中国国有企业改革历程与展望

[内容提要]中国国企改革历经扩权让利实行利润留成、推广经营承包责任制、建立现代企业制度、深化产权制度改革4个阶段，已取得决定性成果；但还存在基础行业与垄断行业改革滞后、改革过程中国有资产流失严重等问题。深化改革要进一步健全现代企业制度，加快垄断行业改革，优化国有经济布局和结构，促进多种所有制经济共同发展。

[关键词]国企改革历程；成就与问题；深化改革重点

中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1672―4496（2011）01―0078―04

中国的国有企业（以下简称“国企”）改革始于上世纪70年代末，至今已走过了30年。经过改革，国企管理体制和经营机制发生了深刻变化，由以往计划经济体制下作为政府机关的附属物转变成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，建立起现代企业制度，从而激发出强大的企业活力，国有经济布局和结构调整也取得了重大进展，促进了国民经济的持续高速增长。

一、国企改革历程

30年来，国企改革从两权分离前提下的放权让利，转向产权制度改革；从股份制改革转向建立现代企业制度；从单个企业改革，转向国有经济战略性调整和重组。30年不懈的攻坚创新，取得了决定性成果。

第一阶段，1978至1984年，主要是国企经营层面的改革。以国家扩权让利为重点，实行企业利润留成制度，调整国家与企业之间的生产管理权限与利益分配关系。1978年末，中央提出了对国家经济管理体制和经营管理方式进行调整和改革，重点是国企改革。首先从扩大企业自起步，开始实行企业利润留成，对于不同行业、不同企业确定不同的留成比例，企业可以用利润留成建立生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。这一改革充分调动了企业和职工的生产积极性，见到了明显效果。此后，从1981年起，相继实行了利润包干和利改税，都收到了可观的成效。利改税较好地规范了政府与企业的分配关系。但由于价格体制改革滞后，价格体系不合理，也造成了企业间的税负不公平。

第二阶段，1984至1992年，主要进行国企从经营权向所有权过渡的改革，以实行经营承包责任制为重点，逐步确立企业市场主体地位。1984年，中央明确提出了政企分开和所有权与经营权分离的改革方向。企业有权自主选择和安排经营方式、产供销活动，有权拥有和支配自留资金等；政府不再经营企业，使企业实现自主经营、自负盈亏，具有自我积累、自我改造、自我发展的能力。1987年，开始全面推行多种形式的承包经营责任制，通过合同形式界定国家与企业之间的责、权、利关系。此后，全国人大通过了《全民所有制工业企业法》，从而确立了国有企业的法律地位，明确规定了企业实行厂长（经理）负责制。1992年，中央又颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，其中明确企业有14项经营自和自负盈亏的责任。经过上述改革，使国企实现了自主经营，基本确立了市场主体地位。

第三阶段，1992至2002年，主要是建立现代企业制度，实行规范的公司制改革。1993年，中央提出国企改革的方向是建立现代企业制度，并强调其的特征是：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。从此，国企改革进入到制度创新阶段。同年12月，全国人大通过了《公司法》，明确规定公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。1999年，中央又明确提出公司制的核心是公司法人治理结构。经过十余年的改革，到20世纪末，大多数国有大中型企业初步建立起了现代企业制度。在此期间，1997年中央提出用3年左右时间（1998―2000年）使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，并逐步实现建立现代企业制度的目标。国家采取增加银行核销呆坏账准备金，支持国企的兼并破产；成立金融资产管理公司，对一部分产品有市场、发展有前景，由于负债过重而陷入困境的企业实行债转股；分离企业办社会职能，减轻企业的负担；职工转岗分流，成立再就业中心，安置企业富余人员等措施；解决了国企债务重、冗员多和社会负担重的实际困难，使国企甩掉了历史包袱，走上了健康成长之路。1997年，全国国有及国有控股大中型工业企业有16 874户，其中亏损企业6 599户，占39.1%；到2000年底，亏损户减少到1 800户，减少近3/4。

第四阶段，2002年至今，主要是深化产权制度改革，建立与完善国有资产监督管理体制。2002年以来，中央反复强调要深化产权制度改革，逐步建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，这是建立现代企业制度的核心。2003年，国务院成立了国有资产监督管理委员会，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，要求逐步建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度，国有产权转让由此逐步纳入了规范化轨道。目前，政企分开、政资分开的企业制度体系基本形成，国家所有、分级监管的国有资产管理体制初步建立。与此同时，除极少数必须由国有独资经营外，积极推行股份制，广泛吸纳国内外各类企业投资，实行投资主体多元化，发展混合所有制经济。

二、国企改革主要成果和存在问题

国企经过多年改革和制度创新，不但走出了困境，而且成为具有较高劳动生产率、较强盈利能力和竞争力的市场主体，成为国民经济的重要骨干力量。

（一）公司制逐步成为各类企业的主要实现形式。随着现代企业制度建设的不断推进，我国多数国企已成为产权多元、治理结构清晰的公司制企业。这些企业已建立起决策、执行、监督相互制衡的机制；并通过精干主业、健全研发体系、压缩管理层级、缩短管理链条，初步实现了企业组织结构优化和内部资源的有效配置；通过学习、借鉴国外先进管理经验并大胆创新，国企的现代化管理水平也普遍提高。

（二）国有经济布局和结构调整取得积极进展。国有经济经过“有进有退”战略性调整，逐步向关系国民经济命脉的主要行业和关键领域集中，形成了以国有经济为主导，国有和非国有经济共同发展的格局。1998年，全国国有工商企业有23.8万户，到2008年减至11万户。在国资委成立之初，中央企业有196户，经过6年整合重组，2009年减至120多户，今年底还要再减至100户以内。目前，央企82.2%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业。一批国企已具有较强的国际影响力和竞争力，2009年，全国有30户国有或国有控股企业成为财富杂志“全球500强企业”。国企创造的年增加值占GDP的三分之一，资产和税收都超过了50%。

近年来，辽宁省重点推进关联度高、具有优势互补和战略协同效应的国有企业实行联合重组，对国有经济布局和结构进行了战略性调整，国有资本逐步向石化、钢铁、重大基础设施和优势企业集中。“十一五”前4年，全省规模以上国有及国有控股工业企业数量由1 397个减少到883个，总资产由7 274.2亿元增加到13 453.3亿元，年均增长16.6%；主营业务收入由5 698.3亿元增加到9 638.1亿元，年均增长12.7%。辽宁省在2 077户国有中小企业中，除粮食、煤气、自来水等部分暂不具备改制条件的企业外，已于2008年基本完成了产权制度改革。通过改制重组，一大批中小企业盘活了存量资产，企业的销售收入、利润、税金大幅度增长。

（三）国企改革有力地推动了经济体制改革和经济发展。30年来，在国企改革的推动下，国家在计划、价格、财税、金融、外贸、劳动人事、收入分配、社会保障等多方面进行了一系列配套改革。这些改革与国企改革相辅相成，有力地推动了国企改革和发展。国企改革还为非国有企业的快速成长创造了巨大空间，提升了整体经济运行的效率，从而极大地促进了国民经济持续快速增长。

辽宁省的国有企业在闯过剥离历史包袱、建立现代企业制度两道难关之后，已经走出困境，国企的活力、控制力和影响力明显增强，实现了跨越式发展。例如，本溪钢铁公司与鞍山钢铁公司联合重组后，进入了世界钢铁业前10名和世界500强；沈阳机床集团与大连机床集团跻身世界机床行业前列；大连冰山集团、沈阳鼓风机集团、沈阳北方重工集团、瓦房店轴承集团等一批企业，通过与中央企业和世界500强企业联合重组，进一步增强了企业活力和后劲，继续保持着行业排头兵地位。同时，一批民营企业加速崛起，如鞍山西洋集团、大连万达集团、沈阳远大集团等销售收入都超过了100亿元。国企改革与发展带动了辽宁经济全面振兴，全省地区生产总值由1978年229.2亿元，上升到2000年的4 669.1亿元，2009年又超过了万亿，达到15 065亿元。“十一五”前4年年均增长率达到13.6%，实现了跨越式发展，使老工业基地走上高速增长、全面振兴之路。

30年国企改革的成就举世瞩目。但回首改革历程，也还存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

一是基础行业和垄断行业改革滞后。在改革中，中小企业与大企业相比，一般竞争性行业与基础、垄断行业相比，前者的市场化改革更为充分彻底，而后者尤其是基础、垄断行业的国企改革则相对延后。例如，在价格体制改革方面，目前虽然高达95%的产品定价已基本由市场决定，但余下5%的基础产品与包括资本、土地、技术等生产要素的定价仍受国家管制，市场化进程迟缓。

二是改革过程中国有资产的流失较为严重。尤其在国企改制过程中，在政府部门主导下，基本上是由原国企经营管理者制定方案和实施的，加上改革过程中的制度建设滞后、监管不到位，因此，期间国有资产的流失比较严重。一些国企经营者利用手中掌握的权力和信息，借产权流动之机钻体制、制度的空子，采取低价评估资产、“暗箱操作”等各种手法，大肆侵吞国有资产。例如，作为四川省机械冶金支柱产业20户大型企业之一的达州钢铁集团，在改制过程中，市政府有关部门与企业管理层联手，利用低价评估资产、政府给予受让方“优惠”等手段，使达钢集团和有关企业的管理层共侵吞国有资产达4 400多万元。而且，达钢集团管理层还暗中私吞政府给予达钢管理层和职工的奖金2 147.97万元。

三是在抓改革促发展过程中，往往关注了增强企业的赢利能力，加速经济的发展，而对于经济增长的质量关注不够，尤其忽视了提高全要素的经济效益，其发展模式仍处在粗放阶段，因而在某些地区和行业出现了资源浪费和环境破坏较为严重的问题。

三、深化国企改革重点和方向

深化国企改革必须在更高层次上推进。关键是要继续深化公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构。

（一）加快国企公司制改革，进一步健全现代企业制度。建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，而公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。要加快大中型企业规范的公司制改革，特别是进一步完善公司治理结构。要明确股东会、董事会、监事会和经理层各自的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的治理结构。要逐步建立起规范的、符合市场竞争要求的劳动用工制度和分配制度，等等。要加快推进国企股份制改革，积极引进各种所有制企业参与国企改革，实现投资主体多元化。

（二）深化垄断行业改革，积极引入市场竞争机制。一是坚持实行政企分开和政资分开。要把政府公共管理职能和国有资产出资人职能彻底分开，国有资产管理机构对授权管理的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各种权利。二是积极引入市场竞争机制。多元化的产权主体是有效竞争的必要保证。垄断性行业中既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务，要对垄断行业的业务进行垂直分割并细化，在此基础上，依业务不同予以剥离。例如电力行业分为发电、输电和供电，其中输电业务就可以引入市场机制，实现投资主体多元化。要鼓励和支持非国有资本以独资、合资、合作、项目融资等方式，进入公用事业、基础设施以及社会事业领域。三是稳步推进垄断行业价格形成机制改革。以市场为基础的价格形成机制，是现代市场体系的核心，也是市场配置资源的中心环节。倘若垄断行业价格长期背离价值，这将会误导消费者，造成盲目投资、重复建设，浪费社会资源，而且造成不平等的市场竞争环境，也会限制到垄断行业自身的发展。因此，要积极推进垄断行业价格形成机制改革，特别是公共服务与基础设施领域价格改革。垄断行业自身也要以市场为基础，遵循价值规律，通过市场价格引导和调节资源流动，增强市场在资源配置中的基础性作用。

（三）进一步优化国有经济布局和结构，推动国有资本向“三大行业”“两类企业”集中。一是优化国有经济布局结构是提高国有经济发展质量和效益的重要途径。要着眼于优化国有资本配置，强化国有资本在战略性领域的控制力和影响力。二是要坚持国有资本主要向“三大行业”和“两类企业”，即涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业集中，从不占优势的领域退出，为民营经济腾出广阔的发展空间。加快国有大中型企业的调整和重组，依法推进国企强强联合。对于不具备优势的国有企业采取多种方式，大力推进其并入优势国有大中型企业，以提高效率，减少污染，节约资源，保障安全生产。三是要继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等形式，进一步放开搞活中小企业，积极吸纳非国有经济参与国企改革，以促进多种所有制经济共同发展。

参考文献

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收稿日期：2010-12-27

作者简介：张云梅，女，辽宁省农村信用社联合社讲师、中级经济师。