户籍改革不只是改户籍

户籍改革的最终方向必然是要剥离附加在户口上的种种本就和他无关的经济利益。附加在户口上的利益越少，户口管理制度改革也就越快。

上海的户籍新政引起了国人讨论户籍改革问题的又一轮高潮。尽管大家都支持和拥护户籍制度需要改革，但在如何改革的问题上却众说纷纭。许多人认为，上海、北京等大城市的户口应该全面放开，甚至还有人认为中国应该马上取消户籍制度。显然，他们低估了户籍改革的实际困难，因为户籍改革不只是户籍的问题。

我国户籍承载过多使命

“户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度，不光中国有此项制度，国外也同样有此项制度。外国的户籍管理多叫‘民事登记’或‘生命登记’、‘人事登记’，虽然叫法不一，但基本上与我国的户籍管理相似。”中国人民公安大学人口管理科学研究所前所长、公安部户籍处前处长张庆五教授在接受记者采访时这样表示。

张庆五指出，经过多年的研究和考察发现，像法国、瑞典、罗马尼亚、日本、印度、阿根廷等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、等相关内容，登记内容比中国还详细得多。

可见，尽管在国人眼中，户籍被赋予了太多的或褒义或贬义的内涵。然而事实上，户籍本身是个中性词，只是政府管理国家的一种正常且必要的手段而已。

不过户籍除了有记录公民个人和家庭信息的功能外，还有调节公民迁徙的作用。这一点上，大部分国家采取的是市场加法制的手段，如加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向。然而与其他国家不同的是，为了适应当初的计划经济体制，我国的户籍迁移制度实行的是单一的“行政审批”办法。

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规。当时，社会处于百废待兴的状态，尤其是城市需要新生力量来支援经济建设，因此上海等大城市并没有对外来者和大量新生城市人口进行户籍限制。

然而到1953年后，战后经济创伤已基本恢复，国民经济全面发展，其中最重要的就是大力推进工业化，而大机器生产的工业化过程必然伴随着城市化，导致愈来愈多的农业剩余劳动力盲目涌入城市，给城市交通、住房、劳动就业和生活供应等各个方面带来日益严重的压力。

这其中最主要的就是粮食问题。由于中国是个人口大国，粮食问题特别重要，当时国家粮食产量有限，城市居民可以按照国家的粮食供应计划获得相应的口粮。然而要是大量农民进入城市，粮食供应缺口就会大增，计划经济就无法有效开展。1953年4月，政务院了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式确立了中国的户籍制度。《条例》借鉴中国历代延续的城乡分野的户籍管理制度，明确限制了户口的迁移，主要现实目的就是为了制止农村人口盲目流入城市，控制城市人口规模，限制吃商品粮人口的过猛增长。

应该承认，在那个交通、通信还很不发达的时代，户籍制度还具有国家了解社会宏观状况的有效手段和管理方式，对社会管理发挥了积极效用。换句话说，计划经济体制迫使当时的中国必须执行严格的户籍迁移制度。

1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。此后10多年，大量城市人口的出生。也让城市收紧了对外来者办理城市户籍的政策。户籍成为一项指标。如上海当时有近千万人口，然而每年外来人口所获得的户籍新指标不到一万人，这些指标主要给了上海急需引进的人才、归国华侨等。“农转非”的路也被堵死了。

改革开放以后，城市和农村的发展差距进一步拉大，不单单在粮食供应上采用城乡两种体制，在医疗、教育、住房等社会福利方面，城市居民也比农村居民分配到了更多的社会资源。能分得多少福利，关键就看你的户籍性质。因此，城市、大城市、特别是中心城市的户籍就成了人人竞相追逐的香饽饽，而大城市的户籍也成了当地政府吸引人才的有力手段。

让户口轻装上阵

通过对我国户籍制度的回顾，我们不难发现，今天户籍制度之所以备受诟病，就在于它并没有很好地体现出应有的功能――记录公民信息的功能和社会控制的功能(因为人口大量流动，户籍却无法显示其确切的居住地)，反而阻碍了社会进步――强调出身差别，制造社会公共资源分配的不公，并约束人口的自然流动。然而，开放、流动和公平原则是市场经济的基本形成要素。以城乡二元体制为形式，以限制农民流动为目的的户籍制度就显得与市场经济格格不入。

由此可见，户籍本身没有错，错在户籍承载了太多的东西。在中国，对于绝大多数人来说，从生命伊始到生命终了，从吃饭住房到婚丧嫁娶，从职业选择到职业流动，人的尊卑贵贱、身份等级，无不与户口紧密相联。

中国公安大学教授、户籍改革问题专家王太元表示，1988年有人曾经写过一篇内容是中国农民不平等地位的论文，里面列举了48项城乡户籍差别，包括劳动的、粮食的、就业的、教育的……当然还有公安的。21世纪的今天，尽管户籍对每个人的影响正在减弱，但不同户籍在就业机会、教育机会、社会保障等方面依然有着巨大的鸿沟，也难怪北漂多年、事业有成的王小帅都不得不向户籍制度低头。

因此，户籍改革的最终方向必然是要剥离附加在户口上的种种本就和他无关的经济利益。如果户口只是单纯的记录个人信息的小本子，是北京户口还是某个农村的户口又有什么差别呢?还有谁会挖空心思为获得一本北京户口而伪造学历呢?

改革需要通盘考虑

然而在当前实际环境下，社保、医疗、住房、教育等方面的改革牵涉到方方面面太多的利益协调和法规制定，无法在短时间内迅速突破，如果这些附加在户口身上的包袱没有甩掉，而让户籍改革单兵突进的话，结果可能会适得其反――因为各地居民会进一步涌向北京、上海等享有最好社会福利的城市。结果这些城市的人口进一步增加，导致城市交通更拥堵，空气更污浊，相应的，由于需求迅速增长，北京、上海的房价也会继续上涨，结果必然导致所有居住在城市里的人――不管是本地居民还是外来居民――生活品质迅速下降。

那如何才能解决这个问题呢?王太元给出了“全盘统筹，分进合击，稳步推进，更加和谐”的建议。他说：“分进合击，就是各个部门都要改。比如，农民工的孩子想读书，我们可以不需要改户口，只要教育局改变招生限制就好了。原来死亡赔偿的‘同命不同价’现象不是后来也改了吗?十几个部门都改起来，它们改得越快，附加在户口上的利益就会越少，户口管理制度改革也就越快。”至于如何统筹这些部门的改革步伐，王太元认为还需要国务院做原则规范，统筹管理，给各个相关部分设定改革路线图和时间表，这样才能有计划地给户籍逐渐“减负”，等所有的负担都扔掉了，户籍改革自然水到渠成了。