中日旅行社行业组织对比及启示

一 、日本旅行社行业组织的现状分析

（一）日本旅行社的行业组织形式

1.特殊法人：如日本贸易振兴会是根据日本政府制定的专门法律，为实现某种经济政策和某种发展目标而设立，业务上接受政府直接和间接的指导，由政府提供一定比例的经费。

2.工业会：在法律上称为社会团体法人，有两种类型。一类是同一行业的多数企业共同申请，经批准建立的行业组织。它们根据共同的利害关系，以相互发展和协调内部关系为目的而建立起来的。另一类是按地区组织的，不同行业不同类型的企业均可参加，以发展地区经济人士的和睦协作关系，促进相互发展。

3.任意团体：组成为任意法人，多数是中小企业自发资源组织起来的，以加强软弱的中小企业的团结。

（二）日本旅行行业组织的特征

1.行业组织中，入会旅行社成员数量多，并且有一套完整的管理体系。日本旅行行业组织在管理上行使一部分旅行观光业的行政管理权，对旅行观光业的依法经营进行监督和指导，还设有各种业务管理机构。受政府委托，主要负责一般旅行社的日常性管理事务，协会如果违反政府的法令、政令和省令，政府均有权停止协会的工作。

2.行业协会的确立都是依据日本政府制定的专门法律，为实现某种经济政策和某种发展目标而设立。

3.协会均有明确的经费来源渠道：官方或半官方机构由政府提供一定比例的活动经费。民间的社团法人协会（国际观光协会）的日常经费主要由会员交纳的会费和存在协会的营业保证金的利息构成。

4.政府对行业协会业务管制权力的下放，协会可在异地设立自己的分支机构。

5.协会与政府之间的关系明确：行业协会既非政府机构，又非营利性机构，是同行企业为发展生产、增进共同利益，在自愿基础上建立的接受政府指导的民间经济联合团体。协会所拥有的行政管理职权均由法律或政府委托；协会要开展的业务也需要经政府部门审核；协会如果违反政府的法令.政令和省令，政府均有权停止协会的工作。总之，作为一个社团法人，协会实际上是政府对旅游业间接管理的一个中介组织。协会地位明确，作用空间大。

二 、中国旅行社行业组织现状分析

（一） 中国旅行社行业组织目前的现状

我国现有的旅行社业协会主要是1997年10月27日在大连正式成立的中国旅行社协会（CHINA ASSOCIATIONOF TRAVEL SERVICE）。本协会是由中国境内的旅行社按照自愿原则组成，并经国家旅游行政主管部门和民政部门依法登记的法人社会团体，接受国家旅游局和民政部的领导与管理。作为中国旅游行业的专业性协会，在业务上接受中国旅游协会的指导。中国旅行社协会的宗旨和任务，中国旅行社协会章程第五条规定：“本协会的宗旨，是沟通会员与政府部门间的联系，协调会员与其它方面的关系，加强会员间的联系，规范会员的行为，维护会员的合法权益，为会员服务”。章程第六条规定：“本协会的主要任务：一、贯彻执行国家旅游发展方针与日本旅行社业的行业组织对比分析，中国旅行社的行业组织要想成为真正意义上的中国旅行社行业管理主体之一，要重视和健全旅行商业政策法规；二、进行旅行社调研，向旅游行政管理部门提出合理化建议；三、向政府及社会相关方面反映会员的合理要求，维护会员的合法权益；四、制定实行行规行约，实现行业自律；五、编印会刊，召开研讨会，为会员提供会员服务；六、进行行业人力资源开发；七、积极开展与海外旅行社协会及相关行业组织之间的交流与合作；八、完成政府部门交办的事宜。从协会的章程和成立的初衷来看，发起和组织者希望其成为”旅游行政管理部门与旅行社之间的桥梁纽带；成为推动行业自律的重要组织；成为在市场经济条件下旅行社利益的代表者和保护者。（国家旅游局局长何光炜为《旅行社之友》创刊致辞）

(二)面临的问题及深层次的原因

1.行业覆盖面过窄，社会合法性的不足

在我国，随着改革开放及旅游业的发展，中国旅行社业的发展如雨后春笋，很快成为带动旅游业发展的龙头产业。然而从协会自身的会员总数来看（自愿加入，不是旅行社运作的必要条件），代表旅行社的全国性行业组织截止到2001年仅拥有会员471家。地方性的旅行社行业组织成立时间更晚且不健全，旅行社发展较快的省市于近两年才有行业组织，但具有独立法人资格的单位很少，大多数是各地旅游协会下设的专业委员会。由于行业覆盖面过窄而产生了社会合法性的不足，社会合法性不足是我国目前大多数体制内产生的官民不分的行业协会，大部分体制内产生的行业协会缺乏社会合理性，其会员企业一般不超过全行业总数的40%。覆盖面过窄，意味着协会所能掌握的企业和行业信息不充分，难以发挥综合性的协调功能，非主流会员企业缺乏动力，而国家的财政补贴又有限，很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。

2.行业协会的地位不明确，作用空间有限及有关立法的滞后

现有行业协会的主流构建模式是所谓体制内生，这种模式突出的弊病在于它不能完全代表企业的利益，没有承担起一个市场经济社会要求它们担负的使命。行业协会都是自上而下的管理，理想中应是自下而上的汇集企业的意愿，根据会员的意愿在法律的框架内开展活动，以影响政策和立法过程，与社会、政府和立法机构进行沟通；根据企业的意愿，使用法律和政府给予的权利，向企业提供相关服务。立法滞后指目前尚未出台有关行业协会的专门法。现有的社团管理法规把行业协会与其它社团组织混同管理，忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用，延缓了有关行业协会的专门立法过程。

3.行业协会面临的经费来源问题

行业协会是由企事业单位自愿参加组成的非营利性组织，不以营利为目的。目前在我国对行业协会可以税收和鼓励其经商办实体，实际上是混淆了行业协会的非营利性质。行业协会的职能不能到位，多数职能是有名无实，形同虚设，由于没有充足的经费来源，使得行业协会本身的发展亦受制约。

4.协会与政府的关系不明确

由于政府转变职能，管制规制将逐渐放松，需要通过一定的组织载体来具体实施对大量分散企业的管理与调控，而体制内形成的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能，而且协会领导又毫无例外地由政府主管部门任命，政府人员兼职，但各级政府的旅行行业组织都是自上而下组成的，一些行业组织主要围绕旅游行政管理部门的中心工作确定任务，政府人员兼职，政会不分，成为政府部门的一个科室。这样的行业组织对旅行社没有吸引力。政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和手段，使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会，从而，置行业协会于可有可无的境地。现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的限制，否定了行业协会的自制性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。

5.行业协会的作用空间不明确

近年来，国家对社会团体的清理整顿，各级都不轻易批准社团组织的成立，影响了旅行行业组织的发展。 1998年国家对全国社团组织清理整顿，客观上缓减了行业协会的组织建设和发展进程，直至国家旅游局于1999年底公布并开始实施全国旅游协会的改革重组方案以及2000年地方政府机构改革，才使旅行社业组织开始得以发展。

6.政府对行业协会的业务管制权力没有下放，协会不可在异地设立自己的分支机构

在我国，旅行社的申办需经相应级别的旅游行政管理部门批准并缴纳应定数额质量保证金后，才可注册登记，领取营业执照。在我国现阶段，国家对社会团体与行业协会实行统一管理，如国家规定社会团体不得设立地域性分支机构，约束了行业组织的发展。力图通过政府行为这只“看得见的手”来加强对旅行社服务质量的监督和旅游者合法权利的保护。但是这些规定的执行只是通过不定期的抽查和监督来实现的。

三、日本旅行行业组织对中国旅行行业组织的启示

（一）中国旅行行业组织不应简单的按旅行社所在地的地域吸收会员，主要应以服务内容

范围及旅行社的需求来组织。行业组织的设计应主要满足旅行社的市场需求，以维护和实现旅行社的共同利益，帮助旅行社获得社会化、专门化的服务、信息和帮助。随着旅行社业的发展，逐部按照旅行社业的需求组织更有特点和特殊性质的行业组织（旅游批发商组织、零售商组织、特种旅游组织等）

（二）政府、行业组织、企业三者要各有其位，相辅相成

政府应帮助行业组织实现行业组织的独立地位，使其真正代表旅行行业的整体利益。如果政府对行业协会始终保持有理由限制的态度，转型期的行业协会永远无法实现其向自制性民间组织的真正转型。政府可参照旅游责任险的管理办法，作为旅行社成立的必要条件，政府可硬性规定每家旅行社至少加入一家行业组织，提高入会成员的市场覆盖率，使每一个旅行社都能在组织中活动，提高行业组织的运行效率，迅速促进行业组织的发展。

（三）形成旅行行业组织的全国网落

以中国旅行社协会为龙头，各省级旅行行业为基础，建立起行业组织网络，以大旅行协会为龙头加强与世界各地旅行社的广泛交流与联系，带动各省及行业组织较落后的中西部地区行业组织的发展。

（四）参照日本模式，将质量保证金和行业培训费用纳入协会管理的范畴。提高质量保证金的使用效率

在税收上对行业协会应体现减免政策，政府应提供服务经费，增加行业协会的活动经费来源，提高行业协会的工作效率。