户籍改革波及谁?

中国户籍制度的流弊正在扩大，要求改革的声音也愈加强烈。不过，一个非常明确的事实是，要完成取消户籍制度这一历史任务却是难上加难。理由之一便是，中国实行的是渐进的市场化改革。这就意味着，目前维持城乡区别对待的户籍制度改革是一项制度工程，是系统化改革的结果。

公共产品的提供与地方政府的态度

社会安全保障系统改革就是很好的例子。中国的社会保障体系支离破碎，城乡居民享受的待遇完全不一样。在城市，国家机关、国有企事业单位建立了自己的安全保障体系，这些单位是福利经费的承担者，在农村地区，合作医疗和五保户是主要形式，经费由生产队提供。

这种社会保障体系在迅速扩大的社会风险面前显得越来越缺乏效率，城市人比农村人享受到的福利更多。20世纪80年代中期开始，部分国家单位的职工开始下海，他们的保障也就转移到社会。但是，从农村出来的农民工却无法享受这样的待遇，城里没有给农民工留出对口保障资金。

公共产品的供应有两种方式，一是根据居民数量，这一系统与户籍无关，二是根据户口登记的人数确定。中国是户籍制度下城乡分割的典型，按照户口登记的人数供应公共产品是城市地区采取的主要形式。

第一种供应模式下，受益人群包括两类，一是拥护本地户口的人群，主要对象是老年人、低工资的适龄劳动者，二是进入该地区的，拥有一定年限和条件的人。

对于第二种供应模式来说，除非本地人在户籍制度改革后获得了相应的补偿，否则，他们与民工相比也是不公平的，很难接受这样的改革。如果将民工排除在外，第二种改革方案对本地人来说也就变得可以接受了。

改革的另一个问题是，制度的设计和操作成本不能太高，如果将流动人口计算在内，改革成本将大到让人难以接受。在这个前提下，中国城市社会保障改革采取了第二种方式，即照顾了部分流动人口。

从长期来看，因为到发达地区工作存在明显的比较利益，户籍制度不会阻止农村人口继续流入城市。由于地区差别和城乡差别的扩大，农民进城的主要原因是能够获得城里相对较高的工资，城市社会保障这一潜在利益并非吸引他们的主要原因。不过，从长期来看，第二种供应模式不利的一面也将越来越显化。这种模式并没有解决社会保障覆盖全社会的问题，它不仅加深了劳动力向城市转移的程度，也使农村人的生活方式显现出城市的特征。

义务教育也是制约户籍制度改革的一大因素。20世纪80年代，中国将义务教育的财政投资责任下放到地方政府，使义务教育制度变得残破不堪。在地区差别扩大继续的形势下，这一政策导致了教育资源配置的严重不公。在尚未解决城乡分割问题的前提下，教育改革又反过来强化了不公平。

地方政府的行为是使户籍改革复杂化的又一大原因。地方政府在某些领域权力的扩大是影响原因之一，比如从中央分到地方的国有企业的控制权和所有权。分权也使地方政府能够在自己的权限内从企业收益中分享收入。相应地，地方政府应该为本地居民提供公共产品和服务，而这些公共品过去是由中央政府提供的。

改革使地方政府成为经济增长的推动者，30年来，地方政府和官员是市场机制的积极培育者，在吸引外资和促进地方经济发展中发挥了积极的作用。不过在发展中，地方官员也会本能地以户籍制度为主要工具加强制度性的壁垒控制。地方政府对劳动力市场的保护就是一个例子。

为什么地方政府不愿意向外地人提供公共产品和服务呢，为什么大量民工被排斥在城市特权之外，为什么中央政府多次强调要改善民工工作条件被地方置之不理?

首先，分权以后，中央政府将许多责任推给了地方，不再向地方提供必要的财政支持。在财政压力下和税费改革的条件下，地方政府不得不想方设法扩大财源，增加收入。在僵化的财政约束下，“地方公共服务只能供应给本地居民”的观念得以加强。

其次，很多人认为，民工为所在城市做出了重要贡献，他们理应享受到当地的公共产品和服务，但执行起来有技术困难。民工作为一个具有高度流动性的群体，为其提供公共产品和服务有两个问题：一方面，在拥有本地户口的人看来，他们为这个地方贡献了很长时间，民工对公共产品和服务的要求对他们来说是不公平、不合理的。另一方面，很多公共产品和服务，比如退休保障要求受益者在同一个工作单位至少交纳一定的时间才能领取退休金。这对有高度流动性的民工来说成为一大难题。

影响地方官员对民工态度的另一大原因是中国的干部政绩考察制度。干部政绩考核主要是建立在人均GDP、人均税收收入和其他指标基础上的，为外地人提供公共产品和服务不在考察之列。为了政绩，地方官员乐于将外地人排斥在公共产品和服务之外，这样也可以增加人均GDP水平。

更严重的是，同本级政府或更高级别的政府一样，地方人大也倾向于反对为外地人提供公共产品。大多数地方人大代表都是由“本地人”选举出来的“本地人”，外地人极少，如果人大中外地人的数量得不到增加，干部的考核办法得不到改善，外地人要想取得与本地人同等的保障待遇是难上加难的。

改革取向

市场化改革为农民进入城市工作敞开了大门，农民也可以在城市购买一般性商品。不过，很多公共产品和服务要求有本地户口才能享受。在这种条件下，户籍制度很难得以根本改变，与教育、就业和社会保障紧密联系在一起。

过去的改革之所以没能从根本上改变户籍制度的现状，主要是因为与户籍联系在一起的制度性框架没有多大变化，同时，地方官员的地方保护主义也是妨碍户籍制度变革的一大原因。将来的改革方向应该寻找一种根本性的途径，重新定位建立在户籍制度之上的制度性框架。

户籍改革中，中央政府的角色和地位相当重要。地方政府天然有维护地方利益的倾向，中央政府就应该承担起构建和维护全国性统一市场的责任。劳动力市场能否正常发挥功能是市场经济的关键，那种容易造成劳动力市场分割的政策应该尽力避免。

转换地方政府的行为和角色也是重要方面。对市场力量尚未发育成熟的转型经济来说，地方政府介入经济的行为必须谨慎而且要对市场有益。不过，经过多年的转型，中国的市场形态已经发生了深刻变化。在众多力量进入市场的现实背景下，地方政府应该有所为，有所不为，尽量少干预，为地方市场经济提供更好的公共产品和服务。

要转变政府保护行为，政绩考核评价指标应该相应改变。在当前的情况下，地方政府更愿意关注本地户口人群。尽管中央再三要求地方重视农民工的利益，但却没有多少激励机制。

对农民工利益保护不够在中国已经更多被看做是道德层面的问题。为向劳动力流动提供便利环境，建立全国统一的劳动力市场，地方政府应该在促进农民工雇佣环境上多下功夫。政绩考核指标里，应该增加为民工提供保障服务的内容。

城乡之间的劳动力流动在一定程度上减少了农村贫困和地区差别，但是，公共产品和服务的财政投资不足造成贫困地区医疗、教育等经费投入的下降，这就从相反方向拉大地区差距。要打破这个恶性循环，中央政府有义务扮演更重要的角色，增加对贫困地区的转移支付，使教育和医疗实现在全国范围的公平。

简而言之，要将户籍歧视的负面效应降低到最小程度，目前的户籍制度改革应该以公共产品和服务改革为主要突破口，地方政府也应该在为外地人提供保障方面拥有足够的动力。

编译：罗岳