区域水灾史中的制度成因分析

【摘要】区域水灾的形成原因复杂多样，其中自然和制度因素是重要原因。自然地理因素是空间区域的天然特征，而制度因素则是政府出于经济布局需要而对自然灾害进行风险再分配，从而导致空间区域内水灾发生的不平衡。文章通过分析安徽省凤阳县水灾案例，力图说明区域水灾的发生不仅是自然因素使然，更是由政府制度性安排所造就。

【关键词】区域水灾 自然成因 制度分布

有关灾害的现有研究大体可分为两种路径：一是在灾害研究中关注其自然发生和人在灾害面前受到的伤害及进行的抗争，但缺乏对灾害制度成因的研究和分析。二是有些灾害研究虽然注意到了人的因素，但其强调的多是人的行为所带来的负效应，即经济学上所说的外部性，是人的行为不良后果的呈现，其中也没有谈及灾害制度分布问题。在已有灾害问题研究中，还没有对灾害制度分布给予充分的讨论。

区域水灾的自然成因

区域水灾的形成有众多因素，其中自然地理禀赋是造成水灾空间分布差异的基本因素。凤阳县位于淮河中游南岸，降水量季节差异明显且雨量分布极不均衡，这是凤阳县常年水灾的基本成因，连续性大规模的集中降雨则是直接表现。

据《凤阳县志》记载，1957～1980年间，共出现暴雨73次，大暴雨9次，特大暴雨4次。暴雨的年际变化大，而且季节分布也极不均衡，一般主要集中在5～9月，其中以7月份即梅雨季节前后最多。1957～1980年间，夏季时节暴雨最多，有57次，占暴雨总次数78%；春季出现10次，占暴雨总次数17%；秋季出现6次，占暴雨总次数8%。①

凤阳县境内的降雨分布也很不平衡，呈现“东部大、西部小、南部山区和沿淮地区雨量集中”的特点。这样的雨量分配也是导致水灾发生的重要原因，东部、南部地区的降雨会汇流至凤阳县境内湖泊，形成内涝，沿淮地区的降雨在加剧内涝的同时，也导致淮河水位不断上涨。在内水、外水的共同作用下，水灾的发生往往不可避免。降雨量的大小与分布同水灾的发生有着密切的关联，一般每年6月下旬暴雨出现次数会明显增多，至7月上旬达到顶峰，究其原因，多为梅雨季节的影响，或是盛夏时节局部地区雷雨、台风所致。暴雨不仅会威胁民众安全，摧毁农田庄稼，还会导致局部区域水位暴涨，形成内涝或洪灾。

水灾形成的制度分布

尽管自然地理因素是凤阳县水灾的基本成因，但自1950年代国家出台若干行蓄洪区划定及实施政策后，凤阳县水灾便具有了制度性特征。随着时间的推移，制度分布逐渐成为区域水灾形成的关键原因。

在淮河流域堤防建设和河道治理方面，政府实施了差异化的制度规划。堤防是淮河流域防洪工程体系的基础和保障，淮河流域现有堤防5万多公里，其中主要堤防1.1万公里，国家水利部门根据堤防的地理位置、防护对象和重要程度等进行划分，主要堤防的级别为：Ⅰ级堤防和Ⅱ级堤防。与凤阳县水灾相关的是Ⅰ级堤防的划分，其中包括淮北大堤、洪泽湖大堤以及国家首批重点防洪城市蚌埠、淮南的圈堤。这些重点防洪保护区距离凤阳县很近，其中淮北大堤、淮南位于凤阳县上游，蚌埠是与凤阳县接壤的上游区域，均属于近邻区域。洪泽湖是凤阳县境内淮河流域的下游区域，也是淮河水流的入海口处。由于凤阳县居中的地理位置和相对落后的经济状况，为了保护淮北平原、重要工矿、重点城市及津浦铁路等干线的安全，在国家防洪规划中确定了凤阳县行蓄洪区的地位，因此将凤阳县的水灾风险制度化。

凤阳县有52.5公里的淮河堤防和三个行蓄洪区，其中花园湖行蓄洪区容水量为7.2亿立方米，方邱湖行蓄洪区容水量约2亿立方米，临北段行蓄洪区容水量为约5亿立方米，这些容水量数据是行洪、蓄洪时的重要参照。因而当汛期来临时，凤阳县始终存在被行洪的可能，即使最终抵御住洪水，也会因长期抗灾而蒙受巨大损失。究其原因，主要是国家通过政策的方式将抗洪、行洪风险聚焦在若干个行蓄洪区段，遂导致凤阳县制度性水灾的发生。

上文的水灾制度分布是指将自然灾害按照一定的制度分配于空间区域，从而依据制度安排影响于空间中的社会和人群。诺思认为，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”②国家的行洪制度等外在制度环境构成了凤阳县应对水灾的约束条件。从1950年代开始，凤阳县的水灾已经不完全是自然成因，而具有制度分布的特点。

凤阳县境内有三个区域在1950年代被划定为行洪区或行蓄洪区，分别是方邱湖、临北段和花园湖。在1952年国家治淮工程计划纲要中，把花园湖列为淮河中游蓄洪区之一，实施了蓄洪建闸工程，在湖口建成花园湖闸，实际上起了漫堤行洪的作用，1954年改花园湖为行洪区。1955年把临北段划定为行洪区。2006年国家水利部门又在《淮河干流行蓄洪区调整规划》中将方邱湖、临北段和花园湖改为行蓄洪区。③虽然1956年之后，许多行洪区从未被启用过，但并未降低这些区域的灾害风险和预期作用，它们始终存在被行洪的可能，只能承担制度性水灾的后果而进行长期抗灾。

行蓄洪区是淮河流域防洪体系的重要组成部分，它的设定是政府运用行政手段分配灾害风险的制度安排，旨在保障防洪保护区的安全，以及减少灾害造成的整体损失和治理成本。在政府的制度安排中，将行蓄洪区和易灾低洼地区作为重点城市和工业基地等防洪保护区的“安全屏障”，将受灾风险转移到行洪区。

政府制度安排不仅体现在行蓄洪区的划定上，而且还在河道上下游和两岸关系上实施差异化政策。在河道上下游方面，淮河下游处在江苏境内，经济相对发达，为了保障周边城市、工业基地的安全，政府会对中游流入的水量进行调节，限制河道中游大量排泄洪水。凤阳县位于河道中游区位，上游下泄的洪水聚集在其境内，而下游是保护区域，无法全力泄洪，除了竭力抗洪外，只能启用行蓄洪区，对河水进行分流，以减轻河道运行压力，并保护区域的安全。

在河道两岸关系方面，凤阳县境内的淮河堤坝高度一般在21米左右，结构为土质堤防，而对岸五河县的堤坝则在25～28米，初建时标准比凤阳县堤坝高出5～8米，且均为钢筋混凝土构造，抗洪能力极强。一水之隔的两岸为何河道堤坝高度和构造如此不同？原因在于：五河县距淮北堤坝较近，为保护淮北平原的重要城市和工业设施，甚至天津等地的安全，因而加高堤坝，使洪水只能倾泻至两岸位置较低的凤阳县境内。凤阳县除了承担本身遭遇的自然风险之外，还需面临其他地区转移的制度附加风险的不确定性。因此，无论在河道上下游区位关系，还是在河流两岸功能定位上，凤阳县均处于劣势，属于政策忽视区域，由此出现了“一样水灾两重天”的悲伤画面。

水灾制度分布的背景

凤阳县水灾发生的制度背景与国家的统筹安排密切相关，即水灾的制度分布与国家经济布局和举国体制有关。正是出于经济布局的考量，政府在划定行洪区或行蓄洪区的过程中会最先选定那些经济落后区域，尤其是以农业生产为主的地区，而保护工业生产或经济相对发达地区。当水灾事件发生时，国家便运用举国体制的抗救策略开展广泛的组织动员活动，在保障原有经济布局的框架下，对受灾区域实施救助。

凤阳县城市化水平影响政府制度分布。灾害具有区域特性，同样规模和程度的灾害在不同区域会呈现不同结果，如经济发达地区的损失大于不发达地区，城市的损失大于农村，工业化地区的损失大于农业化地区，人口密集地区损失大于人口稀疏地区。正如诺思所认为的那样，“大部分的人类经济史都是具有不平等的谈判能力的人们最大化其自身福利的过程。”④这样的过程常常伴随着他人受损、自我获益的事件。政府的经济布局和制度安排在理解区域空间活动中有着重要作用，但其具体影响和后果，通常在不同地区之间存在很大差异，这取决于其所处地理位置和历史环境的差异。

与农村相比，城市具有人口稠密、建筑集中、机构繁多等特点，且在城市布局中，交通、通讯、电力、水暖、卫生，医疗等生活基础设施相对完整，一旦遭遇洪水冲击，会造成巨大的损失。政府从经济布局角度对抗灾救灾的策略选择是偏重城市的，而城市化程度较低区域往往在政府经济布局中处于不利地位，成为负资源分配的接受方。凤阳县是个典型的农业县，城市化水平较低。在国家城市化体系中的位置层级较低，与其他区域相比，在经济及制度资源获取方面处于劣势，在政府分配灾害负资源的过程中往往需要承担更多更大的风险。

凤阳县工业化程度和规模使其在区域竞争中处于劣势。对于工业化区域的保护是政府进行经济布局时的既定政策，保障其免受水灾，符合政府经济效益的考量。因此，工业化区域相较于农业化区域在水灾风险的制度分配方面具有明显优势。凤阳县工业基础较差，重工业发展水平较低，规模较小。其工业水平在淮河流域上下游区域中，所占经济比例较低，在国家进行水灾这一负资源分配的制度安排中居于不利地位。

水灾制度分布与举国体制的关系

中国有史以来就是一个灾害频繁的国家，且不同区域间自然状况、资源条件和经济水平差异极大。为了保障经济发展，需要一个强有力的政府来协调区域发展不平衡的矛盾和应对各种灾害，这种体制就是举国体制。举国体制是金字塔形的科层制结构，它几乎涵盖了包括国务院在内的所有组织单位，即在中央政府统一领导、部署下开展应对工作，相关组织单位在其管辖下成为其组织内的决策指挥部门、主管职能部门和辅助部门，并根据各自的组织性质和业务分工开展工作。在举国体制的运作下，一个区域的水灾事件突破了空间的界限，在组织、人力、物质等方面实施了广泛聚集，彰显了国家组织动员的性质和功效。

在政府实施灾害制度分布的情境下，区域水灾的发生往往有两种应对方式：一是政府作为利益不相关者，不进行救援，而由区域组织和民众自行抗救；二是政府运用举国体制的强大功用对区域水灾实施抗救，以此作为对制度性水灾导致的政治、经济、民意等后果的补偿措施。

凤阳县应对水灾时的策略同国家体制即举国体制具有趋同性，甚至可以认为，基层政府的水灾应对体制是中央政府采行体制的缩小或简化。在模仿机制的作用下，⑤凤阳县政府机构设置和部门职能划分也同上级政府相似，一般在县委、县政府统一领导下成立抗洪救灾指挥小组。水灾时，由一位副县长担任领导工作，主持日常防洪救灾工作；如遇大灾，则由县委书记负责总指挥，协调调度，抗救灾害。此外，由地方水利部门负责兴修水利和在抵御水灾时提供专业对策，由地方民政部门负责报灾、核灾和救灾工作，并调集其他职能部门工作人员参与抗洪救灾工作，也会指定各部门的负责人参加救灾领导小组，集中最大力量共同抵御灾害。

汛期时，上级党政部门领导会前往凤阳县视察灾情，水利、民政、财政等单位工作人员也会来到灾区调研汛情，并提供专业性指导和业务性扶助。同时，上级政府部门也会下拨用于抗灾、救灾的专项资金，提供食品、医疗等多种灾区所需物资。据统计，1989～1999年十年间，省市民政部门向凤阳县下拨水灾救助经费达4000多万元，援助救灾物资折款约2000万元。通过灾情的宣达，社会各界也会对凤阳县灾民进行捐赠款物活动，从而形成了全社会参与式、组织式动员的水灾抗救的举国体制。这样，在政府和社会形成的网络关系就是举国体制的运用和表现，而举国体制既作为水灾制度分布的背景因素之一，也在水灾抗救中发挥着关键性作用，成为政府应对制度性水灾的抗救策略。

结语

凤阳县水灾频发是自然地理环境与政府制度安排共同作用的结果。究其成因在于，自然属性、地理位置以及与近邻区域相比落后的经济状况，使其在国家经济布局中被边缘化，在政府进行灾害风险的制度分配中处于劣势地位，在政府防洪规划中被划定为行蓄洪区。因此，凤阳水灾具有制度性特征。自然因素或禀赋是一个区域内生范畴的天然属性，是“长时段”⑥风貌的结构呈现，来自传统的“共享思维与观念”⑦和适应能力使得区域民众接受自然的结果，并从过往的经历中积累了应对办法。而制度安排是政府出于经济利益与区域安全需要，运用公权力人为划分灾害范围，进而分配风险与财富的行政方式。由于水灾是一种负资源，因而对于水灾的制度安排其实是国家建设与政府治理过程中进行资源配置的手段，⑧是以局部经济相对落后区域的受灾换取发达区域安全的一种强迫性机制（Coercive）与逻辑的显现。⑨

行蓄洪区划定的制度是效率机制的体现，既不符合灾区民众的社会期待，也非社会公平与正义的彰显，但显然它是政府的一种制度安排。为了保证既有经济布局的安全与利益，就需要有另外一种制度的实施来加以保障，否则就会影响或损伤政府经济布局的效益，进而阻碍经济发展。政府的经济布局既是正资源的分配过程，同时也对自然灾害等负资源进行制度分配，在保护一部分地区发展的同时，也会导致另一部分地区的损失，而当落后地区出现政策伤害的时候，政府便采行举国体制的抗灾救灾策略，这既符合灾区民众的社会期待，也加强了各级政府组织的政权合法性，从而可以动员更多的资源对水灾进行抗救，这也完成了水灾从发生到消失的应对过程，直至下一次水灾的到来。

【作者为厦门大学历史系博士研究生】

【注释】

①凤阳县地方志编纂委员会编：《凤阳县志》，北京：方志出版社，1999年，第84页。

②④[美]道格拉斯・C・诺思，杭行译，韦森译审：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008年，第3页，第185页。

③国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、水利部淮河水利委员会联合课题组：《淮河流域行蓄洪区管理政策研究》，北京：中国发展出版社，2009年。

⑤⑨DiMaggio，PaulWalter Powell.The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality.American Sociological Review， 1983.

⑥[法]费尔南・布罗代尔，刘北成等译：《论历史》，北京大学出版社，2008年，第27页。

⑦Mary Douglas， How Institutions Think. London： Routledge & Kegan Paul London， 1987.

⑧周雪光，刘世定，折晓叶主编：《国家建设与政府行为》，北京：中国社会科学出版社，2012年。

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