户籍管理制度范文

户籍管理制度篇1

要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。

一、小城镇户籍制度改革进程回顾

农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。

1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。

2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。

在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。

二、小城镇人口状况

关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。

表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。

表1部分年份小城镇基本情况

附图

资料来源：[1]《中国统计年鉴》（相关年份），中国统计出版社.

[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.

[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.

根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。

表21999年各地带小城镇人口情况人／个

地带平均人口平均非农业人口平均劳动力人数平均企业人员数

东部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全国5009216926121077

说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。

②此表的人口指的是镇区的人口。

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。

表31999年各地带小城镇人口规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

表41999年各地带小城镇非农业人口规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。

三、小城镇人口中实际非农业人口估算

在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。

表5企业人数超过镇劳动力总数的城镇分布

地区数量（个）比重(%)

东部65053.0

其中：江苏14311.7

广东14812.1

中部27022.0

西部30625.0

其中：重庆13511.0

全国1226100.0

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：

期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）

这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。

从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。

表61999年各地带小城镇非农业人口增长潜力万人，%

地带实际非农业人口期望可增加期望可增加非

非农业人口①农业人口比重②

东部1935130967.6

中部118933428.9

西部62017728.5

全国3744182048.6

注：①期望可增加非农业人口＝A类城镇的期望非农业人口-A类城镇的实际非农业人口

A类城镇指的是：期望非农业人口＞实际非农业人口的小城镇

B类城镇指的是：期望非农业人口＜实际非农业人口的小城镇

②期望可增加非农业人口比重＝期望可增加非农业人口／实际非农业人口

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

表71999年各地带小城镇企业员工人数规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西

部地区的效果不大

四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论

在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。

首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。

其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。

第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。

第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修订日期：2002-4-3

【参考文献】

[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.

[2]涡阳城镇户口大甩卖.北京青年报，1999-9-11.

户籍管理制度篇2

为认真贯彻执行《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》（云政发〔*〕137号）（以下简称《意见》），按照《昭通市人民政府关于贯彻执行省政府深化户籍管理制度改革的实施意见》（昭政发〔*〕52号）要求,积极稳妥地推进户籍管理制度改革，推动城镇化建设，促进经济社会发展，结合我县实际，提出如下实施意见。

一、充分认识贯彻执行《意见》的重要意义

户籍管理制度是社会管理体系的重要组成部分。我县自*年实施小城镇户籍管理制度改革以来，在促进全县经济社会发展和小城镇建设，维护社会稳定方面发挥了重要作用。但随着改革开放的不断深入和经济社会的发展，已逐渐不适应经济社会发展的需要。省政府《意见》的颁布实施，为我县进一步深化户籍管理制度改革，带动农村人口与农村剩余劳动力向非农领域或中心城镇合理有序流动，推动城镇化建设，加快经济社会发展创造了有利条件。各乡镇、各部门要充分认识贯彻落实省政府《意见》的重大意义，把推进户籍制度改革列入主要日程，确保《意见》顺利贯彻落实。

二、贯彻执行中需要进一步明确的有关问题

（一）明确各部门工作职责

户籍管理制度改革是一项涉及面广、与群众切身利益息息相关的工作，公安、民政、司法、劳动社会保障、人事、教育等部门要按照各自职能和权限，加强协作，做好户籍管理制度改革的相关工作。公安机关负责做好户籍审批及登记工作；民政部门负责研究制订统一规范的《不需要领取低保承诺书》和《不需领取低保登记备案证明》，认真受理申请落户的居民的《不需要领取低保承诺书》，出具《不需领取低保登记备案证明》；人事和劳动社会保障部门负责鉴证申请落户的大中专毕业生与用人单位签订的《云南省劳动合同书》和《云南省事业单位聘用合同书》的合法性和有效性；教育部门负责做好对申请落户的大中专毕业生毕业证书合法和有效性的认定；司法部门负责做好申请赡养孤寡老人的司法公证工作。

（二）明确户籍制度改革内容

1．在全县范围内取消农业户口、非农业户口性质划分，按照实际居住地、就业地登记户口、人户一致的原则，实行城乡统一的户籍登记管理制度，统称“居民户”，停止涉及各类户口性质变更的户口审批。公安机关结合户改工作逐步核发无性质区别的居民户口薄。

2．按照合法固定住所、稳定生活来源的准入条件，受理居民迁入县城规划区内的落户申请。县城规划区内的迁移，或县内其它乡镇间居民的迁移，按原规定办理。

3．放宽大中专毕业生落户条件。凡属县内国家机关招录的公务员、行政事业单位就业人员、或在我县范围内就业的省内应届或往届大中专毕业生以及引进的专业人才，本人尚无合法固定住所的，可在单位所在地落户。

4．放宽“三投靠”落户直系亲属的投靠范围，包括配偶、未婚子女、合法收养的未成年子女、不能独立生活的成年残疾子女以及离婚或丧偶子女。

（三）放宽投资纳税人员的落户条件

继续执行《昭通市人民政府关于服务招商引资户籍管理暂行规定》（昭政发〔2006〕65号）中关于“投资类”相关落户规定。

（四）规范出生登记落户制度

严格执行《中华人民共和国户口登记条例》，凡出生婴儿（含超计划生育、非婚生育），由户主或监护人凭出生医学证明，没有出生医学证明的，凭当地村居委会证明和知情人证明，准予随父或母登记落户。

（五）明确户口审批权限

户口迁移审批权限原则上由县公安局实施。县内其它乡镇居民需迁入县城规划区的，以及外县人员迁入本县的必须经县公安局审批同意。除迁入县城规划区外的，县内其它跨乡镇的迁移，由迁入地派出所所长审批落户。疑难复杂户籍迁移问题或成建制搬迁、大型基础设施建设移民等户籍迁移问题报市级乃至省级公安机关审批。

（六）关于户籍证件的法律效力

对《意见》实施前签发的户籍证明中的户口性质标注不再具有证明公民身份的意义。《意见》实施后公安机关向有关部门和居民出具的户口证明，只能证明公民的身份，不能作为享有有关待遇的依据。

（七）其它有关问题

1．取消附加在户籍管理制度上的限制。取消我县行政机关招考公务员、事业单位招考工作人员、企业用工等设置的户籍限制的规定，县内居民均有平等参与竞争的权利。取消针对农村居民和外来人员进城务工的各种限制和收费。

2．建立健全流动人口户籍登记备案制度，准确掌握外流人员底数和去向，准确掌握流入暂住人口基本情况，为政府决策提供准确的人口依据。

三、加强领导，精心组织、确保《意见》顺利实施

（一）深化户籍管理制度改革，事关人民群众切身利益，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、推动经济社会又好又快发展的重要举措。各乡镇人民政府要进一步加强领导、精心组织、做到责任落实、工作落实、措施落实，确保户籍管理制度改革顺利实施并不断深化。各有关部门要加强沟通，强化协调配合，共同做好贯彻执行《意见》的工作。要认真清理与《意见》不符的政策规定，努力提高依法行政水平。要加强舆论引导，采取各种有效形式，加大宣传力度，营造良好的社会氛围。

（二）实行城乡统一的户籍管理制度，将对现行的城市建设、人口与计划生育、农村土地承包、医疗卫生、教育、社会保障、劳动就业、军队转业干部和退役士兵安置等政策产生重大影响。各有关部门要准确把握这次户籍制度改革实质和总体要求，加强调查研究，按照“积极稳妥、政策配套、因地制宜、协调发展”的原则，制订出符合实际，切实可行的实施办法，确保户籍管理制度改革与相关工作相互衔接、整体推进、协调发展。

户籍管理制度篇3

关键词：户籍；治安；制度；溯源

中国古代户籍制度和现代户籍制度从本质上讲没有什么区别，它们都是为维护国家统治秩序和社会治安服务的。然而，恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”古代社会，生产力低下，小的、供个人使用的劳动工具，保守的生产技术基础和小生产方式居于主导地位；商品经济极不发达。自然经济是社会的基础等，与这种封闭性的经济结构相适应。古代社会的政权都是高高地凌驾于整个社会之上的强权政体，带有极大的专制性、野蛮性和随意性。

然而，封建社会的社会分工不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，国家对社会的管理相对说来要简单得多，某一机构往往同时兼有多种职能。例如，不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，在当时来说并不奇怪。下面，追溯三国到宋朝的基层治安机构和户籍制席的原形史略，可以见得它们是集多种职能于一身的。

三国至隋的基层治安组织概况

公元220年，(黄初元年)，到公元581年(开皇元年)，中国历史继东汉末年激烈的兼并战争之后，进入了封建割据对峙的三国两晋南北朝时期。这一时期，是中国封建法律制度长足发展的时期。三国两晋南北朝各王朝统治者，为了巩固政权、壮大力量，在动乱中求得生存和发展，立法、行政、司法都进行了编集工作。

当时社会分工的不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，如户籍管理的机构往往同时兼有治安、行政，司法等多种职能。因而，三国时代不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，而设置了基层户籍治安机构。其概况是这样的：县以下的基层组织，均沿袭汉制为乡、亭、里三级机构。

所谓乡，为县以下的行政组织，设有三老，掌教化，地位最尊，固定人员。设有秩，只在人口较多，面积较大，事务较繁之乡设置，乡户五千户置之，为不固定人员，由郡委任，其地位较高。设有夫，由县委任，地位较低。与有秩职任相同，即听讼、收赋税。游徼，系在乡里捕盗贼，为治安工作人员。所谓亭，不是行政组织。是在县尉的指挥下专管治安的机构，设亭长或亭侯以禁盗贼。所谓里，其组织是：百家为里，里有里魁，掌理百家事务，里以下为什伍。

史至晋代，268年(泰始四年)，县以下乡的基层组织为里。五百户以上置一乡；三千户以上置二乡；五千户以上置三乡；万户以上置四乡。那么宋制，以五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；士什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之。十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齐、梁、陈各代，并沿宋制。所以终南朝之世，其基层组织，皆如秦汉。到了隋代，公元581年(开皇元年)，县以下的基层组织，令五家为保，五保为间，四间为族，置保正、闾正、族正等职。

唐代户口登记与核查制度

唐初统治者亲身经历了农民起义迅速隋王朝的过程，严峻的现实使他们认识到：随末法滥刑酷，是招致民变的重要原因之一。因此，他们十分重视建立和完善法制。

《大唐六典》是以唐朝现行各部门机关按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理体制、机构组织、职权、官员品级、编制员额、考课以及相关制度等方面都有明确规定。唐律是我国封建社会鼎盛时期的产物，它所确认的规范完备周详，涉及到经济基础和上层建筑的两个方面，将秦、汉以来占统治地位的法律思想和行之有效的立法、司法经验加以制度化、法律化，使之更切合于地主阶级的利益和封建专制主义中央集权制度的需要，成为一部具有代表性的完备的封建律典。

唐朝的户口登记与户籍核查制度也达到了顶峰。汉末以来。州、郡、县三级制，地方机构庞大，州郡体制混乱，出现“地无百里，数县并置；或数不满干，二郡分领”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，开皇三年(583)，根据“存要去闲，并小为大”的原则，合并一些州郡，取消郡一级建制，改为州县二级制。

唐代为了不断完善户籍治安基层组织，把县以下的基层组织改为乡、里两级。所谓乡一级是虚设的组织。所谓里一级是实际行使基层政权的单位。唐代规定：百户为里，设里正；五里为乡，设耆老。所谓五里官，指的是五个里正。他们是乡中实际掌权者。所以，被看作是一乡中的贵重人物。担任里正者须具备一定条件。唐政府规定，里正系选勋官六品以下和富户白丁清平强干者充当。此后才为人们不愿干的一种差役。里正的职责。“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”所谓按批户口，就是查核户口，加强对人民的控制。

唐代的户籍管理制度很严密。因为户籍不仅关系到治安，而且还直接关系到均田制下居民的受田数额和国家的赋役征发。唐《户令》规定：“诸户籍三年一制。起正月上旬，县司责手实、计帐，赴州依式勘造。乡别为卷，总三通，其缝皆注州县(某乡)某年籍。州名用州印，县名用县印。三日内讫，并装璜。一通送尚书省，州县各留一通。”释：户令中明确规定户籍编造的时间是每三年一次，负责编定的衙门是州，户籍的编排是以乡为单位，编好以后，缮写一式三份，州、县各留一份，报送尚书省一份。

那么，州衙门是依据什么来编定户籍呢?依据就是令所属各县报送手实和计帐。手实和计帐是编造户籍的依据。而里正在编造户籍工作中的职责就是收手实，造籍书。《新唐书·食货志》：“里有手实，岁终，具民之年与地之阔狭为乡帐。”手实是牒状一类的文书，用于下上。《户令》中所指的手实，是民户申报户口的文书。元稹在《同州奏均田状》中把民户申报手实，称之为“自通手实状”。

而申报户口手实有如此规定：1、民户在申报手实时要注明户主，并且都要以户主的名义呈报。确定民户的户主，是编造户籍的一项重要内容。所以，准当户主，关系到受田数额与课役的征免。2、手实的主要内容为家口、年龄、田地。唐代的户籍特别重视人口和年状，在编造计帐之前，还要对手实中的人口年状“团貌”核实。田地是受还土地的依据，也得开列清楚。至于居宅等资料，不在户籍上登载，只是作为评定户等的依据。3、户主在手实上要保证内容属实。出土的贞观、载初年间的手实，末尾大都写有保证词：“若后虚妄，求受重罪”，“如后有人纠告。隐漏一口。求受违敕之罪”之类。这反映唐政府有允许纠告手实不实者的规定。

所谓计帐，每年底，里正根据手实中居民自报的年龄及田地面积，编成簿册，名为计帐。计帐每年一造，造时要进行“团貌”。其办法如延载元年(694)敕文所说：“诸户，口计年，将人丁、老疾、应免课役及给侍者，皆县亲貌形状，以为定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，听随时貌定，以付手实”。

户的评定是编造户籍的一项重要工作。编造户籍，还在户籍中注明户等。唐代户等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代户等评定的标准，是根据财产、丁口两项标准来谱写的。由县令与城乡父老一起评定，再由县司制成九等定簿。上报于州，经州司复核认可，注明在翌年编造的一式三份的户籍簿上。评定户等时间，据《唐六典‘尚书户部》规定：“每定户以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。与编造户籍的时间一样，也是三年一次。不过，评定户等要比编造户籍早一年。

所谓课户，户籍簿中还要注明是否课户。《通典·食货志》中的“丁中”条，引武德七年(624年)令：“男女始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一为丁，六十为老。”担负课役的丁口为课丁。凡户内有课口者，称为课户。

所以户籍薄就是根据手实、计帐、户等定簿而制成的。其内容首列户主姓名，次列男女人口，姓名，年龄，与户主关系，各男口下，注明是丁，还是中、小、黄。各女口下，注明是丁妻，还是寡妻妾。在户主名下注明户等，是否课户，及现时是否在负担课役。丁口项目之下，还载明应受田若干。在实行均田制期间，更详细载明应受田若干，已受田若干，其中口分、永业、院宅各若干。

里正，有调查了解本里户口变动情况并向上级申报的责任。在户籍工作中要严格遵守下述规定：

首先是严禁漏报户口。凡漏报户口(脱户)者，家长，徒三年；脱产及虚报年龄，以逃避课役的，徒一至三年。里正和州县长官也依所辖地区脱漏户口的多少，处以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脱漏户口以牟取私利的，以枉法论，处徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合户”。应该负担课役的丁口，如果利用疏远的亲属关系，把户口报入免役户中云，以逃避课役，犯者处徒刑二年。没有课役负担的人，为了“资荫赎罪”而相冒合户的，其情况比逃避课役为轻，但也要减二等论罪。里正以上的主管官吏知情不报者与同罪。三是限制析户分居。由于财产和丁口的多少，是决定户等高低的标准，人们就用分户异居的办法来分散财产和丁口，以降低户等，减轻课役的负担。

其次唐政府对分户有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孙“别籍异财”者，处徒刑三年。但对于要求分户而自愿不降低户等的，政府可以允许，因为这样不影响国家税收。二是政府对于遵守法令不分户的则给予一些优待：天宝元年(742)，唐玄宗敕令州县查勘，一家有十丁以上，允许免除两丁徭役，五丁以上允许免一丁徭役。

第三是唐代临时户口和外出人员报告制度：一是唐代在里中推行邻保制度。规定“四家为邻，四邻为保”。平常有远客来止宿，以及保内有人外出，必须告诉保长。二是里正对于要求离开本乡外出的人，有责任根据民司的规定进行调查。按规定离乡外出，必须申请过所(通行凭证)，并且有严格的审批手续，须要通过里正及有关人员进行调查。里正，调查的内容包括外出人的户等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其户，驴马及奴婢的来源等几个方面。关键在于户口的阅实和赋税是否有人代为承担。调查清楚之后，就调查的内容开具证明申报上级官司，官司再根据调查证明的情况进行审批，然后决定是否给予过所。

宋代户籍治安的保甲制度

唐末黄巢领导的农民大起义，沉重地打击唐王朝的统治。各地藩镇势力趁机扩张地盘，攻伐称雄，在黄河流域相继出现了“五代”；在长江流域和长江以南的地区，先后建立了10个封建割据政权。公元960年，掌握后周军政大权的赵匡胤，通过兵变夺取了后周政权，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的统治者，凭借军事实力，对各割据政权采取了各个击破的策略，经过20年的战争，基本上结束了中国历史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面临削弱割据势力，巩固国家统一，恢复社会安定，重建封建经济等等一系列问题。进而“强干弱枝”，达到集权中央的对策。

王安石创立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期乡、里的基层户籍治安组织。

保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的内涵，它既有连坐相保的检察作用，也包括兵农结合的抽丁、训练的军事职能。而后世统治者所实行的保甲制度，往往只有“连坐相保”的作用。这样的保甲，并不始于王安石，实始于商鞅的什伍连坐，只是当没有保甲之名罢了。

保甲法是王安石变法的内容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的乡里组织。王安石之所以要以保甲制度来取代乡里组织，其用意是：

一是以职役管理乡里行政的制度，以至于整个役政有很大的弊病，须要改进。北宋规定，九等民户中，下五等户一律免役。但大地主、官僚都有免役特权，考中进士的人家，在衙门中有职务的人家，就连太常寺的乐工之类也都有免役特权。此外、僧、道、女户、单丁以及城市中的市民和商贾都可以免役。这样一来，各种差役部落在地主阶级的中下层和比较富裕的白农身上了。在各种名目的差役中，负担最重的衙役，他所押送的官物或看守的仓库，遇有丧耗损失，必须照数赔偿，常因此破产。其次是里正，如遇乡里有无力纳税的，或税户逃亡，他们都得选垫付或代为交纳，常因此倾家荡产。这个役法上的弊病，王安石另用免役法来纠正。一年轮换一次。应役期内，免纳役钱十五贯。壮丁由不纳役钱的下等户充当。

二是为了强化治安巩固封建秩序的需要。为了镇压盗贼，巩固封建秩序，王安石的对策是把民户编组起来，使之连坐相保。他认为，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，则亦所以使民不散也，则奸究固宜少”。

三是打算通过保甲的教练，把募兵制过渡到征兵制。他的理想是恢复前代实行过的兵民不分离的征兵制度。不论是民兵还是此后应征入伍的的士兵，完全不该再在他们的脸面或手臂上刺字，而应用礼仪来教育他们，使他们知道自重，以革除长期以来募兵的“无赖奸滑”的积习，以提高军队的素质。

四是征兵制到募兵制的逐步过渡，可以为国家节省大量的军费开支。

从以上情况看来，王安石制定基层治安制度保甲法的用意，除了有镇压盗贼，强化封建统治之外，还是包含有节省养兵耗费，革除募兵积弊，使全国壮丁之半都练习战阵，以扩大战士数量，这对抗御外敌、改变北宋积弱状态等，是具有积极意义的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以实施的。

但是，元祜时期保甲制度变革了。元丰八年(1085)三月，神宗逝世，其子哲宗继位时，不满10岁，由神宗之母宣仁太后以太皇太后的身分垂帘听政，执掌朝政。她是宫庭内部反对新法的主要人物。执政后首先把司马光、吕公著等保守派元老大臣召回京师，命他们“以复祖宗法度为先务。”于是，五月司马光入朝，任门下侍郎，七月吕公著被任命为尚书左丞，追随司马光的王岩叟被任命为御史。在神宗去世的当年四月，尚未入朝的司马光就上疏，乞罢保甲，力主恢复弓手、壮丁、耆老之制，并竭力主张先行废除对于保下的集训制度的一团教。保守派指责保甲法的缺点，目的是要废止它。所以在宣仁太后执政时期，各路保甲，多停顿不办，就连过去的防盗职能也不再多所过问，所以这时期是保甲法的废弃时期。

户籍管理制度篇4

随着城镇化进程速度不断加快，我国现存的户籍制度的不合理性越来越明显，户籍制度改革也是众望所归。行政管理体制改革试点镇作为乡镇中一个特殊群体，对城镇化进程起着重要作用。

近年来，我国城镇化进程不断加快。为适应城镇化进程，探索经济发达镇发展路径，党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进小城镇协调发展的战略任务。2010年，我国在全国选择了25个经济发达镇作为行政管理体制改革试点镇。近两年，安徽等省市选择了一些经济发达镇进行行政管理体制试点改革，探索发展路径。这些试点镇一般都是具有经济较发达、聚集人口多、人口吸纳力强、城镇化水平较高等特点。试点改革工作开展以来，随着权限的不断下放，各镇积极围绕财权、事权等进行改革，户籍制度改革就是一个重要方面。

一、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的必要性

我国户籍制度是在特定的时期和历史条件下形成的，其不合理性是毋庸置疑的。户籍制度改革由来已久，一直是“雷声大，雨点小”，推进过程很艰难，效果也不明显。“十五”规划正式提出“城镇化”一词，随着城镇化进程的加快，当前的户籍制度弊端越来越明显，我国户籍制度已经到了非改不可的地步，换句话说，是城镇化倒逼了户籍制度改革。虽然目前我国城镇化率达到了52.57%，但是实际的农业人口数仍然要大于非农业人口数，于是出现“伪城镇化”现象。

在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》明确提出城镇化路径，要求全面放开小城镇落户限制，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。行政管理体制改革试点镇是在城镇化进程不断加快的过程中出现的，是国家探索乡镇发展的又一举措，其经济社会发展水平和人口状况等情况决定了户籍制度改革的迫切性和必要性。为适应经济社会发展，加快城镇化进程，各试点镇在改革的过程中都把户籍制度作为一项重要改革列入改革方案中，积极探索、深化户籍制度改革。

二、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的现状

行政管理体制改革试点镇户籍制度改革开展以来，逐渐放宽了当地农民、外来务工人员和大中专毕业生的落户条件。大部分试点镇在户籍制度改革中明确提出：只要在本镇拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源等具备落户条件的外来人员及其直系亲属，均可申报本地居民户口。最大限度地吸纳农村人口、外来人口和大中专毕业生向镇区转移，加速城镇化进程。同时规定，经批准落户的人员，在入学、就业和社会保障等方面，按有关规定享受城镇居民同等的权利和义务，为户籍制度改革的推进奠定了基础。但是，取得成绩的同时，我们也不难发现其在户籍制度改革中存在的问题。

三、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的问题

（一）城镇户口吸引力不强

各试点镇户籍改革制度的确放宽了落户条件，但从实际情况来看，并没有像当初担心放宽落户条件会出现大量人口涌入本镇的现象。经济发达镇虽然经济发达，但是其公共服务、社会保障都无法与中小城市相比，仍然存在很大差距。所以，人们更倾向于向城市“移民”。各试点镇受财力、物力等条件的限制，很难在短时间内搞好基础设施建设，城市实际集聚功能不足，农民对各试点镇的城镇户口背后有限的附加功能并不十分感兴趣。各试点镇给农民所提供的就业机会、生活环境和个人成长都是十分有限的，他们担心自身学历低又无一技之长，很难在镇上找到合适的工作，如果进镇就意味着放弃农业户口和自己的土地，这存在很大的风险。与其这样，不如“闲时出去打工，忙时回来种地”，使自己处于进退自如的境地。

（二）外来人口“落户”条件不明确

2013年上半年，江苏省昆山市张浦镇完成公共财政预算收入7.61亿元，同比增长20.5%，列全市第一。因此，吸引了大量的外来务工人员。据统计，张浦镇常住人口25万，其中户籍人口6.9万。广东省佛山南海狮山镇户籍人口16.18万人，外来人口22.3万人。由此，不难发现，外来人口占总人口比例超过了半数，他们是当地经济社会不可或缺的力量。经济改革试点镇的确放宽了外来人口“入户”的条件，要求在本镇拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源等条件。但这些条件是很难界定的，比如，合法固定住所是指镇上的商品房还是农村的房子？在机关事业单位工作算是稳定职业，那么在企业工作算不算稳定工作？很明显，这些限定条件并不十分明确，在操作的过程中具有很大的伸缩性，给“新移民”也带来了很多麻烦。

（三） 过分强调“学历”为落户条件

“学历”是永远都绕不过去的坎，很多行业都对高学历的人士开“绿灯”，经济发达镇户籍制度改革也不例外。某试点镇在户籍制度改革实施意见中对放宽本镇入户条件有五条规定，其中针对大中专院校毕业生的“优惠”落户条件就占了四条。吸引大中专毕业生和专业技术人员到本地就业、落户，提高本地文化水平，出发点是好的，是无可厚非的。只是，过分强调学历，一方面无形中增加了低学历人员的落户难度；另一方面，对大中专毕业生 “优惠政策”让人觉得不公平。最重要的是，大中专毕业生不是各试点镇城镇化进程的“主力军”，在整个过程中，其只占相当一小部分。这就造成了想进的来不了，不想进的请不来的尴尬境地。

（四）户籍制度改革未发生根本性变化，改革比较盲目

为了控制城镇人口增长和控制城市规模，我国才有当前的落户条件。目前，基于城市化和城镇化等原因的考虑，国家一直在探索户籍制度改革。行政管理体制改革试点镇作为城镇化进程的“试验田”和“先锋”，走在改革前沿，在不断探索。但从目前情况看，户籍制度改革仍然在现行的框架约束下进行，没有出现根本性的改革，或者说变化不大。出现了部级的试点镇套用中小城市的户籍制度改革，而省、市级的试点镇套用部级试点镇的户籍改革模式，各试点镇的户籍改革大同小异。大家都知道户籍制度必须改，但是不知道怎么改、改什么，改革的主要对象是谁。

四、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的对策

（一）明确改革的主要对象

行政管理体制改革试点镇虽然经济较为发达，“镇民”相对较多，但从整体上看，农业户口人数高于非农户人数，流动人口多过户籍人口。可见，流动人口特别是当地农民是户籍制度改革的主要对象。这与大中小城市的户籍改革面向的对象、目标和路径等有很大差别。城市户籍改革的目标之一是要城市化进程不至于过急、过快，要对其进行适当控制，使之不至于超过城市的负载力。只有弄清改革对象是谁，才能清楚户籍改革的阻力是什么，需要怎么改，以及改什么。

（二）增强城镇户口吸引力

与“城市户口”相比，各试点镇的“城镇户口”对农民的吸引力要逊色很多，小城镇吸引力下降已经是一个不争的事实。针对这种情况，必须设法增强城镇户口的吸引力，让农民放心进镇。对转户农民的农村承包地和宅基地问题实行过渡管理，让转户农民放心。国务院办公厅在2011年第9号文件中规定：现阶段，农民工落户，是否放弃宅基地和承包的耕地……不得强制或变相收回。”农民转户进城后，仍保留农村土地权益，如果出现土地被撂荒现象，那么就应该收回土地，进行流转，实现土地规模化经营。同时，确保转户进镇农民公平地享受就业、养老、住房、医疗和教育等基本公共服务。这样，使农民“能进得了城镇，也能回得了农村”，使其有个适应过程，没有后顾之忧，对城镇生活树立起信心。

（三）分批进镇，控制改革速度

2013年1月7日全国政法工作电视电话会议提出，户籍制度改革是2013年四项重点工作之一。打破户籍制度将是未来城镇化改革的方向，但操作十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点推开。选择经济发达镇进行试点改革，是因为它们具有其他乡镇无法相比的优势，希望能够在这里探索出有效路径，把成功经验传到其他地方，促进“人的城镇化”。行政管理体制改革试点镇落户全面开放，并不意味着所有农民和外来人口一下子都能转户。根据各试点镇经济社会和财力等实际情况，肯定无法接受大量人口同时涌入。城镇化也不是让农民和外来务工人员“一窝蜂”涌入城镇，而是必须对转户进城速度进行适度控制，分阶段、有步骤地进行，避免人口涌入规模超过试点镇的人口吸纳能力，推高地方政府债务。同时，巨额改革成本可以由政府、企业和转户农民等多种力量分担。在分批改革的过程中，及时发现问题并及时作出纠正与调整，使改革风险降到最低。

（四）改革创新，因地制宜

由于受地理位置、经济社会和文化等因素的影响，各地方在户籍改革中的态度和反应存在巨大差异。各试点镇必须根据本地的实际情况来进行操作，而不能照搬照套其他地方的做法。如，浙江、广东、江苏等经济发达省份的试点镇户口比安徽、陕西等地的试点镇户口更具吸引力，落户条件更高，落户对象除了本地农民外，还有很多外来务工者。另外，各试点镇的财力等情况也存在巨大差异。因此，在户籍改革过程中，必须探索、选择最适合本地的做法。

（五）实行居住地原则

近日，广州市公安局宣布在全市范围内统一登记为“广州市居民户口”，取消了农业户口和非农业户口之分。行政管理体制改革试点镇自身的优势和特点，使其实行居住地原则的户籍改革制度更易推行。与其他乡镇相比，它们经济发达，吸引力会强一些；与北京、上海等大城市相比，这些镇的人口并未饱和。因此，在这些镇的户籍制度改革可以推行居住地原则，这是一种理想的自动登记原则。只要你出生在某地，就自动登记为本地户籍，以后离开出生地，搬到别处，只要在那住到一定时间，比如一年，就可以申请为本地户籍。

参考文献：

[1]殷志静、郁奇虹.中国户籍制度改革[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[2]龚永泉.江苏建立新型户籍管理制度[N].人民日报，2003.

[3]关于贯彻落实《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》有关问题的通知， 1998.

户籍管理制度篇5

一、总体目标

按照十六届三中全会提出的关于深化户籍管理制度改革，加快城镇化进程的要求，通过改革户籍管理制度，取消户口迁移中计划指标的限制，调整户口迁移政策，促进人口合理有序流动，加快县域经济发展，推进我市城市化进程，促进我市城乡统筹发展，适应我市经济社会发展、城镇化发展的户籍管理政策。建立城乡统一的，以具有合法固定住所为户口迁移基本条件的户口管理政策，更好地发挥户籍管理工作在促进经济社会发展、保护公民合法权益和维护社会稳定方面的作用。

二、主要内容

(一)在全市逐步取消城乡分割的农业户口、非农业户口性质及其它性质的户口类别，按照经常居住地登记户口的原则，实行城乡统一的户口登记管理制度，即一元化管理，统称“中华人民共和国居民户口”。从*年1月1日起，用三年时间，逐步实现全市户口一元化管理。2007年底前，秦都区、渭城区实现户口一元化管理；2008年5月31日，兴平市、乾县、礼泉县、泾阳县、三原县五县市实现户口一元化管理；2008年底武功县、旬邑县、淳化县、彬县、长武县、永寿县六县实现户口一元化管理。各县市区人民政府根据当地实际情况，制定出台户籍改革的实施意见，组织各职能部门迅速开展工作。

（二）简化迁移审批程序，放宽迁移条件。树立大局意识和服务意识，取消不必要的审批限制，减少审批环节和迁移手续，加快城镇化进程步伐，促进农村劳动力转移和人口有序流动。

（三）实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移政策。凡在经常居住地通过购买、赠予、继承、自建等途径获得产权、且达到一定标准住房的公民，均可根据本人意愿办理本人及其直系亲属落户手续。

（四）积极支持招商引资工作。兴办实业投资5万元以上或购置商品房的人员，均可根据本人意愿办理本人及其直系亲属落户手续。

（五）进一步放宽科技人才的户口迁移条件。凡来我市工作的中级以上(包括中级)专门人才和中级以上(包括中级)职业资格的技能人才，准许本人及其直系亲属在实际居住地落户。市城区或各县城区的科技人才自愿到小城镇或农村工作的，可以不迁户口。

（六）大力促进农村劳动力有序流动。凡在市城区连续暂住三年或者累计五年以上人员以及被市城区企业单位招用二年以上并签订劳务合同人员，均可根据本人意愿办理本人及其直系亲属落户手续。

（七）积极吸纳大中专毕业生及技术人员来我市工作。具有中专及中专以上学历的人员（含民办高校、技工学校和职业高中毕业生）和获取市级或县级以上技术职称的各类专业技术人员，被企事业单位和非公有制企业招聘的，根据本人意愿在其居住地或工作地办理落户手续。

（八）放宽对直系亲属投靠入户的限制。夫妻投靠不受婚龄、年龄限制,已在配偶所在地投靠居住的公民，可根据本人意愿办理落户手续；父母与子女相互投靠的，不受年龄限制，可在拟投靠方的户籍所在地办理落户手续。

（九）新生婴儿(包括超生、非婚生)随父随母自愿申报户口。对非计划内生育的婴儿，公安机关为其办理户口登记后，应及时向计生部门通报情况。

（十）改革普通高等院校、普通中等院校学生户口管理办法。凡考取我市省级教育行政部门认可的普通高等学校(含招收研究生的科研机构)、普通中等专业学校的学生，入学时自愿办理户口迁移手续。不愿办理户口迁移手续的学生在校期间由学校所在地公安派出所办理暂住登记。学生毕业后，公安部门凭毕业生学历证书、报到证和用人单位与毕业生签订的就业协议书等相关证件将户口迁至经常居住地。

（十一）放宽户口迁移审批条件限制。从本市入学的大中专毕业生可按照本人意愿在其工作地或居住地办理落户手续。从本市入伍的复员退伍战士，按照先落户再就业的原则，可依照本人意愿在其居住地先办理落户手续。

（十二）认真解决无户口人员的落户问题。对持有过期户口迁移证件的公民，符合现行迁移政策的，应准予落户；不符合政策的，原迁出地户口登记机关应予以恢复户口。遗失户口迁移证件的，证件签发地户口登记机关应按照原证件的内容予以补发，并注明补况。公民长期外出，农村妇女出嫁户口被注销的，原户口登记机关应予以恢复户口。其它无户口人员，按照在经常居住地登记常住户口的原则，应准予落户。

三、工作要求

（一）加强组织领导。各县市区人民政府要高度重视户籍制度改革工作，按照全市户籍改革进度的要求，结合实际抓紧制定当地改革户籍管理制度的具体实施意见，并报市政府备案，领导和协调解决好工作中遇到的问题，各级公安机关要充分发挥职能作用，具体负责户籍管理制度改革日常工作，通过广泛深入宣传，保证改革工作顺利进行。

（二）完善户籍登记管理制度，严格户口迁移手续。各地要结合户籍管理改革工作，认真开展户口清理整顿工作。各地公安机关要通过对无户口、双重户口、应销未销户口人员及户口登记项目差错的清理整顿，严密户籍登记管理，严格户口迁移程序，坚决纠正只落户不履行手续的错误做法，坚决杜绝“人户分离”和“双重户口”。

户籍管理制度篇6

〔关键词〕 户籍；户籍制度；内在逻辑

〔中图分类号〕 D64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2013）01-0100-05

我国户籍制度体系伴随我国计划经济体制的建构而形成，并成为我国城乡“二元”经济社会结构的基础性社会管理制度。在经济社会转型过程中，我国户籍制度开始发生变迁，在放松人口流动的限制的同时，依然对人口迁移进行控制，依然在配置城乡权益。我国户籍制度变迁有其特有的内部逻辑，把握这些内部逻辑才能更好地理解制度变迁的过程和未来发展趋势。

一、问题的提出

中国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住地域状况而进行的人口登记、统计制度，还包括基于户籍而进行的诸多权利、利益配置制度，以及由此而形成的人口迁徙管理制度等的制度体系。这一制度体系伴随计划经济体制的建立逐步成形，在计划经济体制下发挥了有序配置城乡劳动力、控制农村人口迁移进城，以及保障民众基本社会生活的职能，成为我国经济社会管理的基础性制度。20世纪80年代后，我国经济体制逐步转向市场经济。伴随市场经济体制的发育发展，我国以工业化、城市化为核心的现代化进城快速拓展，劳动力流动就业、农村人口向城市的流动迁徙不可避免出现，从而形成了大规模的“民工潮”。在此背景下，户籍制度控制人口流动、阻碍农村人口迁移进城的功能首先遭到人们的抨击，而隐藏在户籍背后，基于不同户籍性质所造成的户籍权益化也深为专家学者所诟病。由此，对户籍制度进行深入研究，剖析户籍制度的负功能及不良影响，要求对户籍制度进行调整与改革的呼声此起彼伏。

在当前的户籍制度研究中，专家学者对我国户籍制度改革的途径设计先后有两种观点：一是取消论，也就是彻底取消户籍制度，实现人口迁徙的自由，甚至认为可以用身份证制度代替户籍制度。学者们对此观点争议的焦点在于取消户籍制度是否会带来“城市病”。一些学者认为取消户籍制度会造成人口流动失控，给城市带来系列问题，包括城市贫民窟、交通拥挤、住房紧张、失业增多、贫困加剧、犯罪率上升、治安不稳定等，而有的学者认为未必如此。[1]有学者认为，应该进城的人都已经进城了，放开城市户口不会大幅度加剧城市的各种矛盾。还有学者认为，作为理性人，人们会进行收益―成本分析，若进城的生活不如在农村的生活，人们也不会长时间留在城市中；这样经过市场的自动调节，城市人口依然维持在合理的状态。二是剥离论，也就是剥离基于户籍的权益配置，还原户籍管理的基本功能。很多学者认为，在改革户籍制度时，和户籍挂靠在一起的粮油等生活必需品分配、劳动就业、教育、婚姻、社会保障等计划经济时期产生并遗留下来的社会管理制度仍然存在，它们所形成的分配资源与获取利益的各种不平等照样支配着社会的运转。[2]因此，户籍制度改革的关键是调整挂靠于户籍之上的各种资源、权利、利益配置性制度，将政府公共服务、社会福利等和户口性质剥离开来，这样才能奠定二元户籍管理改革的基础。否则，户籍制度改革或者停留在有名无实状态，或者因为财政负担等问题不堪重负而中止。①

从1984年10月国务院《关于农民进集镇落户问题的通知》开始，我国户籍制度改革经历了一个不断探索的艰辛过程。但是到目前为止，允许外来人口有条件落户的地区仅从集镇、小城镇推进到中小城市，一些省会城市、尤其是北京、上海等大都市的户籍制度改革依然没有实质性进展。更重要的是即使各地名义上取消了户籍类别划分统称为“居民户口”，原来不同性质户口上所配置的权利、利益等差异性政策依然在保持着，甚至新的制度性差异又在其上建构，例如居民最低生活保障、医疗救助、养老保险等。面对大规模的人口流动以及人户分离现象，面对大规模外来人口在城市所遇到的各种歧视和问题，面对亿万既不能回乡务农又不能融入当地的社会人群，基于户籍的诸多社会管理制度体系仍然大多沿袭下来。

20世纪80年代，诸多专家学者就撰文提出，我国户籍制度需要彻底改革，建立起城乡统一、待遇平等的户籍制度。[3]此后，政府对户籍制度不断进行调整。但是，经过30多年的改革，我国户籍制度依然滞后，比较彻底的户籍制度改革基本处于停滞状态。这不得不引起我们的反思：造成户籍制度改革停滞的原因是什么？我国户籍制度改革的实际进程又遵循着哪些内部逻辑呢？要进一步推进我国户籍制度改革又需要考虑哪些因素呢？本文试图回顾我国户籍制度改革的进程，从中探讨我国户籍制度变迁的内部逻辑，探索我国户籍制度未来的改革趋势及其路径。

二、吕国户籍制度的变迁过程

我国的户籍制度形成于优先发展重工业的计划经济体制建构过程中，并伴随计划经济体制的解体而逐渐转向。我国户籍制度变迁过程可以划分为两阶段：1951至1977年为我国城乡分治的户籍制度的形成阶段，1978至今为我国城乡二元户籍制度的改革阶段。

（一）城乡分治户籍制度的形成

建国后，伴随国家政权的重建、社会公共秩序的恢复，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1951年7月，《城市户口管理暂行条例》，在城市开始推行户口登记。1953年4月，为准备普选开始在全国推行人口调查登记办法。1954年12月，内务部、公安部等发出联合通知，要求建立农村户口登记制度。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经常性户口登记和户口管理制度。1956年3月，全国首次户口工作会议召开，提出在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度，对人口、户籍的管控逐步收紧。针对城市工业发展所引起的大规模农村人口进城问题，在制止农村人口盲目外流难以取得效果的背景下，从城镇入口进行控制成为最后的政策选择。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”。条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河。1958年9月，《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》中提出：“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制”。此后，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1975年1月四届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》甚至删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，以户籍控制“农转非”的做法得到制度认可。

在强化人口迁移控制的同时，以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍开始异化为权利配置的基本依据，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进而形成了中国的二元经济社会结构。

（二）城乡二元户籍制度的改革

1978年后，我国逐步转向市场经济体制。针对专业技术干部及其家属等特定群体的农转非放松。针对大规模的人口流动，户籍制度从集镇、小城镇入手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度有所弱化。但是，此时所建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等制度依然是城乡分割的。[4]

2003年以后，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口，原有的户籍权利却大多保留下来。另一方面各地开始推行居住证制度，并将蓝印户口与此合并管理；同时，以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标。[5]但是，从各地实践来看，这些改革往往都是以城市发展为中心而推行的，对外来人口采取的是选择性入户，而基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。而且，城市规模越大，户籍权益差别越大，户籍制度改革也就越为滞后。

从我国户籍制度改革的实际进城来看，无论是取消论，还是剥离论都没有成为户籍制度改革的现实路径。目前呈现在人们面前的现实是，二元化的户籍管理实际上被保留下来，基于户籍的权益配置在调整中依然存在，尽管农转非的“指标化”管理被不同城市所建构起来的入户门槛所取代。

三、中国户籍制度变迁的内在逻辑

本文所谓内在逻辑，即内在规律性，是指事物发展变化过程中的内在本质性联系，是必然起决定性作用的要素。内在逻辑决定着事物的发展方向与趋势，并在事物发展变化过程中体现出来。对户籍制度研究而言，很多学者对户籍制度变迁的分析基于对事物发展实然性与应然性之间差距的分析，这种分析预先设定户籍制度应然性结果，或从理论推及，或从外部借鉴，这对户籍制度变革具有参考作用。但是，户籍制度变迁的内部逻辑却内在地决定着户籍制度变革，对这种内部逻辑的解读更能够把握制度变迁的趋势。

从我国户籍制度变迁的过程来看，尽管学者们普遍认为城市应该向农民开放，使得已经在城市工作生活的农业人口转变为非农业人口，享有非农业人口的各种权益和待遇等。但是，这如今并未成为现实。也许，我国户籍制度将取消二元户籍管理、均等化配置城乡户籍权益作为制度改革的长远目标，这一目标并不能代替户籍制度变迁的路径。我国户籍制度变迁的路径选择受到制度惯性、政府偏好、进城农民需求等诸多因素的影响，从而决定着户籍制度变迁的内在逻辑。在我国户籍制度变迁过程中，其内在逻辑主要表现为以下：

（一）户籍制度变迁源于城市发展的需求，而非满足农民进城愿望。

户籍制度变迁的源动力决定着制度变迁的方向与力度。从我国户籍制度变迁的源动力来看，我国户籍制度的形成和调整都源于我国城市、城镇发展所形成的现实需求之中。从我国户籍制度变迁的过程来看，在20世纪50年代，优先发展重工业的工业化策略带动了城市工业的发展，由此引发了农民“盲目”流动，形成了大规模的进城潮。在城市的工业发展遇到挫折，控制农民流动进入城市的背景下，户口登记条例确立户口凭证迁移落户制度，利用户籍管理控制人口迁移的户籍制度初步形成，并辅之以粮油等的票证供应、教育、就业、退伍安置等制度构建起城乡二元化的户籍制度体系。改革开放后，城市工业化发展再次提速，其所引发的劳动力需求吸引农村剩余劳动力进城就业，农民进城就业的主要愿望就是打工挣钱，而非在城市落户成为城市居民。较早调整户籍制度，放宽“农转非”的对象并非普通农民，而是因为各种原因要入城的技术人才、下放干部等特定群体。80、90年代，放宽小城镇户籍控制，实行地方有效城镇居民户口等引导农民进城政府也服务于城镇工商业发展，并非考虑进城农民的愿望或者需求，而在城市居民遇到就业难时就限制农民在某些领域就业。我国户籍制度变迁中所形成的进城落户制度都是选择性的，是城市从其现实发展对有技术、技能劳动力的需求所提出的。由此就带来城市户籍管理从指标管理变成了条件管理，从控制农转非指标过渡为设立入户门槛，从蓝印户口、居住证过渡到正式户口等制度设计。

（二）户籍制度变迁由政府主导，并反映政府的政策偏好。

我国户籍制度建构和调整都是由政府主导的，在此过程中所反映出来的是政府的政策选择和偏好。从我国户籍制度产生背景分析，政府建构这一制度的出发点就是控制农民进入城市，防止具有非农业户口的城市人口规模的增长。在当时优先发展重工业战略下，政府将控制农村人口向城市迁徙，侵占城市工业发展资源视为必要的制度选择。这反映了政府“国家至上”观念，以及对危害国家整体利益的个人行为采取管制、控制的手段偏好。改革开放后，我国逐步转向市场经济体制。市场经济要求自由、平等，但户籍制度安排将界定人们身份，并赋予某种等级阶梯，使人们不可能在平等地位上竞争，制约了市场竞争和市场选择的范围。市场经济的基本逻辑是通过自由竞争、优胜劣汰来而带来经济社会的发展，这一切都和户籍制度体系安排格格不入。但是，政府并没有对户籍制度体系进行彻底改革，使其与市场经济体制相适应，依然管制城市规模发展和非农业人口增长。这再次说明，政府对任何问题偏好于采取管控手段，而非寻求科学方法去处理。例如对城市发展过程中出现的诸多弊病，政府极少反思自己行政管理手段和所出现问题之间的关系，因此也极少调整管控策略来缓解某些问题。政府管控偏好牺牲人类所普遍认可的价值观念，极大地压制了公民个人的社会行为选择，压制了个人通过自身努力改变现状的积极性，使得社会上数亿的农民工处境尴尬，带来了诸多的社会发展难题。

（三）户籍及其权益配置制度交互作用，制约着制度体系的变革。

在我国户籍管理制度体系中，城乡有别的农业、非农业二元化化的户籍划分是制度体系的基础，而在户籍类别之上所附加的生活必需品分配、劳动就业、教育、婚姻、社会保障等各种资源、权利、利益配置性制度等则进一步加大、固化了原有户籍类别之间的差距。在我国户籍制度变迁过程中，户籍及其权益配置性制度交互作用，相互影响，从而制约着整个制度体系变革。在户籍制度形成中，我国先城市、后农村建立起来的城乡有别的户籍管理并没有带来户籍管理权益的差别。但是，当户籍和粮油供应、教育、劳动就业、退伍安置、医疗、养老等制度挂靠在一起产生户籍权益差异，人们从农村农业户籍进入城市转为非农业户籍就会带来权益大增时，农村人口大规模进入城市就变得难以抑制。而此时采取户籍控制，控制农村人口进入城市就成为政府的不二选择。在户籍权益差异存在的情况下，因为放宽或者放松“农转非”的户籍类别管制，就意味着权益的获取，这就使得放松、放开户籍管控成为不可能。在改革开放后，在小城镇、小城市非农业户籍所挂靠的户籍权益调整中趋于缩减，居民私人消费品的政府补贴被取消，与城镇户籍捆绑的公共产品供给优惠也不复存在，教育、就业、社会保障等制度调整取得明显进展，从而为其推进户籍制度改革提供了有力条件。反而是在大城市、特大城市等，户籍权益的附着依然较多，其户籍制度调整也难以展开。户籍制度改革的根本在于户籍权益的平等化，简单地取消户籍类别，或者仅仅剥离城市居民的户籍权益，都不不足以推进户籍制度体系的变革。

（四）户籍制度调整的渐进特征明显，制度变革尚不深入。

在我国户籍制度调整改革过程中，其总体特征是在探索中前行、在渐进中发展，从而表现出在改革时空选择上渐进式推进而非一步到位式的调整模式。改革开放以来，我国户籍制度的调整在空间上遵循着先局部试点、再整体推进；先集镇、小城镇，后小中城市、大城市的渐次推进过程。1984年10月，国务院发出《关于农民进镇落户问题的通知》，1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，再到2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在集镇、小城镇的试点改革中，农民流动和迁移入城实现了从小集镇（含建制镇和其它集镇）到小城镇（含县级市和建制镇）再到中小城市（主要指地市级城市）直至最终全面放开的巨大转变。2012年3月，国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。这意味着在小城镇户籍制度改革取得的显著成绩，试点推进改革的模式也逐步被用于我国的中、小城市，甚至是大城市。我国户籍制度从农转非的指标控制，到条件入户也是逐渐成形的。80年代调整“农转非”政策主要是对部分为国家作出突出贡献的人员及其家属给予特殊照顾。90年代以购房入户、投资入户为主要内容的“蓝印户口”的出现，我国户籍制度开始走进“条件入户”时代。21世纪后，地方政府开始主导户籍制度改革，不同的区域依据自身的利益设定学历、技术职称、投资额、收入、住房等不同落户条件，并出现了逐步降低的趋势。[5]但是，户籍制度的渐进改革、地方主导制约了我国户籍制度体系的彻底调整，或囿于既得利益的阻力，或是担心不可掌控的风险，整体看来户籍制度变革依然存在种种改革滞后的问题。

四、结论

户籍制度变迁在我国经济社会体制转轨的大背景下展开，并受到体制转轨所带来的诸多因素制约。我国户籍制度变迁的内部逻辑在制度变迁过程中反映出来，并制约着制度变迁的方向和趋势。从30多年的户籍制度调整过程分析，其内部逻辑的核心是：户籍制度变迁来源于城市经济社会发展的需求，政府主导的制度变迁反映政府的政策偏好。这也就决定了户籍制度变迁难以顾及城乡统筹协调发展，也就难以满足进城农民转户入城的愿望。同时，户籍及其和户籍挂靠在一起的权益配置制度交互作用，相互影响，制度调整的改良性质决定了制度的渐进特征，户籍制度体系改革要兼顾多个方面，受多种因素的限制，户籍制度的变革目前远未到位，尚有待深入推进。

户籍制度变迁的内部逻辑揭示出，我国户籍制度改革要取得进展，需要放弃坚持多年的“城市中心主义”，放弃偏重城市、由城市主导逻辑思维定式，转变为城乡统筹发展，反哺农村，并将政府主导和民众需求结合起来，对户籍管理及其权益配置制度统筹改革，推进政府公共服务、社会保障的城乡均衡发展，促进城乡统筹的人口迁移和资源配置的合理化。

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[5] 沈德理.中国户籍制度变迁的路径选择[J].社会主义研究，2011（3）.

户籍管理制度篇7

广东省深圳市6月29日作出决定，将该市现有的27万农民在10月31日前全部变为城市居民，原集体所有土地收归国有，从而深圳将成为中国首个无农村、无农民的城市。

另据报道，以改革彻底性而备受关注的河南省郑州市的户籍制度改革，则因城市公共资源有限而在8月20日被“叫停”。

这使曾牵动数亿人心的户籍制度改革问题再次成为人们关注的热点。

改革回溯

自从1979年中国农村实行改革以来，人们越来越发现：变革旧的户籍制度，迫在眉睫。

据公安部和有关专家估算，目前，全国流动人口已达1.1亿。随着市场经济的逐渐形成，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。从上个世纪九十年代开始，横亘在中国城乡之间的户口藩篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策改变城乡二元制的现状，逐步降低“农业户口”与“非农业户口”户口间的待遇“落差”。

1997年，公安部提请国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年，公安部提请国务院批转《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父随母落户、夫妻分居、父母投靠子女等几个民众反映强烈的问题。2001年，公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

地处改革开放前沿的广东省对户籍管理制度进行了长期的尝试和探索。早在1984年，广东就允许在集镇务工、经商、办服务业的农民，自理口粮到集镇落户。1992年11月，广东首次将农村人口向小城镇迁移的调控权下放给县（市）政府。1998年2月，广东进一步放开入户条件，准许可以随父或随母入户，并逐步放宽解决夫妻分居的户口条件、父母投靠子女和在城市投资、兴办实业等人员的户口政策。2001年12月初，广东省决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。

据报道，安徽省在全省范围内推行户籍改革，进一步放宽引进人才户口迁移管理限制，全面实行在城市投资、兴办实业、购买商品房人员登记户口的政策。此外，江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地的户籍改革力度也比较大。

形势所迫

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。

公安部有关负责人认为，户籍管理制度在社会管理中作用是明显的，它一方面可以通过公民身份登记，从而证明身份并确立民事权利和行为能力，另一方面可以为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。此外，户籍管理是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大作用。

有专家指出，户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度，实行户籍管理制度的国家其实并不少，并不是只有中国才有户籍管理制度。外国的户籍管理多叫“民事登记”或“生命登记”、“人事登记”。虽然叫法不一，但基本上与我国的户籍管理相似，只是在管理的手段上有所不同。中国户籍制度的问题是由于在户籍制度上附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为，人为地制造了各种差异和不公平。

中国现行户籍管理制度是新中国成立后逐步建立起来的，大致经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期和1978年以后的半开放期3个阶段。这一制度在促进经济和社会发展、保障公民合法权益以及维护社会秩序等方面，发挥了重要作用。

随着市场经济体制的逐步建立和完善，划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构，阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动，不利于城市化建设和农村经济的发展，不适应形势发展的要求。

路在何方

针对当前户籍管理制度中存在的问题，近年来政府及有关部门本着积极稳妥的原则，不断推进户籍管理制度改革。来自公安部的消息，中国全面推进户籍管理制度改革将从严格户口登记、建立城乡统一的户口登记制度、积极调整户口迁移政策、加快户籍管理立法、加快人口信息计算机管理系统建设等5个方面着手。

据权威部门预测，到2005年，中国流动人口将达到1.3亿人。户籍理论问题研究专家刘宏斌说，问题不在于人口流动，而在于条件和制度如何适应人口流动的现状。户籍制度的改革不是形式上的一种创新，它的最终目的是促进经济和社会的全面发展。

郑州的实践已经证明，户籍改革不仅仅是公安机关一个部门或几个部门的事，也不仅仅是将户口由“农业户口”变成“城市户口”，这是涉及到许多部门的事情， 教育、就业、城市建设等方面都应有相应的准备。

划分城市、乡村户口并将其作为短缺经济、计划经济条件下社会管理的基础，使社会众多矛盾集中于户口迁移制度，公众看到“户口”限制了自己的方方面面，却忘了“户口”背后的诸多决定因素和关键部门。

中国人民公安大学治安系专家王太元撰文指出，广东户籍改革能否切实推行，主要问题不在户籍制度、户口迁移制度，不在公安机关，关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。相关方面顺应形势及时改革，户籍管理制度改革才具有实际意义。

推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，这不是一个单纯的户口迁移问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起，却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题，是一个无法实现的幻想。

户籍管理制度篇8

关键词：高职院校；户籍管理

中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-01

一、高职院校学生户籍管理的现状

现行的户籍管理制度是计划经济体制时代的产物：学生入学报到的同时，户口一并迁移至学校，农村户口由此实现农转非。在当年的大环境下，农转非受到追捧，此制度在当时具有一定的优越性。99年大学扩招开始后，原有毕业分配制度被取消，原户籍管理制度受到挑战，其随迁做法是否合理与必要受到越来越多人的质疑，原来的农转非也已不再是香馍馍了。随着就业压力的增大，02年初，国务院办公厅出台的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见》别规定：学生可按本人意愿将户口转至入学前户籍所在地或两年内继续保留在原就读高职院校。此项规定打破了原来户籍关系和是否就业之间必然联系。随着城乡一体化建设，来自农村的大学生本该享受的拆迁补偿等补助金反而受到了户籍关系的很大制约，学生迁移户口的由积极主动变为消极抵制。为了尽快解决这些问题，03年公安部公布了《户籍管理七项便民利民措施》：大中专院校学生入学后是否迁移户口，可根据本人意愿决定。目前，很多城市已经将原有的农业人口与非农业人口户籍管理制度取消，户籍政策也变得越来越宽松。

二、目前高职院校学生户籍管理中遇到的问题

1.双向迁移导致信息易出错。高职院校具有人口基数大、密度大、流动性强等特点。如今各大高职院校均使用公安部门下发的学生户籍管理系统进行学生户籍信息录入。入学报到后和毕业离校时，保卫户籍管理部门将录入完毕的信息上报给公安机关。无论是从生源将户口迁至学校，还是从学校迁出户口，全部由管理人员人工操作完成。这两项工作时间紧，任务重，在进行大量户口数据变更的时候，容易因人为失误导致核对户口原件以及输入姓名、出生日期等重要信息时的出错。

2.学生认识不足导致拖延办理户口迁移。很多学生对于户口迁移没有一个正确的认识，认为只是入学和毕业找工作后才用的上，没有足够的重视，造成了出现户口迁移手续不及时办理的现象。以我校为例，部分入学一年多的新生居然还将户口迁移证保留在身边。还有部分毕业多年的毕业生在结婚买房生子等情况下才发现户口还没迁出。这类问题出现后，人为地造成了双方人财物和时间上的浪费。

3.政策因素影响造成户籍管理难度加大。02年的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见》，虽然缓解了部分毕业生的就业压力，但是也严重影响了学校户籍管理工作的正常秩序，加大了管理的难度。此项政策造成了许多学生退学或毕业时，对户口漠不关心，不及时迁转、托管协议期满不及时迁户。校方不可能将其户口弃之不管，日积月累，闲置的户口信息和迁移证数量越累越大，且随着办学规模的扩大，学校和公安机关不断地增加人力，物力等成本对此进行维护，此项工作相对于社会效益和经济效益是低效的。且学校无法掌握此类学生毕业后动向，导致学校治安管理、社会流动人口管理困难，长此以往，其严重性和危害性不可忽视。

三、完整高职院校户籍管理的对策

1.管理人员要加强政策学习、学生户籍知识宣传、提高业务水平。学校管理人员不仅要吃透相关的户籍政策制度、法律法规外，还要及时准确地掌握关于户籍政策的最新变化情况。加强对于学生户口意识的宣传教育工作，提高学生对户口迁移工作的认识。学校相关管理部门应充分利用讲座、问卷调查、宣传栏、网络等多种形式对关系到学生切身利益的相关户籍政策规定进行宣传。特别是新生入学教育时，加大户籍知识的教育力度，使学生从入学开始就能认识到户籍对于自己以后工作生活的重要性，只有学生了解了重视了，才能从根本上解决现行高职院校户籍制度所造成的毕业生户口长期不迁转的现状。

管理人员不仅要熟练掌握户籍管理系统的使用方法，熟练使用电脑等相关辅助设备，还要经常通过外派进修、与专家同行交流等方式，不断总结经验，改进工作方法，以此提高自己的业务水平和成效。

2.灵活把握户口迁移政策，积极推行暂住制度。如今，很多城市针对本市范围内考入本市学校的考生采取了可以不用迁移户口的做法。这样不但免去了此类考生迁移户口的繁琐手续，也可以缓解当地公安部门的压力。笔者建议此项政策应逐步在全省范围内推广，既可减少学生户籍迁移的次数，又可走出学生户籍长期挂靠学校的管理窘境。

而无论是否迁入户口，高职院校可以通过共同暂住制度来作为学生户籍管理的补充手段。根据新生入学信息，为每位学生办理高职院校暂住证，期限与本人学制相对应。当学生就业迁移户口时，通过毕业证、报到证等作为证明，从生源地将常住户口直接迁往单位所在地，这样可相应减少多次户口迁移所带来的麻烦。

3.憧憬运用科技手段体现二代身份证便捷性。笔者对未来户籍管理的憧憬：通过科技手段，大学生直接将个人的户口等电子信息存放于二代身份证之中，省去户口迁出、迁入等环节，避免人为环节产生错误的可能性，实现手拿一个身份证就可走遍天下。

参考文献：

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