新闻工作者要具备基本的法律知识

为了贯彻依法治国的基本方略，上海媒体关于人民代表大会制度和社会主义法制建设进展的宣传日益增加，关于市人大常委会和地方立法工作的报道也日益增多，这是十分可喜的现象。但是在宣传报道中出现了一些概念不准确、用语不恰当的情况，客观上造成误导，给法制宣传造成了一些负面影响。究其原因，主要是有些新闻工作者对一些基本的法律知识缺乏了解，这是亟待引起重视的一个问题。主要原因有以下几个方面：

一、不了解我国国家权力机关的组织结构和工作机制

2002年6月30日，《解放日报》在头版头条位置报道了“分别签署主席令，安全生产法等五部法律公布”，副题为“九届全国人大常委会闭会”。其中的“常委会闭会”应为“常委会会议闭会”（经查，6月30日《人民日报》、《法制日报》的同一报道的标题均为“常委会会议闭会”，是正确的）。

宪法第五十七条、第九十六条和《地方人大和地方政府组织法》第四条、第四十条、第五十四条规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会（简称“全国人大常委会”）。地方人大是地方国家权力机关，县级以上地方人大常委会是本级人大的常设机关（乡镇人大不设常委会）。地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关。这是我国人民代表大会制度的基本架构。

县级以上的地方各级人民代表大会依法设立常委会，这里的“代表大会”和“常委会”是权力机关及其常设机关的名称，不是会议名称。“人代会”则是指每年一次依法举行的人民代表大会全体会议的简称，作为权力机关的人民代表大会不能简称为“人代会”，可以简称为“人大”。人大常委会的议事方式是举行常委会会议，通常称为“×届人大常委会×次会议”。“常委会”和“常委会会议”是两个不同的概念，“举行常委会会议”、“在常委会会议上发言”、“常委会会议闭会”，绝对不能报道为“举行常委会”、“在常委会上发言”、“常委会闭会”。人大及其常委会实行任期制，常委会作为常设机关其工作是连续的，只有期满换届，不存在“闭会”问题。只有会议才有“闭会”。总之，要把机构名称和会议名称区分开来。

各级人大常委会由本级人民代表大会在代表中选举产生，常委会主任、副主任、秘书长和常委会委员统称为“常委会组成人员”。常委会的组成人员出席常委会会议，依法享有审议发言权和表决权；不是常委会委员的常委会副秘书长、专门委员会或者工作委员会的个别成员，以及人大机关的其他部门负责人和政府负责人、两院负责人、政府有关部门负责人，都可以根据需要列席常委会会议，可以申请发言，但不享有表决权。人大常委会机关的工作人员可以旁听常委会会议。

人大常委会的委员有驻会委员（日常办公在人大机关）和非驻会委员（日常办公在其所在单位）之分。地方党的委员会有“常委”和“委员”之分，但在人大常委会中没有“常委”一职，更没有“常委”和“委员”的区别。所以报道中不能将“常委会委员”简称为“常委”，可以简称为“委员”。常委会的主任、副主任、秘书长属于常委会的组成人员，但不是“委员”。

二、不了解我国的立法体制和法律规范的位阶关系

2002年7月21日，《新闻午报》在第二版头条位置刊登题为“给风景一道屏障”的新闻，称：“一个专项保护长城的法律――《长城法》，经过北京市政府的讨论、论证，将正式出台。这是我国首次由地方政府制定法律、法规来保护专项世界文化遗产。”这段文字反映出其对我国立法体制和法律规范的无知。该项立法究竟是由全国人大常委会制定法律，还是由北京市人大常委会制定法规或者北京市人民政府制定规章，在上述报道中被搞混了。

宪法是我国的根本大法，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（宪法第五条）。全国人大及其常委会行使国家立法权，1982年宪法正式确立了中央和地方相结合的两级立法体制。宪法、《地方人大和地方政府组织法》和《立法法》规定：宪法由全国人民代表大会修改；法律由全国人民代表大会及其常委会制定和修改，其中制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律（如《行政处罚法》、《合同法》）的立法权由全国人民代表大会行使；国务院是最高国家行政机关，制定行政法规；有立法权的地方人大及其常委会可以在法定权限范围内制定地方性法规（可简称“法规”）；国务院部委和具有行政管理职能的直属机构，可以制定部门规章（可简称“规章”）；省级人民政府和较大市的人民政府可以制定政府规章（可简称“规章”）。（参见附件：我国的立法体制）以上法律性的规范性文件统称为法律规范，均属于“法”的范畴。

2002年5月23日，《新民晚报》在第二版刊登的一则有关环城绿带的报道中，误把上海市人民政府制定的规章《上海市环城绿带管理办法》称为“这是目前上海出台的第四项绿化建设管理地方性法规”。

2001年7月10日，《文汇报》在第一版的“今日要闻”栏内报道上海市人大常委会第二十九次会议审议两件法规草案，标题为“两部法律草案提交审议”，将“法规”误为“法律”。

我国的法律规范具有等级之分，称为法律规范的位阶。不同位阶的法律规范的体例是不一样的，全国人大及其常委会制定的大部分称“法”；国务院制定的行政法规和省级人大及其常委会制定的地方性法规一般称“条例”（也有称“规定”、“实施办法”的），省级人民政府和国务院部门制定的规章一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。法律规范的体例反映了效力等级和所规定的内容，不能混用。不能将“规章”称为“法”、“法规”，也不能将“法规”称为“法律”。法律规范位阶的高低依次为：宪法、法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章，上述法律规范依次构成上位法和下位法关系。国务院部门规章同地方性法规和地方政府规章之间没有法定的位阶高低关系。维护法制统一，下位法必须服从上位法，不得与上位法相抵触，这是我国立法活动的基本原则。

据此，在有关法制建设和立法活动的报道中，应当注意以下几点：

1．在引述或公布一系列法律规范的名称时，通常应当按其位阶高低依次排列，即上位法在前，下位法在后。

2．“法规”这一概念在不同的场合使用有不同的含义。广义使用时可泛指法律、行政法规、地方性法规和规章，即涵盖所有的法律规范；但狭义使用时特指行政法规和地方性法规。

3．地方性法规可以简称“法规”，行政法规一般不宜简称为“法规”，以免两者混淆。

此外，国务院制定行政法规、国务院各部委和地方人民政府制定规章的立法行为，可以称为“行政立法”，但不应称“政府立法”。因为如前所述，地方各级政府是人大的执行机关，是行政机关而不是立法机关，且除了省、自治区、直辖市和较大市的人民政府有权制定规章外，其他的地方人民政府并无立法权。

三、不了解地方性法规和政府规章的区别

在报道中需要列举或公布一系列法律、法规、规章的名称时，为简便起见，标题可以统称为“法规”，但列举一批或者一件规章时则不能混称“法规”，也不能将不属于法的范畴的其他规范性文件纳入其中。在列举一系列法律规范时，一般应当按位阶高低排序。

2000年10月20日，《解放日报》在A3版（法律服务）上刊登了一个“新法规”的目录。所列七件中，一件上海市人民政府规章被列在一件市人大常委会制定的地方性法规之前，是不适当的。

2001年2月2日，《解放日报》在A3版（法律服务）上刊登了一个“元旦起实施的新法规”目录。所列十五件中，有四件上海市人民政府规章被交错排列在六件市人大常委会制定的地方性法规之间，是不适当的。

2000年1月21日，《解放日报》在A3版（法律服务）上刊登了一个目录，题为“上海市推出地方性新法规”。所列四件中，只有一件是上海市人大常委会制定的地方性法规（排列在最后），有两件属于上海市人民政府规章，一件是上海市人民政府的规范性文件。因此标题不能统称“地方性法规”，只能称“新法规”，且一件规范性文件不应纳入。

《立法法》第二条第二款规定，“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”，表明政府规章已经纳入“法”的范畴，成为我国法律规范的一种形式。但是，地方性法规同政府规章毕竟有严格的区别。特别在报道某一立法项目时，不能将“法规”和“规章”混用。法规和规章的主要区别是：

1．位阶不同，即法律地位和等级不同。地方性法规是政府规章的上位法。《地方人大和地方政府组织法》第六十条规定，省级人民政府可以根据法律、行政法规和本行政区的地方性法规，制定规章。

2．立法权限不同。地方人大及其常委会为了执行法律、行政法规的规定，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定法规，在法定权限内有一定的创制权；地方人民政府则是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定或者本行政区域的具体行政管理事项制定规章。

3．立法程序不同。地方性法规草案须经人大及其常委会按法定程序和议事规则审议后表决通过，通常实行两审制（常委会两次会议审议）。政府规章则是经过政府常务会议或者全体会议讨论决定。

4．在司法实践中的法律效力不同。有关法律规定，人民法院审理行政案件，地方性法规是作为判决的依据之一，而政府规章在案件审理中是作为“参照”（法律规范以外的文件不能作为判决的依据或者参照）。

四、不了解政府规章和政府部门颁发的其他规范性文件的区别

在新闻媒体的报道中，将政府规章同其他规范性文件混为一谈的例子也屡见不鲜：

1999年6月24日，《文汇报》在第六版报道：“轻型车排放新法规七月一日实施”。其中的“新法规”实指《轻型汽车排气污染物排放标准》，这是市科委制定的规范性文件，不是“法规”。

1999年6月25日，《新民晚报》在第三版上刊登一则报道，题为“政府规章、一锤定音”。其中的政府规章实指《上海拍卖企业审核许可若干规定》，这是市政府制定的一件规范性文件（沪府发【1999】19号），而不是“规章”。

市政府制定的规章是一种依法制定的法律规范，其特征和要件是：必须经市政府常务会议或全体会议讨论决定，以“政府令”的形式向社会公开。后要有不少于30日的施行准备期方能正式施行，还须同时向国务院和市人大常委会报送备案。至于其他由政府或者政府办公厅编以文号发出的“办法”、“规定”一类规范性文件，不属于法律规范的范畴，效力等级也低于政府规章。至于市政府下属各委办局制定的“办法”、“规定”一类规范性文件，就更不能同市政府规章相提并论了。制定政府规章和其他规范性文件，都是为了调整某种利益关系，规范人们的行为，有一定的约束力，但是两者在权限上有较大差异。例如根据《行政处罚法》的规定，政府规章可以设定有限的行政处罚，而规范性文件则无权设定任何形式的行政处罚。