宏观调控政策范文
时间：2023-11-10 23:23:01
宏观调控政策篇1
内容提要: 中外宏观调控的历史表明，宏观调控的对象——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。而这种政策是经由法定程序产生的行政决定，是与人治不可同日而语的。
内容摘要：中外宏观调控的历史表明，宏观调控的对象——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。而这种政策是经由法定程序产生的行政决定，是与人治不可同日而语的。
关键词：经济不确定性宏观调控政策化
宏观调控活动既具有一定的确定性，如调控主体的设置、调控程序的规定等，这些可以通过制定行政组织法和行政程序法来解决；又具有鲜明的不确定性，如宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配方式具有非固定性、宏观调控效果具有不确定性等，这些显然采用灵活的政策来应对比较好。因为宏观调控的客体、手段和效果是宏观调控活动中更为核心的内容，所以，笔者主张宏观调控更多地适宜于行政部门按照法定程序而产生的政策调整，而不同意有些学者关于制定一部宏观调控法，使宏观调控法律化的主张。[1]
一、宏观调控中的不确定性及成因
正如作家塔勒布在《黑天鹅》一书中所言，天鹅一般是白的，但当“黑天鹅”——即不可预测的重大稀有事件——出现在意料之外，却又将改变一切。自李嘉图之后，经济学理论的结构遇到了两难的选择：经济分析只有排除不确定性和变动才能进行，而经济政策只有仔细考虑到不确定性和变动才可能实行。凯恩斯的一个重要贡献就是将不确定性牢固置于经济发展各阶段的中心，并作为宏观调控的起点。提到凯恩斯的著作，人们往往会首先想到《就业、利息与货币理论》，但实际上《概率论》或许是最能代表其思想原创性的著作。他认为，世界本质上是个可感知但却又充满不确定性的世界，或者说，世界在某个短暂的时期可以看作是确定的，但从长期来看是不确定的，我们要做的就是在一个不确定的世界中把握住我们所能把握的。凯恩斯有句名言“：从长远的角度来看，我们都死了。”他认为，经济的最大弊病是风险、不确定性和无知所造成的，政府干预不是为了消除不确定性（这既不可能、也无必要），而是通过提供服务和信息，使人们更好地运用理性。他坚决否认风险可以被精确计算，提出宏观经济中有各种各样不可预知的“需求冲击”因素，严重的负相冲击会造成产出下降、通货紧缩，严重的正相冲击则会造成经济过热、通货膨胀。对不确性的认识构成了他与古典经济学的根本区别，而众所周知，宏观经济学、宏观调控政策等都是从凯恩斯的理论出发的。[2]
（一）宏观调控不确定性的主要表现
1.宏观调控客体——经济波动的不可预测性
开展宏观调控活动的前提条件是对经济波动作出及时、准确的判断和清晰、理性的预期。然而，目前还做不到这一点，因而难以避免错误的预期和判断。美国经济学家曼昆直言：“经济波动是无规律的和无法预测的。”他还说，经济中的波动通常称为经济周期，“这个词有时也会引起误解，因为它似乎表明，经济波动遵循一种有规律的、可预期的形式。实际上，经济波动根本没有规律，而且几乎不可能较为准确的预测。”[3]经济学家萨缪尔森也说：“通货膨胀往往是不可预期的。”[4]经济学家斯蒂格利茨归纳了四种关于经济周期的观点。除了传统的经济周期理论认为经济波动是有规律并可预期之外，其他三种（实际经济周期、货币主义和新古典主义、新凯恩斯主义等）都认为经济波动很大程度上是无规则并且不可预测的。[5]
例如，2007年7月，中国的广义消费物价指数（CPI）突然跃升到5.6%。当时CPI的上涨主要是猪肉价格上涨引发的。因此，经济学界与政府官员普遍认为，当猪仔长大之后，猪肉的功绩将随之增加。猪肉价格下降，CPI也将下降。简言之，中国的通货膨胀仅仅是个猪仔问题，无须大惊小怪。但是，后来通货膨胀形势却迅速恶化。2008年2月，CPI增长速度达到了8.7%，成为近11年来的最高涨幅。与此同时，物价上涨不仅迅速从猪肉向其他农产品扩散，而且还从农产品向工业品扩散。原来一直维持在低水平的生产者价格指数（PPI）的上涨幅度也达到了6.6%。人们至此认识到了眼下的通货膨胀远非仅仅是个“猪仔”问题，反通胀应该成为政府的头等大事。但对中国通货膨胀的成因，学界仍然是众说纷纭。有的认为主要是成本推动型，是自然灾害、劳动力成本上升、环境标准收严、外部供给冲击（国际市场上原油、铁矿石和粮食涨价）等因素造成的。另有人认为，通胀是需求过度引起的。归根结底是货币供给过量引起的。
关于中国2008年将会出现什么样的经济波动，政府的判断在8个月内就经历了三变：先是2007年12月初的中央经济工作会议提出“双防”，即：防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。但到了2008年4月2日新华社的《国务院2008年工作要点》则提出了新“双防”：“既要防止经济由偏快转为过热，又要防止经济下滑，避免大的起落”。而到了2008年7月召开的中央经济工作会议，又改为“一控一保”：要将“控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，把控制通货膨胀放在突出位置”，还要“保持经济平稳较快发展”。8个月内，宏观调控的对象及政策即有三变，这说明经济运行的不确定性很大，人们基本上还处于“摸着石头过河”的状态中。
经济波动之所以具有不可预测性，是因为其原因迄今仍扑朔迷离，未有定论。有西斯蒙蒂的“消费不定论”，杰文斯的“太阳黑子说”，马克思的“经济危机理论”，米契尔的“自然发生论”，熊彼特的“创新周期说”，凯恩斯主义经济周期理论，新自由主义经济周期理论（奥地利学派的经济周期理论、货币主义的经济周期理论和理性预期学派的经济周期理论），新凯恩斯主义经济周期理论，实际经济周期理论，金融周期理论，等等。[6]2007年美国次贷危机发生之后，格林斯潘曾在《金融时报》撰文详细说明了他对这次危机的看法。他承认，他没能采取恰当措施避免危机，但他并不认为存在另一套更好的理论和模型，能让他或其他监管者作出正确预见，也不认为存在可行的措施来避免危机。换言之，格氏承认他不是上帝，如果不是上帝也是错误，那他的确错了。[7]
2.宏观调控手段搭配方式的非固定性
宏观调控的手段很多，最主要的是财政政策和货币政策。但这两种手段没有固定的的搭配方式，需要根据不同情况而进行不同的组合。概括而言，有三种：一是双松的财政货币政策；二是双紧的财政货币政策；三是松紧搭配的政策。社会总需求严重落后于总供给，存在相当严重的通货紧缩时，采用双松的财政货币政策；社会总需求大于总供给而存在巨大的通货膨胀时，采用双紧的财政货币政策；存在一定的通货膨胀，但不太严重，或者经济增速虽然较低，但不至于全面衰退时，采用松紧搭配的政策。第三种又可分为松财政、紧货币和紧财政、松货币两种，需视具体情况而定。
宏观调控的节奏也具有不确定性。有时需要多步小幅的渐进式的微调或平滑调控节奏，有时需要“一步到位”的激进式调控节奏。后者一次性地将经济指标调控到目标水平，前者分步渐进地调控，逐步地将经济指标调控到目标水平。前者是西方国家采用的基本模式，后者是我国20世纪八九十年代采用的模式。两者各有利弊，我们现在还很难刚性地规定一种宏观调控的节奏方式。
还应指出的是，除了财政和货币两个手段外，还有科技进步、土地供给等手段。里根时期和克林顿时期的美国经济之所以能够走出衰退，都和里根时期的“星球大战”计划带来的尖端技术产业的发展和克林顿时期的信息技术的跳跃式发展密切相关。[8]中国在多次宏观调控活动中采取限制土地供给手段，也取得了较好的效果。
3.宏观调控效果的不确定性
宏观调控效果的不确定性主要表现在以下两个方面：
宏观调控的成本与收益众说纷纭。宏观调控的成本主要表现为高失业率和经济总量的锐减。菲利普斯曲线描述了通货膨胀率和失业率之间的负相关关系，即：通货膨胀率低而失业率高；通货膨胀率高而失业率低。例如，1979—1987年，美联储主席沃尔克成功地把通货膨胀率由10%降到了4%左右，但失业率却上升到了10%，是他刚刚担任美联储主席时的两倍。奥肯法则指出，当失业率低于可持续失业率2个百分点时，实际GDP就将比潜在的GDP水平下降4%。有些人曾对美国的反通货膨胀成本进行过研究，获得了一致的答案。这些研究表明，1980年—1984年间的反通货膨胀的代价是，每降低1个百分点的通货膨胀率，就大约损失3000亿美元的产出（按1996年美元价格）。[9]曼昆在其《经济学原理》中把失业率和牺牲率作为反通货膨胀的成本指标。牺牲率是指在通货膨胀每减少1%的过程中每年GDP产量损失的百分比。而一些研究成果表明，通货膨胀率每减少1%，在这种过程中每年必须牺牲产量的5%。[10]格林斯潘担任美联储主席18年，在任期间经济总体繁荣，甚得人们嘉许。卸任之后的2008年次贷危机发生后，许多人认为这场危机的始作俑者正是格林斯潘。他在2001—2002年的一连串间隙动作，幅度过大，使得美国房地产领域出现大量泡沫。而泡沫破灭之后，美国经济增长后劲乏力。
统计分析证明，在中国，通货膨胀和经济增长之间存在明显的替代关系。在1993—1997年的宏观经济治理期间，经济增长率由1993年的13.5%降至1995年的10.5%。而通货膨胀率则由1994年的24.1%降到1996年的8.3%。在此期间，经济增长率每下降一个百分点，一年后通货膨胀率下降约5个百分点。换言之，为使通货膨胀率一年以后降低一个百分点，当年的经济增长率必须下降0.2个百分点。
经济波动之间具有继生性。即：一种经济波动治理好了，但另一种经济波动又往往相伴而生，这就容易使人们对治理前一个经济波动的效果产生歧义。例如，沃尔克把很高的通货膨胀压下去了，但却引发了美国自20世纪30年代大萧条以来最严重的经济衰退。中国1984年出现了严重的通货膨胀，经过1985年的治理，刚刚见好，1986年初又出现了通货紧缩；经过1986年的治理，刚刚见好，1987年第四季度又出现了通货膨胀；经过1989年的治理，刚刚见好，1990年又出现了通货紧缩；经过1991年的治理，刚刚见好，1992—1993年又出现了通货膨胀；经过1993年的治理，刚刚见好，1997年又出现了通货紧缩；经过1998年的治理，2003年又出现了局部过热现象。[11]一位经济学家曾经说过，企业在繁荣阶段播下什么种子，在萧条阶段会有相应的收获。反之也可以说，在萧条阶段播下什么种子，下一轮经济高涨阶段就会有什么收获。
所以，斯蒂格利茨直言宏观调控政策的效果“存在很大的不确定性”，“这些不确定性对于经济政策有两个重要的含义”，一是“在任何时候，某种政策工具的不确定性可能大于其他政策工具的不确定性”，二是“在某些情况下，不确定性可以迅速地加以判断，从而政府行动可以作出相应的调整。在另一些情况下，判别不确定性要花很长时间”。[12]
宏观调控客体——经济波动的不可预测性，实际上就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定性，而宏观调控手段搭配方式的非固定性又决定了宏观调控效果的不确定性，这三者之间存在明显的逻辑递进关系。
（二）宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的
经济运行具有确定性的一面，我们不必将经济不确定性推到极端，变成了经济运行不可知论。但同时我们的确要承认经济运行又具有不确定性、不可预知的一面，宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的。
1.市场主体决策多元化与社会化大生产的矛盾
在市场经济条件下，所有制多样化，造成市场主体决策分散化。但市场经济条件的生产却都是社会化的大生产，因此，市场主体的利益多元化和决策分散化与生产社会化、经济一体化存在一定的矛盾，可控性不强是市场经济的一个重要特点。计划经济就是试图解决这一矛盾，但带来的是短缺和浪费。因此，没有最好，只有较好，我们在享受市场经济在资源配置方面的优越性的同时，也要承担市场经济可控性不强的折磨。
在市场经济条件下，生产者、消费者、供给者等市场主体是凭着各自的心理预期作出分散的经济决策的，如果他们的心理预期“过热”，就有可能出现通货膨胀；如果他们的心理预期“过冷”，就有可能出现通货紧缩；如果他们的心理预期出现“过热”与“过冷”不一致的情况，就有可能出现滞胀。人们的心理预期具有相当的不确定性，所以经济波动也就相应具有不确定性。所以经济部门和经济学界都非常重视社会各个阶层的经济信息指数。
为什么市场主体的心理预期会发生不确定？这是因为存在信息不对称的问题。产生信息不对称的原因主要有三：一是生活的不确定性。例如，农场主的产量不仅取决于他投入多少资本、土地和劳动，还取决于今后一年中的气候状况，这是农场主无法把握的。不确定性带来了不完全信息，导致了人们在决策时面临的各种风险。二是信息分布的不对称。信息在市场参与者之间的分布是不均匀的，市场的一方往往无法获知另一方的全部信息。三是各个市场主体支付信息成本的能力不同。获取信息需要成本，如果寻找信息的成本过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付成本；而能够降低信息成本或者愿意支付这种成本的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。
美国弗吉尼亚大学达顿商学院院长罗伯特·布鲁纳说，世界上的金融危机往往是有七个因素造成的：一是每一次危机之前都有一段经济泡沫膨胀的时期。二是市场的复杂性已经发展到了决策者难以彻底了解情况的程度。危机的关键就是信息不对称，市场中有些人知道情况，有些人却不了解。三是每一次危机都和经济体缺乏承受冲击的弹性有关。四是过于乐观的心理预期，人们相信房价和股价不会跌、只会涨。五是监管层对膨胀的经济泡沫袖手旁观。六是每次危机都由一个重大事件作为导火索。七是危机发生时金融机构缺乏统一的应对行动。[13]由此可见，市场主体的心理预期和信息不对称在经济波动中所起的重要作用。
经济全球化使原来一个经济体内市场主体决策分散化与生产社会化的矛盾扩展到了全球范围。历史事实表明，经济全球化很容易使一国经济的波动通过如下渠道传导到其他国家：
一是国际贸易传导机制。这主要是通过世界市场价格的波动对一国的国内经济造成影响。一国经济可以分为开放部门和非开放部门两部分，在经济全球化的今天，各个国家的开放部门的运行都与世界市场的价格息息相关。
二是国际金融的传导机制。首先是信贷关系的传导。当一国的主要债权国由于经济衰退或是其他原因需要回收资金时，该国的短期信贷就会大量地被抽回，企业和银行就会面临支付和信用危机，甚至爆发国家乃至区域性的金融危机。其次是汇率的传导。汇率是两国货币的比值，它直接对本国和他国的进口价格产生影响。当一国宣布货币对外贬值，就会增强国内企业在国际市场上的竞争力，但相应地会把赤字和失业带给其他国家。再次是利率的传导。当一国的利率与国际金融市场的利率有差距时，国际资本就会依据利率平价条件相应地进入或流出，进而影响其他国家的利率和资本的供给，从而导致各国的通货膨胀率与世界通货膨胀率趋于同步。最后是货币政策的传导。一国的通货膨胀水平与该国的货币政策直接相关。当一国采取扩张性货币政策，该国的通货膨胀率高于其他主要国家的通货膨胀率时，资本便会流向国外，从而把本国的通货膨胀传导到国外。同样，当国内的通货膨胀水平低于国外时，资本又会内流。为了避免资本过多流入，各国又不得不施行相应的货币政策使得国内的通货膨胀率与世界一致，这样就导致了国外的通货膨胀传导到了国内。
2.宏观调控手段搭配方式的非固定形式是由经济波动成因的复杂性决定的
经济波动既有通胀，又有通缩，还有滞胀。其中通胀又有五种：①需求拉动型通货膨胀。总需求过度增长超过了现有价格水平下的商品总供给，引起了物价普遍上涨。总需求的过度增长表现为由于投资膨胀和消费膨胀所导致的持续的货币供应量超过社会商品可供量的增长，因而又称过量需求通货膨胀。②成本推进型通货膨胀。由于成本上升所引起的物价普遍上涨。导致成本上升的因素一是物耗增多，二是工资的提高超过劳动生产率的增长。③结构性通货膨胀。由于社会经济部门结构失衡而引起的物价普遍上涨。这种类型的通货膨胀一般在发展中国家较为突出。主要表现为三种情况：一是国内某些部门，甚至某些大宗关键产品需求过多而供给不足，导致价格猛涨，并且只涨不跌，进而扩散到其他部门产品的价格，从而使一般物价水平持续上涨；二是国内各部门劳动生产率发展不平衡，导致劳动生产率提高较快的部门货币工资增长后，其他部门的货币工资也会随之增长，引起价格上涨，从而使一般物价水平普遍上涨；三是开放型经济部门的产品价格，受国际市场价格水平影响而趋于提高时，会波及非开放型经济部门，从而导致一般物价水平的上涨。④输入型通货膨胀。由于输入品价格上涨而引起国内物价的普遍上涨。这种类型一般出现在世界性通货膨胀的情况下，并通过国际贸易、跨国公司、开放型经济部门等途径在国际间传播。⑤抑制性通货膨胀。在市场上存在着总供给小于总需求，或供求结构性失衡的情况下，国家通过控制物价和商品定额配给的办法，强制性地抑制价格总水平的稳定。
经济波动成因的这种复杂性，就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定形式的调控主体只能根据经济波动的不同成因来选择不同的调控手段组合方式。
3.宏观调控效果的不确定性是由调控主体的认识能力和各个经济利益主体博弈的不确定性决定的
世界各国宏观调控的历史告诉我们，宏观调控政策能否有效和效果多大，与调控主体的主观能力息息相关。如果判断准确，动手及时，就可能有效果；如果调控力度适当，效果就会很大。如果力度过大，就会促使一种经济波动转变为另一种经济波动；如果力度过小，那就会延长经济波动的时间。
宏观调控活动必然要涉及不同利益主体的利益损益。因此，宏观调控行为事实上也是不同利益主体的一种博弈。从这种意义来说，宏观调控的效果优于博弈中的强者有关。在奥地利学派看来，通胀的发生路径是一次不同部门涨价的先后序列路径，央行被“逼”出来的货币总是先被一些强势部门得到，这些受得到货币的部门会将这笔钱花出去，或者用于投资，或者用于消费。于是，后一行业的企业的收入增加，他们又增加投资或消费，再对他们需要的投资品和消费品产生影响。于是，如果观察通胀过程中的不同产业的价格上涨幅度的话，那么我们会发现，接近政府的强势企业、被政府认为应当优先发展的行业或者重化工业的基础性部门会最早得到增发货币（房地产、钢铁）。这些行业和企业的投资和消费需求首先大量增加，然后他们的产品价格开始迅猛上涨，并将这种上涨效应开始向权力链下游传递下去。而确认通胀大潮最后形成的标志是农产品部门的整体性价格上涨，因为他们距离通胀权力源是最远、最尾端的。一旦农产品这样的弱势部门的商品和服务价格上涨，就标志着通胀完全成形，政府就应该采取强有力措施来遏止通胀。但如果在货币紧缩过程中由于强势行业的攻关又添加“宽松”的货币因子，那么其传递模式又恢复到以前的权力传递模式，基础与产业链上游的强势部门和企业首先享受“宽松”，接下来故事还是一样，PPI的价格开始飙升，农产品的价格也保持强劲的升幅，最终CPI的数字会达到一个新高度，负利率的持续扩大让民众无法确定其储蓄行为和投资行为到底谁更有风险？而且高物价将侵占中低收入民众的积蓄，使得这些民众的财富无法支持楼宇按揭，导致未来的房地产价格跌到令人吃惊的程度，并造成大量银行坏账，通缩便开始了。
奥地利学派的上述描述或许有夸大之处，但宏观调控过程中的确存在博弈，博弈的确又使宏观调控具有一定的不确定性，这是客观存在的事实。
二、宏观调控主要不适宜于法律而适宜政策调整
经过以上论述可知，受经济运行的不确定性制约，宏观调控具有一定的不确定性。而这种不确定性决定了宏观调控更多地适宜于政策调整而不是法律。
（一）宏观调控的不确定性与法律调整的对立性
众所周知，法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的。犹如恋爱关系具有不稳定、不确定的一面，所以世界上迄今没有一部《恋爱法》。而婚姻关系较之恋爱关系稳定，所以各国大都有婚姻家庭法。即使如此，婚姻家庭法也不调整婚姻家庭的基础——爱情。因为爱情这个东西深浅没有标准，具有不确定性。与此同理，宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化。
经济波动的不可预测性，表明它对宏观调控主体具有一定的“不可抗力”，认识、把握它比较困难。这就使立法者难以准确规定宏观调控主体在认识、驾驭经济波动方面的主观过错责任。宏观调控手段是宏观调控主体作用于客体的工具，或者说，是宏观调控主体的客观行为。但由于其具有多变性、不确定性，立法者就很难严格规定宏观调控主体在客观行为方面所应承担的法律责任。宏观调控的效果涉及其对社会是否具有危害性，但这一问题迄今依旧具有不确定性，使立法者在确定宏观调控主体的法律责任方面难以下笔。
西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张“相机抉择”，用政策处理经济波动（以下简称为“权变派”）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称“规则派”）。规则派认为，相机抉择的政策会令国人饱受调控主体无能、滥用权力和时间不一致之苦；权变派则认为，相机抉择的政策在应对变化无常的经济波动时比较灵活适宜。
规则派通过对美国经济史的研究，得出了每年的货币供应量应按固定的4%的增长率投放。货币周转率不变，而产出以每年3%的速度增长，这将导致每年的通货膨胀率稳定在1%。但权变派的研究成果则表明，4%的周转率从未十分稳定过，并且最近10年来变得更不稳定，因此很难说固定的货币规则在过去真的起到了什么稳定产出的作用。
规则派还设定了根据固定的通货膨胀率目标决定货币供应量的规则。但权变派认为，如果中央银行过分地严格执行这一规则，就会在突如其来的严重供给冲击时期允许过度失业的发生。1979—1982年间，美国实施这一规则引发了一次严重的经济衰退。因此，1983年之后，这一规则最终被放弃了。
规则派认为，立法机关对政府平抑经济波动的财政政策的约束力太小，于是美国国会1985年通过了《格拉姆—拉德曼法案》，该法案要求削弱一定数量的赤字，以期1991年实现预算平衡。如果国会不能达到该法案规定的定量目标，政府支出就会自动地全面削弱。但在实施过程中，该法案规定的削减赤字的目标未能实现，后来这一目标便被修正掉了。最近10年来规则派力图通过一项要求平衡预算的宪法修正案，如果这项修正案被美国国会通过，并得到足够数量的州政府同意，政府将很难再运用财政政策来克服经济萧条。但到目前为止，国会尚未通过相关的宪法修正案。
其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性的立法。萨缪尔森在回顾规则派与权变派几十年来的斗争历史之后，不无偏向地总结道：“有关固定规则和相机抉择的争论，是政治经济学中最古老的争论之一。没有一个适用于任何时间、任何地点的唯一的最佳方案。事实上，这一两难问题反映出民主社会的一个困境：如何在旨在吸引政治支持的短期政策与旨在提高一般福利的长期政策之间进行权衡。我们所需要做的是，不是固执地坚持一些原则，而是富于远见地为公共福利作出贡献。具有讽刺意味的是，战后最受欢迎的经济政策制定者之一，联邦储备委员会主席保罗·沃尔克在任职期间（1979—1989年）因其敏锐及时的相机抉择能力而著称于世。该政策权衡了一系列竞争性目标，包括降低通货膨胀，维持较高的就业率和产出，以及保护国家金融体系等。他的成功证明了明智而无偏见的相机抉择具有强大的功能。”[14]
萨缪尔森的这段总结陈辞揭示了当代社会精英治国（但这不是旧日人治，因为此处的精英也是一定的民主程序产生的）与民主治国理念的某些冲突。平抑经济波动是专业性很强的工作，非一般人士能胜任，而要靠少数专业精英来打理，要给专业精英进行探索乃至试错的一定余地，企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的。
中国学者梁小民在评论规则派和权变派的争论时指出，权变派主张的代价是时而衰退、时而通货膨胀，决策者要小心翼翼走钢丝；规则派主张的代价是长期的衰退或长期的通货膨胀。究竟哪种主张的代价大，也因时因地而不同。经济学家为这两种主张的优劣争论不休，反映了他们面临着束手无策的困境。相机抉择还是按固定规则应对经济波动，现在仍然是一个没有结论的争论。历史也许就要在时而规则派占上风、时而权变派占上风的争论中发展下去。我们不想做什么结论，实际也难以做出结论。[15]
（二）宏观调控的不确定性与政策调整的相容性
“宏观调控”是典型的中国化术语，西方文献中没有与其直接对应的术语，最为接近的是“m acro-econom ic policy”（宏观经济政策）。西方国家使用“宏观经济政策”而不采用“宏观经济法律”（m acro-econom ic law），对我们有启发。即：宏观调控更多地适用政策而不是法律。
政策和法律的区别有四点：第一，主体不同。政策是一定的行政部门依据法定授权而作出的决定，而法律是立法部门制定的法律规范。第二，目的不同。政策解决的常常是一些新问题、阶段性问题、不确定性问题等，因而它具有试验性、阶段性、灵活性等特点。而法律解决的往往是规律性问题、长期性问题、确定性问题等。第三，程序不同。政策的制定程序较之法律简单一些，因为行政部门一般实行的是首长负责制，而制定法律的立法部门实行的是委员制（一人一票制）。第四，效力不同。政策的效力比法律低，法律可以修改、废除、代替政策等。所以，用政策处理问题并不等于“人治”，因为政策是按法定授权、法定程序而产生的，如同法官的法定自由裁量权绝不等于专横擅断一样。同时，用政策处理问题也不会导致行政部门的权力的滥用，因为还有立法部门的制约。
宏观调控的不确定与政策的试验性、阶段性、灵活性等有着内在的相同、相容性。宏观调控的客体——经济波动具有不可预测性，人们只能摸着石头过河，而政策的灵活性特点与之相吻合。灵活意味着可以多变，政策可以随着经济波动而适时变化；宏观调控的手段具有多样性，而政策的试验性特点也正中下怀地相吻合。例如，西方宏观调控从来没有使用过控制土地供给（“缩紧地根”）手段，而中国则根据自己的实际情况尝试了这一手段，效果也不错；宏观调控的效果具有不确定性，而政策较之法律的灵活性，则为立法部门采取默许、支持、否定等不同态度留下了一定的余地。
国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调整为主。
在美国，从罗斯福新政到1979年沃尔克任美联储主席之前，大体上是法律和政策并用，从沃尔克担任美联储主席之后，第一次让金融政策在宏观调控中显示其独立的作用，并从此使金融政策调控走上了国家干预的正轨。与此同时，美联储成功地保持了自身与白宫、国会之间的距离，维护了美联储的独立地位。总统每4年任命一次美联储主席，每14年任命一次美联储董事会成员，但任命生效之后，他们即可独立行事。总统只能影响其决策而不能改变之。美联储（中央银行）的政策形成有这样一些特点：第一，决策独立性。其决策不受总统或议会的直接制约，也不受选民的直接影响。第二，决策程序简单。每个月美联储下属的联邦公开市场委员会，都开会形成实施下个月货币政策的详细指导方针，一旦决定就立即付诸实施，不必经过其他机构批准。该委员会对即将采取的政策行动严格保密。这种保密是为了防止任何人从了解未来政策行动中获得好处。第三，货币政策随时调整。联邦公开市场委员会一月一次的例会，以及必要随时召开的会议，都要对货币政策进行调整，具有相当大的灵活性。西方各国中央银行的货币政策决策都具有这样一些特点。[16]
西方经济学的一个共识是：中央银行独立性与通货膨胀率是负相关系的。依据金融学家莱西纳和格瑞里等人对中央银行独立性的实证研究，独立性越强的中央银行，在制定和执行货币政策，从而抑制通货膨胀方面的作用就越好。因此，中央银行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，中央银行的独立性越小，通货膨胀率就越高。
中国近年来的宏观调控实际上也有越来越借重货币手段的趋势。受计划经济时代体制因素的影响，我国一直是“大财政、小金融”，国家的宏观调控多以财政政策和行政手段为主，但到了20世纪90年代中后期，随着各项金融体制改革的推进和银行金融体系的完善，中国人民银行实施货币政策有了很好的制度基础和经验积累，使得货币政策在宏观调控中的作用变得越来越重要。现在，中国人民银行几乎每周都要进行公开市场业务的操作，及时调整基础货币供应和货币市场均衡。1995年实施的《中华人民共和国中国人民银行法》确定了中央银行在货币政策上的相对独立性，并提出“币值稳定”是中央银行执行货币政策的首要目标。
为什么货币政策被看好，而议会制定的财政政策（严格地说，应是法律或法律决定，这里姑且按照众人习以为常的提法称之）不被看好呢？斯蒂格里茨解释道：“在美国，货币政策工具胜过财政政策工具的主要优点之一，是前者有更大灵活性”，“财政政策工具必须纳入美国的政治程序，这种程序往往因其似乎是无休止的讨价还价，涉及广泛的利益阶层，以及作出决策所需要的大量的人员，从而使它不能迅速做出判断”。财政政策的时滞太长，货币政策虽然也有时滞，但“这种时滞通常很短，只有几周”。[17]
在西方其他主要国家，中央货币政策工具也逐渐取代议会的财政政策而成为主要的治理经济波动的工具。在2002年欧元成为欧元区各国的法定货币之后“从未有过这么一大群强有力的国家将他们的经济命脉交给一个多国联合体（笔者按：即欧盟）；从未有一家中央银行有权控制12个国家的通货膨胀和失业。”[18]
西方国家愈来愈把宏观调控任务交给独立性很强、制定政策很灵活的中央银行、而与议会渐行渐远的趋势启示我们：因为法律的制定必须具有稳定性、准确性和较长的时间性，与宏观调控的不确定性抵触较大，所以宏观调控熨平经济波动的主要活动不能法制化，而更多地宜于灵活、多变的政策调整。确定、稳定的经济活动可以用法律来调整，不确定、不稳定的经济活动，就无法用刚性的法律来调整。法律只能表述经济关系，而不能创造经济关系，这是人类立法史早已证明了的公理。
余论中国当前宏观调控的主要问题并不是要急于建立一部洋洋大观的宏观调控法律体系，这是因为我们的社会主义市场经济还不完备，市场配置资源的基础性作用还未完全到位，经济、政治体制改革的任务还在深入进行；同时，中国特色的宏观调控的实践经验还不够丰富。
世界各国宏观调控政策形成的体制、机制并不完全一样。西方各国的调控主体（中央银行、议会、政府等）是一种相互制约的体制，它虽然在某种程度上保证了政策的正确性，但也使决策过程过长，执行力度不当。因此，我们不可照搬别国的宏观调控体制、机制，还是要按照体现集中力量办大事优势和提高防错纠错能力的民主集中制的根本原则，建立中国特色的宏观调控体制和机制。
宏观调控历史发展的趋势是：宏观调控活动愈来愈专业化，愈来愈主要靠一批专业化的精英来进行，而不是一般大众所能胜任。过分的民主化不一定是宏观调控的主要趋势，专业化才是其大趋势。专业化的精英说到底是民主体制产生的，其决策权力和程序也是受法律约束的，是与人治不可同日而语的。
注释:
[1]吴越：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
[2]黄成明：《凯恩斯的背影》，《博览群书》2007年第4期。
[3]［美］曼昆：《经济学原理》（下册），梁小民译，机械工业出版社2005年版，第287页。
[4]［美］保罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，华夏出版社2003年版，第470页。
[5]［美］斯蒂格利茨：《经济学》（下册），姚开健等译，中国人民大学出版社1997年版，第348页。
[6]宋玉华等：《世界经济周期理论与实证研究》，商务印书馆2007年版，第3—58页。
[7]周飙：《格林斯潘到底说明了什么？》，《21世纪经济报道》2008年10月28日。
[8]前引[3]，曼昆书，第340页。
[9]前引[4]，萨缪尔森等书，第481页。
[10]前引[3]，曼昆书，第336页。
[11]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2008年版，第349—362页。
[12]前引[5]，斯蒂格利茨书，第359—360页。
[13]旷野、谷重庆：《美国政府干预市场时间越长，道德风险越大》，《21世纪经济报道》2008年10月13日。
[14]前引[4]，萨缪尔森等书，第533页。这一部分内容还可参见前引[3]，曼昆书，第350—356页。
[15]梁小民编：《宏观经济学》，中国社会科学出版社2003年版，第388页。
[16]前引[15]，梁小民书，第369页。
[17]前引[5]，斯蒂格利茨书，第358页。
宏观调控政策篇2
良好，但不容忽视严峻的一面，做好经济工作要把握和处理好几个带有全局和战略意义
的关系，同时要抓住重点，加大实施宏观调控政策的力度。
「关键词经济形势经济环境实施宏观调控改革和发展
2000年是全面完成国民经济和社会发展“九五”计划的最后一年，是改革、发展、
稳定的关键一年，是世纪交替之年。这一年经济工作做得如何，对全局影响重大。最近
中央召开了经济工作会议，进一步明确了形势，提出了奋斗目标，部署了2000年经济工
作的主要任务，需要我们认真把握，狠抓落实，继续奋发努力，促进国民经济持续快速
健康发展，为新世纪的经济腾飞创造良好的开端。
一、当前经济形势的总体判断
（一）当前经济形势总体上是好的
1999年以来，在中央采取扩大内需的一系列政策措施的作用下，国民经济继续保持
较快增长的态势，头9个月国内生产总值增长7.4%.1～10月，工业增加值增长9.1%，增
长速度比较平稳；农业收成稳定，粮食总产量大体接近上年的水平；固定资产投资增长
平缓，全国国有及其他经济类型固定资产投资（不含城乡集体和个体投资）增长7%，其
中基本建设投资增长6.6%，更新改造投资增长下降0.9%，房地产投资增长17.4%；随着
居民收入增加和消费领域的扩大，10月份社会消费品零售总额增长8.2%，增幅比上月提
高1.6个百分点；外贸出口出现回升态势，9月份出口增长20.2%，10月份出口增长23.8%.
财政收入增长较快，1～10月比去年同期增长19.4%，增收1300多亿元，财政收入占国
内生产总值的比重进一步提高。金融形势比较平稳，到10月末，M1、M2分别增长15.1%、
14.5%，人民币汇率保持稳定，国家外汇储备已超过1500亿美元。城乡居民收入稳步增
加，生活水平继续提高，10月末城乡居民储蓄存款余额达59270亿元，同比增长13.4%.
从前三个季度的经济运行情况来看，经济形势总体上是好的，预计全年经济增长可望达
到7%甚至略高一些。这样的增长速度在世界上也是相当高的。
值得注意的是，当前经济形势出现了一些好转迹象：（1）工业经济效益水平提高。
1～9月工业企业经济效益综合指数比去年同期提高7个百分点，其中成本费用利润率
提高1个百分点，总资产社会经济发展贡献率提高0.2个百分点，产品销售率提高0.8
个百分点，资产负债率下降1.7个百分点。1～9月工业企业盈亏相抵后实现利润总额
1200多亿元，比去年同期增长71%，其中国有及国有控股工业企业盈亏相抵后实现利润
480多亿元，比去年同期增长1.5倍。（2）外贸出口进一步回升。随着亚洲周边国家
的经济复苏、需求增加，我国对日本、韩国、印度尼西亚、新加坡等国的出口增长加快
；同时国家加大了出口退税力度，有力地促进了出口的增长。从7月份开始，出口增长
开始回升。7月、8月、9月、10月出口增长分别为7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.预
计全年出口增长可达5%左右。（3）物价下降出现减缓的迹象。8月份，受季节性因素
和肉禽价格进一步回升的影响，全国居民消费价格总水平比上月上涨1%，比去年同月下
降1.7%；商品零售价格总水平比上月上涨0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地
区调整学杂费、房租、水电费价格以及部分食品价格上涨，全国居民消费价格总水平比
上月上涨2%，比去年同月下降0.8%；商品零售价格总水平比上月上涨0.7%，比去年同月
下降2.8%.10月份居民消费价格比去年同月下降0.6%，商品零售价格下降2.6%，降幅均
比上月缩小0.2个百分点。此外，随着工业生产稳步增长，工业品市场回暖，工业品价
格降势也在趋缓。7月、8月、9月，工业品出厂价格分别下降2.5%、2.3%、2.1%，工
业品原材料购进价格分别下降3.4%、3.3%、1.8%.
（二）经济环境日趋严峻的一面不容忽视
以上三种迹象表明，经济增长出现一些好转的迹象，但还没有形成好转的趋势，目[NextPage]
前还不能作出经济增长出现止跌回升、走出谷底的判断。对今后面临的国内外经济环境
是逐步好转还是比较严峻？还有待观察。
从国际经济环境来看，美国经济可望保持一定的增长，但由于美国股市出现一定的
泡沫成分，美元对欧元、日元出现一定的贬值趋势，不排除出现股市动荡、外资抽逃、
消费萎缩、使经济增长发生逆转的可能性。日本经济开始缓慢复苏，但由于日本内需市
场容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本经济复苏的基础还不稳固。美、日GDP
占世界GDP的40%，美、日经济走向如何，对世界经济的影响比较大。欧盟经济正在稳
步增长，但由于欧元的实施，欧元区国家的贸易保护主义不断加强。亚洲周边国家和地
区的经济开始复苏，即使这些国家和地区的经济出现好转，对我外贸出口和利用外资也
将形成一种竞争关系。综合以上一些情况，2000年世界经济增长存在许多不确定因素，
即使经济增长快于1999年，对促进我国经济发展的有利因素也不是很多，相反，对我国
经济形成竞争的不利因素在增加。从总体上看，2000年我国外需压力还是很大，外贸顺
差有可能进一步减少，利用外资也有可能会下降，外贸外资的减少，需要通过进一步扩
大内需来弥补。
从国内经济环境来看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市场需求依然疲
软，大多数工农业产品生产过剩，农民收入增长缓慢，居民消费意愿不强，民间投资不
振，银行贷款行为趋于谨慎，资金供应趋紧，企业生产经营困难增加，社会就业压力加
大，等等。当前经济问题，集中到一点，就是通货紧缩趋势仍在发展和蔓延。到1999年
9月份为止，全国社会商品零售价格指数连续24个月负增长，居民消费价格指数连续18
个月负增长，生产资料价格指数连续42个月负增长。按照巴塞尔国际清算银行的定义，
一国消费品价格连续两年负增长，就可视为通货紧缩。我国实际上已经达到这一标准。
造成通货紧缩的原因，从短期因素看，是有效需求不足；从中长期因素看，多年来的重
复建设导致经济结构严重失衡。这次通货紧缩，实际上是短期的有效需求不足与中长期
的结构不合理因素交织并发，从而使我国面临前所未有的通货紧缩压力。我国这一轮经
济增长下滑的周期最长，从1992年算起，至今已长达7年，目前下滑的趋势仍在发展。
特别是这两年实施积极的财政政策，对拉动经济增长发挥了重要作用，但仍未从根本上
遏制住经济增长下滑的趋势。2000年国内经济环境依然比较严峻。
二、2000年经济工作需要把握好的几个关系
2000年经济面临的国内外经济环境不容乐观，综合各方面的情况分析，预计这年经
济增长的社会经济发展贡献率提高0.2个百分点，产品销售率提高0.8个百分点，资产
负债率下降1.7个百分点。1～9月工业企业盈亏相抵后实现利润总额1200多亿元，比
去年同期增长71%，其中国有及国有控股工业企业盈亏相抵后实现利润480多亿元，比
去年同期增长1.5倍。（2）外贸出口进一步回升。随着亚洲周边国家的经济复苏、需
求增加，我国对日本、韩国、印度尼西亚、新加坡等国的出口增长加快；同时国家加大
了出口退税力度，有力地促进了出口的增长。从7月份开始，出口增长开始回升。7月、
8月、9月、10月出口增长分别为7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.预计全年出口增长可
达5%左右。（3）物价下降出现减缓的迹象。8月份，受季节性因素和肉禽价格进一步
回升的影响，全国居民消费价格总水平比上月上涨1%，比去年同月下降1.7%；商品零售
价格总水平比上月上涨0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地区调整学杂费、房
租、水电费价格以及部分食品价格上涨，全国居民消费价格总水平比上月上涨2%，比去
年同月下降0.8%；商品零售价格总水平比上月上涨0.7%，比去年同月下降2.8%.10月份
居民消费价格比去年同月下降0.6%，商品零售价格下降2.6%，降幅均比上月缩小0.2个[NextPage]
百分点。此外，随着工业生产稳步增长，工业品市场回暖，工业品价格降势也在趋缓。
7月、8月、9月，工业品出厂价格分别下降2.5%、2.3%、2.1%，工业品原材料购进价
格分别下降3.4%、3.3%、1.8%.（二）经济环境日趋严峻的一面不容忽视
以上三种迹象表明，经济增长出现一些好转的迹象，但还没有形成好转的趋势，目
前还不能作出经济增长出现止跌回升、走出谷底的判断。对今后面临的国内外经济环境
是逐步好转还是比较严峻？还有待观察。
从国际经济环境来看，美国经济可望保持一定的增长，但由于美国股市出现一定的
泡沫成分，美元对欧元、日元出现一定的贬值趋势，不排除出现股市动荡、外资抽逃、
消费萎缩、使经济增长发生逆转的可能性。日本经济开始缓慢复苏，但由于日本内需市
场容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本经济复苏的基础还不稳固。美、日GDP
占世界GDP的40%，美、日经济走向如何，对世界经济的影响比较大。欧盟经济正在稳
步增长，但由于欧元的实施，欧元区国家的贸易保护主义不断加强。亚洲周边国家和地
区的经济开始复苏，即使这些国家和地区的经济出现好转，对我外贸出口和利用外资也
将形成一种竞争关系。综合以上一些情况，2000年世界经济增长存在许多不确定因素，
即使经济增长快于1999年，对促进我国经济发展的有利因素也不是很多，相反，对我国
经济形成竞争的不利因素在增加。从总体上看，2000年我国外需压力还是很大，外贸顺
差有可能进一步减少，利用外资也有可能会下降，外贸外资的减少，需要通过进一步扩
大内需来弥补。
从国内经济环境来看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市场需求依然疲
软，大多数工农业产品生产过剩，农民收入增长缓慢，居民消费意愿不强，民间投资不
振，银行贷款行为趋于谨慎，资金供应趋紧，企业生产经营困难增加，社会就业压力加
大，等等。当前经济问题，集中到一点，就是通货紧缩趋势仍在发展和蔓延。到1999年
9月份为止，全国社会商品零售价格指数连续24个月负增长，居民消费价格指数连续18
个月负增长，生产资料价格指数连续42个月负增长。按照巴塞尔国际清算银行的定义，
一国消费品价格连续两年负增长，就可视为通货紧缩。我国实际上已经达到这一标准。
造成通货紧缩的原因，从短期因素看，是有效需求不足；从中长期因素看，多年来的重
复建设导致经济结构严重失衡。这次通货紧缩，实际上是短期的有效需求不足与中长期
的结构不合理因素交织并发，从而使我国面临前所未有的通货紧缩压力。我国这一轮经
济增长下滑的周期最长，从1992年算起，至今已长达7年，目前下滑的趋势仍在发展。
特别是这两年实施积极的财政政策，对拉动经济增长发挥了重要作用，但仍未从根本上
遏制住经济增长下滑的趋势。2000年国内经济环境依然比较严峻。
二、2000年经济工作需要把握好的几个关系2000年经济面临的国内外经济环境不容乐观，综合各方面的情况分析，预计这年经
济增长的社会经济发展预期目标为7%左右，继续保持较快的增长，但仍然要付出艰巨的
努力。对此，2000年经济工作需要着重把握和处理好几个带有全局和战略意义的关系。
（一）既要坚持扩大内需，又要加大结构调整和科技进步的力度
扩大内需的核心是促进经济增长，扩大经济总量。但是，由于目前我国的经济增长
越来越受到结构不合理因素的制约，如果不调整结构，经济增长就不可能上去。调整结
构，不能是短期的、局部性的调整，而必须是中长期的、战略性的调整；不仅要调整产
业结构、产品结构和企业组织结构，而且要调整地区结构，加快西部大开发，这是关系
经济长远发展的重大举措。结构调整要取得成效，必须以技术创新为动力，不能再走低
水平建设的老路。应在技术进步的基础上，坚决淘汰落后的、重复的生产能力，发展高[NextPage]
新技术产业和有发展前景的行业和企业，对传统产业进行较大规模的技术改造和固定资
产更新，不断提高经济增长的质量和效益。处理好扩大内需和结构调整的关系，实际上
是处理好经济总量与结构的关系，二者是不矛盾的。扩大内需的一个重要拉动力，就是
扩大投资需求。这两年实施积极财政政策的一个重要特点，就是以国债投资为主导，重
点投向基础设施等国民经济的薄弱环节和领域，不断调整和优化经济结构。扩大内需是
为了促进发展，增加经济总量，但同时也是调整结构的过程，是科技进步的过程。我们
要以技术创新为动力，在扩大内需、促进发展的同时不断调整结构，在结构调整的基础
上求得更好的发展。
（二）既要坚持政府投入，又要努力扩大社会投资和居民消费
坚持政府投入，是在当前经济不太景气、社会投资和居民消费未完全启动以前的必
然选择。但是，政府投入数量是有限的，要受制于国家财力的制约，而近几年国家财政
状况总体上比较困难，这两年实施积极的财政政策，国家增加发行2100亿元国债，专项
用于基础设施等项建设。政府的这笔投入，与全社会固定资产投资规模相比，数量要少
得多。启动经济增长的真正动力，要靠社会投资和居民消费的正常回升，不能只靠政府
投入来支撑经济增长，否则国家财政难以承受，经济增长也不能持久。所以，政府投入
的着力点，是要努力引导和扩大社会投资和居民消费，使政府投入起到“四两拨千斤”
的作用。具体来说，就是要充分发挥财政资金的贴息、参股、合资、补贴、担保等方式，
带动更多的社会投资。例如：1999年下半年国家增发600亿元国债，其中150亿元用于
企业技改项目的贴息和补充相应的资本金，以此带动银行贷款1500多亿元，使社会投资
规模迅速扩大。与此同时，2000年要继续落实已经出台的增加城镇中低收入居民收入的
政策，要通过实施农村税费制度改革、完善粮食流通体制改革等措施，努力增加农民收
入，并结合出台一系列鼓励消费的政策，努力扩大城乡居民消费。
（3）既要积极推进改革和发展，又要高度重视保持社会稳定
2000年要扩大内需、调整结构和实现科技进步，立足点是要保持经济又快又好的发
展。解决当前中国经济所有问题的关键，是要坚持发展。发展是硬道理，这一点是不能
动摇的。但是，要取得又快又好的发展，必须以改革为动力。2000年各项改革已处于攻
坚阶段。特别是国有企业改革，是改革的重中之重，将使大多数国有大中型企业实现三
年改革脱困和基本建立现代企业制度的目标。只有国有企业搞好了，效益上来了，才能
为发展提供坚实的基础。加快改革和发展，使社会稳定问题显得更加重要。改革和发展，
最终是为广大人民群众谋取利益的，因而是有利于社会稳定的。但在改革和发展的进程
中，因结构调整、企业改革、机构改革的深化，使下岗、失业现象增加；因社会环境的
不断变化，竞争加剧，一些人的习俗、观念适应不了环境变化的需要；等等，如果处理
不慎，极易引发社会不安定因素。社会不稳定，改革和发展将一事无成。一个稳定的社
会环境，是顺利推进改革和发展的基本保障。因此，要正确处理改革、发展、稳定的关
系，使三者相互协调和统一。
三、抓住重点，加大实施宏观调控政策的力度
2000年经济工作任务涉及方方面面，非常艰巨而又重要。但基本着眼点是扩大内需、
促进经济增长，并在贯彻党的十五届四中全会精神的基础社会经济发展上，以国有企业
改革为中心全面推进各项改革，同时注意保持社会稳定。从这个基点出发，2000年经济
工作要重点抓好以下几个方面：
（一）继续加大实施积极财政政策的力度
连续两年实施积极的财政政策，其拉动经济增长的效果是显著的。由于2000年有效
需求不足和通货紧缩趋势尚未有效遏制的矛盾仍很突出，在社会投资和居民消费未完全
启动以前，为了保持经济的较快增长，必须坚持实施行之有效的积极财政政策，并加大[NextPage]
其力度。现在银行资金充裕、存贷差达1.2万亿元，生产能力充足、近1/3的生产潜力
未能发挥出来，劳动力丰富，面对钱多、物多、人多的因素，应是加快发展的好时机。
如果不采取有效的政策措施，这些资源就会白白浪费掉。实践证明，财政政策对资源利
用具有见效快、导向作用大、宏观配置合理的特点，通过财政向商业银行发行长期国债，
动用部分社会储蓄资金，将相对过剩的人、财、物资源利用起来，有利于促进社会生产
力的发展。
2000年继续实施更加积极的财政政策，仍以扩大财政支出为主要形式，双管齐下，
通过发行长期国债进一步扩大投资和继续落实增加居民收入的政策来扩大消费支出；同
时要运用好税收政策，包括实行必要的减免税政策，通过适当减少财政收入的形式，进
一步刺激投资、消费和出口。这样，中央财政赤字和债务规模将进一步扩大。有人担心，
会不会引发财政风险？据初步测算，1998年，我国中央财政赤字（按国际通行口径，包
括为弥补债务利息支出而形成的赤字，下同）和债务余额占当年国内生产总值的比重分
别为2.15%和9.9%；1999年约为2.80%和12.0%；预计2000年中央财政赤字占GDP的比
重与上年大体持平，仍控制在3%的警戒线以内，债务余额占GDP的比重约为14.0%，仍
明显低于60%的警戒线。我国发行国债尚有一定的空间。积极财政政策是否有风险，关
键在于能否管好用好国债资金。只要国债资金能够发挥好的效益，促进经济较快的发展，
就能够为偿还债务创造有利条件，不会引发财政风险，也不会给后人留下债务包袱。近
一两年，财政税收每年增收超过1000亿元，其中就包含了积极财政政策带来的增收效应，
国债投入已经出现良性循环的效果。
（二）进一步发挥货币政策的作用
在当前经济偏冷的情况下，要采取相应扩张的宏观调控政策，使社会资金得以充分
利用。如果仅仅财政政策是扩张的，而没有货币政策的相应配合，就难以充分调动社会
资金来支持经济发展，进而会减弱整个宏观调控的效果。例如：将国债资金投入具有一
定经济效益的基础设施建设，以及采取贴息方式投入企业的技术改造等，都需要大量的
银行贷款与之相配套，如果银行配套贷款跟不上，就会影响整个国债投入的效果。因此，
必须进一步发挥货币政策的作用。一是要保证国债资金配套贷款的及时投入；二是要满
足企业流动资金贷款的需要；三是要支持广大中小企业的发展；四是要适当降低存款准
备金率，促进商业银行扩大贷款，同时对有困难但需要扶持的中小金融机构，给予再贷
款支持；五是要大力开展住房、教育、汽车以及大件耐用消费品等方面的消费信贷业务
；六是要发展资本市场，积极开拓直接融资渠道。总之，要保持货币供应量的必要增长。
只要积极财政政策不出现风险，实行相应的货币政策也不会有风险。金融业要正确处理
支持经济增长与防范金融风险的关系，在改善金融服务的同时，要继续深化金融改革，
健全银行内控机制和银行监管机制，完善金融法制。
（三）大力推进国有企业的改革和发展
党的十五大和十五届一中全会提出，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和
加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步
建立现代企业制度。2000年是实现这一目标的最后一年，是搞好国有企业改革和发展的
关键。党的十五届四中全会决定指出：“推进国有企业改革和发展，首先要尽最大努力
实现这一目标。要从不同行业和地区的实际情况出发，根据不平衡发展的客观进程，着
力抓好重点行业、重点企业和老工业基地，把解决当前的突出问题与长远发展结合起来，
为国有企业跨世纪发展创造条件。”
2000年要重点做好以下一些工作：（1）推进社会经济发展工业结构调整。继续压
缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行业的过剩生产能力，坚决淘汰那些[NextPage]
技术落后、资源浪费、产品质量低劣和污染严重的企业。不断优化工业结构，缓解重复
建设压力，增强企业活力。（2）加大技术改造力度。继续拨出一部分国债资金用于企
业技术改造的贴息贷款。对于技术改造所需先进设备的进口，国家可适当提供外汇、免
税等优惠政策。对国家鼓励的高新技术产业、新兴行业等项目的国产设备投资，实行按
40%的比例抵免企业所得税。（3）实行债权转股权。对一些有特别困难、但有一定发
展前景的国有企业，实行债权转股权。逐步解决企业资本金不足、资产负债率高的问题，
同时盘活银行的不良资产。（4）拓宽直接融资渠道。完善股票发行、上市制度，使更
多的经济效益较好、符合条件的国有企业上市，增加企业的资本金。选择一批信誉好、
发展潜力大的国有控股上市公司，配售部分国有股来筹集资金。一些资信好、实力雄厚
的特大型企业或企业集团，可在境内外发行企业债券，进行滚动发展。（5）实施规范
化的公司制改革。除少数关系国计民生的企业实行国有独资有限公司外，积极发展具有
多元投资主体的股份有限责任公司，健全公司法人治理结构，处理好“老三会”（党委
会、工会、职代会）和“新三会”（股东会、董事会、监事会）的关系，加强企业领导
班子建设，强化内部管理，实行企业会计外派制度，完善企业在经营、用人、分配等方
面的约束机制和激励机制。（四）建立健全社会保障体系
这是加快国有企业改革、保持社会稳定的重要条件。要继续做好国有企业下岗职工
再就业和基本生活保障工作。但是，成立再就业服务中心，按“三家抬”（财政、企业、
社会负担）的办法来保障下岗职工基本生活费，只是一种过渡性措施。要从根本上解决
国有企业人员多等方面的问题，最终要靠建立健全全国统一的、覆盖所有企事业及行政
机关单位职工的、由政府承担并强制执行的社会保障制度。我国原有的社会保障制度，
是实行由政府通过企事业单位从当期收入中偿付各项社会保障费用的现收现付制，近期
社会保障改革的方向是由现收现付制转向通过个人帐户实现的基金积累制，即职工在领
取工资后向社会保障基金缴付社会保障缴款，这笔缴款连同企业缴付的部分社会保障缴
款都进入职工的个人帐户，以后就从职工的个人帐户中支付他们的社会保障开支。实行
基金积累制，对新参加工作的职工来说是没有问题的，他们有足够的工作时间在个人帐
户中积累足够的养老金。成问题的是，已退休的职工和在实施个人帐户制度以前较早参
加工作的在职职工（统称老职工），由于在过去的工作年限里没有直接为自己积累养老
金、医疗保障基金、住房基金等，而是通过预先扣除把保障费用转化为政府收入并凝固
在国有资产中。转入基金积累制以后，老职工新建的个人帐户中的资金很少，已退休职
工的个人帐户则完全是空的。因此，在实施从现收现付制向基金积累制转轨时，政府应
对老职工过去对养老金基金的贡献作出补偿，这就需要由政府出面来筹集和建立社会保
障基金，这是建立健全社会保障体系的重要条件。要扩大社会保障覆盖范围，对所有不
同经济成分的企业和职工依法收缴社会保险费，提高收缴率，筹集社会保障基金；同时
也要考虑，在推进国有经济战略性调整和国有企业战略性改组过程中，对国有股权变现
所得，中小企业的拍卖、租赁所得，国有房地产的出售、租赁所得，以及财政预算支出
的安排，要按照一定比例划入社会保障基金。条件成熟时要着手建立统一的社会保障制
度。
（五）加强科技与经济的结合
科技进步是加快结构调整和促进经济增长的主要驱动力，要加强科技与经济的结合，
使企业成为技术创新的主体，充分发挥科学技术是第一生产力的作用。但是，目前我国
最薄弱的环节，不是科技水平低，而是科技成果转化为生产力的环节滞后，这与现行科
技体制和生产体制密切相关。现行科技力量主要集中在科研院所，与生产相脱节。企业[NextPage]
的科技力量非常薄弱，许多优秀科技人才都集中在科研院所。这种体制，大大阻碍了将
科技成果转化为生产力的进程，使先进的科学技术无法得到及时的应用和推广。为此，
要深入进行科技体制和生产体制的改革，将应用科技的基本力量从原来的科研院所下放
到企业中去，使企业成为应用科技研究的载体和主要力量。这也是当今发达国家的通行
做法。科技力量与企业合二为一，既可以使科研经费得到保障，使科技人员有了用武之
地，又可以使企业生产有技术创新力量的支撑，增强企业的竞争力。2000年要基本完成
科研机构管理体制的改革工作，使应用科研机构转制为企业，或纳入企业的科研体系中
去。对于高校中的应用科技力量，也要逐步分离出来，按照科研机构改革的方向进行运
作。
此外，要加强知识产权的立法和执法力度，保护技术创新者的利益。尽快制定反垄
断法和严格执行反不正当竞争法，规范技术市场及其他市场，维护多种所有制经济平等
竞争的市场秩序。建立鼓励技术投入的税收制度。政府除了加大基础研究投入和对市场
前景好的共用性产业技术的研究开发提供资助外，应制定鼓励企业进行技术投入的政策。
如：对技术转让收入、设备投资等扣减所得税；改进现行的增值税制度，明确企业研究
开发、科技人才工资等支出划入无形资产的办法，等等。倡导推广以保护知识产权为核
心的技术入股、持股经营制度，以及技术开发奖励制度等，维护研究开发和创新者的权
宏观调控政策篇3
关键词：宏观调控政策；宏观调控权；地方执行
一、引言
2008年9月15日，美国第四大投资银行雷曼兄弟公司宣告破产标志着波及全球的金融危机全面爆发。而中国正处于积极的融入世界经济和金融体系的过程中，当然不能独善其身。我国政府迅速做出反应，出台了一系列旨在扩大内需、保持经济增长、维护社会稳定的措施。其中以4万亿投资计划、十大产业振兴计划、实行比较宽松的货币政策、税收优惠政策等最为令人瞩目.
国家宏观调控政策是经济法的重要研究对象之一，在当前特殊情况下对其进行研究对完善我国宏观调控，丰富经济法理论具有重要意义。企业是市场的主体，对经济形势的变化反映最敏感、最直接。国家宏观调控政策对企业走出困境起到了哪些作用？带着这个问题，今年3月底，笔者深入泉州、惠州等地企业进行了调研。调研采用问卷调查和访谈的形式，调研的企业涉及23个行业。其中67.3%的企业属于十大产业振兴政策所涉产业之列。调研企业涉及不同的所有制、不同的规模，使调研结果所反映问题具有很大代表性。本文将根据调研情况对国家宏观调控政策在地方执行过程中反映出的问题和解决途径做一探讨.
二、地方执行国家宏观调控政策中存在的问题
中国实施的一揽子计划已初见成效，经济运行出现积极变化，形势比预料的好。①但是我国出口持续下降、农民增收缓慢、财政收入减少、工业增长持续乏力，经济效益持续下滑的问题仍然存在。金融危机的影响仍然在持续。通过调研，我发现，国家宏观调控在地方执行中存在的问题很大程度上影响了宏观调控政策效果的充分发挥.
1.宏观调控政策制定上与现实情况存在一定偏差
这主要表现在两个方面：第一，在政策的内容上。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。”这便从宪法的高度确立了能代表国家的中央政府享有宏观调控政策的决策权，其制定政策往往是从一个国家的全局出发，有时难以照顾到局部的尤其是具体的利益，与某一地区的情况甚至会出现很大偏差.
第二，在政策制定的过程上，宏观调控政策的出台往往非常迅速，尤其是这次金融危机过程中，中央几乎每周都会有新的政策出台。而我国对政策的制定过程和监督又没有专门的规定。所以，政策制定过程中，相应的详细调研、研讨等工作往往就会简化或者缺失。造成一些宏观调控政策出台后，效果不是很明显，并且有可能和现实脱节.
2.宏观调控政策在地方具体执行中存在一定的问题。这主要表现在五个方面：
第一，地方政府对宏观调控政策理解不够，甚至理解错误。因为宏观调控政策往往比较原则，很多需要地方政府自己制定实施细则，或者具体执行。中国幅员辽阔，地方的情况千差万变，地方政府官员囿于自己的知识水平或者是当地的情况，在执行宏观调控政策中出现偏差，甚至错误，在所难免。比如，国家政策要求采取各种措施保障就业，防止大量失业现象发生.
有的地方不在积极开拓新的就业渠道上下功夫，而是“一纸命令”，不分情况，一律禁止企业裁员，否则处罚企业。虽然防止失业的目标达到了，但这种行为不仅破坏了优胜劣汰的用人机制，还大有滥用行政权力之嫌，一定程度上破坏了市场秩序。再者，国家实行宽松的货币政策，降低利率，鼓励银行对企业的贷款扶持。有的地方政府就向银行施压，造成了很多不良贷款，而真正贷款是否真的流向了投资领域，犹未可知.
第二，地方政府对宏观调控政策的选择性执行.
如果上述表现是地方政府囿于自身条件限制的过失之举，那地方政府对宏观调控的选择性执行则是地方政府的故意为之。地方政府作为中央政府在地方上的人，由于存在信息不对称性和利益冲突，其可能不会全面执行中央的政策。主要表现在两个方面：一是地方政府受自身利益驱动，歪曲或者阻碍宏观调控政策的执行；二是地方政府对宏观调控政策根本不执行。1994年分税制改革以来，各个地区为了最大化自己的财政收入，对于对自己有利的宏观调控政策积极执行，甚至“过度”执行，前些年出现的招商引资热就是一个例证。对于不利于本地区暂时经济发展的，千方百计阻挠或者故意作错误理解，或者根本置之不理。引起这一问题的另一原因是中央政府在很大程度上以gdp作为地方官员晋升与否的依据，这便进一步强化了其对政策选择性执行的动机。因为宏观调控政策往往比较原则，很大程度上没有强制力。其执行往往依赖于地方政府是否配合。如果不配合，即使政策制定得再好，也只能是摆设而已.
另外，地方政府对宏观调控政策在宣传力度上的偏好可以看作地方政府对宏观调控政策选择性执行的延伸。很多政府网站上对于自己偏好的政策大加宣传，其它的宣传力度很小或者不宣传。造成政府网站信息不完全，企业很难在政府网站上找到完整的政策文件。调研中在政府网站获取宏观调控政策信息的企业不到50%，很好的说明了这一点.
第三，地方政府在宏观调控政策执行中的责任难以明确，造成地方政府在参与宏观调控政策执行中具有很大自由度。金融危机爆发后，有的地方政府积极开展调研工作，及时了解企业的受损状况，并迅速在自己职权范围内制定出相应措施，自己无权作出决策的，根据调研结果，做出建议书上报给上一级政府。并在政府网站中及时相关政策信息，重要政策以通知等方式下发到企业，为企业摆脱金融危机做了不懈的努力。而有的地方政府却无所作为，仍然消极的等待上一级的具体指令的下达，并以跟企业划清了界限，以不“干涉”企业自居。这种“有为”和“无为”往往都在法律法规政策的非禁止的范围内。宏观调控政策宏观性、原则性、导向性的特点，往往会造成地方政府的“执行”政策与否没有明确的界限，地方政府或者积极执行或者消极不作为，随意性很大，所谓责任更无从谈起.
但进一步考察，地方政府的在不违背法律、法规的情况下不作为，其实也是一种责任缺失的表现。即政府在其应该发挥作用的领域没有发挥作用，其责任和行政权力严重分离。保持本地区经济持续稳定增长、及时解决本辖区范围内存在的各种问题本是地方政府职责的应有之义。政府具体需要做什么，法律法规永远无法穷尽具体，但是在法律法规不禁止的范围内，主动承担起经济活动服务者、引导者的职能，却也是政府承担其经济职责的应有之义.
第四，宏观调控政策的传导机制存在问题。“西方经济学理论认为，所谓传导机制，是指通过摆动体系的结构性特征去解释当体系在一定初始条件下被启动时，摆动过程呈现怎么的特征的问题。”[1]借用其概念，宏观调控政策的传导机制是指宏观调控政策对总体经济发挥作用的途径和过程，是宏观调控政策制定、执行和对实际经济生活产生作用并进行相应反馈的机制。宏观调控政策制定包括制定的依据、制定的过程、制定的时机等要素。宏观调控政策的执行包括宏观调控政策的执行主体、执行规则、执行方式、执行的媒介等要素。宏观调控的反馈机制包括宏观调控政策对经济生活产生作用的考察、调控目标是否达到、执行中是否存在偏差、宏观调控政策执行监督等要素.
宏观调控的制定、执行中都存在的问题前文已经述及，在此不再赘述。而传导机制的最末环节反馈环节在实际中更是存在着很大问题。传导机制中的反馈不仅包括地方政府向中央政府上报的政策制定的合理程度、地方的执行情况，也包括中央、地方政府主动调研获取的反馈信息。调研中，很多企业认为宏观调控政策制定、执行存在偏差，有的地方政府“不作为”，都体现了这一环节的缺失.
第五，宏观调控政策的执行缺乏法律的保障。没有保障的权力不能称其为权力，如果宏观调控的政策的执行不能得到法律的保障，宏观调控权便丧失了作为一种权力的基础。虽然中国的政治体制的特点决定了我国中央政府制定的政策往往在地方上会得到较好执行，但是随着我国经济体制改革的进行，原来的计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代，地方上也越来越多地拥有了自己独立的经济利益。面对中央政策，阳奉阴违，“上有政策，下有对策”的情况屡见不鲜。而我国法律对于宏观调控政策的具体执行过程又没有相应的法律保障，主要表现在没有相应的制度对地方政府对政策的违背进行惩罚的负强化。在缺乏利益驱动的前提下，很难保证地方政府充分贯彻执行中央的宏观调控政策.
三、地方执行宏观调控政策的路径选择
1.理顺中央与地方在宏观调控权配置中的地位我们可以借用经济学中的委托理论来解释宏观调控政策在地方执行中的问题。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。中央政府宏观调控政策若想在地方得到充分、完全执行，被人———中央政府必须设计最优“契约”激励人———地方政府。其关键在于合理配置双方在宏观调控权行使中的地位.
中央政府和地方政府在宏观调控权行使中的地位，主要有三种观点：第一，只有中央政府享有宏观调控权，地方政府不享有宏观调控权；第二，将宏观调控权定位为决策权，只有中央级次的国家机关才享有这种决策权；第三，中央政府享有宏观调控决策权，该决策权的执行在中央和地方政府间实行分权。[2]其实这三种观点都承认了中央政府宏观调控权中享有的决策权。保证中央政府的宏观调控政策决策权是与宏观调控政策的性质和中央政府的特点相适应的。中央政府凭借其在政治、经济、军事、文化等方面的强大资源，使其拥有充分和相对完整地信息、全局性和宏观的视角。中央政府可以授权其它部门或机关制定或参与制定宏观调控政策。在宏观调控政策的执行上，中央和地方政府都可以拥有执行权，但是执行权的范围、行使必须有明确的界定.
（1）中央政府享有宏观调控的决策权。但同时中央政府可以授权其它部门甚至地方政府来制定或者参与制定一定的宏观调控政策，地方政府对宏观调控政策的制定应当拥有一定的建议权，和在本地区施行中根据本地情况取舍变通的权利，但是不能与中央政府的政策相抵触.
（2）中央政府享有宏观调控政策在全国的执行权，通常这种执行权是抽象意义上的，而地方政府拥有宏观调控政策在本地区的具体执行权。这种执行权既是一种权力又是一种义务，违反义务要负一定的责任.
（3）这种划分一方面让地方拥有参与宏观调控政策制定的可能，可以提高地方执行宏观调控政策的积极性。另一方面，宏观调控执行权的义务性质，可以增加地方不执行宏观调控政策的违法成本，促使地方政府更好的去执行国家宏观调控政策.
（4）建立宏观调控综合协调制度。主要是提供不同经济调控部门之间的政策、措施协调的程序和方式，形成稳定的协调机制，避免宏观调控部门各自为政，以提高宏观调控决策的效率；同时也可提供一种解决不同部门争议的途径，在不同部门之间形成一定的制约和监督，避免宏观调控政策彼此之间的相互冲突和抵消，削弱宏观调控的功能和宏观调控目标的实现。[3]这种制度的建立将十分有助于解决宏观调控政策在地方执行中的存在的各种问题.
2.完善宏观调控政策传导机制的建设
宏观调控传导机制的建设主要是宏观调控政策制定、执行、反馈程序的完善.
（1）宏观调控政策的制定上，要有法可依，有章可循.
n·格里高利·曼昆在其所著《经济学原理》中论及货币政策应该按规则制定还是相机抉择时提到：“尽管有许多研究考察了可供选择的不同规则的成本和收益，但经济学家们对于什么是最好的规则仍没有达成共识。在没有达成共识之前，社会除了让中央领导人相机抉择地实施他们认为合适的货币政策之外别无选择。”[4]可见人们只有在没有选好规则的情况下，才用相机行事的方式进行政策制定。现在我们要做的就是选择好规则，让宏观调整政策的制定过程有法可依，有章可循，提高政策的科学性，从源头上减少政策在执行中存在的问题。在政策制定中，要充分调研和论证，通过多种方式听取基层的建议.
（2）宏观调控政策在执行上，主要是从地方政府方面入手.
首先要改革地方政府官员的晋升机制，把对国家宏观调控政策的执行状况纳入考核内容，改变地方官员的考核、晋升很大程度上仅和本地区gdp增长相联系的现状。早在2006年十届全国人大四次会议通过的《十一五规划纲要》中，就提出了新的绩效评价和政绩考核方法。根据不同地区情况，规定了不同的政绩考核方法，增加了资源消耗、工业化和城镇化水平、生态环境保护等考核和评价标准，弱化了gdp为主的传统的绩效考核方法.
其次，地方政府要正确行使其经济职能。政府的经济职能主要表现在收入分配职能、经济稳定与增长职能、资源配置职能，这些职能都与宏观调控的政策目标息息相关。在调研中，大部分企业认为走出困境主要依靠自己的力量，“国家干预”只是辅助，并认为地方政府在政策执行中存在偏差，这也反映了很多政府借宏观调控政策执行之名，也发生了一些滥用行政权力，危害企业利益的事情。“不作为”的政府并不是好政府，但滥用权力过分干预企业的政府同样不是好政府.
最后，要建立监督、问责制度。权力没有了监督就会被滥用，地方政府在宏观调控政策执行过程中，必须建立健全相应的监督问责制度，才能促使其更好的行使自己的权力、履行自己的义务.
（3）尽快建立和完善宏观调控政策执行的反馈机制。反馈是宏观调控传导机制最后的环节，从某种意义上来说也是最重要的环节.
首先，要明确反馈的主体及各自的义务。广义的讲，任何组织和个人都可以成为反馈的主体。地方政府必须就其执行情况向中央政府提供反馈，这是其义务。而企业和宏观调控政策利益相关方有权利就政策的影响、执行状况等向地方政府甚至中央政府提供反馈，这是其权利.
其次，要明确反馈的方式和途径。地方政府反馈的方式必须采用正式书面文件的形式，而其它主体反馈的方式可以灵活多样，比如网络、电话、信件等方式都可以。对于这些反馈必须建立相应的“回答”机制，在既定的时间或者地点或用既定的方式回应这些反馈。这样才能真正发挥反馈机制的作用.
最后，在反馈时间上，宏观调控政策在时可以规定反馈期间，比如要求地方政府在一定期限内提供政策执行情况报告，允许公众在一定期限内对某一问题发表看法，以更好地改进政策等.
3.加快宏观调控法的立法进程
之所以在宏观调控政策执行中存在方方面面的问题，很大程度上是由于相关立法的缺失。结合宏观调控政策制定执行的相关情况，宏观调控法要明确规定以下几方面的内容：（1）宏观调控政策制定的原则。宏观调控是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运动进行调节和控制。所以其原则首先应包括平衡优化原则，此外还要坚持有限干预原则、宏观经济效益原则、统分结合原则。[5]（2）宏观调控法规范的社会关系。主要包括宏观调控政策制定、执行和监督反馈中所产生的各种社会关系.
（3）宏观调控权的调整方法。其调整方法主要有直接和间接之分，直接的方法可以通过政府直接介入微观经济实体，间接可以通过引导、监督、规制等方式进行.
（4）宏观综合协调制度。应明确规定实施宏观综合协调制度的部门、方式、内容等。这是宏观调控政策能够顺利实施的重要保障.
参考文献：
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[4](美)曼昆,梁晓民.经济学原理宏观经济学分册(第4版)[m].
北京:北京大学出版社,2006.318.
宏观调控政策篇4
与20年来的市场化改革进程相伴随，中国的宏观调控也先后经历了总需求大于总供给背景下的抑制需求型和总需求小于总供给背景下的扩大需求型两个阶段。如果说1997年以前，面对总需求大于总供给的情形还能通过强制的行政手段、法律手段和经济手段压制总需求来实现宏观经济总量均衡的话，那么，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远。对宏观调控政策效应的实证分析和政策的规范研究业已引发出大量的研究成果。然而，目前学术界大多数关于宏观调控的研究往往因暗含宏观调控政策能完全解决经济衰退的假定前提以及由此演绎的逻辑推论而陷入了宏观调控认识的误区。本文基于宏观调控政策也是一种制度安排的观点，依据现代宏观经济学理论，在对市场经济宏观调控政策有效性的制度基础与边界问题进行深入分析的基础上，试图构建一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架。
一、作为一种制度安排的宏观调控政策：内生与外生的绩效
当新制度经济学家们摒弃制度是外生或中性的新古典假设从而将经济运行分析由“无摩擦”的新古典框架转向“新制度”的框架下进行时，市场被描绘成一种为降低交易成本而选择的制度安排（Coase，1937，1960；North，1981，1990）。在将制度分析引入新古典的生产和交换理论并更深入地分析现实世界的制度问题中，新制度经济学家同样给出了各种非市场形式的制度安排理由，这就是，有限理性和机会主义的客观存在使对市场的使用存在成本，因而，为把有限理性的约束作用降到最小，同时保护交易免于机会主义风险的影响，经济主体必然会寻求诸如政府安排的制度（Williamson，1975）。任何特定制度的安排与创新无非是特定条件下人们选择的结果，而有效的制度安排无疑是经济增长（绩效）的必要条件。正是通过对产权、交易成本、路径依赖等问题的强调，使新制度经济学得以将经济增长问题纳入制度变迁的框架中作出深刻的解释。由于制度安排的范围相当宽泛，这里，笔者并不打算涉及所有正规和非正规的制度问题，而只是运用新制度经济学的分析方法和某些术语（这些术语可能并不一定具有相同的内涵），在阐述宏观调控政策也是一种典型的政府制度安排的基础上，就它相对市场基础而言是内生还是外生的角度来解释中国宏观调控政策的有效性问题。
众所周知，宏观总量是由微观个量组成，宏观经济不可能离开微观基础而存在，宏观调控也必然要依赖于现实的微观基础和制度条件。我们可以简单地从宏观调控是否具有坚实的微观基础和制度条件出发，将宏观调控区分为内生的制度安排和外生的制度安排两类。市场经济内生安排的宏观调控意指宏观经济政策具有与市场制度逻辑一致的传导条件和能对政策信号作出理性反应的市场化主体。相对而言，如果市场经济意义上的宏观经济政策是在没有或不完善的市场基础和传导条件下进行的，那么宏观调控显然就是一种外生于市场制度的安排。一般地，在有效的边界范围内生安排的效应显著，而外生安排的效应则会受到极大的限制。有基于此，我们可以给出一个分析中国宏观调控政策效应为何不理想的理论框架。
事实上，中国仍处于从计划经济向市场经济转轨的进程中，市场制度基础的建设取得了长足的进展但还不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了微观基础的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非国有企业——基本上是按照现代企业制度的要求建立起来的，它们具有产权明晰的特征，能对市场价格信号作出灵敏的反应，其行为由市场机制调节，是市场经济意义上的微观主体；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——国有企业——虽然历经不断深入的改革也日益向现代企业制度转变，但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决，无论在产权结构还是在治理结构中，国有企业都存在着明显的政企难分的特征，因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性，是不完全市场经济意义上的微观主体。目前国内经济学界对这种二元格局的另一种流行划分法是所谓的体制内的国有企业与体制外的非国有企业。其实，这是相对计划经济体制而言的，如果相对市场经济体制而言，则体制内的就应该主要是非国有企业，而体制外的是传统的国有企业。
金融市场制度的局限使得中国货币政策的传导实际上更主要是通过信用机制来进行的。理论上，货币政策的信用传导机制主要有银行借贷和资产负债表两种典型的渠道。Bernankehe和 Blinder（1988）的CC-LM模型从银行贷款供给方面揭示了前一种渠道的作用机理，Bernankehe和Gerfier（1995）从货币政策态势对特定借款人资产负债状况的影响方面阐明了后一种渠道的作用机理。信用机制能否有效地发挥传导作用，其关键的问题是如何降低在信息不对称环境下存在于借贷行为过程中的逆向选择或道德风险等问题，从而使信用具有可获得性。就中国的现实而言，体制内外不同的微观主体的信用可获得性是完全不同的。市场体制内的微观主体（非国有企业）因金融市场的制度歧视被隔绝在以银行为主的金融体系之外，货币政策相对于它们是一种外生的安排，效应当然无从谈起。市场体制外的微观主体（国有企业）的反应则可从两方面来分析，一方面是，对于那些效益和资信状况均良好的主体，它们并非惟一地依赖银行借贷渠道融资，这就意味着信用传导机制所必需的银行贷款与债券不可完全替代的前提难以成立，即使这类主体不受市场的制度歧视，而且金融机构也愿意与它们发生借贷行为，但货币政策对它们的效力相当微弱；另一方面，对于那？┬б婧妥市抛纯鼍涣嫉闹魈澹捎谒谴嬖谘现氐牡赖路缦蘸凸蟮募喽匠杀荆鹑诨钩鲇谧陨砦冉「囊螅滞辉赣肫浞⑸璐形孕纬梢衅毡榈摹跋Т被颉吧鞔毕窒螅醣艺叨哉饫嘀魈宓耐蹲室找膊幻飨？只是较大地减轻了它们的利息负担）。由此可见，中国货币政策效果不显著并不是（或主要不是）货币政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件问题。
关于积极财政政策为何难以有效地拉动民间投资需求增长的原因，学术界已展开深入的探讨并提出了多种解释。其中大多数的分析都将问题的症结归咎于基础设施的产业链太短以及整个产业结构不合理方面，强调正是基础设施的产业关联性差，当把财政资金集中投向本来就已存在生产能力严重过剩的基础原材料部门，并且主要又是以政府大包大揽而不是贴息、参股和项目融资等方式投入的情况下，民间投资自然不可能参与进来，最终的结果是积极财政政策的乘数效应不大，经济启而不动。无疑，中国积极财政政策效应在现象层面表现出来的因果关系确实如此。但根本的原因却正如张曙光教授（1999）所指出的，是政策扩张与体制收缩的矛盾。如果从财政政策是一种典型的政府制度安排的观点出发。我们可以就它与微观基础的关系对政策效应作出进一步的解释。这就是，由于财政政策与政府关系紧密的行为主体（特别是国有主体部门）具有较强的内在一致逻辑（这种较强的内在一致逻辑恰恰又是人们所担心的计划体制复归的重要表现），积极的财政政策对这类主体的投资引诱效果相对明显；由于财政政策相对市场体制内的微观主体是一种典型的外生制度安排，积极财政政策的各种乘数效应受到体制的摩擦，因而对民间投资和居民消费需求的拉动效应不明显，亦即IS曲线移而不动。
上述给出的仅仅是制度基础的分析框架，它并不是宏观调控分析的全部内容。如果到此为止，则很容易使人误解为：只要宏观调控政策是内生的制度安排，就可以实现经济持续稳定的增长。其实，即使是内生安排的宏观调控政策，也并不必然意味着它能够解决所有的问题（凯恩斯主义政策70年代在“滞胀”面前的失灵就是明证）。因为，如果宏观调控作用的仅仅是宏观经济总量，就不能要求它去解决结构问题；如果宏观调控政策的本义只是一项短期的稳定政策，又岂能冀望它来实现长期的经济增长？这实际上也就涉及宏观调控政策是否存在一个有效的边界问题，内生安排的宏观调控政策效应也只有在有效的边界范围内才能得以释放出来。
二、宏观调控政策的期限边界：短期还是长期
关于宏观调控政策的长期与短期之争，实质上也就是关于政府经济职能边界的理念之争。在西方，现代宏观经济学各流派之间对此也展开过激烈的论争，从凯恩斯主义到货币主义再到新古典宏观经济学派和新凯恩斯主义" ，其政策理论的核心实际上也可归结为宏观调控政策的期限边界问题。比较分析各流派不同的政策理论主张，应该会有助于我们对这一问题的理解。
（一）短期边界论：凯恩斯主义、货币主义及新凯恩斯主义的政策主张
在20世纪30年代大萧条背景下，凯恩斯从不变的价格水平可以存在不同的总产出水平及相应的就业水平的现实出发，以现实存在的货币工资刚性、价格刚性、流动性陷阱和利率在长期缺乏弹性等作为分析前提，把经济分析的重点放在宏观总体的真实变量上，指出宏观经济总量的非均衡主要是总需求波动（有效需求不足）的结果，市场力量并不能迅速有效地恢复充分就业均衡。根据总需求决定原理，凯恩斯进一步推论出，只有通过政府制定积极的财政政策和货币政策引导消费倾向和统揽投资引诱，并使两者互相配合适应，才能解决有效需求不足的问题，从而使经济在充分就业的水平上保持稳定。
在凯恩斯看来，针对有效需求不足的总需求管理政策是相机抉择的短期政策，因为“在长期我们都死了”。关于宏观调控政策的短期边界论，我们可用标准凯恩斯主义的AS一AD模型加以说明。在图1中，假设总需求曲线AD0与总供给曲线AS相交的A点表示经济最初处于的充分就业均衡水平（Yn），当经济受到现实总需求的冲击，即AD0左移至AD1之后，由于现实中存在着货币工资刚性和价格刚性，必然导致厂商削减产量和就业量（从Yn减到Y1），这时，经济将在小于充分就业水平的B点实现均衡，而不可能任由价格的自由下降调整到C点的充分就业均衡水平。正是投资者不确定预期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A点以下演变为一条具有正斜率的总供给曲线，它意味着完全依靠市场力量很难迅速有效地将Y1恢复到Yn.因此，要使经济在较短的时间内从B点回复到A点，最有效的办法是通过政府实施积极的财政政策和货币政策使AD1，移动到AD0.在有效需求不足问题解决后，AS曲线恢复到古典的垂直状态，市场价格机制继续发挥作用，此时如果继续实施积极的政策会加剧价格水平的上涨（通货膨胀）。从凯恩斯主义的AS一AD模型中不难看出，总需求管理政策的边界只限于 AS曲线具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的状态。
在20世纪60年代末到70年代初，正当凯恩斯主义需求管理政策在“滞胀”面前日益失灵的情况下，以弗里德曼为代表的货币主义学派提出持久收入假说和自然率假说来解释“滞胀”现象，并对凯恩斯主义的需求管理政策发难。货币主义者认为，长期菲力普斯曲线是一条起自自然失业率的垂直线，不存在失业率与通货膨胀率之间的交替关系。虽然短期内通过政府积极的财政政策可以影响产量和就业量，但就长期而言，财政政策的“挤出效应”使得财政扩张的量不过是对私人部门支出的量的替代，税收的变化也因不能影响持久收入而仅有非常微弱的乘数效应。货币政策也同样只会在短期内当人们按错误的价格预期决策时对产量和就业量产生影响，而在长期一旦错误的价格预期得到纠正，即“货币幻觉”消失之后，实际工资、产量和就业量都将复归到各自的自然率水平。因而任何通过政府相机抉择的需求管理政策试图保持较高的和稳定的产量和就业量水平的努力，最终只会导致通货膨胀的加速上升和经济的更不稳定。与重视财政政策作用的凯恩斯主义者不同，货币主义者从稳定的货币需求函数出发，坚持经济在遭遇需求冲击后仍会相当迅速地恢复到自然率的产量和就业水平附近，强调即使是短期的需求管理政策也不会使事情变得更好，因为政策制定者为了某种政治利益而操纵经济导致的政府失灵可能比市场失灵更糟。因此，为了稳定经济，应该用旨在稳定价格预期的货币规则取代相机抉择的需求管理政策。
（二）零边界论：新古典宏观经济学的政策主张
建立在理性预期、自然率假设和市场连续出清基础上的新古典宏观经济学包括以卢卡斯为代表的货币经济周期学派和以巴罗、基德兰德、普雷斯科特等为代表的实际经济周期学派。前者从需求冲击、信息不完全及闲暇（劳动）的跨期替代效应方面建立起解释经济周期波动的原因和传导机制的货币经济周期模型，认为在短期内，虽然不完全信息下发生的意料之外的货币冲击会导致经济总量的波动，但在长期中，由于人们能够根据不断获得的信息去修复错误的预期，经济将自行恢复到自然率的增长路径。基于预期到的货币冲击对经济没有实际的影响，因而旨在稳定经济的货币政策在任何时候都无效。这种货币政策零边界的推论可由图4说明。
在图4中，垂直的LAS曲线表明具有理性预期的经济主体行为完全由市场价格机制调节，每一条倾斜的SAS曲线则由相应的预期价格水平给出。假设现期发生了出乎意料的总需求增加（货币冲击使AD0移到AD1），则货币工资和价格水平必然会因商品和劳动市场存在超额需求而上升。此时，如果具有不完全信息的厂商（工人）误将一般物价水平（货币工资）的上升当做相对价格（实际工资）的上升并相应地增加产品（劳动）供给，那么经济将暂时“意外”地沿SAS0曲线从A点移动至B点。然而，一旦经济主体理性地认识到实际工资和相对价格并未发生变化并完全调整预期，则SAS0会迅速移到SAS1，产量和就业复归到自然率水平（C点）。因此，除非货币政策不被意料到，否则，无论长期还是短期的货币政策都归无效，而意料之外（欺骗公众）的货币政策本身只能进一步加剧经济波动。如果用“适应性预期”替代“理性预期”概念，则图4也是一个货币主义的AS—AD模型。
实际经济周期学派坚持货币中性论，认为货币对实际经济变量没有影响，因为是产出水平决定货币变化而不是相反，所以货币政策的作用为零。他们主要从生产函数与总供给的关系方面建立起分析模型，强调实际因素（尤其是技术）冲击是经济周期波动的根源。在他们看来，当一个部门出现技术进步后，它必然会通过部门性的波动源传导到经济的其他部门，技术冲击的随机性使产出的长期增长路径出现随机性的跳跃，产量和就业的波动实际上并不是对自然率水平的偏离，而是对生产可能性变化的最优反应，因此，任何反周期的政策都是反生产的没有意义的。关于实际经济周期模型的政策含义，巴罗通过复活李嘉图等价命题" ，认为公债是中性的，经济主体的预期理性会抵消政府无论是以公债还是税收等方式筹资的效应，因而试图刺激经济扩张的积极财政政策无效。基德兰德和普雷斯科特则通过比较有无约定条件下的均衡解，从政策的时间不一致性和政府信誉方面论证了凯恩斯主义的相机抉择政策是无效的。
由上可见，凯恩斯主义为政府提供了市场经济中反萧条的最初的政策理论，并将其边界严格地界定在短期，它的效应也被战后西方国家20多年的实践所证实。新古典宏观经济学将宏观经济政策的期限边界定格为零，虽然这种政策主张远离现实，但作为政策理论却为反思传统的宏观调控政策效应提供了一种路径。现代宏观经济学中，几乎没有任何一派是把宏观调控政策当做长期的政策。
三、宏观调控政策的对象与目标边界：总量稳定还是结构增长
作为一种制度安排，宏观调控政策必然会存在一定的作用对象与目标。关于宏观调控政策作用的对象究竟是总量还是包括结构？它的目标究竟是稳定还是增长？对此的不同认识显然直接影响到对宏观调控政策有效性的评价，而在更宽泛的意义上则影响到能否正确地认识市场经济中市场与政府的作用。
（一）宏观调控政策的对象是宏观经济总量
现代市场经济中的政府制度安排或经济职能从总体的内容层次上可以区分为一般的市场条件的创立与维护、微观经济规制、宏观经济调控三大类。与基于市场失灵外在地要求政府干预经济的微观规制安排不同，宏观调控是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上形成的政府安排。由于动态经济中经济出现周期的波动是不可避免的，虽然市场机制如果假以时日能够自动调节经济至自然率的均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的萧条意味着必须付出总体社会福利损失的严重代价，因此，现代市场经济一般内在地要求通过政府运用一定的宏观经济政策（主要是财政政策和货币政策）去调控经济总量，以减少市场机制调节时滞产生的高昂成本。从宏观调控的内涵来看，它作用的对象显然是总量方面，但其作用的结果又必然会间接地影响到具体微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导表明了宏观调控政策的有效性，这也是为什么说有效的宏观调控必须有坚实微观基础和传导条件的原因。有必要说明的是，如果依据作用结果来界定政策边界，那么也许可以把结构列为宏观调控的对象。不过，随之而来的问题可能就会陷入体制认知的误区（这点将在后面说明）。将宏观调控政策的对象边界严格界定为总量的观点也明确地反映在现代西方宏观经济学的分析框架中。
（二）产业结构是市场配置资源的结果
前已述及，宏观调控政策作用的结果不仅会而且应该影响到微观主体的行为决策和产业结构的相应调整。但宏观调控政策的对象却并不针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。理论和实践的发展表明，对市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发展。在市场经济中，通过市场竞争和价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各产业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场在产业间配置资源的必然结果。历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排（通过产业政策），由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制（如日本和韩国等）。不过由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置而形成的产业结构从长期看是非常脆弱的，日本和韩国经济（金融）危机不断，中国重复建设问题严重，政府安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。
由于产业政策在实质上是政府依据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，产业政策在资源配置的方式上与计划经济是相同的，计划经济所固有的缺陷必然会重现于产业政策的制定上（汤在新、吴超林，2001）。政府对具体产业的干预应以市场失灵为依据确定。如果将产业政策当做一种宏观调控政策，显然它相对市场基础是一种外生的安排，其绩效将存在体制的制约。不仅如此，如果将产业结构作为宏观调控的对象，也与产业结构是市场配置资源的结果存在逻辑上的矛盾。应该承认，中国当前的经济问题主要是结构问题，但结构问题不是宏观调控直接的对象，结构问题的解决有赖于市场基础的发展和完善，这也是理解为什么要大力发展市场经济的关键之所在。
（三）宏观调控政策的目标是为市场对资源的基础性配置创设稳定的外部条件
对于通过宏观经济政策减少经济周期波动、促进经济总量均衡从而为市场机制有效进行资源配置创设稳定的外部条件的目标业已获得广泛的认同，并为当今世界各国政府所采纳（除新古典宏观经济学派反对外），不过，关于经济增长是否应该作为宏观调控政策的目标则在理论上和实践中都存在重大的分歧。严格地说，经济增长属于总供给的范畴，它取决于生产要素的投入与组合，在市场经济发达国家，一般坚信构成总量内容的总供给方面是市场配置资源的结果。即使出现总供给冲击的经济周期波动，认为也应该由市场机制来调节。在现代西方宏观经济理论中，宏观调控政策归属于总需求的范畴，政策的目标被界定在因总需求冲击引起经济周期波动后的稳定方面，而且强调的是短期。如果说凯恩斯主义所强调的积极财政政策的乘数效应中包含了一定的经济增长目标，那么这种增长主要也是随积极财政政策稳定投资者预期而来的私人部门的增长，公共财政支出的增长本身在相当大的程度上仍然属于稳定的手段，目标是为民间投资的启动创设良好的外部环境。在主要发达国家的货币政策实践中，货币政策事实上也一直是以稳定通货而不是经济增长为目标。
最近10年来，随着现代宏观经济学的发展，特别是内生经济增长理论的发展，越来越多的经济学家对政府安排的宏观调控政策能够产生合意的长期经济增长表示怀疑，认为过分关注短期稳定的需求管理政策忽视了长期经济增长的问题。他们指出短期的产量波动虽然具有重要的福利后果，但长期经济增长的福利含义远远超出任何短期波动的影响（Romer，1996），强调现代经济分析的重点应该从总需求转向总供给方面（因为总量非均衡都是微观扭曲的结果）。这种从对短期稳定的关注转向长期经济增长路径探讨的理论发展方向所给出的政策含义是，政府既能够积极地也能够消极地影响长期经济增长，而积极政策的作用主要体现在为经济的最优增长路径提供良好的外部条件。
四、简短的结语
在中国的经济发展进程中，我们一向重视政府制度安排的作用，这无疑是中国客观现实的要求。与此同时，我们又必须对政府制度安排在经济的不同领域和层次内容上的差异有一个清晰的认识。事实上，就宏观调控政策作为一种政府制度安排而言，它在西方国家的理论和实践中具有比较清楚的界定，而国内对其内涵和目标等问题上的认识则是相当含混或者说是相互矛盾的。基于以上的分析，我们对宏观调控问题的基本认识是：
——市场经济有效配置资源是以产权明晰的市场主体行为和形成理性预期从而能对市场价格信号作出灵敏反应为基础的。针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政策本身的问题。
——市场经济宏观调控政策的目标主要是短期经济稳定进而为市场配置的长期经济增长创设前提条件，政策目标并不必然包含长期经济增长。宏观调控政策作用的对象是总需求为主的总量方面，它虽然会影响到微观经济主体的行为，但却不是针对具体的产业部门和结构。结构增长与总量稳定从某种意义上可以说是支撑现代经济学演进的两条重大支柱。而如何处理好针对短期总量稳定的宏观调控政策与长期经济增长的关系则是当今经济理论和实践所面临的重大课题。这也是人们能否正确地认识市场经济中市场与政府作用边界的核心问题。
宏观调控政策篇5
一、土地政策参与宏观调控的理论依据
土地参与经济运行一直贯穿于人类社会的发展中，威廉・配第曾形象地比喻“土地是财富之母，劳动是财富之父”，概括了土地对于经济的基础作用。在现代社会，土地不仅是作为是“资源”、“场所”来发挥生产功能，更是作为一种“资产”、“财产”来发挥资本供给与社会经济稳定功能，原因在于任何形态的产业发展，其产品最终都要落到土地上来，这就决定了利用土地政策进行宏观调控的可行性和有效性。
我国提出将土地政策作为国民经济宏观调控的新手段，其根据的理论包括以下三点：
（一）丁伯根法则和蒙代尔法则。许多经济学家都曾研究过政策目标与政策工具的关系问题。丁伯根认为，要实现N个政策目标，需要N个政策工具，并且要充分掌握每个政策工具对政策目标的具体影响数值。这就是所谓的丁伯根法则。蒙代尔认为，即使不存在掌握所有政策工具的决策机构，即使不了解每一个政策工具对政策目标影响的具体数值，但只要了解政策工具对政策目标的相对效应，把每一种政策工具都用于其影响力最大的政策目标，同样可以用N个政策工具实现N个政策目标。这就是所谓的蒙代尔法则。由此可见，无论是丁伯根法则还是蒙代尔法则，都需要有足够的政策工具去实现相应数量的政策目标。
（二）生产要素理论。经典西方经济学理论将劳动、资本、土地和企业家才能视为生产四要素，并将一个生产函数抽象为：
Y＝F（W，C，L，E）
其中，Y表示企业的产出，W表示投入的劳动，C表示投入的资本，L表示生产所需的土地，E表示企业家才能。任何一个企业或者厂商进行生产，必须具备相应土地资源这一生产要素。由多个微观企业集成的宏观经济亦如此。
（三）地租理论。土地政策的基础理论之一是地租理论，而地租理论的核心就是地租如何分配，如何通过这种分配来保证平均利润率规律对经济生活产生作用。现在某些开发上在开发土地中牟取暴利，其根本的道理就是他们在地租分配的过程中获得了大大超过社会平均利润率的利润。因此我们要研究的是，采用什么样的有效手段来合理调节地租分配。
二、发达国家和地区土地政策调控宏观经济模式
土地政策参与宏观调控，在国外已实践多年，有许多成功的经验。归纳起来，共有三种模式：一是美国的土地利用调控；二是日本的房地产市场调控；三是香港的土地供应计划。借鉴以上国家和地区的土地宏观调控的经验教训，有助于我国充分发挥土地政策在宏观调控中的作用，保证国民经济健康、快速发展。
（一）欧美国家的土地利用规划调控。美国是一个联邦制的国家，每一个州自行制定自己的土地规划。美国的土地利用规划分为两个层次，即州土地利用规划和地方土地利用规划。州政府通过规划制定政策目标，要求所属下级政府贯彻实施。地方在制定土地利用规划时，必须将州政府所要求的管制策略考虑进去，否则，它将会被州级法院宣布为无效，也会失去州政府的财政援助。
总结美国土地利用规划的实践，虽然国情存在着差异，但也有一些成功经验值得我国借鉴。第一，其土地利用规划都有一套完整的土地利用规划体系，规划方案制订和修改都有着十分严格的程序并经过详细的论证，制定的规划不仅科学而且实用性强，规划真正起到了指导和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用规划都有完善的法律保障，美国虽然没有全国性的规划法，但是每个州都有自己的完善的法规，美国土地利用规划的实施主要通过立法，这就为土地政策参加宏观调控提供了法律依据。
（二）日本土地价格政策调控宏观经济运行得失分析。第二次世界大战后，日本恢复经济建设，人均国内生产总值直线上升。与此同时，日本地价也经历了3次上涨，并在20世纪八十年代后期出现泡沫。1991年泡沫经济崩溃，地价开始下跌。
地价暴涨暴跌隐含深层次原因，土地投机是泡沫经济的元凶。在当时市场上流动资金过剩的情况下，土地投机必然引起地价上涨，而地价上涨又引起一系列的连锁反应，连锁反应的结果，使投机无限扩大，产生恶性循环。为了抑制地价暴涨，政府采取了金融紧缩和土地税制政策，但这项银根紧缩措施直接导致了1991年夏季开始的泡沫崩溃，使日本经济处于长期不景气的状态。
为控制地价，日本出台了两种政策：泡沫经济崩溃前实施抑制地价政策，之后实施促进土地有效利用政策。从总体上来说，日本所制定的稳定地价的政策是很有成效的，但由于这些政策不是在泡沫经济的前期而是在后期制定的，日本经济为此付出了巨大的代价。
（三）香港政府土地供应计划调控模式。香港全域面积1101平方公里，其中可供开发的土地仅占总面积的20%。香港政府采取的土地调控模式是以土地供应计划为核心的调控模式，它保证了足够的土地和基础设施供应，这不仅使香港保持亚太地区经贸金融中心和国际城市的地位，为居民提供了一个较好的居住、工作环境，而且为政府提供了客观的财政收入，使香港可以保持低税收政策。
此外，香港政府于1980年成立了土地供应委员会（LDSC），负责确定批地事宜，并由香港地政总署负责土地出让计划的具体指定工作。地政总署每年11月份草拟批地计划书，说明下一年度市场需要多少土地供商业、居住和工业等用途的发展。在确定土地确定需要数量时，一般要针对各类用地的特点进行具体的定量、定性分析。
三、启示及建议
（一）国际经验对我国土地政策参与政府宏观调控的启示
1、完善土地法规，保证政府在土地市场机制作用下发挥间接调控作用。在市场经济体制下，土地资源配置应主要根据市场取向来实现，国家不再直接干预用地者的生产经营活动，而是通过对市场的各种经济参数的调节，向土地市场输入能够影响城市地价的各种经济变量，由这些经济变量去影响用地者的价格行为，从而使地价的运行遵循国家的宏观调控取向，以保证土地资源合理、高效果目标的实现。
2、进一步完善土地市场，市场自发形成的价格成为政府调控土地资源的核心机制。国外土地市场的运行情况表明，市场机制高度发达的土地市场，都是通过一系列完善的市场运行规则和法律措施来实现和予以保障的。交易双方按照市场规则进行交易，市场机制在这些规则、法律的保障下发挥其资源配置的作用。市场机制作用的基本条件就是有一系列规范市场运作的保障，包括市场进入的条件、规则、交易行为的约束、交易信息和结果的公布。
3、运用税收分配机制解决土地资源运营中的收益问题。土地税收不仅具有收益分配职能（调节土地级差收益、组织财政收入），更重要的是通过土地税的征管，有利于保护土地资源，提高土地利用率，鼓励土地合理流转。
4、成立土地政策委员会，制定科学的土地供应计划，并保证其实施。我国当前的机构管理体制存在明显的不足，需要成立更高级别的机构来协调部门利益、制定土地供应计划。例如，可以在国务院成立土地政策委员会，由主管国土资源的副总理任主任，由国土资源部门、发展改革部门、财政税收部门、建设行政主管部门的领导任委员。这一组织对于土地政策作用的发挥应该能起到更大的作用。
（二）完善土地政策，健全我国宏观调控手段对策建议
1、加强土地基础制度建设。要维护好土地市场秩序，首先应改革、完善现行土地管理体制，明确各级政府的职责，改革政绩考评体系，合理配置土地规划权、计划权和收益权，把政府管理经济的职能真正转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，做规则的制定者和维护者。
2、土地政策参与宏观调控的定位要准。在宏观调控中，既不能片面夸大土地政策的作用而随意加大调控力度，也不能忽视其应有的作用而消极作为。宏观调控是一个系统工程，必须建立土地政策与产业政策、货币政策、财税政策相互配合、相互制约的调控机制，计划、金融、财税、土地供应等手段并用，多部门联合，形成合力，宏观调控才能真正做好。
3、土地政策与其他宏观政策的协调配合。土地政策参与宏观调控，必须服从和服务于国家宏观调控的要求，坚持依法行政的原则，要逐步建立起国土资源调控政策与产业政策、货币政策相互配合的宏观调控体制。
（1）土地政策与财政政策、货币政策协调配合。财政政策和货币政策是对“银根”的松紧调节，而土地管理最终调节的是土地供应的松与紧，通过对“地根”的松紧调节来发挥宏观调控作用。土地和资金是两大重要生产要素，二者应当配合，松紧有序，方向一致。
宏观调控政策篇6
中国新一轮的房地产宏观调控于2003年全面展开,相关部门从多个方面共同努力,采取一系列调控房地产市场的政策。政府出台的房地产调控政策既有土地政策、信贷政策,也有经济政策和行政措施,并且在不同时期呈现出不同的特点。具体归纳为以下四个阶段:
一、严控房地产信贷、严格土地供给阶段(2003.2～2005.2)
2003年全国房地产开发投资额同比继续增长了30.6%,商品房屋竣工面积为3.95亿平方米,销售面积为3.22亿平方米,商品房销售率达到82%,房地产市场供销两旺。针对房地产市场的过热现象,国家出台了一系列调控措施,其政策重点是围绕房地产开发商的资金问题和土地问题展开,具体包括严控信贷,提高项目自有资本金要求,从而提高行业进入门槛;整顿清理土地市场,彻查开发区与大型项目,完善各项土地制度,严格控制土地供给总量;土地交易实行招、挂、拍,杜绝协议出让土地。其目标在于调控住房供给总量,促进房地产市场持续健康发展,使投资和供应的增长速度适度下降,改变固定资产投资过热的状况,抑制房价上涨的势头。
总地来说,此次宏观调控基本达到了严格控制土地供给总量的目标,但明显存在时滞效应。在宏观调控政策出台后一段时间,住宅供给总量增速开始回落,调控效果逐渐显现。2004年6月,全国商品住宅开工面积同比增速15.2%,增速首次回落到2002年以前的水平以下,前后经历了17个月的时间;2004年和2005年住宅开工面积同比增速分别下降到11.7%和12.6%,比2003年低了近15个百分点。与此同时,此阶段宏观调控政策也带来了一定的负面效应,也就是带来了地价房价飞涨的新问题。政府宏观调控政策中控制供给和鼓励消费的矛盾在2004年左右爆发。2004年全国房地产开发投资额持续增长,地价和商品房价格也双双走高。据国家统计局资料显示,2004年房地产开发投资13,158亿元,比上年增长28.1%;商品房销售额10,376亿元,增长30.0%,土地购置费同比增长19.9%,全国商品房价格同比增长15.2%。2005年初,房价同比增速超过了20%,房地产价格上涨过快。
二、重点抑制房地产价格阶段(2005.3～2006.4)
根据前面的分析,第一阶段的房地产宏观调控在加强土地供给管理的同时带来了房地产价格飞涨的新问题。2005年的两会上,第一次公开表达了政府对不断攀升的房地产价格的深切忧虑,这是房地产市场宏观调控进入一个新的阶段的标志。随后,国家出台了一系列调控措施抑制房地产价格上涨,其政策重点是围绕打击供给环节和消费环节的炒作行为展开,政府主要从提高房贷门槛、提高房地产投资成本和降低房地产投资收益的角度着手抑制房价过快上涨,调控住房需求总量。具体包括:提高购房首付比例和贷款利率、限制期房转让、提高住房交易税等。调控政策要求地方政府及相关部门正确引导居民合理消费预期,将房地产市场引入理性发展的轨道,特别提出打击土地炒作;利用税收政策,打击投机性购房等房地产交易行为。
本阶段政策推出初期,中国房地产价格继续快速上涨。2005年全国商品房销售价格同比增长幅度达到12.6%,比同期GDP增速高出2.2个百分点,全国商品房销售量同比增长24.8%,增速与1998～2004年年均增速(26%)基本持平。这种状况一直持续到2006年下半年,控制需求总量的政策效应开始显露,上海等标志性城市的房价出现增长趋缓甚至下降,宏观调控取得了一定的成果。2006年9月和10月,全国房价同比分别下降8.1%和0.6%。2006年末住房销量同比增长11.8%,比1998～2005年年均增速(26%)低了将近14个百分点,滞后期约18个月。
三、全面治理房地产市场阶段(2006.5～2008.8)
2006年以来,中国部分城市房地产价格出现“报复性上涨”,被暂时压抑的房地产需求开始反弹。2006年5月17日主持召开国务院常务会议,提出了促进房地产业健康发展的六项措施(国六条),新的房地产宏观调控由此拉开序幕。本阶段房地产宏观调控的政策重点是围绕部分地区房价过高、房地产市场结构性矛盾突出等问题展开,主要目的在于抑制房价过快上涨,调控住房结构,促进房地产市场稳定健康发展。与以前的调控政策相比,本次宏观调控政策有了很大的改进,政府主要通过市场化的手段来调控房地产供求结构。具体包括:通过信贷政策和税收政策等来抑制房价上涨,同时引导住房需求结构调整;通过调节住房供给结构,增加小户型供给比例,来降低当套住房的价格,以缓解住房价格的上涨导致的中等收入阶层住房问题;通过住房分类供应机制,兴建廉租房和经济适用房来解决中低收入家庭及低收入住房困难家庭的住房问题。
本阶段的宏观调控政策密集出台,政府从各个方面采取措施全面整治房地产市场,但对房地产价格的抑制作用不大,效果不太明显。一直到2008年初,效果方才显现。据资料显示,2008年1月全国住房成交量首次出现负增长(10年来第一次负增长),2008年7月全国住房价格开始下降。
四、紧缩性的宏观调控政策开始松动阶段(2008年9月至今)
由于受国际、国内经济环境的影响,2008年1月,全国住宅成交面积首次同比下降。2008年7月,全国住房价格开始下降,各大中城市纷纷出台救市措施。为了稳定房地产市场,国家暂时放松信贷,降低居民购房成本,紧缩性的宏观调控政策开始松动。2008年9月16日和10月8日,央行先后两次下调贷款基准利率和住房公积金贷款利率。为解决广大人民群众特别是中低收入者的住房困难问题,2008年10月22日国务院有关部门采取一系列措施:一是降低住房交易税费。自2008年11月1日起,对个人首次购买90平方米及以下普通住房的,契税税率暂时统一下调到1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收土地增值税。同时,为加强税收优惠政策管理,要求首次购房证明由住房所在地县(区)住房建设主管部门出具;二是扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度,加强对个人首次购买普通住房的金融支持。金融机构对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款,其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍,最低首付款比例调整为20%。同时,下调个人住房公积金贷款利率,各档次利率分别下调0.27个百分点;三是加大保障性住房建设规模。加快廉租住房建设,加大实物配租力度,扩大廉租住房租赁补贴范围,推进棚户区(危旧房)改造,多渠道改善居民住房条件;四是出台《城市低收入家庭资格认定办法》;五是地方政府可以制定鼓励住房消费的收费减免政策。上述政策的实施有利于改善住房消费的政策环境,减轻广大人民群众特别是中低收入者的购房负担,扩大住房消费需求。
根据前面的分析我们可以看出,中国政府针对房地产领域出台的一系列措施,对房地产市场的健康发展起到了一定的作用,房价上涨速度有所减缓,房地产投资增速过猛势头得到有效遏制。但是,由于经济社会形势的快速变化,政府在制定房地产宏观调控政策时,相关决策存在着一些误区,政策执行中发生了一些偏差,客观上导致调控政策并没有达到预想的效果,城市土地价格持续攀升,房价偏高的问题也没有得到真正解决,房地产行业一些深层次的结构性问题更加突出。因此,政府要加强政策舆论导向,引导消费者树立合理的住房消费观念;进一步完善房地产市场的信息披露制度,建设信息透明化的房地产市场;改善地方政府的绩效考核体系,提高地方政府落实宏观调控政策的积极性;针对不同的对象,实施有差别的调控政策,避免“一刀切”。
(作者单位:安徽建筑工业学院)
主要参考文献:
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[3]黄石松等.对当前我国房地产宏观调控中几个问题的思考.经济产业观察,2008.4.
宏观调控政策篇7
中金公司报告称，在经济放缓风险下，保增长至少已与抑通胀并列为政府首要任务，政策有望微调。安信证券表示，将宏观调控向“一保一控”方向转变，意味着受经济增长放缓影响，宏观调控政策有所松动。国泰君安分析认为，虽然继续坚持将抑制通胀放在突出位置，但对于经济下行的担忧已经开始逐渐浮现，并将成为下半年调控的重要基调之一。
调控新任务：稳定股市楼市
申银万国日前的一份报告指出，从国内来看，居民金融资产的多元化以及房地产成为国民经济的支柱产业，资本市场和房地产市场对经济和金融稳定的重要性明显提升。这迫使宏观调控更加关注资产市场的问题。
从国际上看，2008年以来国际金融危机频繁，美国次贷危机、越南金融危机都对我国经济和金融稳定产生了重要影响。从2008年以来我国的实际情况看，通货膨胀压力较大，而国家并没有使用对控制通胀预期比较有效的利率政策，除了受美国利率政策的掣肘之外，也有稳定资本市场和房地产市场的考虑。报告预计，在下半年出台宏观政策时，国家也会充分考虑其对房地产市场和资本市场的影响。具体就房市来说，在当前房价进入调整阶段的情况下，政府下半年或将采取措施稳定房地产市场。一方面，为真正的消费性住房和改善性住房提供更多便利，来改变房地产市场销售低迷的情况；另一方面，从制度上为开发商开辟多元化的融资渠道，保障开发商的正常经营。
货币政策：加息可能性降低
尽管研究机构认为宏观调控的首要任务有所变化，但对于从紧货币政策基调是否改变这一问题，多数研究机构均认为暂难放松。
申银万国称，由于通胀的风险仍然存在，防止通胀仍然是宏观调控的首要任务。在政策基调稳定的情况下，保持经济平稳较快增长主要通过政策的适时微调来实现。安信证券也认为，尽管宏观调控政策有所松动，但抑制通货膨胀仍然是政府的优先政策目标，因此整体来看从紧的货币政策基调依然，但细节可能会作出调整。
中信证券则分析认为，未来阶段控制通胀，将更多地通过增加有效供给来实现，从紧的货币政策将被淡化。因为当前的通胀有供给冲击的影响，同时也有明显的输入型通胀的特点，国内货币政策所能发挥的作用有限，一味地强调从紧货币政策，不仅不能有效治理通胀，还会导致经济硬着陆。就下一步货币政策走势，中金公司分析认为，货币政策将依然从紧，中国人民银行将继续运用包括上调法定准备金率、央票对冲、外汇掉期对冲等数量型手段降低货币增速，但加息的可能性较小，全年最多加息一次。
申银万国认为，出于稳定经济增长的考虑，下半年出台新的总量型紧缩政策的必要性和可能性进一步降低，加息的必要性和可能性已经不大。
政策着力点：偏向结构性调整
申银万国认为，由于目前经济形势异常复杂，如果采取紧缩型政策防通胀，可能加剧未来的经济下滑；而过早放松紧缩型政策，又可能助长物价上涨。两难困局使得总量型政策难有用武之地。在此情况下，国家下半年将更多地把政策的着眼点放在结构方面，更多地通过制度改革而不是一般的周期性调控政策来解决问题。
宏观调控政策篇8
1土地政策宏观调控的目标
1.1宏观调控经济政策的一般目标
遵循一般经济理论，宏观调控经济政策的一般目标主要为经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡等。经济增长指的是国民经济保持一定的增长速度，避免经济停滞或下降。保持经济持续稳定快速增长是宏观调控经济政策中的核心问题，也是宏观调控的首要任务。物价稳定是指保持物价总水平的相对稳定，避免物价大幅度波动。物价稳定并不排斥个别商品价格的剧烈波动，也并非是物价总水平的固定不变。只要在一定时期内，价格总水平的上升或下降在社会可接受范围内，即可视为物价稳定。充分就业并不是指每个人都有工作，而是指保障有劳动能力的公民享有就业机会。在政府制定的目标中，维持充分就业占有重要地位。在经济体制转轨和增长方式转型的过程中，失业问题不仅是一个十分重要的经济问题，也是一个关系改革、稳定与发展的政治问题。国际收支平衡是指保持国际收入与国际支出的相对平衡，尤其是保持经常项目与资本项目的基本平衡，避免出现大幅度、持续性的国际收支逆差或顺差。
1.2土地政策宏观调控的中间目标
要实现宏观调控的一般目标，土地政策必须结合自身特点，确定其中间目标。具体而言，应包括以下3个方面。1.2.1土地资源的有效利用
土地是重要的生产资源，影响着其他资源的利用效率，土地资源的利用效率与国民经济总量的变化趋势密切相关。因此，制定土地政策时，必须考虑目前土地利用中的低效、浪费等现象，采取有效措施，约束相关经济主体（如，土地使用者、土地市场交易者、集体土地所有者、地方政府等）的行为，以提高土地利用效率。同时，由于土地是社会生产活动的载体，故土地的有效利用还必须包括其承载的其他要素的有效利用，如促进要素所组成的产业结构的优化升级。这是作为宏观调控手段的土地政策与解决土地利用问题的传统措施之间的重要区别。
1.2.2维护土地利用的社会公平性
由于土地的稀缺性、位置固定性和质量差异性，故在制定土地政策时，必须要注意土地利用的社会公平性。具体而言，包括以下两点，即人与人之间的公平和人与自然间的公平。其中，前者主要是指人们在居住方面的生活公平性，要尊重每个人都享有居住的基本权利，这在土地政策中有所体现，如针对中低收入者建立的廉租房体系中对土地的利用；后者主要表现为土地政策必须约束人们利用土地过程中的行为，以保护环境，避免在市场利益驱动下，人们给环境带来的巨大破坏，使人与自然和谐共生。
1.2.3保持土地市场价格稳定
保持土地市场价格的稳定是土地政策实现保持社会物价稳定的重要渠道之一，这是因为土地价格与通货膨胀率之间存在较显著的相关性。综上所述，我们可以知道，土地政策宏观调控是一个复杂的系统过程。在这一过程中，土地政策可通过土地供应工具（总量和结构供应、土地规划）、土地与财政金融的交叉工具（如土地税收、土地价格、土地出让金）等，并利用相关的中介指标来达到经济增长、稳定物价和充分就业这3个终极的目标。
影响土地供应量的主要驱动力包括人口的增加、经济的发展，经济的发展主要体现在人均住宅的购买力的提升。经济增长主要包括GDP、固定资产投资，土地政策主要对GDP和固定资产投资产生影响，其途径如下：