土地征用和房屋拆迁中公共利益与个人利益的平衡

摘要：强制拆迁与拆迁后的补偿和安置所产生的利益冲突，一直是我国城市拆迁中存在的问题。由于以往实践中对“公共利益”界定不清，导致行政权力的滥用，“官商合谋”、征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式,使行政相对人的利益受到威胁，得不到公平公正的保护。已于2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》虽然对“公共利益”有了明确的界定，但是，现行拆迁制度并不会因一部法律的出台结束暴力对抗，只有真正地实现了公共利益和个人利益的平衡，才会真正地解决拆迁与补偿安置的冲突。

关键词：土地征用；房屋拆迁；公共利益；个人利益

中图分类号：DF4 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）17－0182－02

拆迁问题近几年一直是热议的话题，就以《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》来说，无论是在力度上和速度上都得到了广泛的关注。当我们受到个案冲击时，不得不考虑的一个问题是，我们到底是存在哪些制度性的问题，还是拆迁条例所呈现出与社会进步不同步的体制问题。经过专家的广泛调查研究，《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者之间的严重冲突，也导致了公共利益和个人利益在土地征用和房屋拆迁中的失衡。即便是2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》也不能完全根除土地征用和房屋拆迁中的失衡现象。

一

一部法律的修改不仅仅是文字的变化，更多的是其背后复杂的利益调整。关于土地征用和拆迁问题法律也是几经修改。1991年6月为了与《城市规划法》建立配套的法规，国务院了《城市房屋拆迁管理条例》。当时的城建主体多是国有性质，拆迁行为基本依靠政府计划，当然鲜有涉及公共利益与非公共利益的差别，商业拆迁多半按照政府拆迁的模式。1994年7月《房地产管理法》出台，分税制实行改革，城建主体中增加了开发商，开发商由后台走向前台，土地财政成为重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆迁条例》修改颁布，但是没有在根本上解决公共利益和非公共利益的差别，政府既是审批者又是裁判者，对被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法给民众带来了一定程度的经济利益损失和精神伤害。2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是宪法修正案仍然没有界定“公共利益”的范畴。2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”， 第42条针对城市房屋的拆迁的三项补偿安置原则，提高了对被拆迁人的补偿标准。2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》有了更多的改善，对公共利益与个人利益的平衡，对各种利益的博弈都发挥了一定的督促和限制的作用。

二

以往条例中对于“公共利益”都没有明确的界定，新条例在这一点上有了较大的突破，并采取了列举方式。对于公共利益的界定，第八条以列举的体例将“公共益处的需要”界定在：国防和交际的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等根本行动措施扶植的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、情况和资本呵护、防灾减灾、文物呵护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城乡规划法有关划定组织实施的对危房集中、根本行动措施落伍等地段进行旧城区改建的需要；法令、行政律例划定的其他公共益处的需要。公共利益的界定避免了以往开发建设拆迁的发展经济和公共利益需要的伪装，主要是区分了公共利益和非公共利益，并不能实际上解决在土地征用和房屋拆迁中公共利益和个人利益失衡的问题。公共利益和个人利益失衡的根本原因是不能使被拆迁者得到满意的补偿。针对补偿问题，新条例也有相关的规定。新条例在第三章针对补偿问题做了规定。条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。即便是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之时，黑龙江省密山市的强制拆迁自焚事件、江苏拆迁户的自焚事件似乎也对我们提出了疑问，新条例的颁布实施能不能真正解决拆迁与征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和个人利益？公共利益的明确界定能否真正区分“政府组织实施”和“开发商商业行为”？直补是不是解决征地矛盾的关键？

三

刚出台的新拆迁条例的颁布在形式上结合民众意见和专家意见，考虑公共权力与个人权益，体现了立法的民主性与科学性；在内容方面，对于公共利益的界定，拆迁补偿范围、原则和程序，从行政强制拆迁向司法强制搬迁的演变，都是符合民意和立法目的的突破性的规定，但不乏也存在一定的弊端，笔者通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的优势和隐患的分析，浅谈如何更好地在条例中体现公共利益和个人利益的平衡，如何有效地解决行政权力与公民权利的矛盾。

从条例颁布的优势分析，笔者认为，第一， 公共利益的界定改变了以往政府和开发商形式上以公共利益为名，实质上为谋取私利的状况，甚至某些政府或者国家机关的办公用房的开发也施行以公共利益为名的拆迁。第二， 责任明确 以往房屋拆迁安置补偿，拆迁许可证的效力等等都受《行政许可法》的影响，但是即便如此，国务院以及房屋拆迁主管部门没有规定制定房屋拆迁行政许可听证程序。新条例将拆迁许可证的方式废除，市县级人民政府成为直接责任主体，国有土地的政府征收行为成为政府行为，政府从幕后走向前台，不能在逃避责任。新条例规定政府是做出的征收决定的主体，政府自己不能再作任何的行政裁决，只能由上级政府监督或者法院的裁判。第三， 行政补偿以人为本 旧条例忽视被征收人的合法权益，新条例重视被拆迁人和公众的意愿，以往在征收人的补偿方面因价格偏低，过少的考虑被征收人的利益，被征收人往往存在抵触情绪，新条例规定被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格，即便在制定初期也体现出以人为本的原则，通过社会的广泛参与，广泛听取民众意见并结合专家意见，新条例还规定，被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。所以在救济制度上也摒弃了旧条例的不利制度，民主贯穿在制定和执行条例的始终。第四，取消了行政强制拆迁 这又是新条例的一大突破，政府既是参与者又是裁判者的局面终于有所改变，新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁，有利于制约政府的征收和补偿工作，使其尽量在公平公正的基础上进行，从而减少在房屋征收与补偿中因公共利益和个人利益失衡而产生的矛盾与冲突。

四

新条例的众多优势在一定程度上缓解了公共利益和个人利益在房屋征收和补偿的矛盾，但是得不到根本性的解决，笔者认为直补不是解决征地矛盾的关键，《国有土地上房屋征收和补偿条例》仍然存在一定的劣势。

第一，笔者认为，在新条例中缺少治理的决心。最近三年发生的8起拆迁自焚或活埋案中无一名地方官员因此受到追究。江海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚，湖北武汉拆迁户被铲土机活埋，当地官员无一人被问责；就是唐福珍事件中被停职的科级干部在事件过后不久也是官复原职。如果想真正解决征地与补偿中公共利益和个人利益的矛盾，关键并不是能补偿多少，而应该是制约权力，对于在这一行政行为行使过程中建立一整套公平公正的处罚制度，加强行政监督司法监督的力度，把问责制落到实处，并应赋予群众代表一定的参与权和谈判权，这才能真正地实现公共权益和个人权利的平衡。

第二，关于公共利益和非公共利益进行严格区分是否能真正解决征收与补偿中存在的矛盾。关于这一点我们要一分为二。笔者认为，更好的界定公共利益的目的是防止部分开发商以政府的名义，即以公共利益为名行己之利，实现“非公共利益”的目的，对于部分开发商是有一定的限定标准。但只是把开发商的这种行为由旧条例的混淆状态，变为如今的真空状态，同时又增加了“外交需要”，笔者是否可以这样理解，即便是开发商纯粹的商业开发目的，只要其是“外交需要”作为条件，依然可以征收。在新条例中是否应该将“外交需要”的条件诠释的更加明确，使政府，开发商和普通民众均不产生重大误解。

第三，关于征收主体。从新条例可以看出，市县人民政府是理所当然的征收主体。第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。而这些内容的执行，首先应该考虑的关系背景是市县人民政府和房屋征收部门的关系。房屋征收部门能否作为行政主体以自己的名义行使行政职权最终独立承担法律责任？如果其不能作为行政主体行使行政职权，而只能以法律法规授权的组织或者受委托组织的身份行使职权，受委托的房屋征收实施单位和房屋征收部门又是什么关系？

第四，关于赔偿。新《条例》明令禁止政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责、、、。禁止野蛮搬迁、暴力搬迁，禁止建设单位参与搬迁活动。禁止贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用。禁止房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告。对违反者视情节轻重依法给予通报批评、行政处分、行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，造成损失的，依法承担赔偿责任。但是对于具体的赔偿标准却没有加以规定，只能参照《国家赔偿法》。建议受赔偿人应有权选择赔偿形式。比如是选择货币赔偿还是房屋赔偿等等。这样才能平衡公共利益和个人利益。

参考文献：

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[2] 彭小兵，谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定――方法与路径[J].公共管理学报，2009，（2）.

[3] 姜明安.公共利益与”公共利益优先“的限制[J].中国发展观察，2006，（10）.