教育政策的常态性政策偏离

摘要：研究民办教育政策的变迁，常常会发现政策目标与政策效果不一致的政策偏离现象。民办高等教育既没有完全按照政策规定的方向去发展，也没有能按照办学者的思路来发展。民办高等教育的发展轨迹呈现出一种无法预测的、常态性政策偏离。考察1980年至1991年间的民办高等教育政策，会发现这样的常态性政策偏离尤其明显。形成这种偏离的原因主要是当时的政治大环境、教育领域的实用主义哲学指导思想及我国的教育政策供给体制。

关键词：民办；高等教育；教育政策；常态性；偏离

中图分类号：G640　文献标志码：A　文章编号：1009-4156(2011)06-011-03

制度主义认为，政策是制度性的输出，一项政策只有被政府机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府给予公共政策合法性，政策通常被认为是法律义务。政府通过垄断着社会中的强制力量，要求全体公民对其忠诚，使得政府能够实施统治全社会的政策，并且垄断着对暴力的合法运用权，促使社会中的个人和团体把政府的偏好体现在政策中。

然而，政策过程在很大程度上是一个连续不断的、高度复杂的演进过程，它由一系列的决策构成，牵涉到大量的、制度化组织的范围内活动的行动主体及其使用的政策工具。在这样一个复杂的演进过程中，理想的“发现问题――制定政策――解决问题”的环路总是会走人这样或那样的分支。这就不得不促使我们去考虑。是政策本身还是政策制定、实施的某个环节导致了这样的变化。就政策过程研究来说，就是要“通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系……为探索提供了一个基础，即变量的一般种类是如何松散地组成一个固有的结构的”。因此，如果要解释中国的教育政策偏离现象，我们可以从政策过程理论中寻找一些框架或模型，将实际政策过程中相对应的关键事件筛选出来，从而梳理出中国教育政策变迁过程的脉络。

一、民办高等教育政策的变迁

我国民办高等教育政策大致经历了三个阶段。一是1978―1984年的政策失声阶段。在这个阶段，全国有不少地方出现了民办教育的萌芽，但是国家政策此时则暂时处于失声阶段，既没有采取强制手段限制甚至扼杀民办教育的发展以维护公办教育的正统地位，也没有肯定或提倡其发展，只是不置可否。在这种氛围之下，民办教育得到一定程度的发展。1982年，由全国科学社会主义学会(筹委会)和北京科学社会主义学会举办的第一所集体所有制的开放性大学――中华社会大学在北京成立。1984年，我国的民办教育事业有了突破性的发展：1984年3月，全国第一家国家承认学历的民办公助制的学校――北京海淀走读大学诞生了；截至同年3月底，北京市民办学校的在校学员人数已达到10万人。二是1984―1991年的政策介入阶段。在这个阶段。国家通过各种政策法规赋予了民办教育合法地位，对民办高等教育的设立、民办学校的外部管理、内部教学管理等都作了指导性的规定。但是在实践中，民办高校的办学行为与政策规定出现了较大程度的不一致，种种“违规”行为不断发生，导致相应的后续政策不断出台。在这个阶段，民办高校的数量经历了增长和回落的过程。三是1992年至今的政策引导阶段。政府制定了涉及民办教育的性质、民办高校的设立标准、教学管理、行政管理、财务管理、扶持保障等各方面的政策。但是，这些政策并没有像人们预期的那样使得民办高校按照政策规定的方向发展，相反，民办高校通过一些途径向政府提出了诉求。可以说，我国民办高等教育发展的路径是民办高校与教育行政部门共同摸索出来的。这种发展路径体现在政策上是，中央和地方各级教育行政部门颁布了一系列鼓励、支持、监督、管理民办高校各个方面的规章条例；体现在办学实践上则是，不同类型、不同层次民办高等教育机构的创办、发展、分化、萎缩甚至消亡。从整个三十多年的发展过程来看，民办高等教育办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致。政策文本体现出一种演进逻辑，政策实践则体现出另一种演进轨迹，二者的不吻合已然成为民办高等教育政策变迁的常态。

二、教育政策常态性政策偏离的发生

(一)政策文本中的政策演进逻辑(1980―1991年)

从20世纪80年代开始，由于国家对教育恢复重视，从中央、人大到国务院、教委，陆续出台了许多教育政策，其中提到民办教育的就有29项政策文件。这些政策文本有的是以法律形式出现，有的是以决定、规定形式存在，有的则是以通知形式表现。如果我们将这些政策文本按照时间的纵坐标来进行梳理，就会发现教育政策的发展具有很强的自我生产能力和严密的逻辑递进关系。1982年《中华人民共和国宪法》提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各类教育事业。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)在宪法基础上进一步提出：“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。”同年，国家教委颁布了《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》；1987年，国家教委联合财政厅根据《决定》，出台了《社会力量办学财务管理暂行规定》，规定了社会力量举办学校财务管理的基本原则、经费的来源、经费的支持、日常财务管理；1988年10月17日，国家教委针对当时社会力量办学过程中存在的较为严重的管理体制，跨省(市)设立分校招生和学历文凭等问题了《关于社会力量办学几个问题的通知》；1988年10月24日，紧跟着又出台了《社会力量办学管理暂行规定》，对社会力量办学的适用范围、培养目标、课程设置、教学计划、教学大纲、教材建设、教师聘任、教学场所、学籍管理以及其他与教学有关的方面作出了规定。反观这一时期的教育政策演进，我们可以发现，民办教育政策是沿着其本身既有的逻辑，按照“全国人大－中共中央－国务院－国家教委－地方政府一地方教委”这样的政策环路进行不断演进(政策演进过程见表1)。

(二)政策实践中的演进轨迹

政策规范的制定和意味着民办高等教育制度的重构，而在政策执行过程中，民办高校在与政策执行机构的互动中必定会根据既定政策环境的要求，采取特定的行为，表现出特有的行为取向。因此，政策规范与政策执行的实际结果之间的这种偏离，使得政策变迁呈现出特有的轨迹。

从1978年开始，全国开始恢复高考。民间对于接受高等教育改变命运的热情与当时有限的教育资源的矛盾凸显出来，民间对于进一步扩大高等教育的规模的诉求越来越强烈。在当时物质资源匮乏的限制下，政府无法快速扩大高等教育规模，在响应民间诉求的情况下，民间产生了新的政策诉求：允许以民间力量来兴办高等教育。由于当时的政治氛围仍然相对保守，所以对于民间渴望扩大高等教育、希望民间力量能参与到教育中来的诉求，各级政府表现得都相当谨慎，希望能得到最高层的表态。这就造成了从1978年到1982年间，政府

的政策表现出政策失声的状态，这种状态一直延续到1982年。《中华人民共和国宪法》的制定，第一次以官方文本的形式将民间力量办学的权利合法化，民间终于获得了可以办学的许可。然而当时民间的办学力量也比较薄弱，兴办的教育机构几乎都是无固定校舍、无办学经费、无专职教师的“三无”学校。这种办学条件距离人们心目中对“大学”的印象大相径庭，自然也难以成为社会上认可的“大学”。尽管法律明文规定了民办学校的合法地位，但是教育行政部门从一开始起就没有将其纳人正规教育体制内，将民办高校都限定为“非学历”教育机构的范围，不能发放本校毕业证书，国家不承认毕业生的学历。于是民办高等教育机构就采用了迂回的渠道，充分利用和挖掘体制内资源，来逐步改变“三无”境况。例如，北京自修大学请邓小平题写校名，中国农民大学请题写校名，中华社会大学请彭真题写校名。这种利用国家领导人的个人权威和公信力为学校打出声誉的做法，成为民办高校争取国家和政府支持，向政策部门索取资源的手段。1982年修改的宪法给民办高等教育提供了合法性，但这种粗线条的合法化给民办高等教育留下的发展空间并不广阔。在政策执行中，民办高等教育其实仍然是“黑户”，民办高校要在有限的空间中生存和发展，只有不断突破原有的政策边界。并力图使这些“违规”行为得到正式或非正式的认可。由此，民办教育开始偏离政策最初设定的轨迹，进入了一条自行演进的轨迹。

从1984年开始，民办高等教育机构除了利用体制内人际资源”打球”，还“违规”擅自许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市招生、“三无”学校也办“大学”等，这些问题始终都既困扰着教育行政管理者，也困扰着民办教育举办者。从1984年到1988年，民办高校频频“违规”，如没有挂靠单位或办学资格、没有办学条件、擅自许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市办学或招生、乱登招生广告、利用办学非法牟利等等。面对这些问题，教育行政部门只能头痛医头，脚痛医脚，出台专项的整治政策，如《关于不得乱登办学招生广告的通知》、《社会力量办学财务管理暂行规定》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《关于处理少数未经国家教委审定备案的承认高等学校学员学历问题的通知》、《关于社会力量办学的若干暂行规定》等。在1984年到1988年短短四年间，教育行政部门的相关政策文件的数量是最多的，其内容也是前所未有的详细。这些也进一步表明，民办高等教育实践已经进入了与教育政策的常态性偏离。教育政策不但无法承担起引导民办教育发展的任务，反而进入了要时时与民办教育实践相斗争的局面。对于教育行政部门来说，不得不关注政策的实施效果，进一步校正政策实施过程，对民办高校甄别优劣。这反映在政策制定过程上，则是对已有的政策进行修补和重申、对民办高校进行“清理整顿”，而在这种接连不断的清理整顿中，民办高校在数量上出现了萎缩，在办学态度上比较消极，民办高校的政策需求和已有政策限制之间的矛盾也达到不得不解决的程度。

三、教育政策常态性政策偏离的成因

那么，在我国民办高等教育政策变迁过程中，为什么政策规范与政策实践总会出现不一致呢?或者说，为什么政策执行的实际结果总是与政策的预定目标发生偏离呢?

民办教育政策出现常态性政策偏离的原因是多方面的，但主要的原因归纳起来有三点：

一是与当时的政治大环境是分不开的。民办教育开始兴办面临的最大困难就是“姓社姓资”的问题。关于“姓社姓资”的讨论，事实上直到1992年邓小平南巡讲话后才解决。而在20世纪80年代的教育领域，民办教育到底“是姓社还是姓资”，谁也拿不准。这也导致了尽管在1982年的宪法申明确了民办教育的合法地位后，教育行政部门却并不敢将民办高等教育机构纳入整个国民教育系列，这才造成了民办教育“有实无名”的尴尬地位。而此后出现的各种办学实践中的问题也都源于这最初的政策实践与政策文本不配套的“政策”。

二是与当时盛行的“不管黑猫白猫，抓住耗子就是好猫”的实用主义哲学思想分不开。20世纪80年代初，民间对于高等教育的诉求空前高涨，从政策过程的角度来看，制定公共政策是一门科学，必须经过缜密的调查和科学论证，才能确保尽可能地反映和接近社会现实。当时，政府最佳的选择应当是逐步扩大高等教育规模，认真调研和论证开放教育领域、允许民间力量办学的可行性，制定完善的配套政策，确保政策一旦出台即可发挥最佳作用。然而，由于当时对于政策过程认识的局限性，在“鼓励先试先行”的思想的指导下，没有经过充分论证，就仓促向民间开放了教育市场。及至开放之后，又限于思想上的桎梏，不敢完全放开。这才造成了从1978年改革开放到1990年代初，民办高等教育一方面为社会提供了多样化的教育机会，另一方面，又必须与逐步规范的、限制性更强的国家政策相抗争，以争取更大的发展空间。因此也才出现了政府在四年间就同一问题出台了七个政策文件的少见现象。

三是与我国的政策供给体制有很大的关系。政策的出台应当来自政策部门对政策问题的主动感知或对民间政策诉求的回应，或者来自政府对公共事务的理念或规划蓝图。然而，从我国民办教育政策供给的历程来看，20世纪80年代初国家原则同意民间力量进入教育领域，但是由于当时对民办高等教育的政策供给并非来自政策部门对政策问题的主动感知。也不是来自政府对民办教育的理念或规划蓝图。这使得民办高校在办学实践中找不到明确的依据，尤其是政策上与公立高校“不平等的待遇”，使得其为了生存而不断试图突破政策的限制。由此而产生的各种社会问题被政策部门发现，于是在原有的政策框架内，政策部门根据新出现的问题，逐步收紧政策空间。这种状况激发了办学者打破现有政策约束条件的动机，并力图使得在这种动机支配下的行为更加隐蔽。因此，“头痛医头，脚痛医脚”式的政策一出台，就发现已经不能适用于当时的情况了，政策所预见的方向往往与办学实践发展的趋势不一致。

如果我们回头来审视1991―2010年我国民办高等教育的发展轨迹，再对照1980―1991年的政策文本中反映出的当时的教育行政管理者对于民办高等教育发展趋势的预测与估计，我们可以发现，民办高等教育既没有完全按照办学者的思路发展，也没有按照政策规定的方向发展，民办高等教育变迁的轨迹似乎是充满了变数和不可预知的。而政策部门的政策供给由于各种条件的限制，也并不总能恰如其分地满足办学者提出的政策诉求。因此，政策轨迹与办学轨迹之间才总是表现出不吻合的现象。

参考文献：

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[4]房剑森。中国民办教育发展报告[R]，北京：中国社会科学出版社，2003

[王 磊：北京师范大学珠海分校艺术与传播学院讲师，北京师范大学博士研究生，主要从事教育政策研究]