农业政策论文范文

农业政策论文篇1

关键词：财政农业支出政策；国际经验启示

由于农业是弱质产业，国际上无不把公共财政农业支出政策，作为支持和保护农业、保障农民收益的主要宏观调控手段。为了更好地完善我国的财政农业支出政策，我们不仅要立足国内现实，从我国以往的作法中吸取经验教训，而且应放眼世界，认真总结其他各国经验，并从中提炼出对我们有用的启示。从国际上看，在WTO《农业协议》允许的框架内，各国公共财政农业支出政策可分为政府一般、农产品价格保护和直接补贴。

一、公共财政对农业提供的一般政府服务

在欧美日等发达国家，对农业的一般服务支持是公共财政农业支出政策的主要措施之。一般服务支持是指为了给农业发展以及为农民增收创造良好环境，政府在农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。

（一）美国

第一，直接投资或资助农业基本建设工程和环保项目。农业基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接短期经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共物品的准公共物品，完全由私人提供易导致供给的不足。虽然美国州和地方有独立的财政预算权，但在美国几乎所有的农田水利建设补贴，以及大量的跨地域、跨流域的农业基本建设投资都由联邦政府承担，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。政府还在全国兴建交通运输、电力、能源供应等，不仅为农业提供方便的商品流通条件，还为农业生产和生活供应有利于环保的高端能源。

第二，提供农产品市场信息。美国农业部及各州的市场新闻局定期免费为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息，农产品市场信息系统覆盖美国农产品主要集散中心及产区。

第三，实行政府领导、学院为主体的农业科研、教育、推广三结合体系。美国农业部联邦推广局是全国农业科研和推广作的管理机构，它指导推广部门制定和执行推广计划，协调各州之间的合作和交流。美国各州立大学的农学院不仅从事农业科技的研究和人才培养，还是美国合作推广体系的重要组成部分。以各州农学院为依托建立的农业推广中心，是美国科技推广工作的中级管理机构。农业推广中心下设若干办公室，分别负责本州农业科技推示范工作。州下面的每个县或地区也都设立个农业推广站，负责本地区的农业科技推工作。

第四，财政对农业信贷的支持。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系，向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款，以及向各种农业合作社提供贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保经营贷款和直接贷款的最重要机构，提供的直接贷款主要包括紧急灾害贷款、经济紧急贷款、农场经营贷款、土壤和水贷款、农场所有权贷款等。2002年新农业法将原来经营贷款从90%的担保额度提高到95%。

（二）欧盟

第一，欧盟发达的农业与各国政府对农业基础设施的投入密不可分。凡是购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等，欧盟提供25%的资金支持，其余75%由各国政府自行决定给予资金支持。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、自来水、农村用电等。在水利和土壤改良方面，政府成立各种专业化的公私合营公司，吸收农业部门和工业部门资金，政府统筹管理共同承担农田水利和土壤改良工程。在法国没有土地公司的地区，由市政府出面，在各市之间组成联合公司来进行土壤改良，并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。

第二，欧盟国家大都建有比较完善的公益性农产品市场，如法国有23个国家公益批发市场，还建有发达的市场信息网络，极大活跃了欧盟国家之间的农产品贸易市场。

第三，欧盟各国政府大力支持农业科研与教育。如法国拥有全方位的农业教育和科研，政府对其投入了大量资金。2001年，法国政府对农业教育和科研的公共投资为18.6亿欧元，主要包括农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等。意大利实行以政府领导为主的农业科研、生产、咨询、推广一体化的农业技术推广体系。并以法律形式固定农业技术推广员的培训费和划拨农业技术推广人员用于推广的经费，并为推广人员增设年度奖金。英国实行国家和地方协作推广的管理体系。并通过立法，运用法律的效力促进农业技术推广，其基本内容包括农业咨询推广的范畴、技术规范和奖励方法等。丹麦政府非常重视农业科学技术，把农业研究与开发看作是发展农业的先决条件，建立了完整的教育、科研、试验与咨询以及科学技术的推广服务体系。农业部用于农业研究的公共资金占农业部预算的比例高达65%。欧盟运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款，农业贷款利率比较低，银行的利息差额由财政负责补贴。如法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，农业贷款利率大约是非农业贷款利率的50%，利差由国家财政负责贴息，补贴金额随贷款的增加而不断上升。

第四，扶持农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴。法国、荷兰和丹麦政府参与合作社的教育和培训，每年都通过农业合作院系培养大批农业合作社经济管理人员。

欧盟共同农业政策对农业发展的重视，使欧盟已经实现了城乡一体化和工农的融合。欧盟通过的《2000年议程》，突出强调了农业发展的多功能性和可持续性，财政支持重心从农业经济的增长开始转向农业发展的多功能性，食品安全、农村发展和环境保护放在优先地位，使农业、农村、环境协调一致，共同发展。

（三）日本

第一，对农业基础设施、农田基本水利建设项目和土地改良的投入。农业基础设施建设主要包括农地的建设、为适应农业机械化的农村道路的建设和网络化、为避免工业污染保证农产品高品质的农业新水源开辟、水环境治理等。对于大型的水利建设骨干工程，由政府直接投资兴建。政府对农田水利建设项目投资，依照工程性质和规模大小，由国家、地方政府和农民共同负担，以国家和地方政府负担为主。只要经过一定审批程序并达到一定标准，中央财政即会承担其全部投资的50%左右，都道府县财政和市町村财政还要分别承担25%和15%，农户自身仅负担剩余的一小部分，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，与农田水利基本建设补贴极为相似，50%可从中央财政得到补贴，25%可从都道府县财政得到补贴，其余25%从接受国家补贴的金融机构得到贷款；土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地区划扩大、土地开垦等基本建设，其所需经费的95%由中央政府和地方政府资助。

第二，加大对农业科技服务支出国家预算。日本实行的主要是政府统一组织和指导的农业技术推广体系，无论是中央还是地方在组织上已经达到了相当完善的程度。日本农业科技推广体系的主管机构是农业水产省、农蚕园艺普及部，主要负责制定农业科技推广工作的相关制度，并组织、协调和指导推广工作，培训推广人员等。同时，把全国分为9个区，在每个区设立地方农政局，负责监督和指导都道府县的农业技术推广工作及发放推广经费。2000年前后，日本政府和地方政府的农业科研经费占农业国内生产总值的2.2%左右，日本农业的成功很大程度上归因于政府对农业科学技术开发和普及的重视。

四、国外财政支农政策的启示与借鉴

由于农业是弱质产业，国际上运用政府投资、价格保护、财政补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示和借鉴。我国必须按照WTO《农业协议》允许的框架对财政农业支出政策进行调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业持续发展，进而促进农民收入的不断提升。

（一）坚持财政资金的导向功能

从对各国财政农业政策分析中可以看到，政府一系列农业财政政策改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。由于农业是弱质产业，政府对农业的支持是很自然的，美、欧盟、日农业财政支出政策的实施体现了财政支农方式应当是有利于而不是阻碍经济主体市场行为的作用，完善政府与市场的相互补充关系是二者共同拥有的演进逻辑。

中国政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的支农政策培育和加强农业市场体系的成长，在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构和生态环境的调整和优化，重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在发挥市场机制对农业资源初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预和补充，以此来影响农民而不能替代和阻碍市场的成长，并对农业施以适度的政策保护。

（二）通过立法手段实现政策目标

发达国家农业财政政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，政策可操作性强，政策效应比较明显。美国、欧盟、日本等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法，先后制定颁布了各个时期的农业法。

1993年我国建立《农业法》以来，从总体来看农业政策缺乏法律基础，农业立法还非常薄弱，涉农的相关规定更多的是以文件、条例等形式，许多涉农政策政出多门，缺乏系统性和连贯性，甚至相互矛盾，大大减少了政策应有的效能。更为严重的是，不管以何种形式出台的政策大都只有指导意义，可操作性差。我国应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的持续性和连贯性。

（三）在WTO框架约束下调整农业财政支出政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员国都充分合理地利用WTO规则，积极调整本国农业财政支出政策，近十年来，美国、欧盟、日本的农业财政支持政策一个显著变化趋势是各国在减少了对农产品的价格保护同时，加大对政府一般和生产者直接补贴的投入，逐步实现由黄箱向绿箱政策转变。

我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱、，应该借鉴多国财政支农政策经验，建立一套适应WTO组织规则的农业财政支出政策体系。首先，加大绿箱支农总量，调整绿箱支农结构。《农业协议》规定的12项绿箱政策措施目前我国只使用了6项，在市场营销服务、收入保险和收入安全网计划、生产者退休计划、资源停用计划和投资援助计划上还是空白。今后在政策设计上应切实加强政府一般，加大对与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结构调整援助补贴，以增加农民收入、提高农业综合生产力、促进农业产业化经营。其次，建立有效的黄箱政策。世贸组织将我国定在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段我国黄箱政策的支持水平不足1%（用综合支持量AMS衡量），远远低于8.5%的承诺，应该从我国实际出发，用足用好黄箱措施，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。

（四）财政支农政策目标、手段不断演变

从考察其他国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力尚不能满足本国对农产品的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全地位，财政支持农业重点主要包括投资农业生产发展的水利、交通、电力、教育、科研以及科技推广等，以提高本国农产品的生产能力并相应增加农民收入；政策手段的中心为支持生产领域，并采取最低保证价格措施，稳定农业生产。随着农产品生产过剩，如何稳定提高农业生产者收入水平，缩小农业人口与非农业人口的收入差距就凸显出来，政策目标以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾保护环境。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具发挥财政支农的引导机制，提高财政支农效率。

（五）直接补贴与保护性收购并用，发挥政策整体效能

从美国、欧盟等主要成员国的经验看，随着WTO《农业协议》约束力的加强和市场化进程推进，农业保护和发展由价格支持转向收入支持、由间接补贴转向直接补贴政策的趋势更加明显，但价格支持这一保护手段并没有彻底取消，价格干预仍然是各国稳定农产品供给的财政支出政策手段。美国2002年新农业法中有关农业补贴方式主要采取“黄箱”措施，构建了以收入支持为目标、以价格支持为核心的农业补贴三大支柱，即贷款差价补贴、固定直接补贴和反周期补贴；欧盟2002年农业政策改革虽然降低了价格保护的水平，仍然保留原来的价格政策。

我国人多地少，耕地资源短缺严重，面对我国小农生产和粮食市场发育不足的现实，考虑到我国粮食需求缺乏弹性的特点，财政农业支出政策设计上不能缺少价格保护这一职能，不能简单的以直接补贴代替保护价收购政策。保护价虽然属于黄箱政策，却能够直接、快速、明显地稳定农产品供给，通过保持农产品价格稳定来稳定农产品供给，维护被保护农产品的生产能力，又能适当增加农民收入价格支持，目前我国黄箱政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺空间。在出现粮食生产过剩时，粮食价格的下降便会抵消直接补贴带给农民收入增长的部分，调动不了农民种粮积极性，无法维持粮食等重要农产品的适当产量；尤其在受到财力制约而直接补贴不能进一步增加的条件下，其边际效应递减特征难以形成刺激农民种粮积极性的长效机制。现实做法是应借鉴国外的价格保护政策经验，并根据经济发展阶段，建立重要农产品的保护性收购与直接收入支付相结合的农业补贴体系，发挥政策整体效能。调整保护价政策的具体实施办法和两种补贴的资金比例，既保护粮食等重要农产品的生产能力，又适当增加农民收入。

参考文献：

［1］申学锋.部分国家促进农民增收的财税政策与经验借鉴，中国财经信息资料，2005，（26）.

［2］周建华，胡跃红.美国农业补贴政策的调整及启示，求索［J］.2006，（02）.

农业政策论文篇2

关键词：政策性农业保险，商业性保险公司

根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

农作物保险的专业性很强，要求从事试验经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术(例如种植风险评估、费率厘定、保单设计等)，又要掌握广泛的农业技术(掌握育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象、经营管理等)知识，不然无法正常试验经营。浙江省某地区2006年开办的“露地西瓜”保险，由于其条款、费率、承保方面的缺陷，农民排队买保险，而且100%投保，100%受灾，导致理赔遇到较大麻烦，最后不得不由省政府出面协调和拍板。

无论是保险公司还是试验地区的政府都渴望这方面的专业技术人才，希望能加强这方面的人才培训。政府财政税收部门、发改部门也都希望较多了解农业保险知识和技术，便于其制定和执行有关支持农业保险的政策。

农业政策论文篇3

对于农业保险的产品属性，国内有关理论研究文献很多。刘京生（2003）认为，农业保险具有商品和非商品的两重性；陈璐（2004）提出，农业保险属于混合产品中的第三种类型，是具有利益外溢特征的产品；冯文丽（2004）认为，农业保险具有正外部性，系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因；孙秀清（2005）则明确提出，农业保险具有政策性，商业性经营已陷入困境，完全由政府主导政策性保险又面临许多障碍。Hazell（1992）把商业性保险公司持续发展的条件界定为：（A+I）／P

（一）我国农业保险业发展历程

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为两个阶段：

第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982——2003年）。1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅度上升，1991年农业保险的赔付率达到119%.随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982—2002年农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍在经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。由于近年来“三农”问题的不断升温，加之加入WTO过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。目前，国内已设立了四家农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、安盟农业保险公司、阳光互助农业保险公司。2004年3月中国保监会批准上海安信农业保险股份有限公司筹建，公司在原中国人民保险公司上海分公司农业保险业务的基础上由上海11家企业共同投资组建，注册资金2亿元。这是我国第一家专业性股份制农业保险公司，是探索建立农业政策性保险制度的试点。安信农业保险公司的成立标志着我国农业保险的发展进人新的阶段。安华农业保险公司是吉林省内5家企业共同发起，2004年7月由中国保监会批准成立的又一家政策性农业保险公司，注册资本金2亿元。安盟是法国第二大综合性保险公司，最早由农民以互助形式组建，已有100多年历史，在农业保险领域占据法国65%的市场份额，是世界农业保险领域的领先者。2000年3月安盟首次向中国保监会提出申请，2003年6月获得在西部地区经营财险业务许可证，并且把四川作为安盟公司在中国发展的立足点，正在谋求以“财寿合一，肥瘦平衡”的理念赢得中国农村保险市场。安盟公司的进入标志着我国农业保险市场多元化模式的形成。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。2005年，按照中央一号文件精神的要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来I临。

（二）我国农业保险商业性运营的困境分析

1.农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩乃至消失，农业保险供给不足。

2.农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的匮乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.

3.农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%.然而，与城镇居民相比，农民保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

4.农业保险的道德风险与法律法规的有待健全之间的矛盾。受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%，而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，保障农业保险良性发展的有关法律法规的缺乏是重要原因。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

二、构建农业政策性保险体系的基本思路与模式选择

（一）构建的基本思路

对中国的农业保险发展而言，不可能照搬国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营、相互制公司经营、商业性公司代办、商业性保险公司经营、外资公司经营、互助合作经营、再保险运作。尽管模式很多，但从系统构建的角度看仍是点的安排，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农产之间效益平衡和持续循环的系统部署。

对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业提供有效手段。

（二）构建模式选择

根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合时宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险的思路是可取的。

第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡漠，在广大农村通过农民自愿互助推进农业保险发展的难度非常大。从我国农民合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此重任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

第三种模式：合乎规律、符合国情。立足现有资源、促进多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收优惠政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府目标的真正实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更有利于实现有效监管，并且切实可行，易于操作。

（三）选择模式的具体构建

我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。具体见图1.

选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式具有较强的科学性、可行性和可操作性。一是充分借鉴了国际上发展农业政策性保险业务的成功经验，遵循了农业政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险。通过商业性保险公司经营政策性业务是世界各国农业保险经营的趋势，可以提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为农业政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，易于操作，在农业发展银行基础上进行构建，避免了设立机构的巨大财政成本投入，国家财政对农业政策性贷款的财政补贴政策体系已经形成，也可以避免通过中国再保险公司或新成立机构经营农业保险的再保险业务需要新建立财政补偿体系政策的复杂性。四是符合政府推进农村金融改革、提高农村金融体系支农作用的主旨精神。

（四）外部环境的营造

农业政策论文篇4

（一）政策性是我国农业保险制度的基本定位

对大多数农业保险的险种来说，不存在一个完全的农业保险市场。一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。

1.从农户的角度来看，农业保险的参与程度不高。首先，由于农业生产的高风险性使得风险损失率较高，按照这种损失率厘定的保险费率，对于收入水平较低的大多数农户来说是难以承受的或者说是不愿意承受的。其次，如果农业的预期收益相对于从事乡镇企业或外出打工的收入来说很小的话，农户也很少有投保的意愿。试想一下，农户如果连农作物本身的收入都没有兴趣了，又怎么会对农业保险感兴趣呢?第三，按照福利经济学的观点，农户参加农业保险，增加农产品的供给量，在其他条件不变的情况下必然引起农产品价格的下降。从长期来看，农户的生产者剩余会减少，这也影响了农户的参保率。

2.从商业保险公司的角度来看，农业保险的供给程度很低。首先，由于信息不对称，农业保险的道德风险和逆向选择始终是阻碍商业保险公司提供农业保险服务的“瓶颈”因素之一。其次，我国农业生产的高风险性以及地区差异性使得商业保险公司面临极大的技术和管理难题。第三，对于以利润最大化为经营目标的商业保险公司而言，在经营其他保险业务的边际收益大于农业保险业务的边际收益的情况下，退出农业保险市场是一个理性的选择。

3.从农业保险自身属性来看，农业保险具有明显的社会效益。一方面，农业保险对于分散风险、促进农业资源的合理配置、促进农产品总量的增加和质量的提高，对于保障农业的再生产和扩大再生产具有重大的意义；另一方面，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，农户购买农业保险和保险公司提供农业保险，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。因此，从总体上来说，农业保险的最终效益是外在的，是属于全社会的。农业保险的这种正外部性直接表现在农户对农业保险的需求和商业保险公司对农业保险的供给两个方面。

从以上三个角度的分析可以看出，农业保险要真正发挥好为农业生产保驾护航的作用，政府必须提供相应的扶持和优惠政策。正是从这个意义上说，我国的农业保险必须是政策性的，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排。

（二）当前我国的政策性农业保险仍然面临问题

农业保险的政策性定位决定了农业保险的发展需要政府行为的介入。但政府行为的介入对农业保险发展的推动作用在当前仍然面临着重重困难，我们仍然可以从以下的两个角度加以具体分析：

1.农户农业保险参与率的角度。农户的农业生产只有具备了一定的专业化和规模化水平，他们才具有比较强的投保农业保险的意识和购买农业保险的能力，因此，帮助农户提高他们的专业化和规模化水平是政府发展农业保险的途径之一。但是，农户专业化和规模化水平的提高除了农村社会化服务体系的完善以外，还涉及农村产业政策、农村土地制度、家庭联产承包责任制以及农村社会保障制度等一系列的问题，是一个系统工程，并非一朝一夕就能解决的。那么，在当前绝大多数农户还处于小规模经营的情况下，政府对农户提高保费补贴也许是唯一的选择。一方面，这种补贴必须达到农户对农业保险有足够的购买力水平；另一方面，这种补贴在使得农户买得起的前提下，还必须使农户感到购买农业保险划得来，即在政府补贴的情况下，农业生产的预期收益相比较其他非农收益足够高。要在比较短的时期内达到这种补贴水平，就我国目前的经济实力来说，政府的财政是无法做到的，即使能够做到，这种财政投人结构的安全性和经济性也是令人担忧的。

2.商业保险公司农业保险供给率的角度。农业风险的复杂性和农业保险的高赔付率使得商业保险公司不愿意直接经营农业保险业务。只有在政府对商业保险公司提供的优惠扶持政策使农业保险的利润率与公司其他财险的利润率基本持平的情况下，商业保险公司才有动力开办农业保险业务。要达到这一目标，政府的财政补贴必然是难以为继的，政府当前对商业保险公司的财政补贴是有限的。而且，政府的这种有限的优惠和扶持政策如果掌握不当，不仅不能解决农业保险中较严重的道德风险问题，甚至会加重，即形成投保农户与保险机构之间以及保险机构与政府之间双重的道德风险，由此产生的损失最终将由政府承担，政府财政将面临极大的压力。

因此，在政策性制度的基本框架下，必须寻求进一步完善政策性农业保险的措施。基于以上的分析，本文创造性地提出政策性农业保险模式的一个新的构想－－基于农商合作的“联合体”模式，以有效地避免以上提到的政策性农业保险的不足。

二、基于农商合作的“联合体”模式的构想

（一）“联合体”模式的基本涵义

本文所提出的“联合体”模式，既不是指多家商业保险公司共同经营农业保险业务的“共保体”模式，也不是指类似于日本、法国等国家的合作保险模式，而是指在我国政策性农业保险的基本框架内，将农村基于农户合作的各种经济合作组织，包括生产合作社、行业协会等与商业保险公司组成“股份制联合体”的一种新的政策性农业保险模式。首先，政府根据农村不同地区的生产特点和区域差别按照农户自愿的原则，通过一定的手段，将农户归人各种不同类型的经济合作组织；其次，在政府主导下，这种合作经济组织与商业保险公司建立由商业保险公司控股、合作经济组织参股的“股份制联合体”；第三，在具体经营农业保险业务时，政府除了对商业保险公司提供一定的支持以外，对农户的保费补贴等措施不再直接面向广大分散的农户，而是面向农户所在的合作经济组织，商业保险公司承保的对象也不再是单个的农户，而是以合作经济组织为单位进行承保。

（二）基于农商合作的“联合体”模式成立的基本依据和主要做法

根据制度经济学的观点，不同的产业规模需要不同的组织机构与之相配。我国农村具有深厚的互助合作传统，这种“联合体”型的政策性农业保险模式在我国广大农村有着天然的基础和适应性。接下来，本文将从当前农业保险“市场”三个层次的行为主体的角度出发，深入、详细地分析这种“联合体”模式之所以能比较好地适应我国当前农村实际情况的主要原因以及这种模式在实际操作中的主要做法。

1.农户方面。当前面临的主要问题是有效需求不足的问题，这种不足一方面体现在由于收入相对低下农户买不起昂贵的农业保险产品，另一方面体现在由于农户对农业保险的预期收益不高和农业保险本身的准公共产品性质使得小规模经营的农户大都不愿意购买农业保险产品。（1）从解决农户参保意愿的角度来说，加入合作经济组织是在当前家庭联产承包体制下提高自身市场经济地位的一种有效途径。在当前市场经济的形势要求下，农村中的社会化服务对一般农户而言是非常重要的。“联合体”模式要求，在农户自愿的前提下，农户要取得各种农村社会化服务，必须加入当地的合作经济组织，合作经济组织一方面以资金参股的方式参与并分享商业保险公司的农业保险业务的经营成果，股金由加入合作经济组织的农户以当地农户的一般平均收入和集体经济组织的经济实力为基础以一定的比例收取，建立农业保险风险基金，当然个别农户要提高自身的保障水平也可以在此基础上增加农业保险的购买；另一方面，合作经济组织派遣代表到商业保险公司的农业保险部门共同参与并监督农业保险的决策运行。在这种体制下，分散的农户基于自身总体收益（无论是农业还是非农业收入都与合作经济组织发生着直接的利害关系）的动机考虑，是愿意拿出一部分的钱来建立合作经济组织农业保险风险基金的。而且，合作经济组织的内部成员都彼此熟悉，农户将钱放在合作经济组织内是比较放心的。（2）从解决农户购买力的角度来说，本来相对于价格昂贵的农业保险产品，小规模经营的一般农户是难以承受的，但由于合作经济组织农业保险风险基金的建立，单个农户只需要出少部分的钱就可以以团体保险的方式购买农业保险产品，而且政府部门的保费补贴也进一步减轻了农户的投保负担。

2.商业保险公司方面。当前面临的主要问题是由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题以及由于农业风险本身的特点导致的经营管理费用和技术等难题。这种“联合体”模式对于解决商业保险公司的上述问题同样会有比较好的效果。（1）从降低道德风险和逆向选择的角度来看，商业保险公司和合作经济组织是以参股的方式发生关系的。一方面，保险公司以前面对的是高度分散的农户而现在面对的是相对集中的合作经济组织，同时，商业保险公司也可以派遣代表到合作经济组织承担相应的监督和管理职能，信息不对称现象将大大降低；另一方面，这种参股的方式使得合作经济组织成员与商业保险公司对农业保险的经营成果共同负责，改变了以往农户和商业保险公司之间单纯的市场博弈角色。如果农业保险经营得好，合作经济组织成员就可以分享其中的利益，如果经营亏损，尽管合作组织成员可以得到商业保险公司的赔偿金，但这其中也包括了合作经济组织已建立的风险基金。一旦风险基金出现大幅度的滑坡，就影响了合作经济组织自身的经济实力，直接影响了其对广大农户提供社会化服务职能的发挥，最终影响的还是组织成员本身。因此，基于这样的考虑，这种“联合体”模式将能有效地减少农业保险中诸如道德风险等的败德行为的发生。（2）从降低商业保险公司经营成本的角度来看，在前期的市场调研和拓展业务阶段，商业保险面对的对象是合作经济组织，而不是分散的农户，一方面通过合作经济组织可以有效集中农业风险信息，减少市场调研的前期成本；另一方面，商业保险直接面向合作经济组织销售农业保险产品，减少了拓展业务过程中的人力、物力和财力的耗费。在与合作经济组织签订保险合同的阶段，由于面对的是各个组织，手续费用大大降低。在农业保险的理赔阶段，一方面损失勘察人员可以由合作经济组织成员和保险公司成员共同组成，这样既发挥合作经济组织成员对农业生产、农产品价值以及受损状况比较熟悉的优点，又可以发挥保险公司人员的保险专业优势，同时，合作经济组织成员基于自身长远利益的考虑，没有夸大损失程度的动机，因此，这种损失的评估会相对比较客观、准确；另一方面，在具体理赔时，由商业保险公司将赔偿金交给合作经济组织，再由其在内部进行分配，从而大大缩短了理赔的程序和降低了理赔重复程度，也就降低了理赔的费用。（3）从商业保险公司提供服务的角度来看，这种“联合体”模式可以使商业保险公司有效率地提供“价廉物美”的农业保险产品。首先，“物美”体现在：由于通过合作经济组织可以最大程度地收集农户的农业保险需求信息，从而可以帮助保险公司开发出有针对性的农业保险产品，改变当前仅仅将城市中销售的险种在农村地区进行简单的、不加区别的转移的状况。其次，“价廉”体现在：由于商业保险公司经营农业保险产品经营成本的降低，必然导致农业保险产品费率的下降。第三，交易费用的降低，拓展业务、销售、理赔程序的缩短都使得商业保险公司的服务变得更加有效率。

农业政策论文篇5

论文关键词：农村，社会养老保险，现状，对策

 

一、前言

农村养老保障制度是全面建设小康社会，构建和谐社会以及建设新农村的一个重要组成部分，其改革完善同农村养老保障制度和农村人口养老问题紧密相连。考虑到我国的计划生育政策, 加速发展的城镇化进程，产业结构不断调整大背景, 面向大多数人的农村养老保障制度如何在新时期防范风险、防止农村老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构，就必然持续成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

二、中国农村社会养老保险制度存在的问题

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是中国实现共同富裕目标的保证。目前，我国农村社会养老保险在实践上是不完全成功的。

1.法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法法律法规层次低，缺乏约束力。特别是对养老保险金流失和挪用等行为，未规定有效的惩罚措施。目前农村社保基金管理中的违规行为相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为挫伤农民投保积极性，开展农村养老保险工作困难重重。

2.自给来源少，吸引力不足

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。集体补助不到位或数额少行政管理毕业论文，或只在部分地方或人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此，再无其他的扶持政策；地方财政，除经办机构费用，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠这些政策，难以发挥吸引作用。

3.基金增长慢，难以为继

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速速，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行和购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长论文网。

三、完善中国养老保险制度的对策

在中国城市化进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。

1.加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法制经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据中国实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题行政管理毕业论文，促进经济和社会的可持续发展。

2.强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会。管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。针对目前集体补助过小，国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。

3.发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力

中华民族素有尊老、敬老和养老的优良传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。现阶段，由于中国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式。政府可以从制度上鼓励农村家庭养老。

四、结语

从农村和整个国家现代化长远角度看，建立农民养老制度是对农民利益最有效，最全面的保护。严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面, 以及有限的可供学习的国外经验, 都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度, 走出一条城乡之间相对独立而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。希望本文能对我国农村养老保险制度的建立健全以及近一步完善，有所启示并提供借鉴。

参考文献

[1]桂世勋.关于探索农村计划生育家庭养老保险的思考[J] . 人口与计划生育, 2008 (7) .

[2]乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向[J] . 中国人口科学,2004 , (5) .

[3]俞仁龙.浙江农村建立社会养老保险制度的经济可行性分析[J] .嘉兴学院学报,2005 , (4) .

[4]王德文.我国已经具备条件建立农村养老保障体制[J] . 经济要参, 2006 (44)

 

农业政策论文篇6

以往我国农业保险发展缓慢的主要原因之一是“三低”问题没有解决好。一是农民投保能力低。农民的低收入水平限制了农业保险的有效需求。二是农民的组织化程度低。这是由我国传统农业长期以来规模小所决定的。三是农业保险服务水平低。从事农业保险的机构、人员不足，加之农业保险成本高，造成定损、理赔等服务不能满足农民的要求。因此，今后应针对这些实际问题，创新政策性农业保险的经营模式。结合吉林省试点已取得的经验和新农村建设的需要，今后应主要探索以下四种模式：一是龙头企业带动模式。即通过龙头企业带动订单农户参加保险，打造一条龙头自身保险订单农户种植、养殖保险的链条。在稳步开展链条两端保险的同时，逐步向农户种植、养殖之外的人身和财产保险延伸。2005年，安华农保公司开展的玉米、烟叶、草莓、肉鸡等项政策性农业保险均采取这种模式。这种模式的优势：一是龙头企业可适当给予参保订单农户适当的保费补贴，强化产业化链条的紧密度。二是参保农户出险后，保险公司可与龙头企业协作，利用其人员、技术、机构等方面的优势，在现场查勘、协助理赔方面发挥作用。如玉米、烟叶种植保险的赔款，就是借助试点地区龙头企业的力量，共同查勘现场，并由出险地企业分支机构代替保险公司及时发放赔款。二是农村合作经济组织模式。即以合作组织为参保范围，向合作组织内的社员提供保险，充分发挥社员之间信息比较对称、联系比较紧密、利益比较相同等特点，相对集中地开展较大规模的保险业务。2005年吉林省梨树县开展的生猪养殖巨灾保险，选择的就是梨树县百信和富邦农牧合作社。这种模式的优点在于：一是合作社社员比较集中，养殖规模较大，风险意识较强，投保积极性较高，农户之间的示范作用较明显。二是对合作社的发展起到积极的促进作用。比较规范的合作经济组织，一般都有一个经营实体支撑，如饲料加工厂或稳定的销售渠道，在保险的开展上，有的合作社对参加保险的饲养户给予饲料或销售上的一些优惠，这就吸引了更多农户加入合作社，从而扩大合作社的规模。吉林省共有各类比较规范的农村合作经济组织4，000多个，为这种模式的发展提供了广阔的空间。三是订单农业的统保模式。即结合行政区划和粮食订单，对试点区域内大宗粮食作物种植成本巨灾保险进行统保的试点模式。2006年，吉林省的桦甸市由政府成立农业保险领导小组，以县为单位，按照粮食直补面积实行统一投保，由桦甸市政府组织收缴地方财政补贴和农户自交保费部分，现场查勘由政府组织农业专业技术人员协同保险公司共同开展，并代保险公司统一向受灾农户发放保险赔款。四是分散经营的营销模式。这种模式主要是围绕农村家庭财产、人身意外和责任保险所采取的。通过与全省农村信用社、农业银行、邮政储蓄等农村金融系统和农村经营管理站、农机推广站、农业技术推广站等农业管理与服务部门建立兼业代办关系，深入农村，针对分散农户开展保险业务。随着农民收入水平的提高和新农村建设的不断深入，农民对家财、意外、学平等保险的需求不断加大，这些保险不仅能保障农民不因突发变故而致贫、返贫，而且也是保障新农村建设成果的一种体现。

二、农业保险服务应不断开辟新的营销渠道

农业保险业务的分散性、单个保险单位的小面值决定建立营销渠道的原则应是：以高效优质服务为前提来节约成本；近距离甚至是零距离接近参保农户；兼顾商业性业务与政策性业务；充分挖掘农村潜在力量。按照这样的原则，应开辟多渠道、多形式、多身份加入的营销渠道。一是农村信用社渠道。农信社是农村网络最健全、与农民联系最紧密的金融机构。通过农信社保险业务，利用其在农村的营业机构网点优势和人员优势，广泛开展，既能节约农业保险的经营成本，又能促进和完善农村金融体系的功能。二是银行、邮政渠道。在安华农保公司2005年的试点中，农业银行、邮政系统等已开始代办“三农”保险业务。农业发展银行也与农业保险公司进行合作，开始探索专业农业保险公司与政策性银行的合作。由于农业保险与金融机构的密切合作，形成了良好效果。吉林省于2006年提出要求，由省农信联社、相关金融机构同农业保险公司，对农村特色种植、规模养殖发放大额贷款，并实行先保险后贷款的政策。三是农村经管、农机渠道。农村经营管理站、农机、农技推广站在农村都有健全的机构和人员，与农民建立了良好的联系渠道，通过他们农业保险业务更容易被农民所接受。同时，通过业务，这些部门能增加中间收入，在一定程度上解决发展问题。吉林省共有乡镇780个、9，000个行政村，一旦这项计划开始实施，代办网点可向下延伸到每一个乡镇，触角触及到每一个村屯。这将从根本上解决农业保险机构设置和服务上的诸多难点。四是自行组建直销渠道。吉林省的公主岭市尝试按照这种模式，组建了直销队伍。2005年8月份，在公主岭市的24个乡镇，组建了5个跨乡镇管理的农村营业部、24个乡镇营业分部、240多名农村营销员组成的农村队伍。这些营业部、营业分部的建设得到当地政府的大力支持和扶持。通过这种渠道，还能较好地对农业保险进行宣传。

三、农业保险服务应有针对性地设定风险防线安华农业保险公司在2005年的试点中，从四个方面对农业风险加强预防。第一，加强售后跟踪服务。为减少保险标的损失，为参保农户提供优质的保险保障服务，农业保险公司招聘高级专业技术人员，开展广泛的售后技术服务，赢得当地群众的信任，为政策性农业保险业务的广泛开展打下了坚实的群众基础。第二，加强防灾器械投入。比如，在烟叶保险中，根据烟叶种植地域多为浅丘陵、山坡地和地形地貌易发生冰雹灾害的特点，保险公司、省影响天气办公室、烟叶公司共同协调购置了大批的防雹炮，安置在冰雹多发地带，在一定程度上减少了灾害损失。第三，建立疫情预警机制。为超前做好畜牧业保险疫情监测工作，农业保险公司制定了《养殖业保险防疫工作实施方案》、《养殖业保险突发疫情应急处置预案》、《养殖业保险疾病监测方案》等突发事件应急预案。2005年，在白城市奶牛保险过程中，技术人员在开展售后跟踪服务发现承保地区发生疫情后，及时逐级上报，公司立即启动《养殖业保险突发疫情应急处置预案》，将承保奶牛进行有效隔离，并派专人密切观测疫情防控情况，使防控措施及时、得力。第四，加强监管和技术指导。在延边梅花鹿保险工作中，农业保险公司专门指派高级兽医师赴承保地区，对承保的梅花鹿进行逐个查体验标，并给保险标的建立疾病治疗档案，与养殖场的技术人员一起研究梅花鹿常见疾病的预防和治疗措施，并经常深入养殖场开展技术指导。在2006年3月初的梅花鹿转场过程中，农业保险公司的两名高级兽医师始终跟随鹿群转场的全过程，进行了为期半个月的跟踪服务，保证了梅花鹿的安全转场。

四、农业保险服务应不断进行创新

当前，农业保险试点是在缺乏成功经验和国家配套政策支持的基础上进行的探索。因此，加强自主创新是试点成功的保证。

(一)创新产品。在“三农”保险的产品开发上，应进行大胆创新，尤其是新农村的建设，为农业保险产品创新拓宽了领域。为开发真正符合“三农”需求的保险产品，安华农业保险公司对吉林省20多个县(市)、100多个乡镇、30多家龙头企业和合作经济组织进行了调研，内容涉及各层次人群对农业保险的认识与需求。包括种、养两业主要品种的风险与灾害情况，种、养成本与收益情况，不同农民交纳保费的实际承受能力和心理承受能力。在调研的基础上，目前已引进、改造和．自主研发了“三农”保险产品3大部分、18个类别、132个产品。

(二)创新机制。第一，围绕农村的实际建立机构。2005年，安华农业保险公司在吉林省6个地区建立了中心支公司、30个县级营销服务部。2006年，中心支公司发展到8家，营销服务部发展到40家，基本实现每个县(市)都有农业保险公司的服务机构。第二，围绕业务管理定制度。安华农保公司制订了县级营销服务部建设标准，进行标准化建设，力争3年至5年内，营销服务部建设达标率为100％，并有2／3的县级营销服务部晋级为县级支公司。第三，围绕人员考核抓管理。在员工管理上，从总公司到分支机构全员实行A、B类人员管理，确立能体现激励、约束的开放式用工管理制度。同时，公司十分注重各级领导班子建设，加强对班子成员的考核。

(三)创新服务理念和形式。由于农业保险服务的对象是农民，在服务理念和服务形式上也要不断创新，以符合“三农”发展的需求。为此，吉林省农业保险试点在服务上体现了“防”、“快”、“简”的特点。第一，加强防灾防损工作。四平生猪养殖保险在确定条款和费率时就充分考虑了防疫的环节，农业保险公司在每头猪的保费中提取3元钱，为承保农户免费提供8种疫苗、防治10种疫病。2005年，承保生猪地区周边发生较大疫情，但注射了公司提供疫苗的生猪无一头感染。此举既使公司避免可能出现的大额赔付，又保障了农民的切身利益。第二，快速理赔。农业保险公司着重解决理赔环节的及时性和足额兑现问题，体现一个“快”字，即：查勘快、定损快、赔付快。实现查勘定损、理赔服务零投诉。第三，简化手续和程序。针对农村家庭的火灾，免除了由相关部门出具火灾证明的要求；对疫病的认证免除了由畜牧站出具证明的要求；对自然灾害造成的损失也免除了气象部门的证明，等等。

摘要：本文分析吉林省农业保险试点工作启动以来取得的成绩和存在的问题，在此基础上，提出农业保险必须探索新的经营模式并要高度重视建立风险防范机制等问题，以便更好地服务新农村建设。

农业政策论文篇7

关键词农业政策重要性发展研究

新中国的农业经济建设是以半封建的农村生产关系为起点的，它具有分散性、落后性、劳动生产率低等特点。中国革命的胜利解放了农村生产力，建立起完全新型的农村生产关系。要使中国农业迅速进入现代农业的运行轨道，一靠政策，二靠科学，三靠投入。其中政策处于首要地位。

（一）

回顾新中国农业发展史，每一个成就的取得都是正确政策引导的结果。

1950年，国家颁布《法》，根据形势的发展对1947年制定的《土地法大纲》作了重大修改：第一，对富农由征收多余土地财产改为保留富农经济；第二，小土地出租者的土地，只要未超过当地人均占有土地的一倍，可不征收；第三，对地主，除没收他们的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在乡村中多余的房屋之外，其他财产不予没收；第四，城市郊区后没收的土地，一律归国家所有。同时，对少数民族、华侨等特殊土地问题，作出了比较灵活的规定。

符合当时实际国情的正确政策受到舆论的一致拥护，迅速促成了农村最广泛的统一战线。它不但使工作进行得既迅速又彻底，而且保证了农业生产在这场翻天覆地的社会大变革中，不但没有受到损害，而且有了很大的增长。1950年至1952年，农业总产值各年分别比上年增长17.8％、9.4％、15.2％。这是世界农业经济史上的奇迹。

1953年，国家开始通过政策引导农民走社会主义的互助合作道路。当时采取“积极引导、稳步前进”的方针、以“自愿互利、典型示范、国家帮助”为原则。同时规定不得侵犯中农利益，对富农经济则采取从限制到逐步消灭，即把消灭剥削阶级同改造剥削分子结合起来。而国家则在技术、财政、经营管理、产销服务等多方面给农业合作化有力的支持。

这些政策措施完全符合农民的觉悟程度和生产力发展状况，从而促进了农业生产的发展，促成了1956年农业合作化＊＊的到来，创造性地开辟了一条适合中国特点的社会主义改造的道路。拿1957年与1952年相比较，粮食产量增长19％，棉花产量增长26％，分别比解放前最高年产量增长33％、93％。同时，5年内全国扩大耕地面积5867亩，农用拖拉机增长12.3倍，生猪存栏数增长62.3％，水产总量增长87％，水利、林业建设也取得了举世瞩目的大发展。

十一届三中全会之后，我党果断地在农村废除“一大二公”的管理体制，逐步推行以家庭联产承包为主体的农业生产责任制和统分结合的经营管理体制，还土地使用权和生产经营管理权于农民，这一政策使农民群众内在积极性、主动性、创造性迸发了出来，使中国农业经济发展再次形成＊＊，取得了举世公认的“魔术般”奇迹。农村改革开放16年，我国粮食产量由1978年的30477万吨增长到1994年的44450万吨；棉花由216.7万吨增长到425万吨；油料由521.8万吨增长到1984万吨；猪牛羊肉由856.3万吨增加到3670万吨；水产品由466万吨增长到2098万吨。农村经济体制改革的成功和农业经济的持续增长，为全国经济体制的改革和综合国力的迅速增强打下了扎实的基础。

我们也尝过政策失误给农业生产带来的苦果。例如：1958年的“”和“化”运动，是不顾客观实际可能，急于求成的“左”的思想的产物。这次政策失误导致农业总产值由1957年的537亿元下降为1960年的415亿元（按不变价格计算），降幅22.7％。同期，粮食产量下降26.4％，总产量还低于1951年的水平，棉花产量下降35.2％，油料产量下降54.8％，生猪存栏数下降43.6％。农业经济的倒退当然与严重的自然灾害有关，但从根本上说，问题还是出在“左”的政策上，据统计，1959年受灾农田2亿亩，粮食减产200—300亿斤，1960年成灾农田3.7亿亩，粮食减产300—400亿斤，这个数字虽然不小，但在全国粮食减产总数中只占三分之一左右。当时，大量调用农村青年劳动力，一平二调、高征购（从1957年至1960年，粮食征购占产量比重由24.6％增加到35.6％）等措施，违背了农业经济发展规律，导致了实践中的事与愿违。尽管国家用于农业投入的资金由1957年的12.7亿元增加到1960年的49.9亿元，占全国经济建设投资比重由9.2％上升到13％，拖拉机、化肥等支农工业也有很大发展，但是，工业建设发展过快过急，严重地挤了农业。1957年，我国工业与农业产值比重为5.7：4.3，1960年变为8：2。农业经济的削弱迅速导致了整个国民经济的全局性困难。

（二）

政策在新中国农业经济发展中处于首当其冲的重要地位，其原因是多方面、综合性的。归纳起来，主要表现在以下几个方面。

第一，农业政策是农村生产关系的“调节器”。

中国革命的成功打破了旧的农村生产关系，解放了农业劳动生产力。但新的生产关系形成之后，其内部关系不是凝固不变的。它需要随生产力运动和农村综合状况的变化而调整、完善和提高。在这个过程中，政策起着关键性的作用。这种作用可以通过生产关系的三要素而明显地体现出来。首先，生产资料所有制形式要通过政策给予界定并上升为法律形式。生产资料的所有权和使用权是否分离、怎样分离、分离的程度等也必须通过政策给予界定。其次，农民在生产中的地位和他们的相互关系要受到政策的调整和制约。在过去高度集权的管理模式中，农民之间的生产地位虽然平等，但他们是一种“劳动竞赛”关系，都是集体单位中的单纯劳动分子。现阶段，农民责、权、利集于一身，是生产经营的主持人。农民的生产地位仍然平等，而相互关系却是“市场竞争”关系。再次，农业产品的分配形式也必然在政策引导的范围内进行。集权管理政策导致类似计时工资的按潜在劳动分配，因而“工分”是农民的“生命线”。生产责任制强调的是类似计件工资的按凝结劳动分配，因而经济效益是农民的“命根子”。农民由“想千分”到“想千斤”的思想变化，正是改革政策导向的结果。

第二，农业政策是农业经济规律的“操作员”。

与其他经济规律一样，农业经济规律也是客观的，不以人的主观意志为转移，人们只能认识它、掌握它、运用它为发展农业经济服务。农业政策的制定必须建立在农业经济规律的基础之上。如果把农业经济规律比作是一台性能复杂的高级计算机，那么，政策就是认识和掌握这台计算机的原理和功能，并运用它为农业现代化服务的操作员。

我国农村地域辽阔，人口众多，自然条件差异大，社会化生产程度低，农业经济的发展受到多种复杂因素的制约。它在生产力的布局、价值的决定与实现、供给与需求的平衡、竞争的内容与形式、物质利益的分配与实现等各方面，都与工业经济的发展具有明显的区别。准确认识和正确运用农业经济规律，是一项复杂的系统工程，它需要依靠科学的论证和实践的检验，决不是靠简单的“一刀切”所能解决的问题。认识上的失误会使操作走样，造成不良后果。建国初期，政策的成功实质上是正确运用经济规律的胜利。后来的“”和“”对农业经济的损害，都正如邓小平同志所说，是“没有按照经济规律办事”的结果。

第三，农业政策是农民群众集体意志的“代言人”。

只有扎根于群众的政策才能有旺盛的生命力，并且迅速转化为人民群众的实际行动。1945年，同志曾经积24年历史经验告诫全党：“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是脱离群众的。”邓小平同志所倡导的农村改革，正是实践了同志的思想，他在总结农村改革经验时指出：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全党的指导。”中国农民欢呼农业经济体制改革，正是因为改革符合了他们的内在愿望。从这个意义上讲农业发展首先靠政策，实际上是靠了农民自身的积极性和创造性。

第四，农业政策是农业科技发展的“动力机”。

科学技术是第一生产力，也是农业经济发展的原动力。在生产力已经解放、先进生产关系已经建立的条件下，政策是科技加快发展的强大动力。在我国农村，生产力总体水平低且发展不平衡，劳动分散，劳动者受教育程度普遍不高，农业自身积累少。在这种现实面前，如果单纯依靠农民自发地搞科研，是达不到理想效果的，国家必须在政策上给予大力支持。建国初至1957年，在党中央的统一部署下，全国逐步建立起农业科研体系，在农业的各个领域里开展了卓有成效的研究。但是，“”中，政策上片面地讲“干劲”，不重视科学。“”中，更是把7.5亿农民和7500个农业科技人员对立起来，提出“依靠七亿五，还是依靠七千五”的极左口号，否定专业研究，使整个农业科研事业遭到毁灭性的摧残。十一届三中全会之后，由于党的政策大力扶持，农村科研又呈现繁荣景象。

第五，农业政策是农业投入的“保护神”。

农业投入也是发展现代农业的重要保证。现阶段，我国工农业产品的价格“剪刀差”还严重存在。因而在农村水利、交通、气象、农田基本建设，农用生产资料等方面不能光靠农村为数甚少的自身积累，国家必须在政策上给予倾斜，以工业积累支援农业大型建设。多年来，国家对农业的投资额一直占财政总收入的十分之一左右。国家决定投入78亿元从1992年起在25个省、市、自治区实施治沙1亿亩的生态工程；从1988年起，每年拨款8000万元，和地方配套资金投入相结合，对苏北地区实施大规模农业资源综合开发；在水利建设投资成就巨大，每年净增长农田灌溉面积600万亩的基础上，三峡工程和南水北调工程等与农业经济发展息息相关的工程又被列入我国跨世纪特大型骨干工程项目……。所有这些，都是政策直接作用的结果。没有农业投入作保证，就不会有我国农业经济的稳步发展。

（三）

我国农业经济建设的总政策已经上升到了宪法的高度，它是我国农业现代化的根本保证。在这个总政策指导下，我们还应当根据农业经济发展过程中出现的各种新情况、新问题，不断地制定和完善各项具体政策。当前，农业政策上应着重研究以下几个问题。

第一，扩大农业规模经营问题。

我国农业经济的现状之一是经营规模小，平均每户只有半公顷耕地，它制约着农业劳动生产率的提高。1990年，邓小平同志曾经指出，中国农业要有第二次飞跃，即适应科学种田和社会化生产的需要，发展适度规模经营，壮大集体经济。

当前，农村中扩大规模经营的条件正在逐步具备。一是农村第二、第三产业正迅速发展，一大批农业劳动力基本上脱离了农业生产，他们有着转让土地经营权的愿望；二是农业机械化已达到一定程度，过去那种“牛拉肩挑”的耕作方式大部分已被机械力所代替；三是农村集体经济的实力逐渐增强，对规模经营进行物质、技术、经营各方面管理的能力不断提高；四是农村社会化服务体系已初具规模，有可能对规模经营实施产前、产中和产后的各项服务；五是农业经营能手不断涌现，他们能够适应市场机制的需要，当好规模经营的把舵人。因此，我们应当通过政策逐步引导农民自愿地因地制宜地走以市场为中心的适度规模经营的路子。按照经济规律实行适度的规模经营可以提高农业经济效益。目前，我国粮食商品率只有30％左右，而发达国家均超过70％。适度的规模经营能促使农民劳动力向第二、第三产业转移，从而可以优化产业结构，带动农村各方面工作的全面发展。

第二，农业产品结构的调整问题。

我国要用占世界7％的耕地，不到7％的森林，3％的草原养活世界21％的人口。它决定了我们不能走广种薄收的路子，必须提高土地利用率，注重农业产品结构的合理性，把农业经济纳入以效益为中心的发展轨道。为实现这一目标，政策措施可以考虑从两方面入手。

一是向农业的广度拓展。这首先要求我们从大农业的角度，农、林、牧、副、渔统一部署，从整体上搞好农业劳动的分工分业，使人尽其才，协调配合，努力发挥地区优势，逐渐形成区域特色，使各种农业资源充分利用，各地潜在资源不断开发。引导一部分劳动力从传统的种植业中分离出来，推动农村多种经营事业的蓬勃稳定发展。

二是向农业的深度延伸。这方面的发展是无止境的，潜力很大。我们应当以国内外市场为导向，以高效益为目标，大力鼓励那些名、优、特、新的高产值农业产品的发展。同时重视开发那些可以多次加工多次增值的农业系列产品，用增加附加值的方法来提高农业经济效益。坚持贸工农一体化、产供销一条龙，则是农业纵深行的基本保证。

第三，粮食产供销的宏观调控问题。

我国粮食生产有两大特征：一是粮食产量比较稳定，年度之间的波动幅度小；二是粮食生产自给率高、商品率低，按耕地算，50％以上的耕地是搞自给性生产的。由于这两个特点，使我国粮食市场产生出这样的状况：粮食产量波动5％左右，粮食市场价格则波动20％左右。粮食增产时，城市居民由于粮价下跌而得益甚多，而农民则得益甚少甚至比往年下降；粮食减产时，城市居民由于粮食市场价格大涨而损失很大，而农民反而较之往年不受损失甚至收益更多。1993年前后的粮食市场波动，就是这种现象的反映。

这种现象使我们在宏观调控的政策选择上不宜无限制地放开粮食市场，否则容易引起市场经济的非正常波动和社会动荡。为了保证粮食产供销的健康运行，我们应当加强和完善国家粮食专储制度；长期坚持国家在价格合理、公开的前提下对粮食的合同定购；粮食产供销的调节基金应逐步集中到中央；粮食的对外贸易必须由国家统一安排部署；粮食消费必须采取抑制浪费措施，这样做，可以保持全国统一市场的形成和稳定，使粮食的生产者、经营者、消费者都在国家宏观调控下各得其益，保证市场机制积极作用在农业经济运行中的充分发挥。

第四，农民收入的逐步提高问题。

我国农民占人口的80％，没有农民的小康就没有全国人民的小康。增加农民收入不仅仅是经济问题，也是个重大的政治问题。1989年到1991年，农民收入基本上徘徊不前，1992年之后，农民收入虽有较大增长，但表现为分布很不均匀，而且总体上与城市居民收入增长差距很大，比较利益有所下降。

农业政策论文篇8

考察我国农业保险20年来的发展历程，发现我国农业保险主要存在以下5个方面的问题：

我国农业保险发展缺乏法律保障和政策支持

农业保险业发展20年来我国没有制定专门的农业保险法规，在《中华人民共和国保险法》中没有针对农业保险的专门条款，使得农业保险业务的开展缺乏法律支撑；连WTO农业国内支持与保护的“绿箱政策”允许对农业保险发展的保护条款，我国都没有有效利用。日益加剧的农业自然风险和市场风险，凸显国家农业保险政策的懦弱和不足，现有对农业保险的扶持政策远不能适应农业保险发展的需要。

农业保险的深度和强度较低

我国农业保险在总体上普及率很低，覆盖面很小，除新疆生产建设兵团业务覆盖面较宽、有一定保险深度以外，全国农业保险承保率不及应保面的5%。1993年是我国农业保险发展的高峰年，当年全国的粮食作物承保面为4.8%、经济作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲猪1.18%、家禽约1.3%、水产养殖2.5%、森林4.59%。除经济作物覆盖面超过10%以外，其余均在5%以下。1993年以后农业保险的萎缩，农业的投保覆盖面进一步下降。目前我国种养两业95%以上均处在缺乏保险保障的状态之下，农业生产完全处于一种不确定性的包围之中。

农业保险费率居高不下

我国目前农业保险费率居高不下主要包括以下两个方面的原因：一是逆向选择严重，通常是自然灾害发生频繁的地区急于投保，而一些旱涝保收的地区则不愿参加保险，造成农业保险的高赔付率，直接导致了农业保险的高费率；二是农险理赔复杂、特别是养殖保险核损较为困难，容易产生道德风险，骗赔的现象较多，也在一定程度上造成了农业保险的高费率。

农业保险的经营长期亏损

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，经营农险的风险巨大，农险的赔付率远远高于安全线。1982年-2002年期间农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率；其中有7年的赔付额超过投保额，开展农险业务的保险公司长期亏损。尽管免除了农险营业税，但国家的扶持力度不大，农险业务难以为继。而且我国农险存在着政策性保险业务商业化经营的弊端，这也导致农险经营的长期亏损。

农民投保意愿较低

我国农户小规模经营、农民收入不高，加之农民保险意识淡薄，对农业保险认识不足，普遍存在侥幸心理。农民投保意愿不高、投保面窄，农险业务不符合大数法则，使得农业保险公司无法在更大范围内分散风险，这也是我国农险日益萎缩的重要根源。

农地制度的局限性与小规模农户的经营风险

我国农地制度的局限性

20多年来我国以家庭承包经营制的农地制度推动了我国农业乃至整个国家经济历史性的持久增长。但从制度的安排来看，仍存在以下突出问题：

家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来，家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性，影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营；而且增大了生产成本和交易成本，劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变，单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避市场风险，容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性，导致农业生产经营始终处于一种不稳定的“振荡”状态。

我国农地产权激励不足这表现为三个特征：产权不明确。土地所有权主体不明确，农民承包界定不清。产权不完善。农民拥有有条件的使用权和收益权。产权不稳定。我国农地制度多变，农户权利经常受到损害，无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征——排他性、转让性、继承性是相违背的，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。因而对我国农户对有效抗击自然灾害的投入没有积极性，是不难理解的。

小规模农户经营的风险特征

在经历家庭承包后我国的农业土地制度没有出现新的根本性的制度创新，小规模兼业农业成为我国农业的基本特征。国内外对农户内部风险处理的研究显示，农户的风险处理策略是理性的，尤其是小规模的农户防范和处理风险的策略是有效的。我国小规模农户经营风险及其特点是：

农户面临多种多样的风险作为自然再生产和经济再生产交织特征明显的产业，在农业生产经营中，农户既要应付农业的自然灾害风险，又要应付农业生产资料与农产品价格波动以及农产品供求关系变动等的市场风险。随着我国市场经济的发展以及加入WTO等外部环境的变迁，农户在面临农业经营所固有的各种传统风险的同时，正在面临着越来越多的不确定性所导致的新的风险。这些风险对农户生产经营的影响越来越大。

农户风险分摊的外部环境差在良好的市场体系中，企业和个人可以通过资本市场来分散风险。例如通过保险和套期保值等形式消除风险和分散不可避免的损失。但我国农户缺乏有效的资本市场来分散风险，其外部风险分散和防范的机制比较脆弱。现阶段农户对风险的防范和处理主要还是通过家庭内部及农户之间的各种手段来应付，而且这些手段主要集中在应付意外事故。对农户生产和消费可能遭遇到的风险与不稳定性还缺乏有效的外部机制与手段来防范。

由于农业活动受自然条件影响大、风险程度高，农户面临的风险不确定性及损失都很大，商业保险往往不能承担这种风险。保险公司无法统一农户的行为，无法要求不同风险偏好和对各自风险评估不一致的农户都加入统一的农业保险计划，保险的信息高度不对称，逆选择和道德风险的防范都十分困难。这些特点决定了我国农业保险的外部机制安排在供给方面先天不足。

农民多是风险回避者大量的经验观察和实证研究表明：发展中国家的农户通常都是风险厌恶者，他们在生产和生活消费中力图回避各种风险，这主要是因为欠发达的农户抵抗风险和补偿风险损失的机制与手段的成本较高。我国农户承受不起风险较大的损失，大多数农户宁愿选择生产风险较小、收入水平也较低的生产方式，而放弃那些收益可能较高、同时风险也较高的活动。

我国农户家庭的小规模农业既受自然风险影响、又受农产品市场波动风险制约，农业生产经营比较经济利益低下，农地制度的缺陷和农户的风险处理策略使得我国农户单靠自身力量是无力防范和承担诸如农业洪涝、干旱等巨灾风险的。

我国政策性农业保险制度设计

在土地家庭承包制条件下，小规模经营的农户依靠自身的力量是难以承担洪涝、干旱等巨灾的农业风险，必须依靠政府和社会的力量、通过农业保险的方式分散和化解农业巨灾风险。针对我国农业巨灾风险特征农业经济结构特征和WTO框架下农业保护政策，我国的农业政策性保险制度设计如下：

大宗农产品（粮棉油）是我国大面积种植的主要农产品，极易受到洪涝、干旱巨灾的威胁。大宗农产品涉及千家万个农户，拟采取政府统筹农业保险的措施：类似西方国家的农业保险，给参加大宗农作物投保的农户提供保险补贴或分担保险费。美国、日本等给本国农户的保险补贴达到农业投保费的45%以上，考虑我国目前财政负担情况，给予大宗农产品的洪灾保险补贴率可为30%；大宗农产品生产面广、经营分散，农业保险的运作成本高昂，为鼓励保险公司从事农业保险事业，政府应当给予农业保险公司的经营成本费用补贴。

其他农产品，经济价值较高、生产经营效益好，可采用互助共济式——相互保险的农业保险模式。非大宗性农产品是当前农业产业结构调整的主要发展方向，采用相互保险模式可以起到风险化解与分散的作用。根据一些国家的经验，我国目前实行农业相互保险机制的途径比较可行的是集资模式。由于单个农户实力有限，可以考虑以村民小组或村级经济集体为成员单位参与相互保险公司的集资和筹建。

在缺少政策性农业保险的条件下，为鼓励更多的保险公司参与农业保险业务，可以考虑将农村其他保险（如财险、人寿险）纳入农业保险，享受农业保险的一些政策待遇。这样的制度设计有助于从事农业保险业务的保险公司将农村地区其他保险业务的收益补偿经营农业保险业务的亏损，从而分散保险公司的经营风险。

改变国家对受灾地区救济救灾款的办法，将财政救灾救济款在内、甚至一部分扶贫资金等转化为以农业保险补贴的形式发放，这样既可以减轻对受灾地区补贴的随意性和地方政府对国家救灾补贴的依赖，减少国家财政支出和提高财政补贴的使用效率，又可以推动受灾地区农业保险业务的发展，同时改变政府和受灾地区人们只重视抗灾救灾、忽视农业灾害风险的防范和风险分散与转移的观念。

农业洪涝、干旱等巨灾的特点决定了巨灾保险所具有的公共产品性质，农业巨灾风险不符合大数法则，纯粹由以追求经济利益最大化为原则的商业保险公司提供是不现实的。因此，为防范和化解巨灾风险、真正实现保险保障农业生产经营的功能，政府就有必要通过合理的“市场干预”，建立国家巨灾保险保障基金。以巨灾保险基金支持农业水灾保险业务的正常进行，并且政府要作为巨灾基金的“最后的再保险人”，在巨灾基金不足以应付赔款支出或达到某一收支临界点时，政府应当提供强力的财政支持。

借鉴发达国家经验，发展我国农业政策性保险。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。发达国家发展农业政策性保险经验，我国农业政策性保险实施途径：一是强制保险，在一定地区实施农业保险时，把农户贷款、技术帮助与投保挂钩；二是对给予参加农业保险的农户以保费补贴和对保险公司的农险业务费用补贴；三是对参与农业保险的保险公司实行税收优惠，减免营业税和所得税。

参考资料：

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2.王延辉、赵仕平，新疆农业保险市场调查报告，《保险研究》，2002年第5期：-54-58

3.丁少群，小规模家庭农场如何应付风险，载《庹国柱、李军：国外农业保险：实践、研究和法规》，西安：陕西人民出版社，1996.17-38

4.EnnthHugginsRobertD.Land，(LOMA)《InsuranceCompanyOperations》，1999

内容摘要：本文总结分析了我国农业保险20年来波动起伏发展的现状，深入探讨我国农业保险面临的困境及其成因；结合我国农地制度缺陷与小规模农户经营风险特征分析，提出了发展我国政策性农业保险发展的思路与建议。