乡镇法治政府建设工作要点范文

乡镇法治政府建设工作要点篇1

关键词：乡镇政府行政管理； 村民自治； 有效衔接； 良性互动

党的十七大报告指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年5月，国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》重申了这一要求。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。本文拟以村民自治为切入点。探讨乡镇政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动相关问题。

一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性

十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：

(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。

乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。

乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。

(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。

乡镇法治政府建设工作要点篇2

关键词：新型城镇化；乡镇治理；对策

中图分类号：F292 文献标识码：A

收录日期：2015年1月14日

一、新型城镇化要求河北省乡镇政府职能转变

（一）河北省乡镇政府服务理念应适应城镇化发展。在城镇化进程中，政府的职能与政府的目标出现偏离。政府职能应是掌舵而不是划桨，政府的目标应是为人民服务，其作用体现在确立目标，提供制度的支撑以及公共服务的支持，通过规范市场引导农民有序地融入城市。调查显示，河北一些地方的乡镇政府为增加财政收入，用行政手段对市场进行限制、封锁、乱收费、乱罚款，阻碍统一市场的发展，再比如有些乡镇政府强化了创收，弱化了服务，只收钱，不服务，甚至以权经商。这些情况危及了政府职能目标的实现。河北省基础教育、基本医疗及社会保障等本应由政府供给的公共服务领域，如今出现过度的市场化，直接导致基础性的、同公众生活息息相关的公共服务出现供给不足。这种城镇化体现不出全社会共同分享成果，缺失了社会应有的公平和正义。新型城镇化要求乡镇政府改变只看重经济发展的理念，不搞面子工程，明确提供公共服务是新型城镇化的质量内涵，真正把群众实惠摆在首位是政府治理转型的目标，发展高质量公共服务的城镇化，意义重大。

（二）河北省乡镇政府公务员整体素质需适应城镇化发展。人才是国家兴旺发达的重要因素。乡镇政府公务员的素质及整体水平是通过其文化程度、价值观、工作态度、工作能力、创新精神等体现。调查显示，当前河北省乡镇政府公务员普遍存在文化程度较低，工作态度消极，法律意识淡薄等现状，致使其执法工作问题百出。新型城镇化不断发展，对公务员行政执法质量内涵的要求越来越高，其素质水平的重要性也日益凸显。乡镇政府的转型要求基层公务人员，树立全心全意为人民服务的理念，而服务理念的转化落实还主要依靠政府部门的工作人员的服务意识、文化素养、工作能力等，提升乡镇政府公务员队伍的综合素质和整体水平，不断为新型城镇化发展，输送人才资源，提供强有力的人才支撑，是当前的重要任务。

（三）河北省乡镇政府公共服务供给规划需适应城镇化发展。调查显示，河北省的城镇化在一定程度上缺乏完整的规划，推进方式与程度也不科学、不合理。政府在推进城镇化的过程中，尤其是乡镇政府过于重视经济和环境的建设，而忽视了以人为目标的宗旨。新型城镇化建设应由单纯的规模扩张转向规模与质量同步建设阶段，这就要求政府部门、尤其是直接与普通百姓打交道的公共服务部门转变管理理念和工作作风，从促进以人为发展目的的视角推动城镇化。乡镇政府公共服务的供给也需制定点、线、面的详尽规划，来保障新型城镇化在不断推进的过程中，提升质量内涵。科学合理的规划是乡镇政府公共服务水平适应新型城镇化的步伐的坚实基础。

（四）河北省乡镇政府公共服务领域的投入需适应城镇化发展。调查显示，河北省小乡镇尤其是偏远一点的乡镇，经济条件本身就不发达，政府也不够重视，发展速度迟缓。许多小乡镇主要依靠传统的农耕，缺乏产业支撑，再加上政府投入的不足，致使基础设施以及公共服务都特别落后。最为明显的是对教育、医疗、公共卫生、社会保障及环境保护等领域的重视程度不够。因此，加强乡镇政府公共服务的重视程度，改善当前局面，进而适应不断发展的城镇化建设。

二、新型城镇化背景下河北乡镇治理转型对策

（一）乡镇治理理念转变

1、实现“物本”到“人本”的转变。调查发现，河北省乡镇政府的绩效评价，往往被经济发展指标所绑定，评价乡政府及其领导的业绩总在经济上做文章，而淡化人文、环境及社会指标。因此，致使当前生态恶化，环境污染严重。当“物本型”的价值观占据主动，人就要成为物的奴隶，受物的趋势，即使物质财富丰裕了，也不能实现社会效益的价值，因此其不符合新型城镇化背景下乡镇政府的服务职能。人本型思想应体现以人为本，在一定意义上实指以民为本，就是为人民促进幸福，能够民主决定事情。因此，乡级政府管理在管理过程中既要重视个体层面，又要关注社会层面的以人为本，新型城镇化背景下，确立“人本型”乡级政府的施政理念，要求基层政府及其工作人员的工作重点始终围绕人展开。新型城镇化背景下，乡级政府应多关注人在社会发展中的核心地位，构建良好的机制。为促进人的幸福，乡镇政府就必须切实尊重以及保障人权，在宪法和其他基本法律的框架下，保障公民政治、经济、文化及社会权利的实现，乡镇工作人员履行职能，做好服务，真正把人的发展作为自身追求的标准。

2、实现“权力”到“责任”的转变。调查发现，近年来一些乡镇行政权力无限制地膨胀，政府责任被置于次要地位。离真正的“责任型”政府还有很大差距。“责任型”价值理念要求政府行政权力始终要与责任相生相伴。从依法行政的视角看，政府权力来源于人民，理应要为人民负责，作为权力真正的实施主体，政府的一切制度的制定，行为的实施都应以民意为依归。在中华人民共和国宪法和法律所规定的职责与义务的框架内，行使权力，回应人民的要求。与此同时，还要切实解决好职责、权义等关系。政府人员尤其是乡级行政人员行使权力的每一环节，都要在具体法律框架内，若要越界就要被责任所制约，被制度惩罚。总之，承担责任是乡镇政府的首要要义，政府及其工作人员必须要受来自于内部及外部的规约，实现责任的落实。

3、实现“暗箱”到“透明”的转变。调查发现，河北省一些乡镇政府的机构设置、规章制度、职责权限以及运行程序等当前都没有对社会公开，因此，被人们称之为“暗箱型”政府。这种政府封闭性运作，想当然会降低社会公众对它的信任度。其有悖于民主公正的理念，难以维护人民群众的根本利益。若要实现管制向治理、服务的转变，必然要求乡镇政府的“暗箱型”操作转向“透明型”治理。 新型城镇化背景下，乡镇政府要提升服务能力，就必须始终关注公民需求。积极鼓励公民参与。而共享政府信息资源，是公民有效参与的前提。聚集利益相关者讨论，谈判、协调，然后达成一致，实现公共需求与公共利益。“透明型”的政府应除了涉及个人隐私、商业机密之外，其掌握的信息，均应向社会公开。实现公民的知情权、参与权以及选择权。乡镇政府的施政理念在从“暗箱型”到“透明型”转向过程中，首要的还得加强制度保障，在宪法和法律的框架下，建设“透明型”政府。

（二）乡镇治理方式转变

1、促进经济发展方面。首先，乡镇政府须正确引导及规范乡镇企业改革，同时提升发展非公有制经济的使命感；营造发展乡镇企业与非公有制经济的法治环境；其次，大力推进农村工业化。以科学、合法的理念规划工业园区；最后，加快农业产业化及市场化进程。乡镇政府须深化流通体制改革建立统一、有序、竞争的市场体系，摆脱行政干预、盲目建设等，强化社会化服务体系建设。

2、发展农村基层民主及引导文化建设方面。首先，加强并完善村民的自治建设。加强基层村民民主制度建设，使村民真正体现自身意愿；完善乡村的基层治理结构；发展壮大农村集体经济，提升村委会的服务能力及村民自治的凝聚力；完善各种协会组织，提升村民的组织化程度；增强农民的民主、法治意识，提高村民的自治能力；其次，逐步推进乡镇领导的选拔体制改革。目前有些乡镇试点是在村民自治的基础之上，向乡镇长直选的方向发展；努力寻求和现代政治选举的国际惯例去接轨；最后，积极推动农村文化繁荣。由于文化活动经费少等方面的缘故，乡镇文化站大型文化活动基本上没有。乡镇政府应履行为农村农民提供公共文化服务的重要职责。坚持政府的主导职能，不断加强文化建设投入；注重资源的整合，完善农村公共文化服务体系；创新思路及载体，开展喜闻乐见的文化活动。

乡镇法治政府建设工作要点篇3

关键词：行政区划乡镇自治行政体制改革

我国的乡镇行政区划改革经历了一个不断调整和完善的历史过程，在进入社会主义时期之后，基层政权从县延伸到了乡镇，但这种乡镇行政建制和管理体制，始终处于变动之中。根据1982年《宪法》和1983年中共中央、国务院通知规定，恢复乡镇行政建制，实行“县一乡、镇一村(居)民委员会——村(居)民小组”四级管理体制，同时确认村民委员会的法律地位。至此，我国乡镇行政建制和管理体制才基本稳定下来，但是随着我国经济的不断发展和我国城市化进程的加快，大量农村人口不断的涌向城市，乡镇人口将会不断减少，况且，我国上世纪80年代的乡镇行政建制中，乡镇数量多，规模小，管理层次多，幅度小，造成了机构部门建设多，管理成本和行政成本过高，管理效率下降，资源重复浪费，乡镇负债严重，农民负担过重；乡镇职能的转变滞后，尤其公共物品和服务的能力差，绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会服务，乡镇提供公共服务和公共产品的缺位和乡镇政府在其职能范围和权限上的越位，都大大的消弱了乡镇政府职能；由于乡镇政府社会公共事务范围的不断扩大，其联系也日益紧密，但是由于我国行政区域硬性分割，僵化管理，条块协调困难，所以矛盾突出，再加上我国目前正处于社会转型期，区域经济发展迅速，这就要求各乡镇行政区之间能够互相支持，相互配合。然而，这种僵硬的乡镇建制硬性的考虑自己区域的利益，而忽视了区域间以及整体的经济利益，严重的阻碍了区域经济的发展。所以，在我国目前的社会大背景下，我国乡镇行政区划改革势在必行。

一、乡镇行政政区改革的主要理论主张

首先，乡村治理与乡镇体制改革研究一般以乡村治理为着眼点，对乡镇这一级区划的存废、改革方向、改革方式等提出了各自的改革方案，并进行了系统地论证。其观点主要包括“撤销乡镇”“县政乡派…“乡镇自治”等改革设想，研究者则多为政治学领域的专家学者。

“撤销乡镇”建制以郑法为代表，郑法认为可以撤销乡镇建制，将国家基层政权单位收缩到县一级，原来乡镇人大和镇政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及农政的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分的权力平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会；第三将乡镇部分职能下移给农会、农民经济合作组织或其他组织。…撤销乡镇可以降低政府行政成本，提高行政运行效率，减轻农民负担；但是，由于民间组织少，农民自组织程度低，民间投融资的机制未形成，如果撤销乡镇，仅凭社会力量是不足以承接公共服务、公益事业和社会管理的繁杂任务；其次，村民自治尚未完善，自治组织在自我管理、自我教育和自我服务方面的能力十分有限，离乡镇自治要求还很遥远，目前的村民自治组织在农民中缺乏权威，其管理能力、动员能力和组织能力还很脆弱，撤销乡镇可能会影响政府在村民中的权威和管理。

“县政、村治、乡派”的观点主要以华中师范大学中国农村研究中心徐勇、贺雪峰等人为代表，徐勇认为，由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立，一方面随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。徐勇的观点由贺雪峰等人进行了进一步的阐述，概括起来就是乡镇治理要实行“镇政、村治、乡派”。和徐勇等人观点相近的还有温铁军与吴思红。温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。吴思红则通过对乡镇结构功能的分析，提出了“重镇改市，乡(镇)派村治”的改革模式。不难看出，不管是县政、村治，还是乡派，都可以提高乡镇政府和村民的自主性，使村民自治能够做到权、责、能的相对平衡，可以还权于民，充分发挥地方乡镇和村民的优势，提高自我管理、自我服务的能力；但同时我们也应该看到，由于民间组织少，农民自组织程度低，自我服务和自我管理的能力还比较低，单靠地方政府和村民的力量在解决比较复杂的公共问题时仍然会心有余而力不足，再加上村民自治体制还不完善，实行县政、村治、乡派，必然会放松上级政府对地方的管理，消弱乡镇政府的公共服务能力。

“乡镇自治”的观点以沈延生为代表，沈延生的乡镇自治模式是这样的，乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳人地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。主张“乡镇自治”观点的还有于建蝾与吴理财。于建嵘认为，随着社会和经济的发展，现行的乡镇行政体制出现了利益冲突、体制冲突和行为腐败等诸多问题，只有实行乡镇自治，重构乡镇自治体制才是改革之路。但推行乡镇自治体制关系到国家的体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别指出的是，乡镇自治牵涉到一个立法的问题。

综上所述，学界从治理的角度探讨了乡镇建制的改革，对乡镇这一级区划而言，改革的基本方向上可以概括为“镇治乡派”，但无论是镇自治还是乡派，都对乡镇这一级区划的结构与存废产生重大影响。

其次，和政治学研究者大多以乡村治理为着眼点探讨乡镇管理体制改革不同，行政区划学界对于乡镇行政区划改革的研究主要着眼于行政管理的层次与幅度的问题，其改革的目标则是减少行政管理的层次，提高管理的效率，节约管理成本。例如，华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授认为，行政机构改革的方向应该是一种“减少层级，增加幅度”的“扁平式”结构。他主张撤销地级市这一级行政机构，强化县级行政机构，对乡镇行政机构，则应该“虚化”，可作为县(市)的派出机构，主要职责是社会管理，发展经济的权限收归县级政府。

民政部行政区划司司长戴均良司长也从行政区划改革的全局考虑，探讨乡镇行政区划改革的问题。在香港的一次记者招待会上，戴均良提出了我国行政区划改革的总体思路，即“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀，在乡镇行政区划改革的这一环节提出了“乡镇自治”的改革方向。从结论上看，行政区划研究者与政治学研究者尽管研究的着眼点不同，但在具体乡镇行政区划改革的观点上是一致的，基本上赞同“县政乡派～乡镇自治”等改革模式。目前“撤并乡镇”的基层区划改革基本上是减少管理层次、增加管理幅度、提高管理效率这一行政改革目标下的具体实践。

再次，大镇设市主张的提出及其研究现状。大镇设市最早提出的是在2001年由国家计委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、国家环保总局、国务院体改办编制的《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》，该规划明确指出，为适应城镇化进程的需要，要适时调整行政区划，合理确定城镇行政区的数量和规模。修订现行设市、设镇标准，实行“县改市”与“镇改市”并存的设市模式，适度增加设市数量。2004年制定的《十一五”时期我国城镇化战略》进一步指出，作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市(区)的改制升格是必不可少的一个步骤。由此可见，“镇改市”首先是由城镇规划部门提出的。

关于“镇改市”“撤镇设市”的观点，还散见于一些学者的论文中。如2002年民政部行政区划司司长戴均良撰文指出：“从小城镇的现实情况来看，各地有相当数量的建制镇已经具备了小城市的规模，有条件设市”，并指出镇改市必须注意的一些问题：“撤镇设市必须解决好机构的编制问题，这是撤镇设市能否大幅度推广的问题，同时撤镇设市要处理好与原来县的关系问题。”另如建设部城乡规划专家委员会委员、南京大学城市与区域规划系崔功豪教授在江苏省加快城市工作会议上指出，中国正在逐步实现以城市为中心的体制，主要表现在四个层次上，第一个层次是从省中分出直辖市，第二个层次是撤地改市，第三个层次是县改市，第四个层次是镇改市。谈到镇改市，崔功豪认为，由于有的县比较大，县里镇的力量比较强，它完全有能力来组织地方的生产生活，可以实行镇改市。此外，刘君德教授的《县下辖市：尝试一种新的政区制度》也涉及到镇改市的问题，该文探索了将部分乡镇，即人口规模较大、经济实力很强的少数镇，实行“县下辖市”改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理。

总体而言，关于镇改市目前基本上还停留在行政区划改革或中国城市化发展的战略构想阶段，对镇改市的系统研究还没有展开。但是，作为我国乡镇行政区划改革的一项新的理论主张，大镇改市的相关理论却是我国乡镇行政区划改革的另一种思路和实践，有必要在试点中去探索实践。

二、乡镇行政区划改革面临的制度困境

首先，地方政府的自利性博弈。乡镇行政区划改革必然要涉及到精简机构，裁减冗员，合并和撤销机构，这样必然会导致部分地方政府权力分配不均、财政收入减少、利益丧失，使得原来一直受益于此撤销或合并机构的地方政府从此少了此项财政收入，再加上地方政府中的工作人员由于合并、撤销地方政府机构和部门等所带来的利益受损失，必然会产生抵触情绪，因而会百般阻挠政策的实施和推行。

其次，乡镇多余公务员的安置问题。乡镇行政区划改革也必然要涉及到地方政府机构的合并撤销，地方政府工作人员的减少，所以这必然带来另一个问题就是，对于精简、合并、撤销机构所带来的裁减人员安置问题，应该如何裁减，裁减哪些人员以及被裁减的人员如何安排等问题都是不可小视的问题，再加上如何尽可能的安抚被裁减人员的情绪，使其能安得其所，人尽其才，才尽所用更是改革过程中值得重视的大问题。

再次，乡镇政府债务问题。根据上个世纪90年代末农业部的调查统计，平均每个乡镇的各种债务为4O万元，而近几年来大幅度上升。据对一些乡镇的抽样调查，多数乡镇超过1000万元，有的高达3000万元一4000万元。据此推断，全国乡镇债务为5000亿元一6000亿元。在取消农业税和免除三提五统费后，乡镇财政的来源已经断绝，而在中央及省级的财政转移支付又不能足额到位的情况下，为弥补财政支出的缺口，除了索取土地出让金的差价外，唯一的出路只有举债或欠发工资。地方政府由于财政的吃紧必然会导致地方上以政府的名义举借外债，这种政府行为如果长期得不到遏制，必然会形成恶性循环，必然又会导致地方政府外债的增加，而且由于地方财政的短缺会拖欠政府工作人员的工资。必然会影响工作人员的工作情绪和工作效率，因而也必然会影响乡镇行政区划改革的进程。

另外，地方政府工作人员的意识阻碍观念和固本守望观念也是一个不可忽视的重要方面。乡镇行政区划改革所带来的地方政府机构的调整也就意味着政府各部门之间的调整，意味着政府中工作人员利益的调整，对于这种没有把握的改革调整，地方政府工作人员视其为是一种利益威胁，这种利益不确定性的危机意识自然而然的会使其产生一种自我保护意识，使他们会瞻前顾后，采取观望的态度，他们宁可明哲保身也不愿意去冒这个风险，地方政府工作人员的这种自利性倾向和固本观念会使得他们对改革信心不足，热情不大，甚至会有事不关己，高高挂起，若有若无，淡而视之的心态，这样的观念和心态必然会影响改革措施的推行。

最后，理论实践的的法律障碍是目前乡镇行政区划改革面临的现实问题。乡镇政府作为我国的一级行政区划，是我国宪法明文规定的，如果要撤销乡镇，必须要修改现有宪法，使其在我国宪法中有明文规定，这样才能从法律上确保其合法性，否则与宪法相违背，其合法性就会受到质疑。所以要进行乡镇行政区划改革，在法律范围内，对现行宪法中有关乡镇一级的行政区划进行修改和调整是一个比较棘手的现实问题。

三、乡镇行政区划改革的思考

乡镇行政改革的力度比较大，涉及面比较广，牵涉的人员比较多，其政策的实施过程中可能会遇到意想不到的困难和挫折，这就要求相关部门必须要通盘考虑改革中可能出现的问题，强调因地制宜的区划调整方式，有计划、有重点地推动。从宏观上去考虑各个因素之间的关系，从微观上去考虑各个地区和部门之间的联系，从系统上去把握整体，从各组成部分上去处理环节，真正能做到在系统的原则下，而又不失各组成部分的效能。

乡镇行政区划改革中会涉及到很多的人，然而在这改革过程中最核心的应当数与改革有关的地方政府的工作人员，他们既是自身利益的直接干涉者，又是改革措施能否顺利推行，改革进程能否顺利进行的关键，所以一定要做好这些相关工作人员的思想工作，使其能转变工作态度和革新固有观念，以社会公共利益为重，以大局为重，要做好工作人员尤其是地方政府机构合并或撤销后多余人员的思想工作，尽最大可能安顿好其出路，以免除他们的后顾之忧。

乡镇行政区划的设立和划分，既是国家进行日常管理的需要，也关系到国家政权的巩固，因此乡镇行政区划的问题必须兼顾自然和人文，经济和文化，传统和现实等各种因素。以求能在尊重历史和传统，立足现实的基础上达到乡镇行政区划的善治。另外，乡镇行政区划改革问题涉及到权力的分配问题，中央政府应该给予地方充分的权力和充分的发展空间，充分考虑地方政府的自身利益，平衡中央和地方、上级和下级之间利益的分配，减少其直接的行政干预，并尽快建立权力分配机制，以法律的形式加以保护，以确保政策的连续性而减少由于行政权力上划分的不明确和某些领导人的主观意念造成的地方权力丧失。

尽快建立乡镇公共财政，要建立规范、透明、公正的财政转移制度，界定功能，核定各级的基本需求，划分各级政府和自治组织的事权，做到财权与事权对应。基层机构的财力不足要通过财政转移支付解决，杜绝“只给政策不给钱”的做法。要积极扩大推行省管县财政体制试点范围，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。同时，要加大对乡村财政支持的力度，规范财政转移支付，加大对农村教育、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等公共需要的保障力度。同时，还要积极鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织；鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务，充分发挥农民的主体作用，让农民为自己的事情作主，真正实现农民的自我组织、自我管理和自我服务。”

小结

乡镇法治政府建设工作要点篇4

关键词：农村；乡镇治理；改革

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0022-03

随着一系列农村政治、经济和社会改革，特别是城镇化的推进，农民阶层逐渐发生了分化，形成了各种新的利益主体，乡村社会的流动性和异质性也不断增强。农村基层治理需要更加开放、公平、多元的利益表达、沟通和反馈渠道。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展农民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，使国家与乡村社会在乡镇治理中达成积极、全面和有效的合作。

中国共产党十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。对于农村基层治理来说，乡镇治理如何改革和完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。一直以来，农村基层治理主要有两种基本力量，一是乡镇政权为代表的行政力量，一是村民自治为代表的社会力量。在新的时代条件下，乡村治理应该把行政力量和自治力量有效整合，形成乡镇政权领导下的多元合作治理的新型乡镇治理模式。

事实上，农民以及农村社会组织对于乡镇事务的参与意识、参与热情也在逐渐增强。20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，逐渐形成了“乡政村治”的基层治理格局。这种格局之下，我国农村实行集体所有制，农村的土地关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村民委员会与村民之间[1]。农民的利益关系主要限于农村内部，由利益引起的矛盾也主要存在于村庄。20世纪90年代后期以来，农民、农村社会组织与乡镇政权的利益关联性越来越强，农民的利益范围已由家庭、村庄延伸至乡镇。基于公共服务的问题、土地问题、乡镇政权对村民自治的行政干预等等问题，农民以及农村社会组织对于参与乡镇政权有着直接的利益诉求，政治参与不能再仅仅局限于村民自治。随着农村社会政治经济的深入改革，市场化、城镇化进程的推进，农民对于乡级事务的民主意识、权利意识、参与意识都逐步增强，这就要求农村基层治理要有新局面和新的探索，这种新局面笔者认为就是乡镇多元合作治理。

乡镇多元合作治理的内涵包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把农村社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。这种治理相对于传统的乡镇政权的管理来说，有着巨大的变化。它要求变革乡镇政权对乡村事务的单向行政和管理，充分调动乡镇内部各个利益群体、社会组织和农民的自主性力量，通过合作、协商、协调等方式，共同解决在乡镇民主政治参与、社会秩序维持、社会矛盾化解以及公共产品供给等领域存在的问题。

乡镇政府是承担乡镇公共治理过程中政府功能的组织设施和结构实体。政府机构的存在和发展客观上取决于政府职能的消长，而政府职能是在公共治理过程中由政府承担的功能性范畴的总称。因此，从上述意义上而言，政府机构的存在和发展实质上受制于特定阶段公共治理过程中的公权力配置与运行格局[2]。

尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能。其争议在于，乡镇政权职能是要强化还是弱化。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的职能[3]。主张弱化的认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，现在应该把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能，不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系[4]。

笔者认为，随着农村改革的深入推进，农村与外部世界的各种联系越来越多，需要国家提供的公共服务越来越多，农民的社会化服务需求也相应增多。乡镇政府职能转变要与市场化、城镇化进程和政府治理改革进程相适应，并且要和乡镇政权机构改革结合起来，依法行政、规范市场、扶持中介组织和自治组织的发展，为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境和社会条件，建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义生市场经济的乡镇政权管理体制。简而言之，乡镇的要由管治型向服务型转变，建立服务型政府。

首先，在执政理念上，要把农民的利益放在首位。这是乡镇政府一切工作的出发点和立足点。在高效、透明和廉洁的原则下，要切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。乡镇政府要依法治国，坚持政务信息公开透明，阳光操作，保证执政环节的有效监督。其次，在公共服务上，做到公平公正。在乡镇财政范围内，不仅要公平公正地为辖区农民提供公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，而且要公平公正地提供公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品。乡镇政府还要积极吸引企业、社会团体和个人等多元主体投资公共服务项目，努力开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式，发挥其应有作用。再次，在机构设置上，要精简高效。乡镇机构的设置要有利于国家对乡村社会的有效的治理，构建服务型机构，向农民群众提供有效的服务，行为规范，运转协调，管理统一。一方面，要对乡镇机构进行精简合并“瘦身”，把乡镇大量管理型机构转换为服务型机构，乡镇直属的事业站所按照职能行政的归政府，市场的归企业，社会的归中介组织的思路进行改制；另一方面，要对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革和规范，尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革，使乡镇政府对这些机构有一定的监督和管理权，使其真正为乡镇发展服务。另外，建立服务型政府，也要建立和完善乡镇政务公开机制。不仅要完善乡镇政务公开的内容，规范乡镇政务公开程序和方式，而且要健全乡镇政务公开的监督约束机制，要为农民参与乡镇事务管理和监督提供制度化的渠道，而且也要建构乡镇政府与农民互惠信任关系。总之，要创新乡镇政府工作机制，拓宽服务渠道，提升服务质量。

毋庸置疑，在乡镇多元合作治理体系中，乡镇政权是乡镇治理的领导者和引导者。乡镇政权在农村基层政权中承担着指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主。乡镇政权需要规范和完全自身的权责体系，保证政府行政的合法、权威和有效。

随着城镇化、市场化的发展，乡村社会的多元化趋势已经是不争的事实，农村出现了多样化的治理主体，农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织纷纷涌现。这些组织的出现，使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇。要实现农村基层治理体系和治理能力的现代化，就应顺应多元合作治理的趋势，积极吸纳农村社会和市场的力量，用法治化、制度化来规范和促进农村各种社会组织的发展，构筑多元合作的治理机制与渠道，与农村各种社会组织进行平等沟通与协商，使农村社会组织成为乡镇多元合作治理的重要参与者。

要真正实现乡镇多元合作治理，首先要对乡村社会组织的内涵、特征及其在乡村治理和社会发展中的作用有清楚的认识。农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是参与和推动农村合作治理的一股重要力量。农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府-社会-市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。新兴的农村社会组织在多元合作治理中能够发挥重要的积极作用。首先，农村社会组织能够整合乡村社会中各利益群体，争取更多的社会资源，保证农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性。其次，这些组织是广大农民进行政治参与的组织基础和社会基础，他们对于民主决策、民主选举、民主管理和民主监督有着积极性和主动性，愿意在政府引导下发挥自身优势投身于兴建农村基本公共设施、兴办教育和养老机构、提供市场信息和法律援助等农村公共产品和公共服务。再次，在维护农村社会稳定方面，农村社会组织通过乡规民约或规章制度，维护乡村治安，打击违法犯罪方面起到积极作用。最后，在解决社会矛盾和纠纷方面，比如农村土地流转问题、农地征用问题，农村中的社会组织也积极承担起调节和维权的功能。农村社会组织作为一种新的治理力量参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层治理的现代化转型。

“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权。在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’，而上述目标的实现至少有赖于三方面内容的实现，其一是培植新的社会组织；其二是改革现存社会组织；其三是实现社会对政府事务的参与。”[5]乡镇政权要加强对农村社会组织的政策扶持和引导，从法律的层面明确其性质、地位与职能。农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织。它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征[6]。在实践中，乡镇政权要消除对农村各类社会组织的行政干预，将农村社会组织视为重要的合作伙伴，保证他们在农村社会治理中发挥积极的作用。要尊重农村社会组织的知情权、参与权、表达权和监督权，有效调动农村各类社会组织的积极性。

首先，要改革和完善乡镇人大的选举机制。要提高乡镇人大代表选举的竞争性和差额力度，让更多的农村社会组织的领导者通过公平公开公正的竞争，有机会担任人大代表，真正代表和反映农民利益。在乡镇主要干部的选举上，充分落实乡镇人大的人事权和监督权，真正做到由乡镇人大选举和监督乡镇政府主要领导。有条件的地方，各个社会组织的领导者也可以通过个人自荐、群众举荐和组织推荐等多种形式积极参与乡镇领导的公推选举工作。这样在制度上，将体制内的乡镇政权与体制外的农村社会组织有机结合在一起，在乡村公共事务管理过程中充分发挥多元治理主体的整体优势。

其次，建立和完善乡镇议事协商民主机制，推进有序政治参与。选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革引发的中国农村的巨大变革，要求从多层面推进协商民主机制，达到各种利益与价值的协调与平衡。2012年，党的十提出健全社会主义民主协商制度，尤其指出基层协商民主建设的重要性。对于乡镇来说，推进乡镇协商民主，首先要建立健全乡镇协商组织，形成协商会议。在实践中，从中央到地方各级政权都设有政协机构，但乡镇一级很长时间以来没有设立。县级政协是人民政协的基层组织，在县以下，设立了政协乡镇联络组作为县级政协的派出机构。在改革日新月异的今天，在农村建立和完全乡镇协商民主机制，对于大大提升农民参与农村基层民主治理的广度与深度，推动乡村治理由行政管治向协商共治转变有着重要意义。当前，在协商民主的制度化建设方面，最紧迫的是组织和机制创新，尤其是监督制度和实施机制创新。建议在乡镇一级设立政协联络处，除完成上级政协交办的事项外，参与乡镇党政中心工作，列席乡镇党委、政府班子会议；积极组织活动，搭建议政平台，密切与社会各界人士的联系，特别是与新的社会阶层人士和基层社会组织的联系；积极反映民意，促进民生改善，做好上情下达、下情上达，理顺情绪、化解矛盾，维护稳定、促进和谐等工作。在制度上，建议将信息公开列为协商民主程序的必需环节，加强协商前、协商中和协商后信息公开力度，及时向公众公布协商的议题。时间和协商意见建议的办理情况，充分保障广大群众的知情权和监督权[7]。

再次，改革和完善乡镇考核评价机制，多元主体参与，上下联动考评。乡镇考核评价机制对于乡镇治理能力和治理体系现代化有着重要意义。从考核内容上来说，一般侧重经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风这几个方面。然而在实际考核中，考核指标往往重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。在传统的压力型绩效考核体系约束下，乡镇政权承受着来自上级行政机关的巨大压力，对上负责是指挥棒。乡镇政府绩效考核评价主要以上级考核为主，自我评估为辅，评估主体相对单一。乡镇政府是人民政府，政府的一切工作都是为人民谋利益。乡镇政府绩效的优劣，根本指标是看人民群众的满意程度。具体而言，评价考核体系应该包括民众对政府决策的支持和拥护程度，对政府行政能力的评价情况、对乡镇干部政绩的评价状况、对政风和廉政建设的满意度、对行政机关服务质量和工作效率的评价、对政治文明发展和社会道德状况的评价等[8]。在新的多元协商治理中，多元基层治理主体纳入考核评价机制之中，规范并完善考核评价指标体系，从而调动各方面的积极性和创造性，实现考核效益的最大化。

参考文献：

[1] 徐勇.延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破[J].探索与争鸣，2009，（4）.

[2] 周金恋，陈亚蕾.乡镇机构改革与乡镇治理转型[J].郑州大学学报，2011，（6）.

[3] 潘维.农民与市场：中国基层政权与乡镇企业[M].北京：商务印书馆，2003.

[4] 詹成付.乡村政治若干问题研究[M].西安：西北大学出版社，2004.

[5] 郑永年.如何建设中国大社会[N].联合早报，2013-03-05.

[6] 覃杏花.我国农村社会组织自治现状及其完善路径[J].江西社会科学，2015，（9）.

[7] 赵秀玲.协商民主与中国农村治理现代化[J].清华大学学报，2016，（1）.

乡镇法治政府建设工作要点篇5

为进一步加强和改进城乡规划工作，提高全省城乡规划水平，省委常委会议决定，今后，城乡规划省一级建设部门（城乡规划主管部门，下同）要管到县（市）一级，地级以上市建设部门要管到乡（镇）一级，县（市）建设部门要管到村一级。结合建设社会主义新农村的要求和我省城乡经济社会发展的实际，经省人民政府同意，现就进一步加强和改进城乡规划工作提出如下实施意见。

一、充分认识加强城乡规划工作的重大意义

近年来，我省城乡规划工作取得了长足的进展，成效显著，为实现城乡经济社会和环境的协调发展发挥了积极的促进作用。但部分地方的城乡规划管理不规范，尤其是村镇规划管理“缺位”，导致“有新房无新村”、农村基础设施不配套、人居环境质量不高等问题仍没有得到有效解决，凸现了我省城乡规划与城乡统筹发展不相适应的矛盾。对此，各地、各有关部门要进一步统一思想，充分认识做好城乡规划工作的重要性和紧迫性，要把加强和改进城乡规划，尤其是村镇规划工作作为贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的具体举措，作为功在当代、利在千秋的大事摆上政府工作的重要议事日程，切实加强组织领导，明确责任，健全制度，强化管理，不断开创城乡规划工作的新局面。

二、切实努力提高城乡规划编制、审批和实施管理水平

各级人民政府及其城乡规划行政主管部门（以下简称规划部门）要严格执行有关法律、法规和规章的规定，明确城乡规划编制、审批、实施管理的程序和职责，尤其要针对当前村镇规划管理中的薄弱环节，加大工作力度，采取有力措施，切实提高工作水平。

（一）抓紧编制好市域、县域城镇体系规划。

各地要以科学发展观为指导，以建立城乡衔接、布局合理、功能完备的基础设施和公共服务网络，推动城市基础设施向农村延伸、推动城市公共服务设施为农村服务为目标，按照方便生产生活、美化绿化环境、集约利用土地的原则，以及建设社会主义新农村的总体部署和《转发国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（粤府办〔*〕77号）的要求，抓紧编制好市域、县域（包括县级市，下同）城镇体系规划，并按程序上报省政府审批。*三角洲地区要在*年底前完成此项工作，其他地区原则上要在*年上半年完成。省建设厅要及时编制相关技术规范和指导意见，指导和规范各地的市域、县域城镇体系规划编制工作，会同省监察厅加强规划效能监察，督促各地抓紧落实，并对市域、县域城镇体系规划编制工作不力的地方予以通报批评。

（二）进一步规范村镇规划的审批和调整程序。

1．县级人民政府驻地镇（县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经县级人民政府报同级人民代表大会审议通过，报省建设厅审查后，再由县级人民政府上报地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。省建设厅要对县城镇或县城镇改设的街道办事处开展“*”近期建设规划编制工作予以指导。

省中心镇（不含县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经镇人民代表大会及县级人民政府审查同意后，由地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的总体规划，经镇人民代表大会审查同意后，分别报所在市人民政府审批，并报省建设厅备案。

省中心镇（含县城镇及县城镇改设的街道办事处）的近期建设规划，由县级人民政府审批，并报地级以上市规划部门备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的近期建设规划，分别由所在市人民政府审批。

其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄（即行政村，下同）的总体规划，由县级人民政府审批；村庄建设规划（包括村庄整治规划，下同）可由县级人民政府委托县级规划部门审批。东莞、中山市行政区域内的其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄的总体规划分别由所在市人民政府审批；村庄建设规划，分别由所在市规划部门审批。

2．城乡规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按上述规定向规划审批机关提出规划调整申请，经规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批。

3．城乡规划在送审前，应通过公示或听证等方式，充分听取社会各界的意见，并对有关意见采纳情况予以公布。其中，村庄规划必须经村民代表大会审议通过并公示，方可按程序报批。规划的调整方案应及时向社会公开。凡未征求公众意见的，规划审批机关一律不予审批。

（三）强化对城乡规划实施的管理和督导。

1．严格执行规划实施的法定程序。规划区范围内的各项建设必须符合经批准的规划要求，不得以任何文件形式取代已经批准的城乡规划。

城市规划区内的村镇建设必须纳入城市规划统一管理，并严格执行“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度。要依法加强对建设项目选址意见书的分级管理，需各级投资主管部门审批、核准的建设项目，由同级规划部门依法核发规划选址意见书，其中，由国家或省投资主管部门审批或核准的重大建设项目，必须由省建设厅核发规划选址意见书，凡未在已批准的城乡规划中明确的重大建设项目，应当进行规划选址评估论证，确保项目选址的科学性。

要严格按照《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，对城市规划区范围外的集镇和村庄的建设项目，依法定程序核发选址意见书并实施开工许可。农民建设自用住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡镇人民政府办理规划许可手续；农民建设自用住宅需使用耕地的，以及建设村庄公共服务设施的，在向土地管理部门申请用地之前，必须先行获得由县级规划部门核发的选址意见书。

2．加强对城乡规划实施的督导。省建设厅要结合我省城乡建设发展的实际，按照法律、法规和规划技术标准，制订督导基层开展规划实施工作的技术指引和管理办法。各级规划部门要切实抓好督促、落实工作，按照建设社会主义新农村的要求，重点加强对村庄整治工作的规划督导，引导各村庄因地制宜地编制和实施好村庄整治规划和行动计划。村庄整治规划要以改善农村的生产生活条件为中心，尤其是要切实抓好改路、改水、改房、改厕、改灶工作，着力改变“脏、乱、差”的村容村貌。

三、不断加大城乡规划管理的监察力度

各地、各有关部门要根据《转发国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（粤府〔*〕50号）的要求，加快建立有效的监督机制，尤其要加强对村镇规划管理的监察力度。

（一）完善规划实施的报告及考评制度。

各级规划部门要在每年1月31日前向本级人民政府和上一级规划部门书面汇报上年度城乡规划的实施情况，汇报的内容包括行政区域内各层次城乡规划的编制和审批情况，规划行政许可的实施情况，对违反规划行为的查处情况，城乡规划（包括村庄建设规划和村庄整治规划）的实施情况以及规划管理制度的完善情况等。上级规划部门应对下一级规划部门的年度书面汇报及时提出评价意见，各级人民政府在对其规划部门的工作进行年度考评时，应将上一级规划部门的评价意见作为重要的考评依据。省建设厅负责督促各级规划部门开展城乡规划实施情况的绩效评估工作。

（二）加强城乡规划效能监察。

各地要把科学编制和认真实施城乡规划，与规范行政行为、推进政务公开工作结合起来，作为城乡规划工作效能监察的重点，加强事前和事中的监督，纠正无规划建设、不按规划建设、粗放建设和规划管理中、行政不作为等行为，特别要纠正突破“禁建区”、“四线”（即划定绿地保护范围的绿线、水系保护范围的蓝线、历史文化街区保护范围的紫线、市政基础设施用地保护范围的黄线）空间管制规定的行为。

（三）严格实施行政纠错制度和行政责任追究制度。

各级人民政府主要负责人是保障本地区城乡规划实施的第一责任人，对本地区城乡规划工作负有行政领导责任。各地、各有关部门要加大对城乡规划实施工作的监督检查力度，切实落实行政纠错制度和责任追究制度，对违反法定程序和技术规范审批城乡规划、违反规划批准建设等行为，要坚决予以纠正，并依法严肃追究相关责任人的责任。

（四）逐步建立规划实施动态监督机制。

各地要结合城乡规划管理信息化建设，积极建立和完善城乡规划动态信息监测系统，对城乡规划的实施情况进行实时监督和动态监测。“*”期间，省建设厅和*三角洲地区各地级以上市规划部门要在广东省城乡规划、*三角洲城镇群协调发展信息平台的基础上，按照统一标准、统筹规划、资源共享的原则，建成并运作城乡规划监测系统；其他城市要逐步建立城乡规划数据库，全面掌握城乡发展状况，及时提供有关城乡规划信息与分析资料，依法规范城乡规划管理行为。

四、努力为加强城乡规划工作提供切实的保障

（一）加大对城乡规划工作的资金支持力度。

各地要根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔*〕1号）中关于“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，加大对城乡规划，特别是村镇规划工作的资金支持力度，安排村镇规划、村庄整治试点经费。省将视财力情况对欠发达地区给予适当补助。

（二）多形式多渠道加强对城乡规划工作的技术指导。

各级政府和各级规划部门要加强对城乡规划建设管理人员，特别是县、镇、村一级的规划管理人员的培训工作。要努力推进规划服务从城市向农村延伸，通过开展“送规划下乡”活动，组织城乡规划管理人员或技术人员与中心村对口联系“结对子”，实行技术对口帮扶。要将“十百千万”干部驻村的各类示范点、联系点同时作为村庄规划和整治的试点，加强政策扶持。

（三）完善管理体制，加强队伍建设。

乡镇法治政府建设工作要点篇6

摘要：建设社会主义新农村是建设现代国家的必然要求，也是破解“三农”问题的重要契机，党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务，这是我党以科学发展观，坚持城乡统筹发展的必然结果，是针对“三农”问题提出的一项重大举措。在这项造福亿万农民的重大历史任务中，作为国家在农村基层的一级政府机关，作为新农村建设的最前线，直接指导新农村建设的乡镇政府，担负着不可推卸的服务责任。当前，我国乡村公共需求的快速增长与乡镇政府公共服务的严重缺位的矛盾仍很突出，建设以社会管理和公共服务为重心的服务型政府则成为新农村建设的内在需求。因此，立足于当下公共服务的现实困境，审视目前乡镇政府治理存在的问题及致因，探求新农村建设中基层服务型政府建设问题，具有极为重要的现实意义。

一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设

（一）社会主义新农村建设渊源

长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。

正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。

（二）基层服务型政府建设

1、服务型政府建设的涵义

国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。

基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此，基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。

2、建设基层服务型政府的意义

(1)建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求

上世纪70年代末、80年代初，随着我国以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了体制下“三级所有，队为基础”的管理体制，计划经济下的集体经济时代结束了，新的村民自治组织应运而生，从此确立了“乡政村治”的二元体制模式。“乡政村治”体制模式在一定范围内为农村的发展起到了积极作用，但20多年来，这种体制模式逐渐暴露出诸多问题和矛盾。从2006年起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。“农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带来农村生产关系与上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。”为此，总理在2005年“全国农村税费改革试点工作会议”上提出：“我国农村税费改革已经进入到了一个新的阶段，要积极稳妥地推进以乡镇机构改革、农民义务教育体制改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点”，那么在建设新农村大背景下乡镇“要切实转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构和人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”。这将是我国下一步乡镇行政管理体制改革的最新定位，也预示着我国农村生产力、生产关系与上层建筑的重大调整。

(2)建设基层服务型政府是实现村民自治的内在需求

《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这一规定决定了村级组织是采取村民自治方式来治理。在二十多年的村民自治历程中，出现了许多有碍于村民自治的因素，主要是由于乡镇政府压缩了村民自治的空间，通过各种手段将村作为自己的下级机构，变指导为领导，主要表现在：一是乡镇政府与村委会关系界限模糊，乡镇政府与村民委员会之间存在着越位、错位现象；二是村两委关系紧张，乡镇政府为了实现对村委会的领导，通过乡镇党委与村支部委员会之间的领导来完成；三是村民委员会自治功能定位不准，产生“附属行政化”与“过渡自治化”两种倾向。服务型政府是以公民参与为基础的，但同时公民参与和公民自治又需要服务型政府来保证。我国服务型政府的主导路径是市场模式和解制模式，这两种模式在推动政府服务质量的提高，服务水平的提升有着重要的意义，但是这两种模式还不足以完全实现服务型政府的根本理念。目前，在我国农村已经实现了村民自治，村级自治组织也正发挥着积极的作用，为了扫除村民自治道路上的障碍和进一步扩大村民自治的成果，从而实现社会主义新农村建设提出来的“管理民主”这一要求，建设服务型乡镇政府是一个重要环节。

(3)建设基层服务型政府是我国农村和谐社会建设的内在需求

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”同志在2005年初对社会主义和谐社会的内涵作了深刻地阐发，强调指出：“我们要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”《决定》指出：“构建社会主义和谐，重心在基层。”我国有9亿多农民，没有农村社会的和谐就不可能有整个社会的和谐。因此，要“围绕建设社会主义新农村加强农村基层党组织建设”，“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设。”总理指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府”，我们要“努力建设服务型政府”。因此，乡镇由传统的政府模式向服务型政府转变是必然的选择。从这个意义上讲，构建社会主义和谐社会与建立服务型政府是一致的，服务型政府的最终目标是为向无政府的高级阶段的共产主义和谐社会过渡奠定基础。

(4)建设基层服务型政府是解决我国城乡发展失衡的内在需求

长期以来我国城乡发展不平衡、经济和社会发展不平衡，存在着一条腿长一条腿短的突出问题，城乡二元经济仍然存在、农村社会管理与公共产品的提供严重不足。这些问题无不与旧的政府管理体制和管理方式密切相关，表明了“经济建设型政府”的弊端同时也印证了“服务型政府”建设的必要性。农村社会发展的严重滞后和发展的失衡迫切需要政府加强对社会公共事务的投资，加大公共产品和公共服务的供给，建立服务型政府。

(5)建设基层服务型政府是为农村提供公共产品的内在需求

公共产品一般是公司或个人无法提供或不应该通过市场来提供，这类产品由于在消费上的竞争性和排他性，决定了他们的供给要求通过一定的行政手段实行优化，这类产品生产或消费环节需要一定的行政力量的介入。改革开放以来，我国乡镇政府职能虽然经过几次大的调整，但是这种转变远远跟不上农村对公共产品需求的脚步，尤其是在二元经济结构下，广大农民群众是无法享受宪法所规定的人权，农村公共产品提供严重不足，提高农村公共产品的服务和供给水平是新农村建设的重要内容，也是农村实现小康社会的目标的重要前提条件。因此，乡镇政府转型的目标应该是通过建立服务型政府，为农村提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求。

二、我国基层服务型政府建设存在的问题及原因分析

（一）社会主义新农村建设与基层政府的职能定位

我国农业税的取消，标志着“以农养政”时代的结束和工业反哺农业、城市支持农村新阶段的开始，在新的历史时期，乡镇面临着截然不同的任务和工作内容，客观上要求尽快转变职能。作为乡镇政府，由于所处位置和面临的具体工作，其职能转变主要应集中在强化“社会管理”和“公共服务职能”两大方面：

1、乡镇政府担负着一系列社会管理任务

乡镇政府的社会管理职能包括社会秩序和治安的维护；国家重要政策的贯彻落实，如人口政策、土地政策；管理属地的国有后备资源，如国家的森林、矿产、河流等；对小城镇的规划、建设和管理，在城乡统筹发展中，随着城市化的发展，这方面的职能将会不断增大；培育和监管乡村各种市场经济关系，维护正常的社会经济秩序，目前在市场的监管方面，主要是由国家相关部门通过垂直管理体制进行，但是随着市场经济的发展，现在很多制假贩假、偷税漏税、商标侵权、破坏资源、污染环境、违反安全生产规定等行为大量发生于县及县以下农村地区，直接危害和威胁着广大农民的人身财产安全，客观上要求加强县乡政府在这方面职能的发挥。

2、在新农村建设条件下，乡镇政府的工作重点客观上要求转向为广大农民提供服务和推进各项公益事业的发展上来

按照现代政府理沦，政权存在的理由和基础就是为社会提供公共产品和公共服务，对于乡镇政府而言，目前这方面的职能显得尤为迫切和重要。首先，在城乡统筹发展条件下，为农民提供更多、更好的公共产品和公共服务是乡镇政府工作中的重要内容，特别是鉴于长期以来我们对农村公共产品供给不足，欠账太多，目前这方面工作显得尤其紧迫和重要。其次，在发展农村市场经济和国家“以工补农”的情况下，广大农民群众也迫切需要政府为他们提供各种服务和公共产品。如在发展市场经济过程中，广大农民市场信息不灵、资金和技术缺乏、农业生产资料无保证、农业产业结构和产品结构不合理、同市场的联系缺乏通畅的渠道，急需政府的帮助和引导。对于那些涉及到农村可持续发展的公共产品，包括大型的农田水利设施和农业固定资产投资、农村基础教育、农民的医疗保障和农村社会保障体系建设、农村交通事业的发展以及环境的保护等等，也只能由政府来供给或经政府承头组织解决。另外，目前农村正在兴起和发展各种自治组织，也极需乡镇政府的关心、帮助和指导。

对乡镇政府社会管理和公共服务职能的划分，只是在理论上一种大致和相对的划分，实际上在具体的运行中，这两方面职能经常是交织在一起的，很难完全把他们分清楚。特别是随着我国城乡一体化发展，乡镇政府职能日趋完备，这两方面职能将会越来越融合在一起，即融管理于服务，融服务于管理，这是当前和未来乡镇职能转变中的一个新特征。

（二）当前基层政府建设存在的问题及原因分析

乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。改革开放以来，我国逐步形成了“乡政村治”局面，但在现有的治理格局中，存在着一系列问题。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，但是从总体上看，无论是职能作用还是体制现状，乡镇政府与宪法规定和所应承担的任务比，都存在着较大的差距和不适应。

1、乡镇缺乏一级政府应有的独立性，容易形成“向上负责，向下收费”的状况

按照宪法规定，乡镇在我国政权构架中属于相对独立的一级政府，但实际情况是在县乡关系中普遍存在着向上集中的特征，这主要表现在县政府对乡镇的人事和财政享有较大的控制权。在人事上，虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运作中却主要是由县委常委会讨论决定乡镇长的人选。在财政上，乡镇政府并没有真正形成一级财政，其主体财政基本上是由县政府在控制。在这种高度行政化的控制方式下，乡镇干部只有无条件执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。

2、乡镇财力不足造成组织行为和公共目标的变异，这是乡村关系恶化的重要原因之一

自1994年税制改革以后，乡镇运转经费普遍不足，处于行政体系末端的乡镇政府税源难以自控和保证，而乡镇机关人员又在不断的增加，带来工资费用急增，造成各级财政支出不断扩大和乡镇债务负担日益沉重。在这种情况下，政府的公共目标不断被各种自利性目的和行为侵蚀或取代，乡镇既不可能正确履行政府应尽的职责，又使自己成为基层各种矛盾的焦点，社会上各种批评、质疑之声不绝于耳。

3、由于缺乏压力和动力机制，政府工作人员缺乏向农民服务的自觉性和工作热情

基层政权，乡镇政府理应承担大量的公共服务职能，但是由于长期以来我国实行的都是重城市轻农村的公共产品供给政策，县级政府在对乡镇政府的考核中，公共服务在考核指标中往往只占很小的一部分，而且无刚性要求，因此乡镇干部对公共服务的兴趣和积极性普遍不高。同时由于长期以来我们对农村实行的都是强制性的权力控制方式，一般农民群众很难产生对政府公共服务的诉求，更谈不上正式的诉求途径和压力手段。这样乡镇政府既缺乏公共服务的意识，又缺乏提供公共服务的能力和手段，离服务型政府的要求甚远。

4、乡镇集中了上下各方面的矛质，问题复杂，改革的难度大、反复大

乡镇问题一直是近年来从中央到地方人们关注和研究的重点问题，其间各种改革措施一直没有停止过，但收效不大，其中原因复杂:一是乡镇问题与旧体制集中治理的方式相联，改革的难度大。如乡镇干部长期以来习惯于权力治理方式，现在要从根本上改变，无论是意识还是行为转变起来都很难。二是乡镇改革的整体性和配套性不强。如乡镇改革牵涉到县级政府的配套改革，乡镇要建设服务型政府，必须考虑解决服务供给能力，这些问题不解决，很多存在的问题就无法解决。三是利益规约，乡镇改革涉及到人员的调配和权力的重新配置，这之中牵涉到各种复杂的利益关系。四是改革缺乏实质性的举措，缺乏持续性的制度支持。

三、我国基层服务型政府建设途径——基于基层政府的职能而建设

要解决目前乡镇存在的问题必须进一步推进体制改革，新一轮乡镇体制改革的目标是创建服务型政府，这就要求政府转变职能，而前提就是转变理念，否则，政府的服务就不能落到实处。要由过去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”转变。以科学发展观为指导，牢固树立执政为民的思想。

（一）以建立大部制为基层政府改革的突破口，健全服务型政府的运行机制。

实行大部制是政府机构改革的主题和重点，要整合和优化政府职能，以更好地为广大人民群众服务。随着市场经济的发展，政府公共服务正在向综合化方向发展，因此，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中的关键。政府必须实行全方位的管理，建立科学的服务型政府的运行机制。

（二）改革县乡关系，建立责任和权利相统一的乡镇政府体制

作为一级政府，乡镇应具有相对的独立性，这是发挥政府职能的基础。在这个问题上，目前首先应明确县乡关系，分清县乡不同的责任。应该看到，随着乡村关系的发展演变和乡镇政府民主政治的发展，县乡之间需要有一个相对明确的界限。作为上级政府，不能随意把属于自己的事权责任硬性下放给下级乡镇，在工作安排上，应坚持适度和必要性原则，县乡关系应保持必要的自主和协商。其次，尽快通过人事和财政体制改革，使乡镇政府拥有相对独立的人事权和财政权。乡镇的人事制度改革应和乡村民主建设结合起来，逐步把决定权交给人民群众。在财政体制改革上，应该确立事权与财权相统一原则，在合理划分事权的基础上，适度调整各级政府间的财政分配关系，加大中央和省级政府财政转移支付力度，让基层政府的财政能力大体上能够与履行的职能相适应。

(三)围绕乡镇职能转变，推进服务型政府组织体系的建设

首先，乡镇政府在经济管理方面的事务要逐步减少，而社会管理和公共服务，特别是公共安全、社会稳定、民政、教育、卫生、计划生育等方面的工作要成为乡镇政府的主要工作内容，政府要把精力和资源更多地用于为老百姓提供公共服务和公共产品的供给上。其次，乡镇的机构设置和组织形式应作较大调整。乡镇的机构要裁并，人员要进一步精简，在机构设置和人员安排上，要突出和偏重公共服务职能的需要，在这方面要作进一步的探索。第三，乡镇政府的组织管理、工作方式和业绩考核要与为基层农民服务紧密结合起来，以此作为重要的考核标准。乡镇在从微观经济领域中退出来的同时，其经济方面的职能主要转变为维护公平竞争的环境，减少交易成本，为农村经济发展提供一系列服务。在乡村关系上，要变直接干预为指导、协调和帮助，乡镇政府要在农民教育培训、科技服务、农产品流通、农民创业融资以及农业和农民的法律保障等多方面提供服务和帮助。在服务方式上，要在现有的基础上作进一步改革和完善。

(四)适应村民自治的发展，加强乡镇民主政治建设

乡镇是村民自治与县级政权之间的基层政府组织，在这种上下不同的组织构架中决定了它既不能完全等同于县级政府，又不能混同于一般的村治组织，而应该兼具两者的特点，这就是有限自治。其理由如下：一是乡镇政府是我国“二元”治理下的产物，长期以来乡镇政府的主体资格并没有完全实现过，这是县乡“高压型”控制方式的重要原因；二是自改革开放以来，随着农村民主的不断发展，必然要对乡镇治理方式和乡村关系形成冲击和提出新要求，由于乡镇和村治方式上的不协调，引发了乡村关系间一系列矛盾和冲突；三是随着国家“以工补农”政策的实施，国家将向农村投人大量的资金、物资和项目，要使这些投入达到预设目标和效果，必须增强基层民众对政府的影响力和控制方式，即发挥“权利”对“权力”的影响和制约。四是自1998年四川遂宁市步云乡试行由全体选民直接选举乡长以来，目前全国很多地方都开始试行乡镇长选举方式改革，先后出现了“直选”、“公推公选”、“两推一选”、“三票制”等各种形式，为乡镇试行有限自治积累了经验。

(五)推进农村组织的发展，为各类农民自治组织的发展提供积极的帮助和支持

在我国，各类农村组织发展是目前我国农民组织化和制度化发展的重要形式，包括共青团、妇联、老年协会、行业协会、农会、经济合作社组织等等。这些组织的存在，对于改进农村现有的社会组织关系，增强农民维护自身权益和表达他们的利益愿望，参与社会公共事务以及更好的走向市场经济等各个方面都具有重要的积极作用。当前我们既要充分认识农村自治组织发展的重要意义，放手让农民根据自身的需要改造和重建自己的组织，同时又要为他们的发展提供良好的环境条件，帮助他们发展。特别要注意支持和帮助各种经济合作组织的发展，政府要为他们的发展提供一定的政策扶持措施。通过农村组织发展，使目前由政府和农民这种单线型农村社会结构，逐步转变为政府、社会组织、农民多线型的社会结构，让各类经济合作组织成为基层政府社会职能转移的重要渠道和载体。

(六)创新国家农村政策体系，加大对农村公共事业发展的政策支持力度

要创建乡镇服务型政府还离不开国家大环境的支持。首先在国家政策供给体系上，要改变目前的城乡分治情况，尽快实现城乡供给平衡。其次，要改进资源配置方式和途径。要按照公共产品的类别、层次，确定城乡公共产品供给主体，明确区分政府与农民各自承担的供给责任；要改变配置方式，即由过去的权力配置改为法律配置，防止各级政府层层截留；同时要改变自上而下的决策机制，让民众参与决策和管理。第三，进一步深化农村改革，不断推进农村市场化发展。如赋予农民更为完整的土地产权，鼓励有条件的地方积极探索土地经营流转制度改革；在农民土地的征收上根据市场效益，提高征收标准，注意保护农民的利益；各地要从实际出发，在遵循市场经济规律的基础上采取灵活的政策措施，包括政府可以通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间组织投资农村基础设施建设，以财政补助的形式鼓励农民职业培训、用补贴的办法推广农业先进技术，加快医疗卫生制度改革，等等。第四，注重农民流动转移的配套政策，解决农民入城后的后顾之优。如户籍管理制度的改革、农民转移后的土地处置政策、农民工子女人学、农民工的市民待遇等等。

参考文献：

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乡镇法治政府建设工作要点篇7

一、工业经济

合理确定招商重点。工业基础较为单薄的乡镇和生态维护区域，1编制乡镇、开发园区产业发展规划。重点加强农业和旅游招商，积极引进一批农业产业化龙头企业和旅游项目；对工业项目，尽量向开发园区、镇、集镇等地集中。牵头责任单位：县发改委；协同责任单位：县农委、经委、规划局、招商局、旅游局，各乡、镇人民政府，各开发园区管委会）

对招商项目从产业布局、项目选址、环境维护、税收贡献、投资强度等方面进行综合审查，2严格招商项目预审机制。变“招商引资”为“招商选资”年，力争引进县外资金增长30%以上、超亿元项目15个。牵头责任单位：县招商局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

精心谋划一批项目，3瞄准国家产业政策和投资导向。完善项目报批手续，丰富县级项目贮藏库，力争有更多的项目挤入国家和省市计划的盘子。加强项目调度，排定200个投资额超千万元的重点项目，落实“一个项目、一个领导、一套班子、一抓到底”工作运行机制。定期召开项目推进联席会议和现场办公会，及时开具项目调度单，协助项目单位解决具体问题。建立健全项目信息报送机制和管理台账，对重点项目实施全程监管。积极推进与央企合作，对已签约的河航道及码头建设等项目抓好跟踪落实。牵头责任单位：县发改委；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

中盐一期等项目建成投产。牵头责任单位：循环经济示范园管委会；协同责任单位：县政府有关部门）4力促马钢、桑铌等项目早日动工建设。

保证水电气、运输及企业用工等要素供给，5加强工业经济运行调度和监测。确保企业无障碍生产经营。加大银企对接力度，着力化解企业融资难题。年力争实现规上工业总产值258亿元。建立完善全县重点技术改造项目库，整合各类创新扶持资金，重点支持高生长型企业和重大创新项目。强力推进企业改制，加大存量土地收储和出让力度，安排专项资金，争取在一年半内完成国有集体企业改制任务。牵头责任单位：县经委；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县发改委、建设局、招商局、投融资管理中心、科技局、供电公司）

落实各项外贸促进政策，6加大对外贸入口型企业的扶持力度。力争进出口总额增长20%以上。牵头责任单位：县外贸局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会）

从源头控制污染总量。深入开展环保执法专项行动，7严格执行项目环评审批和“三同时”验收制度。实现污染物达标排放。加强水环境综合治理，加快推进集中式饮用水水源地维护区划定工作，重点防治工业污染、生活污染和农村面源污染，确保饮用水源安全。牵头责任单位：县环保局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

大力发展新型墙材。牵头责任单位：县建管局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，8全面淘汰18门以下小轮窑。各开发园区管委会，县政府有关部门）

二、新农村建设

发展壮大蔬菜产业，9认真落实奖补政策。新增设施栽培2000亩、露地蔬菜15000亩、水生蔬菜3000亩，强力推进“一乡一业”一村一品”力争新增15个市级、6个省级、1个部级农业产业化龙头企业。大力实施“城乡清洁工程”抓好18个村庄环境整治项目。加快农村土地流转进程，所有乡镇建立土地流转服务中心，力争新增规模流转土地2万亩。全面落实良种补贴、农机具购置补贴等惠农政策。健全农民负担监管长效机制，确保农民负担不反弹。牵头责任单位：县农委；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

着力实施水产跨越工程和畜牧升级计划，10突出发展现代养殖业。全面完成无规定动物疫病省级示范区建设任务。牵头责任单位：县畜牧水产局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府有关部门）

抓好乡村绿化，11重视发展苗木花卉产业。高标准建好合宁高铁绿色长廊、中日友好林五期工程。牵头责任单位：县林业局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，团县委）

建立“建、管、养”长效机制。牵头责任单位：县交通局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，12加强乡村道路建设。新建100公里“村村通水泥路”延伸工程；完成路等道路建设任务；进一步深化农村公路养护体制改革。各开发园区管委会，县政府有关部门）

改造危桥34座；继续实施农村饮水平安工程，13积极改善水利设施。扎实推进国有灌区和泵站改造工程；除险加固小型水库34座。解决6.82万人的饮水平安问题；实施河马桥段河道整治工程。牵头责任单位：县水务局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会）

建设新能源利用示范工程。牵头责任单位：县能源局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，14重视农村能源工作。各开发园区管委会，县政府有关部门）

全面推进“强乡带村”牵头责任单位：县发改委；协同责任单位：集镇、镇、镇、镇人民政府，15认真开展扩权强镇试点工作。县政府有关部门）

县政府有关部门）16积极开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作。牵头责任单位：县财政局；协同责任单位：各乡、镇人民政府。

三、东部新城建设

开工建设八斗路东段改建工程，17完成站北路东段、通济桥绑宽加固工程。规划建设集路，适时启动桴槎路北段、路东延工程。加快旧城改造拆迁恢复楼建设进度。确保日供水量10万吨的自来水厂及县污水处置厂二期、污水处置厂一期工程按期竣工投产。认真实施段综合治理工程。加快县城及撮镇等重点区域污水管网建设，加速推进河污水截流工程。新建2座公园、2处停车场、2座公厕、1座垃圾中转站、1个农贸市场。牵头责任单位：县建设局；协同责任单位：镇、人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

适时开通至撮镇、集公交车。牵头责任单位：县交通局；协同责任单位：镇、集镇、镇人民政府，18全力支持和配合合店路二期、路二期、南淝河大桥、环巢湖道路等省市重点工程建设。各开发园区管委会，县政府有关部门）

新区管委会，19全力支持和配合高铁南环线和京福高铁等国家重点工程建设。牵头责任单位：县发改委；协同责任单位：镇、集镇、镇人民政府。县政府有关部门）

县政府有关部门）20继续加大对超限超载车辆和运输市场的治理力度。牵头责任单位：县公安局、交通局、公路分局；协同责任单位：各乡、镇人民政府。

21启动建设县老年大学和老干部活动中心。牵头责任单位：县老干局；协同责任单位：县政府有关部门）

强化用地保证，22提高新区道路等级。加强规划引导，实现产业错位发展，突出抓好食品工业园、家电生产园、机电制造园建设。牵头责任单位：新区管委会；协同责任单位：县政府有关部门）

提高接纳大项目的能力。牵头责任单位：循环经济示范园管委会；协同责任单位：县政府有关部门）23全面加快循环经济示范园工业原水厂、铁路专用线、专用码头、特勤消防站等配套设施建设。

依照产城一体化理念，24加快东城新市镇建设步伐。坚持公益设施先行，实施城南新村拆迁安排点建设项目，推进产业集聚和人口集中。牵头责任单位：东城新市镇建设指挥部办公室；协同责任单位：县政府有关部门）

启动县政务文化新区规划编制工作，抓好县城4个集中拆迁安排点的规划和建设，全面完成乡镇总体规划编制任务，科学编制百村规划，严格规划刚性约束。牵头责任单位：县规划局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会,25认真编制县城乡统筹规划和县城市政、文教体卫等专项规划。县政府有关部门）

坚持节约集约利用土地，26强化国土资源管理工作。坚守耕地红线，加大执法力度，严肃查处土地违法违规案件。继续推进农村集体土地“三权”发证工作，引导群众依法合规使用土地。巩固龙泉山地区矿山开采企业关闭工作效果，继续规范矿产资源开采秩序，试行采矿权招拍挂出让制度。以八斗镇大张万亩整村推进项目为重点，认真实施21个缩村让地推进新农村建设项目，确保3500户农民入住新居、用地指标归还到位；积极申报建设用地置换项目，争取用地周转指标4000亩。牵头责任单位：县国土资源局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

对县城市容环卫等实施网格化管理，27进一步抓好绿化、灯饰、市政等各项乡村管理基础工作。力争年跨入全省文明县城行列。牵头责任单位：县文明办；协同责任单位：县建设局、规划局、乡村管理行政执法局，有关乡、镇人民政府，各开发园区管委会）

明确工作责任，28全面落实预防和查处违法建设的长效管理机制。推进联合执法，严厉查处违法建设。牵头责任单位：县城市管理行政执法局；协同责任单位：县建设局、规划局、房管局、国土资源局、公安局、工商局，有关乡、镇人民政府，各开发园区管委会）

四、第三产业和建筑业

培育特色商贸圈。结合合店路拓宽改造，精心打造沿河东路北段新城市综合体。因地制宜发展购物、美食、娱乐等特色商业街区。支持申报建设商贸物流开发区。不时完善华东（国际）建材城、裕隆农机大市场、农产品批发市场、钢材大市场等大型专业市场的功能和配套服务，规范行业秩序，优化经营环境。继续实施“万村千乡市场工程”和“新网工程”新增农家店130家。推进“双百市场工程”提升市场档次。巩固“家电、汽车、摩托车下乡”工作效果。力争社会消费品零售总额增长20%以上。牵头责任单位：县商务局；协同责任单位：县建设局、规划局、工商局、供销社、财政局，各乡、镇人民政府）

进一步完善岱山湖景区的配套设施，30编制文化园、旅游度假区等专项旅游发展规划。以晋升4A级景区为新起点。增强对外吸引力。支持渡江战役总前委旧址纪念馆申报国家4A级景区。加快褚老圩新四军东进抗日纪念馆动态展厅建设进度。加速丰宝生态农业示范园、山庄等农家乐项目建设。推进“以节促旅”继续举办荷花节、鲜枣节等特色节庆活动。牵头责任单位：县旅游局；协同责任单位：有关乡、镇人民政府，县政府有关部门）

实施建筑企业“回归工程”吸引建筑企业返乡发展，31认真落实《关于进一步加快建筑业发展的若干意见》规划建设建筑产业园。努力打造总部经济。鼓励引导企业弘扬“徽匠”精神，树立“品牌意识”开拓外埠市场。力争建筑业总产值超110亿元，新增1-2家壹级总承包企业。大力发展节能节地、节水节材的绿色环保建筑。牵头责任单位：县建管局；协同责任单位：各乡镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

增加普通商品住房供给，32进一步完善住房供给体系。支持居民自住和改善性购房需求。积极引进省内外知名的房地产开发企业、建筑施工企业，提高建设品质，提升项目品位。进一步完善房地产交易、中介服务体系，加强物业管理工作。加快廉租住房二期工程建设进度，向符合条件的乡村低收入家庭发放租赁补贴。牵头责任单位：县房管局；协同责任单位：镇、人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

五、社会建设

依照省、市要求，33继续集中精力抓好29项民生工程。落实配套资金，适度扩面提标，加大工作力度，加快推进步伐，保证工程质量，不时取得保证和改善民生的新成果。牵头责任单位：县民生办；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

促进义务教育均衡发展、各类教育协调发展。积极推动一中新校区建设工作，34努力提高教育水平。支持一中争创省级优秀示范高中。力争新增1-2所市级示范高中和特色学校。完成年度校舍加固改造任务，进一步改善中小学办学条件。牵头责任单位：县教育局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

加快县中医院门急诊综合楼建设进度，35积极稳妥地推进基层医药卫生体制综合改革。继续加强城乡卫生服务体系建设。积极推进县人民医院新址建设工作，建成113个规范化村卫生室。大力开展维护国家利益卫生运动，切实抓好甲型H1N1流感等污染病防治工作。改造农村卫生户厕7000座。牵头责任单位：县卫生局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

各开发园区管委会，36深入推进食品药品平安专项整治。牵头责任单位：县食品药品平安监管局；协同责任单位：各乡、镇人民政府。县政府有关部门）

努力稳定低生育水平。牵头责任单位：县人口计生委；协同责任单位：各乡、镇人民政府，37切实抓好人口和计划生育工作。各开发园区管委会，县政府有关部门）

县政府各部门、各直属机构）38认真开展第六次全国人口普查工作。牵头责任单位：县统计局；协同责任单位：各乡、镇人民政府。

各开发园区管委会，39加快县文化广电大厦建设进度。加强乡镇综合文化站和农家书屋建设。组织开展群众喜闻乐见、丰富多彩的文娱活动。牵头责任单位：县文广新局；协同责任单位：各乡、镇人民政府。县政府有关部门）

抓好国防动员和后备力量建设。牵头责任单位：县人武部；协同责任单位：各乡、镇人民政府，40高度重视人民武装工作。县政府各部门、各直属机构）

切实解决好被征地农民的社会保证问题。加强社保基金扩面征缴工作，41扎实推进新型农村社会养老平安试点工作。认真落实征地弥补政策。加大清欠力度。继续做好就业再就业工作，结合市创建部级守业型城市，加快省级农民工守业园建设，以守业促进就业。牵头责任单位：县劳动和社会保证局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

理顺社区工作体系，42积极争创“全国双拥模范县”高度重视社区建设。完善配套设施，增强服务功能，将改制分流人员尽快纳入社区管理。牵头责任单位：县民政局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

适时启动县直事业单位管理体制改革。牵头责任单位：县人事局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，43稳妥实施事业单位绩效工资改革。建立和完善乡镇事业单位考核聘用制度。县政府各部门、各直属机构）

加快科技强警和公安信息化建设步伐，44切实加强社会治安综合治理和治安防控体系建设。严厉打击各类犯罪活动。牵头责任单位：县公安局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

全面推进“综治进民企”和村级综治工作站建设，45充分发挥乡镇综治中心作用。积极创立“平安”牵头责任单位：县综治办；协同责任单位：各乡、镇人民政府，各开发园区管委会，县政府有关部门）

做好“五五”普法验收工作。牵头责任单位：县司法局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，46深入开展“法治”创建活动。县政府各部门、各直属机构）

坚持重心下移，47扎实抓好工作。深入开展矛盾纠纷排查调处和领导干部接访、带案下访活动，最大限度地减少社会和睦谐因素。牵头责任单位：县局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

着力抓好重点行业和领域的平安整治。牵头责任单位：县安监局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，48高度重视平安生产。县政府各部门、各直属机构）

六、财税金融

加大税务执法力度。加快建立部门、乡镇、村居三级协税护税网络和涉税信息共享机制，49加强税源管理。进一步扩大协税护税范围。加强政府非税收入征管，严格执行“收支两条线”将行政事业性收费、罚没收入等各项非税收入及时足额征缴入库。对非税收入实行集中调剂和超收统筹，增强政府的调控能力。不时优化财政支出结构，增加公共服务支出，保证乡镇、村居两级正常运转，加大对“三农”教育、科技、文化、卫生和民生工程的投入。推进财政管理科学化、精细化，逐步将国库集中支付向乡镇延伸。严格执行《县县级预算管理暂行方法》提高预算编制水平，增强预算刚性约束。严格政府推销管理，降低推销本钱。加强国有资产管理。完善县乡（镇）财政管理体制，充分调动乡镇、开发园区抓收入的积极性，力争工商税收超亿元的乡镇、开发园区达3个，超千万元的乡镇、开发园区达8个。牵头责任单位：县财政局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

大力压缩会议、接待、考察等经费支出。牵头责任单位：县监察局；协同责任单位：各乡、镇人民政府，50从严控制公务购车。县政府各部门、各直属机构）

力争全年新增贷款13亿元。适时成立县金融办。争取徽商银行在县设立分支机构，51制订出台《县金融机构支持地方发展考核奖励方法》鼓励和引导金融机构扩大信贷投放。湖州商业银行在县设立法人机构。牵头责任单位：县人行；协同责任单位：县财政局、投融资管理中心、发改委、经委，县内各金融机构）

增强融资能力，52继续做大做强县投融资平台。力争融资突破10亿元。牵头责任单位：县投融资管理中心；协同责任单位：县政府有关部门）

七、政府自身建设

针对重大事项，53进一步完善科学决策、民主决策机制。建立健全调查研究、专家论证、公开听证、媒体公示、网上征询等制度，扩大社会公众的参与度。严格遵守《县人民政府行政行为规范》促进依法行政。加大政府信息公开力度，进一步增强政府工作的透明度和公信力。推进电子政务建设，提高信息化工作水平。抓住督点，积极开展专项督查，适时进行通报，不时提高政府的执行力。牵头责任单位：县政府办公室；协同责任单位：各乡、镇人民政府，县政府各部门、各直属机构）

县政府各部门、各直属机构）54科学编制“十二五”发展规划。牵头责任单位：县发改委；协同责任单位：各乡、镇人民政府。

乡镇法治政府建设工作要点篇8

 

关键词:国家政权建设  乡镇体制改革  乡镇自治 基层政府建设  村民自治

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。

3．建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是．建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的塾础上．整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能．其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之．我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破：光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革．也难有实质性的进展．还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。