国家的危机教育有显著性和有效性特性,这是其长期正确开展危机教育的有力证明。美国在“9?11”袭击刚过,就有许多民众自发赶往事发地点,参加搜救工作和排队献血。这些成熟的公民行为,显示了社会的强大凝聚力,给了政府以极大的物质和道义上的支持。德国1998年发生的脱轨事件死伤几百人。在救援中,各种组织的1900名救援人员,还有很多志愿者、39架直升机和354辆车,在两个小时内都赶到了出事现场,用了两个多小时就将所有伤员送往医院。在救援过程中,各种组织的成员各司其职、互相配合,这与事先培训演练有很大关系。在印度洋海啸中,当10岁的英国小姑娘蒂莉?史密斯看到海水中有气泡而且潮水迅速下退时,马上想到在学校里学过的关于海啸的知识,预感到要发生海啸,并告诉了她的母亲。于是,在海啸来临前几分钟,接到她母亲通知的近百名旅客从这处海滩撤离,避免了人员伤亡。2003年,日本北海道发生里氏8级地震仅有1人死亡,而同年在伊朗巴姆市发生的里氏6.3级地震中死亡人数竟高达2万多人,另有5万余人受伤。据伊朗有关方面总结经验称,伊朗人防震意识不够是这次地震造成重大人员伤亡的重要原因之一,这从另一个侧面反映了危机意识教育的重要性。

二、西方发达国家公共危机教育对我国的启示

西方发达国家公共危机教育所呈现的特征,对我国进行公共危机教育有一定的借鉴意义,主要体现在下面五个方面。

(一)必须建设系统完整、层次分明的危机教育体系

第一,对于我国目前的危机教育体系来说,关键是要转变过去“全能政府”的观念,将非政府组织纳入到教育体系中来。对非政府组织的紧急救助进行专业培训,使其成员能够掌握相关的知识、技能和方法,是国际上加强非政府组织应急能力建设的普遍做法。一是非政府组织作为跨部门、跨行业的社会组织,有自己的联系网络和社会活动,可以迅速将有关的灾害信息和预防办法传播到各自的成员;二是非政府组织扎根于社会基层和某些特定人群,其所组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际,有时比政府部门统一编制的宣传材料更有针对性,更易被特定群体所接受。第二,要将防灾教育渗透到社会生活之中,建立多层次、多渠道、多形式的教育系统,实施全民、全程、全方位的减灾教育、宣传、普及和训练演习,增强减灾意识、知识和技能,形成全社会防灾减灾氛围,只有这样,才能提高全社会应对突发事件的能力,才能为有效应对突发事件提供充分的综合体系保证。第三,要注意将管理层的教育纳入教育体系。危机教育是一个复杂的动态变化过程,它既包括普通老百姓的参与和受教育,更离不开政府决策者的组织领导。管理者的危机教育是危机教育系统的一个重要组成部分。

(二)要注重危机教育内容的多样性和实用性

在各个不同教育阶段应采取不同的教育措施。在预防教育方面,要有针对性地进行灾害背景、灾前征兆、防灾准备的宣传和通报,使公众掌握观察、分析灾害的知识,在心理上、物质上做好准备。在临灾教育方面,要使公众在面临灾害时保持清醒和冷静,具有主动处置事故的应变能力,增强紧急状态下的服从指挥意识和自救意识,强化自我保护意识。在灾后教育方面,要稳定受灾民众的心理状态,保证灾后正常的救灾秩序和社会秩序,防止灾后可能出现的失控现象,要迅速投入医治创伤、恢复生产和重建家园的建设中。

同时,教育内容的选择要注意其在实际中的应用性。在国外,中小学时期应对自然灾害的课程是必选的,而且每个学期的成绩都要记录在小学生的成绩单里,和文化成绩同等重要。公共图书馆里有很多画册,以图片的形式告诉孩子们什么是龙卷风、火山喷发、岩浆等,如果遇到了灾难应该怎么办。就我国而言,在学校里,目前危机教育往往仅停留在书本上,而且很少将其放在与文化课同等重要的地位,很容易导致教育流于形式。这样的直接后果是教育内容与实际生活严重脱钩,在很多情况下,容易导致危机教育空心化倾向。因此,在选择危机教育内容时应该将理论与实际结合起来,要将现实应用性作为危机教育内容选择的一个重要考量标准。

(三)要通过构建富有实践性和生活性的情境提高危机教育的实际效果

应急演练是危机教育的重要组成部分,通过构建实战演练情境能够使人们更加快速地熟悉各种灾害情况,可以大大提高救援团队的互相合作与快速反应能力。同时,通过在实战情境中的演练,能使民众对在突发事件发生时应当采取的紧急处理措施、逃生手段、灾后恢复中应当注意的程序和途径有更深层次的理解和娴熟的应用。因此,情景式应急演练不仅可以发现应急预案中存在的问题,还可以向社会公众宣传预案,进行公共安全教育,提高公共安全意识,提高应急行动技能。在这一实践情境中,需要提高政府管理者的危机意识,提高政府危机管理能力以及政府的危机预警能力。同时,要有针对性地对社会公众进行危机管理方面的理论、知识的教育和培训。通过实践情景的培训,使政府和公众对危机的类型以及处理危机的办法有一个基本的了解和认识。

在组织开展防灾救灾的教育、宣传、培训和演练工作过程中,必须通过生活化的情境构建,有效提高政府、社会组织和公众应对灾害的意识、知识和能力等。普通老百姓所遇到的突发事件,都是在日常生活中所经历的,因此,从公众的日常生活出发进行危机教育,既可以让公众尽快熟悉危机教育的流程,也有利于在突发事件来临时懂得如何从身边开始进行自救和他救。这就要求培训者在进行危机教育情境构建时,充分利用好各种日常生活环境。可以根据公众的生活环境、居住条件,组织好应对突发事件的演练和培训。

(四)要注意危机教育方法的科学性和人文关怀

在危机教育中,对方法的使用要注意从公众实际出发,针对不同对象,采用切合教育对象实际的办法。比如,针对农村的危机教育,印刷品的印制就需要考虑农村群众的教育水平,尽量使用简单易懂的说明,配上丰富多彩的图片。对在校学生,特别是中小学生,要考虑其年龄、兴趣、接受能力,多选择鲜明活泼的教育方式,以提高其参与感和体验感。上海市卢湾区教育学院附属中学专门针对中学生骑车上学进行“驾照”考试,把交通安全教育作为学校生命教育的一个重要切入口,在学校操场上布置了一条“马路”,放置着模拟路牌、三色交通信号灯等交通工具,和学校周边的交通情况一模一样,以此来提高危机教育的实效性。

危机教育的过程中,还要充分考虑公众的感受,尊重其主体地位,注重人文关怀,注意心理疏导。做到危机教育为了百姓,危机教育尊重百姓,危机教育依靠百姓。公众危机教育是反危机战略的一个重要组成部分。在公共危机教育的过程中,如何通过警示宣传、自救互救培训、学校教育、社会演习等各种方法和手段,最大限度地提升社会整体的危机应对能力,是危机教育方法运用的目的。要达到这一目的,离不开人民群众的参与、支持与配合。有些地方为了完成上级交代的任务,搞群众运动式的教育,一个命令发下去,不管群众同意不同意,就在社区进行轰轰烈烈的演习,既干扰了群众的生活休息,也达不到危机教育本该有的效果。同时,还要注意心理疏导方法在危机教育中的运用。突发事件发生时,公众普遍出现心理失衡、心灵创伤等问题,引起所谓的“应激适应综合症”。2004年,台风“云娜”肆虐过的我国浙江温州,受灾地区有80%以上村民有焦虑和抑郁症状,比正常人患病率高4―6倍,其中重度和极高度焦虑和抑郁的人占了三分之一以上。因此,要在非危机时期加强对公众的危机心理素质的训练,以提高公众自身的心理承受能力。

(五)要采取切实措施提高教育效果

西方发达国家在危机教育结果上的显著性和有效性启示我们,危机教育的目的是最大程度减少突发事件对人民生命财产安全的威胁。在社会正常状态下,开展多层次的危机教育、提高公众应对危机时的心理素质,是政府公共危机管理的一项基础工程。同时,这种危机教育知识的普及和危机意识的培养反过来又能对公共危机管理和传播起到正面的推动作用,能促进公众参与的能动性和理性。能否加强经常性的减灾科普教育,让公众掌握减灾科学知识、约束自己的行为,能否让公众切实学会减灾技能、灾前自防、灾时应急、灾后救治,不仅关系到能否让全社会做好组织上的准备,关系到提高应急管理人员和全社会的心理素质、应急能力和防范水平,更重要的是可以直接减少突发事件给社会带来的冲击和破坏,最大限度地减少人民群众的生命财产损失。

公共危机管理是一个系统工程,如果把救灾物资的调集准备、紧迫的救灾抢险行为视为“硬措施”,那么危机教育更多的则是通过公众思想意识的提高来应对危机,体现的是一种“软措施”。二者虽然在公共危机应对中的方式不同,但目的是一样的,都是如何尽可能降低突发事件对公众的冲击。如果危机教育工作做得好,民众对于灾害来临时可能出现的情况、逃生的要领、急救的知识都非常清楚,遇到灾害不慌乱,具备了自救和互救的本领,就可以有效地减少人员伤亡。同时,危机在凝聚全社会的力量应对灾害事件中关系重大。我国在历次抗洪救灾等抗击重大自然灾害的过程中,都是在广大群众的大力支持下才取得了辉煌的成绩。

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