外国人才行政管理体制:现状、问题与改革路径
时间：2022-10-07 03:20:26
摘要：现阶段，我国外国人才管理行政体制在管理主体层面显现出职能分散与缺位的弊病；在甄别选拔层面存在着需求评估与分类机制缺失的问题；在激励考评层面表现出效力与针对性不足的流弊；而在法律制度保障层面则显现出相关法律政策的现实适用性不够。要革除以上弊象需整合管理职能，形成政府与社会管理合力；有效甄别人才需求，建立“项目制”人才引进机制；强化激励效力，完善绩效评价机制；并进一步健全法规政策体系，实现外国人才管理制度化。
关键词：管理体制；外国人才；激励评价；法规保障
伴随着全球化、知识化与信息化社会的来临，知识、技术和智慧成为了推动社会发展的第一生产力，而作为知识与智慧能动性载体的人才无疑成为了社会发展的第一资源。国家“十三五”规划编制要求指出“须以全球化的视野和战略思维……实现全面小康社会的宏伟目标”。因此，在考察我国人才现实需求的基础上，积极引进国外高水平人才，并建立良好国外人才管理体制是推动经济顺利转型，提升国家竞争力的战略性举措。
一、 我国外国人才引进与管理现状
1. 外国人才引进的需求和规模不断扩大。我国当下正处在社会转轨时期。经济结构的转型、文化产业的发展、自然科技的进步以及社会事业的繁荣都需要汲取大量的优秀人才，而全球化的浪潮为人才的获取的和交流提供了契机。首先，人才需求量的增加。截至2015年，我国外国人才引进规模已经达每年45万多人次。人才来源从最初的十几个国家扩展到80多个国家。其次，人才需求类型的多元化。我国外国人才引进从初期的集中于自然科学、科技应用等领域转向科学技术、社会科学、医疗卫生、文化艺术等多个领域。再者，人才能力需求的复合化。外国优秀人才引进不仅考察其理论贮备、技术运用以及职业技能，而且更注重其创造性地解决本土问题的综合能力。这表明我国对外国人才质量的需求更趋于高端化，其应具备以国际前沿化的视野来有效解决中国本土问题的能力。
2. 外国人才的管理主体及职能。在中央层面，人力资源和社会保障部成立国家外国专家管理局，由外专局专门负责外国人才需求的整合、人才引进标准与程序的确立、人才资质的考察、各项资金管理以及外国专家日常管理和服务的政策制度的制定。同时，商务部门、外事部门、公安部门亦ν夤来华专家的各项资质进行审查和监督，从而与外专局相互协同，保障外国人才引进的顺利进行。其次，在地方层面，外国专家管理体制与中央具有一定的趋同性。主要表现为设立各级专门性的外国专家管理部门，执行国家外国专家管理局的各项政策制度，并结合地方特殊性制定和执行本区域外国专家管理和发展政策。此外，地方外事部门、公安部门亦对来华外国专家的各项资质进行复核与审批，并保障其在我国法律界限内从事各项活动。最后，用人单位是与外国专家发生直接互动的机构，其负责与外国专家签署各项项目合同、给予资金资助、进行绩效考评、做出绩效激励，提供外国专家各项生活福利。总而言之，外国专家管理体制在横向与纵向的相互协调下保证了需求甄别、人才选聘、日常管理以及考评等环节的顺利实施。
3. 外国人才分类管理体系。所谓“无分类即无管理”，我国对外国专家的管理也贯穿着分类管理思想。一是基于来华服务时间的时效，将其划分为短期、中期和长期专家，不同类型的专家具备不同的资质和绩效要求。二是基于领域的不同，将其划分为文教类专家、经济技术类专家以及自然科技类专家。不同领域的专家划属于各自的归口管理部门，各部门针对特定领域的特殊性有制定了更为细致的管理服务规范。三是基于服务方式的差异，将外国专家划分为职业制专家、项目制专家以及交流制专家。其中，职业制专家意指具有岗位依托，并长期在华工作的外国专家；项目制专家指参与特定项目的实施，为项目提供理论指导和技术支撑的外国专家；交流制专家是指短期来华，就某些重大问题发表看法并提供智力支持的外国专家。针对不同类型的专家，选聘标准、资金配套以及绩效评价都有所分殊。通过分类管理，外国专家管理体系得以系统化，管理效率得以提升。
4. 外国人才的激励机制。良好的激励是吸引外国人才并促使其绩效改进的引擎动力。现阶段，我国政府对外国专家的激励做出了以下改进：一是从单纯的物质激励转向复合式激励。一方面，政府和用人单位为外国专家提供了充足的项目资金支持、良好的工作环境以及便利的生活条件；另一方面，政府和用人单位更注重激发外国专家对工作本身的热爱，培养其组织认同感，从而促进外国专家的自我发展与自我实现。此外，政府和用人单位还不断提升外国专家周边服务水平。如积极解决其配偶职业、子女教育问题，简化其出入境程序等。二是正向激励和负向激励的综合运用。相关机构建立了定期考评制度，组织专业团队对外国专家的各项工作进行检判，并在此基础上建立奖励-退出制度，从而不断优化外国专家人才队伍结构。三是注重情感激励，强化组织认同感。对于外国专家，政府和用人单位都予以充分信任，体现为对其价值的认同、技能的欣赏、行为的配合以及文化的包容，这就强化了外国专家的组织认同和归属感，从而充分发挥其专业技能，更好地服务于我国科学、经济和社会建设。
改革开放以来，我国在外国高水平人才引进方面取得了巨大的进展，这为国家科技、经济和社会发展亦做出了一定的贡献。然而，我国外国人才行政管理体制仍凸显出诸多弊端，这主要表现在管理主体设置、甄别选拔机制、激励考评机制以及法律制度保障等层面。
1. 管理主体：职能分散与缺位。现阶段，我国外国人才引进和管理主体关涉外国专家局、公安、外事、侨办、教育、商务以及社会保障等多个部门。职能的过于分散和部门间协调合作机制的缺失导致外国人才管理效率不彰。主要表现为人才选拔引进以及评价周期冗长；不同部门评价标准的分殊使得外国人才行为改进缺乏预期；职能和责任的分散招致推诿扯皮行为的惯常性发生；部门间的职能重叠导致了人财物力的无谓损失。此外，外国人才管理主体仅仅局限于政府机关亦造成了人才需求甄别的错位。即政府不能准确地澄清市场和社会对外国人才的需求强度。而在另一方面，社会评价和监督的缺失亦使得外国人才难以针对社会实际需求对自身行为作出调整与改进。外国人才的需求评估、甄选引进、岗位匹配、监督激励、公共服务以及业绩评价是一个连贯的系统工程。但这些职能却碎片化于不同的部门之间，这就招致了外国人才的引进和管理缺乏系统性和效率性。此外，管理主体的碎片化还体现在外国人才管理主体之间合作机制的阙如。譬如缺少信息共享平台与机制来实现外国引进人才质素能力、业务绩效等信息的共享；缺少部门间的耦合机制来有机整合外国人才选拔引进和管理服务的全过程。总而言之，各部门都偏好于承担外国人才引进的前置审批性职能，而对外国人才的过程、管理以及评价等义务的履行却没有足够的动力。
2. 甄别选拔机制：需求评估与分类机制缺失。外国人才引进类型与数量需与我国科技、经济、社会发展相匹配，与社会与公众需求相契合。但是，当前缺少一种有效的需求揭示与评估机制来对国家科技、经济与社会发展的人才需求做出准确地评估。需求评估机制的缺失导致了某些领域人才引进过剩，而某些行业领域则人才面临着严重缺口。因而，亟需建立一种有效的需求评估机制来达致人才资源的合理引进与配置。此外，由于外国人才身份、技能水平、行业领域等方面的差异决定了国家对不同类型人才的需求水平不同。因此，需要依据外国人才身份、技能水平以及行业领域等属性进行分类引进与管理。然而，在当前的外国人才行政管理体制中尚未建立行之有效的分类机制。另一方面，外国人才引进的资质条件缺乏动态性与共识性。具备何种资格特质的外国人才才能够将其引进――这是人才选拔引进的一个重要环节。然而，现有的人才选拔资格条件太过笼统模糊，且没有依据国家科技、经济和社会发展的现状做出适时调整，这在一定程度上导致了外国人才在水平和业务能力上参差不齐。事上，外国人才引进亦属于劳动力市场调节的范围，而现行外国人才的甄别选拔以政府为主导，忽视了市场杠杆对人力资源的自发调节作用，这在一定程度上导致了外国人才在需求和供给结构上存在不均衡性；另一方面，尤其对于社会科学领域的外国引进专家而言，其所面临的水土不服的现象更为突出。主要表现为某些研究成果背离中国国情而无法付诸现实。这一弊象也与外国人才甄别选拔过程中某些标准的缺失有很大关联。
3. 激励考评机制：效力与针对性不足。激励与考评是促使外国人才不断进行绩效改进，以更好地服务于我国社会建设的重要工具。当前，我国针对外国人才激励考评机制存在着如下问题：一是考评主体单一且标准不一。社会评价主体的缺失使得外国专家评价结果有失公允，且多头管理的弊端招致了不同部门对同一专家的评判结果各异。二是激励方式单一，忽视保健性激励因素。现阶段，对于外国人才并未实施绩效弹性工资制，这在一定程度上削弱了外国专家进行绩效改进的动力。此外，对外国专家社会保障、子女配偶就业以及精神奖励等保健性激励因素的忽略亦弱化了其积极能动性。三是考评结果运用不足。现阶段，对外国引进人才的绩效评价更多流于形式，缺乏实际效力。意即并未针对外国引进人才的优良行为和失范行为辅以相应的正向或负向激励措施。四是没有设置完善的过程退出机制。现行外国引进人才在华服务期限大多以合同规定为依据，但是对于合同履行过程中的一些失范或者绩效不彰的行为并未设立及时的退出机制，这也在一定程度上降低了外国人才的绩效产出。五是外国人才的本土化程度不足。外国人才专家在文化习俗、价值认知等层面与本土文化有所差异，这易导致人际交往的社会隔离，难以培养外国专家的组织认同与归属感。故此，心理激励的缺失招致了外国引进人才不能全力发挥自身的智慧才能，或者难以将自身所具备的先进理念、知识和技术与中国情境相适配。
4. 法律制度保障：现实适用性不足。大力引进外国高水平优秀人才，发挥人才在科技、经济、社会建设中的引擎效应是我国基本的政策导向。然而，人才的准入、退出以及日常管理都需要法律制度来将其规范化。当前，我国外国人才管理立法工作显现出以下几点问题：一是模糊缺乏操作性。即对选拔标准资质、外国人才的权利义务以及管理机构的权力义务等问题未作出详尽规定。二是法律制度的时效性不足。法律制度应根据国内社会发展以及人才需求状况作出适时调整。这显然是我国当前的相关法律制度还未实现的。三是法律制度的价值定位的偏差。法律政策不仅要发挥监督和控制主体行为的功效，其更应该激励外国人才专家自发性的符合一国政府和公众预期的行为。这种法规政策的发展性价值观是我国相关法律规章所欠缺的。四是系统的法规群系尚未形成。外国人才的甄别选拔、福利保障、激励发展以及评估退出等均需要相关法规制度作出规定。然而，当前并没有一个完整的法规群体对外国人才引进进行详尽系统的规范。
三、 外国人才行政管理体制改革的策略
1. 整合管理职能，形成政府与社会管理合力。破除外国人才管理政出多头局面，建立整合式的外国人才管理体制势在必行。依据外国人才管理的特殊性以及现阶段外国人才管理的职能分配，将外国人才整体供需结构评估、资质认证、登记注册、信誉评价等职能纳入到外国专家管理局；并将项目支持、福利保障、激励评价等职能纳入到各级外国人才聘用机构。这种垂直和相对独立的运作方式可规避责任分散而导致的部门推诿、效率低下等弊象。另一方面，各管理部门之间应建立横向协作机制。包括外国人才的资质、业务能力和业务绩效的信息共享机制；人才甄别选拔、合约签订、岗位匹配、服务监督以及业绩评价的职能耦合机制。此外，社会和市场作为外国人才管理的重要主体，也应有发挥功能的空间场域。首先，培育专业性的社会组织来进行人才需求分析与人才供给预测，并对外国人才工作绩效做出专业客观的评价。其次，劳动力市场作为市场的重要组成部分，应在外国专家的选聘和日常管理中注入竞争机制，以实现优胜劣汰，提高人才引进与管理效率。总之，在外国人才的管理过程总，政府要适当放权，做到不缺位不越位，从而以政府社会之合力有效地进行外国高水平人才的引进与配置。
2. 有效甄别人才需求，建立项目制人才引进机制。考察特定时空内的人才需求，甄别一国社会发展的稀缺人才是充分发挥外国人才效用的基础。故此，建立有效的人才需求揭示机制迫在眉睫。首先，人才需求应契合我国科技、经济与社会发展的要求，并且应是社会公众需求的最优曲线。其次，人才需求的揭示应当实现自上而下的政府权威甄别和自下而上的社会公众揭示的相结合。再者，要积极利用劳动力市场机制来进行人力资源的优胜劣汰和有效配置。另一方面，建立精细的人才分类管理体制，并依据外国专家人才的业务领域、专业技能等资质进行分类管理，以提升管理的适应性和效率。此外，应打破常态的人才引进机制，建立和不断完善项目制人才引进机制。意即根据特定时期科技、经济以及社会重大项目的人才需求来实施人才选拔引进。此外，外国人才引进需要尊重市场对人力资源的调节作用，依靠市场供需机制与竞争机制来甄选最佳人才，实现外国人才的本土最优化匹配。
3. 强化激励效力，完善绩效评价机制。客观的评价和有效的激励是不断促使外国人才进行绩效改进的引擎动力。一方面，建立双重的复合式评价机制尤为必要。即由服务单位和外国专家管理部门对引进人才共同进行考评。其中，服务单位侧重与对其工作实绩和对组织实际贡献的评估；而外国专家管理部门则侧重于对其宏观层面的职能承担和义务履行等方面的考核。其次，丰富激励方式。建立弹性绩效工资制，充分激发外国专家人才的积极能动性，并对一些表现突出的外国引进人才专家及时开展荣誉表彰，以强化其受期待行榈姆⑸。再次，善于利用保健性因素的激励效用。如完善外国专家人才的社会保障服务、为其配偶和子女的就业教育提供便利条件、开展语言文化习俗培训等。最后，强化绩效考评结果的运用。基于绩效考评结果，外国人才服务单位以及外国专家管理部门要对其实施正向和负向激励，并建立外国人才专家绩效评价数据库。另一方面，外国人才管理机构需要对引进人才进行文化沟通的培训和教育，强化对服务单位和国家的认同感和归属感。
4. 健全法规政策体系，实现外国人才管理制度化。首先，法规政策应贯穿发展性原则和导向。相关法规政策不应只发挥规制外国专家人才以及管理部门行为的功能，其更应发挥激励外国人才专家契合社会期待的行为，使其在服务于我国科技、经济社会发展的过程中达致自我实现。其次，相关法规政策应对外国引进人才的资质、程序以及各主体的权利义务和互动关系做一清晰的规定，从而使得外国人才的各项管理行为都有法可依。再次，法规政策体系应依据人才需求以及本国科技、经济、社会发展现状进行动态调整，进而更契合社会需求。最后，应仿照西方发达国家，探索制定适合我国国情的《移民法》，对有意在我国长期居留或定居的外国人才专家提供各项无差异的社会福利，从而拓宽人才引进渠道，强化人才吸引力。另一方面，外国人才的行政管理从源头的需求甄别到过程中的福利给予、监督激励，再到评估退出应由一个系统的法规群系做出详尽地规范。
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作者简介：吴鹏（1972-），男，汉族，河南省郑州市人，中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师，研究方向为政府改革与行政法；马子博（1991-），男，回族，甘肃省天水市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为政府信任与公共治理。
