公共管理方法论范文
时间：2023-11-18 08:34:25
公共管理方法论篇1
关键词：WSR方法论；公共危机；管理
1 公共危机管理的概念及内容
所谓公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前发生的公共危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理危机，并及时恢复、客观评估，吸取经验教训。
当前我国公共危机管理从横向其本身的内容出发，分为一案三制，即应急预案、公共危机管理法制、公共危机管理机制、公共危机管理体制；而纵向，是按照公共危机管理的先后顺序划分为预警阶段，处理阶段、恢复阶段、评估阶段四个阶段。
2 我国公共危机管理存在的问题
从2003年SARS事件以来，我国逐步意识到公共危机管理的作用，经过十几年的发展，我国在公共危机管理领域取得了长足的进步，但是在公共危机事件发生后，我国现有的公共危机管理存在的问题也逐渐暴露出来：
从横向角度分析：（1）应急预案方面：预案内容缺少针对性，缺乏可操作性，预案设计形式化，过于仓促，甚至不符合现实情况，而靠上下级垂直领导方式推动的预案之间的衔接和横向协调是最大的问题；（2）公共危机管理体制方面：缺乏专业的综合危机管理机构，当前我国的危机管理机构大多数是由政府临时抽调政府工作人员组成的，一旦危机处理结束，临时机构会就地解散，工作人员就会回到各自的岗位，长此以往，无法保证机构的连续性，机构的经验无法保存，并指导其他实践；（3）公共危机管理法制方面：《应对法》的真实作用得不到发挥。当前的应急工作还只是依赖于一元化的党政领导体制来完成的，相关法律紧急措施规定不够具体，对公民权利义务规定不够明确。地方政府之间或政府各部门之间配合的协调方式和步骤，缺少详细的规定，很难做到有效的沟通和协调；（4）公共危机管理机制方面：由于地方体制障碍，导致极容易出现条块分割，各个地方各自为营，从而协调机制很难落实到实践中，当前我国公共危机管理过于重视处理阶段、恢复阶段的机制建设，而忽略了预警阶段中预警机制的建设，导致危机管理机制不协调。
从纵向角度分析：当前我国的公共危机管理，过于重视处理阶段和恢复阶段，多采取“头痛医头，脚痛医脚”的触l式危机管理模式，即一旦发生公共危机事件，则最大程度上集中资源进行危机处理和恢复，却忽略了预警阶段和评估阶段的作用，预警阶段能够最大程度上规避风险、降低损失，甚至是从源头上杜绝危机发生，而评估阶段是对公共危机管理过程的总结和梳理，能够为及时纠正管理过程中的错误提供宝贵经验甚至是避免同类事件再次发生，最大程度上减少生命财产的损害，提高危机处理的效率，降低管理成本，但是我国在预警阶段和评估阶段的重视程度不够，机制等方面的建设不完善，过多的人力和物力都集中在中间的阶段，导致预警阶段和评估阶段发展仍较弱。
3 WSR方法论
WSR方法论即“物理-事理-人理系统方法论”，在WSR系统方法论中，“物理”指涉及物质运动的机理，通常回答“物”是什么的问题，物理追求的是客观性、真实性；“事理”指的是做事的道理，主要解决如何去安排，回答怎样去做的问题，事理追求的是科学性、准确性；“人理”是指为人处事的道理，回答“最好怎么做”的问题，人理追求的是协调性、可靠性。“人理”也体现在对“物理”和“事理”的影响上，处理任何“事”和“物”都离不开人去做，“人理”是解决复杂系统问题的核心，物理、事理、人理的共生共长实现系统的集成。
4 基于WSR方法论的公共危机管理可行性分析
公共危机管理在宏观层面涉及到国家政策，国家层面的危机管理的体制、机制和法制，而各个地方政府体制的完善，机制的建立，人员的调配又体现在危机管理的微观层面。从宏观到微观，跨度之大，层次之多，可见公共危机管理的复杂性。
公共危机管理作为复杂的系统工程，物理可以包括资源、人口、交通、设施等，在公共危机管理过程中，应公共危机的类别的不同，“物理”本质也不尽相同，对公共危机本体的基本属性和特征有清晰的认识和准确的把握，对危机管理至关重要，从而保证危机管理的真实性；事理包括危机管理的研究方法、模型以及其他技术手段等，在危机管理过程中，事理的本质即为了保证危机管理的科学性及准确性，提高管理效率；人理包括整个管理过程的所有干系人，即领导者、操作人员、受害者等等，协调关系贯穿于整个危机管理过程，协调好人理，对于管理的指挥，操作，以及舆论，避免干系人的主观倾向，保证危机管理的可靠性。只有充分发挥这三部分才能真正做到及时管理、科学处理、灵活治理，这与WSR方法论的思想不谋而合。
WSR作为一种思路，其核心是在处理复杂问题时既要考虑对象的物的方面（物理），又要考虑这些物如何更好地运用的事的方面（事理），最后，由于认识问题、处理问题和实施管理决策都离不开人的方面（人理），把WSR作为一个系统，达到知物理、明事理、通人理，从而系统、完整、分层次地来对复杂问题进行研究。
从这个角度来看，应用WSR系统方法论，在传统方法的基础上，充分重视人理的作用，依照“物理”、“事理”、“人理”三个维度，使危机管理立体化，最大程度上提高效率，增加效益，从而实现系统、完整、分层次的公共危机管理，是完全可行的。公共危机管理就是物理、事理和人理统一的过程，WSR方法以物理完善――理优化――人理协同的思维方式促进和引导公共危机管理向真实性、科学性和可靠性迈进。
5 WSR方法论对公共危机管理的意义
东方系统方法论形成之前，我们分析问题、解决问题通常采用的是过度追求模型建立和定量分析的西方系统方法论，而公共危机管理是一个由政府、公民和企业等多方主体共同所组成的庞大、复杂的巨系统，应用传统的西方系统方法论很难处理这种复杂的社会关联，WSR这种东方系统科学方法论特别强调复杂系统中“人理”的作用，强调整体性和科学性。讲求系统实践中需要从“物理”“事理”“人理”三个层面进行综合考量。仅重视“物理”和“事理”而忽视“人理”，做事难免机械，缺少沟通，缺乏感情和激情，极易达不到甚至偏离目标；而WSR方法论在三个维度中寻求平衡，达到三个维度结合的效益最大化，“懂物理，明事理，通人理”就是WSR系统方法论的实践准则。
6 结束语
将WSR方法论应用到公共危机管理过程中，一是因为公共危机管理需要科学的方法论指导，需要依照WSR对公共危机管理进行重新设计。二是因为WSR方法论具有传统危机管理所不具备的科学性、系统性和完备性等特征。所以，拥有科学方法论的公共危机管理能够指导实践，在危机事件中发挥更大的作用。
参考文献
[1]张彩江，孙东川.WSR方法论的一些概念和认识[J].系统工程.，2001.
[2]赵国杰，吴连玉，安丽.基于WSR方法建构管理体系的尝试.[J].现代管理科学，2009.
公共管理方法论篇2
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
99.立足实践 坚持创新 构筑有中国特色的MPA人才培养模式——中国人民大学公共管理硕士(MPA)教育综合改革的实践
公共管理方法论篇3
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
（五）注重公共管理体制与政治体制的关联
公共管理方法论篇4
关键词：中国；公共管理体系；问题；建构
中图分类号：D630.8
文献标识码：A
文章编号：1004—0544（2012）10—0150—05
一、从中西比较看中国特色公共管理体系
（一）中西方公共管理的历史发展
传统公共行政学于19世纪中后期发端，正式形成于20世纪20年代。一直延续到70年代末期，迄今为止仍然是政府改革中持续时间最长且最成功的管理理论。这一理论来自于不同国家的学者，比如，英国的诺斯科特一屈威廉报告（Northcote—trevelyan Report）；美国威尔逊（Woodrow Wilson）的政治行政二分法；德国韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论；美国泰勒的（Frederick Winslow Taylor）科学管理理论等。其主张是：行政由政务官控制；严格的科层制节制模式；文官仅为公共利益服务，中立于任何执政党，不参与决策，只执行政务官作出的决策；核心目标是行政效率，主要使用静态的研究方法。这种传统的公共行政模式是对早期行政模式的超越，是一种历史的进步。
20世纪40年代开始由于市场失灵，凯恩斯政府干预主义在西方国家全面盛行起来，传统公共行政学开始受到挑战，新公共行政学派对其进行了激烈的批判，更注重行政系统与外部环境的联系，更重视公平正义、回应、参与以及行政责任。同时，政策科学开始运用动态研究方法分析实际政策的制定。可以说这是对新公共行政学应用性欠缺的弥补。因此，新公共行政学虽然没有从根本上改变传统公共行政的理论假设，但其提出的一系列应然价值要求。使其被称为民主的行政理论并成为公共管理出现的前奏。
从20世纪70年代开始。西方国家相继出现了经济、政治、社会危机，这给政府管理带来了严重的挑战，无论是传统公共行政理论还是新公共行政理论都无法解释和解决各国面临的困境。这必然要求新的政府管理理论的出现。伴随着西方各国的改革浪潮，逐渐产生、发展起来一些新的政府管理理论，它们扬弃了新旧公共行政理论的基本信条，主张在政府改革中采用经济学和企业管理学的理念、技术与方法，引入市场竞争机制等。这些理论概括起来主要有：企业家政府、管理主义、后官僚制、新公共管理等，后来均被称为新公共管理理论并在90年展成为一种国际思潮。
中国的政府管理理论就其历史发展来说也有其理路。中国是有着五千年历史的文明古国，在几千年历史发展过程中积累、沉淀下来的政府管理思想精华并没有因为外敌的入侵等因素而中断传承，形成了比较完备的政府公共管理制度，比如，层级分明的中央集权官僚制度，严格的科举考核制度，完善的监察制度，严密的社会管理法律法规等。同时也传承下来许多治国之道，比如，孔孟的“为政以德”、“礼治”“仁政”等主张，法家的“法治”、“术治”思想，道家的“无为而治”，墨家的“兼相爱”，兵家的“用兵之道”，管子的“轻重论”说等，它们是中国传统政府管理理论的主要构成来源，对中国古代公共管理实践产生了深远的影响。经过长期的实践检验与理论总结，历史最终选择了“集各家之大成者”且符合历代统治者要求的儒家思想作为我国政府管理实践的主导思想，构成了我国传统公共管理思想的主流。
从近代开始，我国逐渐学习、借鉴西方主要发达国家的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国、日本的许多关于行政学的著作，如《行政纲目》、《行政要术》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。辛亥革命以后，中国的民主先驱孙中山先生借鉴西方发达国家的经验与做法，结合当时中国的实际，提出了“三民主义”和五治权说，也就是立法、行政、司法、考试、监察五权分立思想。30年代开始，我国早期的行政学学者撰写的政府管理著作逐步问世。此时，中国公共行政学开始有了一定的发展。
新中国成立后，我国的行政学理论进入了全新的发展时期。1978年后，中国的公共行政研究重新恢复并取得很大进步。随着改革开放步伐的加快和深入，中国的行政学理论，在马克思主义、列宁主义、思想、邓小平理论以及科学发展观的指导下，在与我国社会主义市场经济体制以及基本政治制度相结合的过程中不断创新，逐步形成了具有中国特色的公共管理理论，并始终以理论的创新、经济体制改革、行政体制改革以及政治体制改革为研究和突破重点，力图为发展过程中出现的公平、效率、民主、法治、廉政等问题的解决提供理论指导。
（二）中西方公共管理的理论基础
公共管理方法论篇5
后现代主义是伴随着上世纪中后期西方国家社会转型和环境变革而产生的一种新的社会文化思潮。作为现代主义的辩证的“反面”，后现代具有强烈的反叛意识和鲜明的解构特征。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂，并致力于对现代性的发展理念、范式进行廓清和修正[1]。相对于以理性、高效著称的现代工业文明所彰显的同一性、本质性和封闭性等发展特点，后现代主义则扮演着反叛和纠偏的角色，将被现代性所忽视的诸如：差异性、开放性、去中心化、边缘化、创造力等特征作为其研究的焦点，深入挖掘和反思工业文明所带来的种种负面效应，从而以更加独特的视角全面地审视社会的发展。后现代公共管理理论是在后现代文化思潮和话语体系出现并跨领域进行传播、使用的背景下形成的。时代的发展、社会的转型都强有力地冲击着传统公共管理的理论基石，导致现代公共管理遭遇着巨大的理论危机。以福克斯、米勒和法默尔等为代表的一批美国公共管理学者遵循后现代的分析方法和研究思路，对传统公共管理理论体系和方法论进行了深刻的质疑和批判，目的旨在消解传统公共管理的思维禁锢和理解障碍，探寻其治理模式的困境与失范之成因，通过建构全新的公共管理话语体系和发展模式，为社会的多元发展提供新的范畴、理论和机理。后现代公共管理核心的创新在于将公共管理活动的本质定性为一种话语范式，通过真实、坦白和真诚的对话和沟通，以达到反抗等级制度、反对权威话语、释放民主价值和超越僵化理性的公共管理目标，最终使公共管理的前进方向与经济社会发展的趋势相一致。
二、后现代公共管理分析方法的框架和功用
后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。
而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。
福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。
三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示
后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。
第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。
第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。
第四，后现代分析方法向公共管理者和参与者提出了更高的权责要求。后现代研究方法的中心目标是要打破管理的绝对主义、独占和等级隔栅，并通过对抗流和真诚的对话，实现公共部门和社会力量的良好合作，从而最大化地增进公共利益。这一目标的实现客观上要求公共管理者必须具备更高的行政伦理水平，即“在公共治理的过程中，政府应积极地为‘公共能量场’的形成创造条件。”政府应保障公民参与的权利不受非法干预，并调动一切手段促成对话的实现。政府人员的公共责任不仅仅在于满足民众的需求，更重要的是进行理念的更新，即由管制性思维向服务性思维转变，牢固树立服务为民、民生为先的伦理观念。政府应当确保政治对话的自由度和对话空间的开放性，倾听公民的心声、获悉民众的诉求，将与民众良性的沟通和合作内化成自身的职业习惯。同时，充分采用现代化的通信工具和技术手段，消除时空、层级、等级之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互协调的共赢治理状态，推进善治之进程。另外，政府应当大力培育和强化民众的权利意识。政府的公共管理活动应以回应公民需求为导向，通过不断提升其服务的品质和效率来增强民众的主体意识。同时，民众的政策主张和意见表达应切实地为政府等管理部门所重视和尊重，其知情权、话语权、表达权、协商权、辩驳权应受到制度和法律的严格保障，真正营造权为民所享、利为民所谋的社会氛围。此外，在法律制度的设计上还要凸显便民之精神，通过制度的配套和机制的跟进，切实增强民众参与的热情和监督的效度，实现权利逻辑的合理回归。
第五，后现代研究方法有助于反思型、学习型组织文化的塑造。后现论强调否定性和创造力，倡导用一种批判的精神和独特的视角去反思和消解传统思维的种种禁锢，从而在想象、去格式化以及解构的基础上建构出一套崭新的理论体系和分析框架。这一思维方式对于我们当前的公共组织的文化建设具有重要的启发作用。随着经济市场化、政治民主化、社会多元化的发展，客观环境对公共组织弹性化和创新性方面的建设提出了更高的要求，而政府组织反思学习能力的增强则是其进行创新的先决条件。行政组织唯有营造出反思、质疑的组织文化氛围，才能科学地分析和评价出组织发展与环境要求的匹配程度，进而有效地进行理念更新、制度改革和机制革新，最终实现良性、健康和可持续的发展。同时，反思型的组织文化还必将推动学习型组织的建设，长效化的反思机制能够帮助公共管理者准确把握组织运行负面信息和阻滞因素，而其发展困境的真正消除就必须依靠组织的不断学习和探索精神。反思的过程从某种意义而言就是将组织的运作规律进行深入挖掘和解构的过程，其目标在于发现、修正和建构，而其中核心环节便是组织的学习能力，即唯有公共组织在共同学习、集思广益、观点碰撞的基础上持续提升和自我精进，方能最终科学寻求公共问题的解决之道。
公共管理方法论篇6
公共管理学的前身是形成于19世纪末20世纪初的公共行政学。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，涉及到公共管理的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支等多方面，出现了大量的新的理论成就。公共管理学的基本内涵是什么呢？也就是说，公共管理学的研究对象是什么？目前，该领域的学者有三种不同的看法：一是将公共管理学坚定地等同于传统的公共行政学，而公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。二是把公共管理学看作是公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织机构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。而目前国内外更多的学者则持第三种看法，即把公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。厦门大学陈振明教授认为，公共管理学研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何5应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
2公共管理学与图书馆学的关系
当今社会随着信息技术和经济的发展，市场竞争日益激烈，各种信息机构迅速崛起，互联网的便捷性和丰富性为社会公众提供了很多获取信息的渠道，图书馆已经不再是唯一的提供信息的场所。现代公共图书馆的发展正面临着社会的变革，充满了机遇与挑战，既然公共图书馆属于公共事务，而公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的公共事务，那么，可以这么说，公共图书馆有条件并且有必要与公共管理学相结合。将公共管理学的某些理论运用于图书馆事业的发展中，不仅能产生巨大的社会效益，并且能增加图书馆的社会影响力，提高图书馆的社会形象。
3公共管理学对图书馆理论的影响
近十年来，国内已经有一些学者和图书馆实践者自觉学习和运用公共管理学理论，取得了一些初步的研究成果。比如，杨小玲，肖希明以国家社科基金项目为依托，研究了“新公共管理与图书馆管理”的基本问题，提出新公共管理对转变图书馆管理理念、定位图书馆管理职能、调整图书馆管理方法和提升图书馆管理效能方面具有重要的借鉴意义。介绍了新公共管理理论在图书馆管理中应注意的问题，比如：在图书馆管理中，必须合理处理分权与控制之间的关系，优化组织结构、保障图书馆控制、协调部门间的沟通，避免产生新公共管理理论在政府改革中出现的机制裂化问题。比如：公共图书馆作为公益性组织，首先推崇的是图书馆的公益性，所以应该对新公共管理中对经济价值的过分强调，忽视公平和正义这一缺陷进行批判的借鉴。刘海新运用公共治理理论探讨了“图书馆治理研究”的基本问题，认为在当前的社会转型期，“我国图书馆界将完成从单一主体管理模式向多主体共同治理模式的转变”。宋晓蓉也运用新公共管理理论探讨了图书馆管理的新理论与新方法，提出适当分权，改善图书馆的管理模式，变“纵向管理为横向型、矩阵式管理”，引入企业管理理念和市场经济观念，并重视人才的培养。笔者以为，公共管理理论可以影响到图书馆事业管理，而且完全可以影响到图书馆事业顶层制度设计（包括图书馆立法）、图书馆组织行为、服务规范和服务标准的制定、图书馆事业发展与政府等各种社会关系的调整、图书馆绩效考评、图书馆人力资源管理等各个方面。不仅可以影响到这些图书馆专门领域的实践，而且也应该可以影响到图书馆专门领域的理论研究。比如，在全国政协第十二届二次会议上某专家对记者提出“图书馆、博物馆无条件开放是条歧路”。下文即以此为例进行简要分析。首先，某专家通过记者公开传播的这个观点，是一个不科学、不正确的说法，文化部、财政部在2012年《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的原文是“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”，是“基本服务健全并免费服务”，而非“无条件开放”。其次，国家相关行政部门正是在履行自身处理公共事务的职责，结合中国目前综合国力、公民阅读需求对美术馆、公共图书馆和文化馆（站）行为进行治理，制定符合现代社会公平理念和图书馆本质理念的免费开放政策，调整随之而来的各种社会关系，符合中国国情，符合中国公共文化服务体系建设的基本要求。第三，“三馆一站”免费开放，从公共政策层面确定了公共图书馆的公共物品属性（目前条件下还属于准公共物品状态），公共物品具有非排他性和非竞争性，从这一点来看，公共图书馆免费向社会开放是正确的，旨在保障所有公民都公平使用公共图书馆资源的基本文化权利，满足公共图书馆的公共物品属性。这也就很好地解释了杭州图书馆允许拾荒者入馆阅读（实际上国内大部分公共图书馆都是这样做的）的行为和理念。再比如近年来的热点话题之一是高校图书馆是否应该免费向社会开放，在这一问题上无非有三种观点：第一种观点是应该免费开放，支持这种观点的人将高校图书馆当作了公共物品，认为应该具有非排他性和非竞争性的特征，所以必须向社会公众免费开放；第二种观点是不应该免费开放，持这种观点的人普遍认为高校图书馆的主要职责是服务本校教师及学生，主要任务是支持本校科研与教学工作，不应该和公共图书馆一样，免费开放；第三观点是持中立态度，认为高校图书馆可以向社会公众免费开放，但是需要建立一种严格的准入制度，以此既能区别于公共图书馆，又能更好地服务周边群众。这里面，同样有着公共管理学的理论做支撑，比如公共物品理论，比如公共财政理论,所以说上述问题究其根本原因也是公共管理学问题，主要是政府投入不足，导致社会资源分配不均，所以才有人提出高校图书馆免费开放的问题。
4公共管理学对图书馆学专业人才培养的影响与拓展
这个问题，实际上是与上一个问题紧密相关的。图书馆学专业教育，本身就是应该结合图书馆实践需求培养适用人才。尽管在国家现行普通高校本科和硕士专业目录中公共管理和图书情报与档案管理属于两个平行的一级学科，但既然公共管理学已经影响到了图书馆事业的实践与理论研究两个层面，那么，公共管理学同样可以影响到图书馆学专业人才培养层面，拓展图书馆学专门人才的培养目标、课程体系设计、课程教学内容等诸多方面。
4.1人才培养目标层面
无论是本科阶段还是研究生阶段的人才培养目标，基本上都是从知识学习、专业技能掌握及适于工作领域等几个方面去设计。过去，由于专业研究思路过窄，以上几个内容基本都仅仅从图书馆（顶多扩大到信息服务机构）角度进行设计。既然我们已经很大程度上接受了公共管理学的影响，我们的专业人才培养目标也就要适当扩大，比如必须掌握的专业知识方面就需要增加公共管理学的内容，专业技能方面也需要增加社会工作的能力要求，而在适于工作的领域，也可以适当增加公共文化服务体系其他部门。除了上面所说的几个方面，在学生的专业人才职业素养方面，应该更多注重培养学生的职业精神和责任感。
4.2课程体系层面
除了中国大陆特有的公共课程以外，在学院平台课程、学科平台课程、专业方向课程、专业选修课程、实践教学环节等方面，我们都可以添加适当的公共管理学及其相关的课程内容，比如“公共管理导论“”公共财政学“”社会调查方法”等。添加这些公共管理学的相关课程内容，旨在增加图书馆学专业学生的竞争力和思维灵活性，以图书馆学课程体系为基础，适当地从公共管理学的角度设计图书馆学专业的课程体系，至少能使图书馆学更好地与公共管理这一实用性理论相结合，突出公共管理学对图书馆学的影响，在以后灵活地将公共管理学和图书馆学专业知识应运到工作实践中，这也是突破狭窄的专业性的限制，开拓视野的一种教育改革方式。
4.3课程教学层面
教师在讲授图书馆学专业课程的时候，特别是基础理论方面的课程，完全可以在坚持图书馆学理论体系的同时，适当地运用公共管理理论分析和诠释图书馆学的一些基本理论问题。比如，可以适当运用公共物品理论分析公共图书馆的社会属性，运用公共行政、公共事务、公共管理等概念诠释公共图书馆事业建设的基本问题，运用公共治理和制度研究理论分析图书馆事业存在问题和解决办法。还可以运用公共管理学的相关方法来研究图书馆事业发展的相关问题，为解决图书馆所存在的问题提供方法上的支持。比如，案例分析，通过对热门图书馆话题的讨论及分析，了解图书馆的发展动态；比较分析法，通过对不同图书馆的横向比较和同一图书馆的纵向比较，更全面地认识图书馆；案例调研法，其中提倡的文献研究、访谈、座谈、问卷调查、实地调查等材料收集方法对图书馆学专业学生在信息资源的开发与收集方面提供了指导，面对信息爆炸的信息时代，作为图书馆学专业的学生，信息资源的开发与搜索能力更是需要加强，而这些方法恰好是图书馆学专业学生做课题研究所需的方法。
公共管理方法论篇7
关键词：公共危机管理；运行机制；整合框架
一、引 言 论文 联盟
当前我国进入到了一个公共危机频发时期，各种灾害和事故频繁发生，严重威胁到人民的生命和财产安全，影响到社会的稳定和发展。因此，公共危机管理已成为经济社会发展的重大战略问题。开展公共危机管理研究，构建有效的公共危机管理运行机制，既是应对“风险社会”的基本途径，也是构建和谐社会、保障人民生命和财产安全的最低要求；同时也是提高执政能力和公信力，打造服务型政府的重要举措。
二、国内外公共危机管理运行机制研究评述
公共危机管理机制是公共危机管理理论的核心问题，国内外学者主要从公共危机管理的整个过程或个别环节、危机处理的主体等方面构建危机管理机制。国外学者主要关注企业危机管理，而企业危机管理与公共危机管理紧密相连，往往无明显界线。无论是20世纪七八十年代美国发生的三里岛核电站放射性物质外溢事故、保洁公司止血塞危机、强生公司泰诺止痛胶囊事件、联合碳化物公司在印度博帕尔发生的毒气渗漏事故，还是近几年发生的阜阳毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美国墨西哥湾油井爆炸事件等等，既是企业危机管理，也是公共危机管理。
在危机管理机制方面，国外学者主要以危机处理过程为研究对象，提出一系列模型。如，美国学者史蒂文·芬克(steven fink，1986)将危机分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期等四个阶段。美国危机管理专家罗伯特·西斯(robert heath，2001>提出危机管理4r模式，由缩减力(reduction)、预备力(readiness)、反应力(response)、恢复力(recovery)四个阶段组成。即：减少危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机，从危机中尽快恢复。美国学者诺曼·奥古斯丁(norman r，augus-tine，2001)将危机管理划分为危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利六个不同的阶段。美国危机管理专家劳伦斯·巴顿(laurence barton，2009)将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保此危机不再发生，并对企业危机及其他可能发生的危机如流行疾病、恶劣天气、工业与环境灾难、恐怖主义、暗中破坏等做了介绍，提出了危机管理现状评估、制订危机管理目标、危机应对计划、危机应对训练、积极沟通、聘请外部危机顾问等危机解决策略。
国内学者主要以公共危机处理的整个过程、公共危机处理的主体或公共危机处理的某一个环节为对象，提出了一些不同观点。以公共危机处理过程为对象的研究主要有：学者李杰(2005)认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。学者陈玮(2007)认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。学者张燕(2008)认为，公共危机管理机制主要包括突发事件的预警机制、阻止体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。左威(2008)认为，公共危机管理机制主要有：加强危机意识(树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系(紧急状态应对法、突发事件应对法、各部门法律法规)、优化组织结构(危机管理常设机构、危机咨询机构)、构建运行机制(健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。以公共危机处理的主体为对象的研究主要有：学者徐红曼、吕铁林(2007)提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调，相互促进的公共危机管理机制。学者黄金兰(2008)提出四棱锥型公共危机管理机制：政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合者。学者戴奇峰(2009)提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用。以公共危机处理某个环节为对象的研究主要有：学者阎耀军(2007)较为系统地提出了公共危机预警、预控(前馈控制)思想。啕王革(2009)提出了公共危机前馈控制组织设计方法。罗新阳(2009)提出了构建网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。
国内外学者围绕公共危机处理的环节，构建了公共危机处理的基本理论框架，为公共危机处理提供了理论指导。公共危机管理是一门追求实战性、实效性的学科，其具体运行机制一般包括基本理论框架、法律法规和组织设计三个相互联系、相互贯通的方面。其中涉及到人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。国内外的研究主要集中在基本理论框架这一层面。不足之处主要有：(1)在方法上，没有将系统方法和情景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体。(2)在研究内容上缺少公共危机管理机制的法律法规研究和组织设计研究，使得立法工作者和组织设计工作者缺乏理论指导。(3)由于前两个不足导致了缺少系统的、基于法律和组织设计的公共危机处理的分类机制研究。
三、公共危机管理运行机制构建
机制是指系统内部组成要素之间及其与外部要素之间的有机联系、相互作用以及系统稳定运行的方式。在社会科学研究中，机制往往表现为一系列相互联系的思想、法律法规和组织机构。所以，系统的公共危机管理运行机制包括公共危机管理的基本理论、法律法规和组织设计等三个方面。，公共危机管理的基本理论是公共危机管理机制构建的依据和指导，综合中外公共危机管理理论，可归纳一个系统的基本框架：危机监测，危机预防、预控，危机应急处理，危机善后处理，危机恢复，激励、制约。法律法规是公共危机管理的有效保证。法律的强制性能合理调动人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。组织设计是关于如何建立或改变组织结构并使之更有效地实现组织既定目标的过程。一般将组织设计视为组织结构(0rganization structure)设计，组织结构描述了如何把组织的所有工作分配到组织的子组织中去，以及这些子组织是如何进行协调来完成这些工作的(托马斯·卡明斯，克里斯托弗·沃里，2003)。公共危机管理目标的实现，最终要依靠有效的组织设计来实现。
贯穿在这三个方面的核心是机制设计。机制设计理论是在已知目标既定的条件下，求解最优的路径，也即探讨什么样的经济机制可以实现目标的问题。机制设计理论所讨论的一般问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换、信息不完全等分散化决策条件下，能否设计以及怎样设计出一个经济机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。机制设计理论通常会涉及到信息效率(informational efficienty)和激励相容(incentive compat-ibility]两个方面的问题。信息传递是需要花费成本的，因此对于制度设计者来说信息空间的维数越小越好。激励相容指在制度或规则的设计者不了解所有个人信息的情况下，设计者所要掌握的一个基本原则，就是所制定的机制能够给每个参与者一个激励，使参与者在最大化个人利益的同时，也达到了所制定的目标(利奥尼德·赫维茨，斯坦利·特，2009)。旧机制设计理论已经成为垄断定价、最优税收、契约理论、委托代理理论以及拍卖理论等诸多领域的研究重点，并且被广泛地应用于规章或法规制定、最优税制设计、行政管理、民主选举、社会制度设计等(朱慧，2007)。管理机制设计理论重点研究了权责对等、信息和激励问题。这三个问题在管理系统中是普遍存在的。合理的权责对等配置、信息运行的低成本和激励相容性的满足是一个可执行机制的必要条件，也是评价一个机制优劣的基本标准(张勤生，汪应洛，席酉民，1997)。
依据机制设计理论，在公共危机管理运行机制的构建中，为了实现公共组织安全、稳定运行这一战略目标，针对影响组织安全、稳定的方方面面，能否并且怎样设计一个管理机制，即制定什么样的法律法则、政策条令、资源配置等规则以及组织设计方式等，对公共危机的监测、预防、预控、应急处理、善后处理、危机恢复、激励制约等做出合理安排，以阻止危机爆发，减少危机损失，使得公共危机管理活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。基于以上认识，构建我国公共危机管理运行机制的基本内容是：运用较为规范的系统方法、情景分析方法、机制设计理论和组织设计理论，借鉴国外公共危机管理的理论和方法，结合我国应急管理的实际情况，从基本理论、法律法规和组织设计三个方面，构建适合我国公共危机管理运行机制的一般模式，包括以下6个子机制：
(1)公共危机监测机制。公共危机监测指对可能引起危机的因素进行观察、分析，确定引发危机的程度。公共危机监测机制包括：运用系统方法发现可能引起危机的因素；运用情景分析法分析引发危机的可能情况。系统方法是社会科学研究的基本思维方法和研究方法，可操作化为结构分析方法、动态分析方法(包括时间或历史分析方法、动态网络分析方法)、功能分析方法、反馈分析方法(王革，2009)。情景分析法(scenario analysis)是向决策者展示未来发展的不同情景，迫使他们直面处理不确定性事件，预估意外事件，提供预警系统，有效应对未来发展中可能出现的问题，或抓住可能机遇。
(2)公共危机预防、预控机制。公共危机预防、预控指在常态状态下，或出现危机征兆的情况下，采取措施，阻止危机爆发。预防、预控机制主要是：对一切可能引起危机的因素进行安全处理；对一切可能引起危机的因素进行监测，若出现危机征兆，及时采取措施，阻止危机爆发；运用系统方法和情景分析方法制定预案；建立公共危机管理评价制度。
(3)公共危机应急处理机制。运用系统方法分析公共危机处理所涉及到的种种因素，针对不同因素，设计不同的应急处理措施。主要有启动预案、危机处理综合决策与指挥、危机控制动员、危机阻断的种种可能措施、危机处置协调与沟通、危机处置现场综合管理、危机信息发布等。
(4)公共危机善后与恢复机制。公共危机的善后管理指公共危机的紧急情况被控制后，政府及其管理者致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。主要包括防止次生、衍生事件或者重新引发危机，危机调查制度，危机损失评估，危机补偿，危机后的恢复与重建，危机后遗症的处理，危机带来的机遇识别，危机后的学习机制，危机后的组织变革等。
(5)公共危机处置中的保障机制。为了实现公共危机管理的目标，在危机管理过程中涉及到人、财、物、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等方面，保障机制就是要通过有效的组织设计，保证资源供给，并合理配置资源。
(6)公共危机管理的激励、制约机制。公共危机管理的激励、制约机制是指运用机制设计理论，通过对公共危机管理过程的评价，对公共危机管理相关者实行有效的奖励或惩罚。包括危机管理测评、举报及对举报人奖励和保护、问责制等。
公共管理方法论篇8
一
“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①
作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主义”(Pollitt,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。
“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:
第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。
第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。
第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。
第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。
作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:
一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;
二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;
三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;
四是强调以效率原则作为最高标准③。
传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战----
首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。
其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。
再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(文
①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》,载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin
sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin
sPress,Inc.,1998,p.1.
官)日益卷入政策决策事务之中,他们既是政策提案的重要来源,又是行政法规制定者;与此相联系,文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立,而且在当代,文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后,公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化,公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易,业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。
到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深入展开,“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CCHood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:
(1)向职业化管理的转变;
(2)标准与绩效测量;
(3)产出控制;
(4)单位的分散化;
(5)竞争;
(6)私人部门管理的风格;
(7)纪律与节约。
英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:
以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。
经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。
根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:
1.强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共管理人员成为管理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放,这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。
2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。
3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。
4.提供回应。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。
5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。
6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场机制,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。
7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术,管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术,用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。
8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中,官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式,公共管理者日益变成官僚政治家。同时,在“新公共管理”模式中,公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共管理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。
二
西方“新公共管理”运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”,在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态),在实践上带来大量的新问题。那么,应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?
应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。
“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处,它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说,它是当代西方政府改革实践在理论上的总结,反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面:
第一,“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述,传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题,在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处,力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此,他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的),但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的,因为经济学是社会科学中较为成熟的学科,经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始,经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学,提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础,也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比,经济学提供了精确性、预言和经验主义,并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。