教育政策报道:谁在说、说什么、怎么说

摘要：教育政策报道作为报纸教育舆论的重要内容，具体体现在谁在说、说什么和怎么说等几个方面。文章通过对报纸媒体报道《中小学班主任工作规定》中规定的班主任的批评权的言说主体、内容和立场的实证分析，建议教育部门通过建设利益相关者的专业人，开展教育舆论建设工作，把握教育政策报道的先机，把控教育政策报道的主动权，建设积极的教育舆论。

关键词：教育政策；教育政策报道；中小学班主任工作规定；教育舆论；教育新闻

中图分类号：G40-011 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0121-06

教育舆论一般发生在教育周期性节点、教育政策和教育突发事件之际。在社会加速转型的今天，以权力转移为核心的政府职能转变进一步改变了教育政策的传播模式，已经不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。作为政策相关方的大众媒体，逐渐摆脱了单纯的“工具”地位，已并非仅仅是政策的“宣传者”和“动员者”，而经常会被描绘成公众议程的有力建构者。为此，研究社会转型背景下的教育政策报道就具有重要的价值。在教育政策报道过程中，言说主体、言说方式均会影响到言说的内容，进一步影响到言说的效果。2009年8月12日，教育部印发了《中小学班主任工作规定》（以下简称《规定》），社会各界从不同的视角审视《规定》，引发了广泛的讨论与争议。其中争议较多的、也是媒体争相报道的焦点，主要集中在《规定》第十六条：“班主任在日常教育教学管理中，有采取适当方式对学生进行批评教育的权利。”我们将这次舆论事件概括为“批评权”事件。人们的立场和价值诉求不同，对政策的看法自然不一，批评与质疑就不可避免。如何解决相关问题？我们以《规定》后的舆论现象为案例展开研究，回答教育舆论中“谁在说、说什么、如何说”等一系列与教育政策报道相关的问题。

一、谁在说

新闻报道作为各种利益诉求的公开表达，在很大程度上决定着公众的政策意见，是舆论环境中影响力最大的“意见领袖”，其虽然不能成为决定教育政策执行过程中的决定性因素，但对政策执行效果的影响是不容忽视的。然而在现实中，在新闻报道这一“意见领袖”的引导下努力办人民满意的教育并付出了艰辛努力，可是有时却发现，社会舆论并不很令人满意。具体到教育部出台的每一项政策，总伴有舆论的质疑声，甚至是对学校、教育非理性的批判与无端的指责，这些不和谐的声音给人以“当前我国的教育改革和发展是在一种缺乏同情、理解、宽容和合作的建设性的社会舆论环境下进行的”[1]这样一种错误的印象。伴随着人们对教育关注度的不断提升，教育问题日益成为民生的热点话题，教育政策以后引发的热点问题，也随之成为各类媒体新闻报道关注的焦点。政策能否达到预期的目标和效果，不仅取决于正确的政策能否得到坚决地贯彻执行，还取决于政策能否得到公众的理解和支持。

议程设置理论认为，“谁将哪些话题带入公众的视野”制约着公众的理解与支持。在回答谁将哪些话题带人公众的视野这个问题时，新闻的来源很重要。本研究中的新闻源主要是政府代表（中央或地方政府官员）、教育理论工作者、本报媒体从业人员（记者、编辑、通讯员和评论员）、其他媒体、学校管理者、教师、学生、家长、网友以及其他人员。他们均通过接受采访、发表评论以及读者来信等多种方式向媒介提供讯息，表达对《规定》第十六条的意见。对上述新闻源进行分类与编码，可以得出不同报纸媒体的舆论主体的分布情况。

表1中的数据表明，中央级党报的新闻源主要来自本报媒体从业人员以及教师，所占比例分别为66.67%和33.33%；省市级党报的新闻源分布则发生了变化，教师的观点所占比例不变，然而成为最高，仍然为33.33%，本报媒体从业人员观点所占比例急剧下降，为15.55%，下降部分被不同的舆论主体所分享，包括政府代表、学校管理者和家长，所占比例均为8.89%，教育理论工作者、其他媒体以及网友的观点也均占到6.67%的比例，所占比例最少的是学生对《规定》第十六条的意见，仅为4.44%。

在晨报、晚报以及都市类报纸媒体的新闻源构成中，教师的“声音”所占比例与省市级党报相比仍然为最高，然而比例进一步下降为22.35%，本报媒体从业人员的观点占到总量的18.82%，来自学生和家长的意见合计达到23.53%的比例，教育理论工作者（11.76%）、政府代表（8.24%）、其他媒体（7.06%）、学校管理者（5.88%）和网友（2.36%）的观点也均有所体现。《中国教育报》仅有的两篇文章则均来自于本报媒体从业人员对《规定》第十六条的评论。

以上新闻源分布表明，中央级党报的新闻源主要来自本报媒体从业人员对《规定》第十六条的观点，这符合长期以来中央级党报形成的宣传特征。教师群体作为政策的利益相关方，其话语虽然没有占据绝对优势，但也可以通过这一平台表达对《规定》第十六条的政策意见。相对于中央级党报来讲，省市级党报的新闻源构成中，本报媒体从业人员对《规定》的意见大幅度下降，而更加关注《规定》第十六条的政策目标群体——教师群体的政策意见，这也符合省市级党报离政策者较远而离教师较近的特征，且言论主体呈多元化态势，教育理论工作者也被请到大众传播的平台上，学生、家长、政府代表、学校管理者等政策的利益相关群体也均有对《规定》第十六条表达意见的话语权，其他媒体的文章、网友的“呼声”在省市级党报上也有所体现。晨报、晚报以及都市报类报纸媒体的话语权构成及分布与省市级党报趋同。作为教育系统的机关报《中国教育报》传播的则均是本报媒体从业人员的“声音”。

社会转型时期的教育政策报道已经发生了变化，各利益相关者均在教育政策报道中获得了话语权。然而，教育活动作为一项专业的活动，是受利益主导还是受认识主导，这是需要讨论的问题。我们认为，作为专业活动的教育政策报道，在考虑到利益相关者的话语权后，更应该寻找各利益相关者的专业人，从而达到科学引导教育、解释教育的目的。教育专家作为班主任工作的专业人，既可以解释教育政策，也可以对教育政策重新建构，在教育政策报道中可以发挥更大的作用，可是，在中央党报和省市党报的教育政策报道中，他们的话语权很小，只是在市场类报纸的报道中其话语权才体现出来。我们还需要进一步追问，是否充分发挥了教育专业工作者在教育政策报道中的作用：是个体出场，还是集体出场；是有组织的，还是随机的；是由媒体自身组织的，还是教育部门协助组织的。如果个体出场，其价值是否得到了充分实现；如果集体出场，是否需要教育部门提供了必要的条件，或者由教育部门进行适当的组织，或者我们的各级教育宣传部门，不仅要承担政治宣传的任务，更应该承担专业宣传的任务，在政策报道中组织有关专家对教育政策进行解读，对各种不同的媒体表达给予回应。

二、说什么

教育政策的目的是要解决现实问题，在不同群体之间进行利益的分配，从而协调各方面的关系。“政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至是打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。”[2]利益的分配并不仅限于经济利益，还包括权利、机会，等等。《规定》第十六条明确指出，“在日常教育教学管理中，班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的权利”。实际上，政府是将利益的天平向班主任教师群体做出了倾斜，利益分配的结果使班主任的利益得到了满足，而失去了原有利益或利益有可能受到抑制的学生、家长群体，必然会对《规定》提出质疑。

议程设置理论认为，新闻中强调的议题随着时间的演化会成为公众认为重要的议题。新闻媒介对人们认识“什么是当今最重要的议题”有重要影响。在报道中，新闻媒介必须选择并突出几个话题，将它们设定为当前最重要的新闻。[3]我们这里对《规定》后的新闻报道，依据报道的主题进行分类，并根据报道主题出现的频率，归纳出新闻报道的中心。

统计说明：图1至图3中的A、B、C、D分别代表的报道主题依次为：A为教育部赋予班主任采取适当方式对学生进行批评教育权利的必要性，B为教师不敢批评教育学生的原因，C为班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的具体操作方式，D为其他。

据图1所示，中央级党报分别从教师不敢批评教育学生的原因以及班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的具体操作方式进行了报道，其中对具体操作方式的关注程度较高，达到66.67%的比例。图2中，省市级党报的报道主题则围绕赋予班主任批评教育权利的必要性、教师不敢批评教育学生的原因、批评教育的具体操作方式等方面展开，其中，受关注程度最高的议题是批评教育的具体操作方式，占34.62%。图3中，在晨报、晚报以及都市报类报纸媒体的报道主题分布中，批评教育的具体操作方式仍然是占据最高比例的议题，占44.23%。这里需要说明的是，本研究中涉及到《中国教育报》的新闻报道仅有两篇，且均是关于批评教育的具体操作方式。

从教育政策决策的角度看，“教育政策目标的概括和表述应具体、明确，不空泛、不含糊。也就是说教育政策目标的表达应尽量用单义词和大家认识比较统一的词语，使人能够明确领会其含义，而不是这样理解也行，那样理解也行”。[4]话语的背后是社会的变迁在起作用，在崇尚师道尊严的社会，教师对学生具有无上权威，对学生批评教育甚至体罚都是正常的现象。然而在“强调尊重学生、维护学生权利”的引导下，“一些地方出现了教师特别是班主任教师不敢管学生、不敢批评教育学生、放任学生的现象”。在某种程度上造成教师群体在正常的教育教学管理中处于弱势地位。“舆论学认为，一种公共议题的产生，直接来源于外界信息的刺激，外界刺激一旦与公众的价值观念、历史记忆、物质利益、心理因素发生碰撞，便会激起种种议论或产生多种情绪表现。”[5]因此，当教育部以政策文件的形式规定班主任对学生有“适度批评教育权”，来提升班主任在正常的教育教学管理中的地位，解决班主任不敢批评教育学生的现实问题时，与公众传统的价值观念、历史记忆发生了冲突，就成了公众热议的焦点问题。

此外，在国家利益是唯一的利益主体的时代，教师与学生追求的是共同的利益，不存在分歧。然而，在社会转型的过程中，市场介入到教育领域，市场承认不同的利益群体有不同的利益诉求，学校、教师成为教育服务的提供者，学生作为受教育者是教育服务的消费方，有权选择自己满意的教育服务，二者有着不同的利益要求，利益追求不同，自然就会有冲突和矛盾。因此，师生关系也随之悄然发生了变化，经由原来的以师为父的传统伦理关系，演变为教与学、责任权利等多重关系。而《规定》第十六条对政策目标群体利益划分的界限模糊，也就不可避免地引发了双方对政府行为的否定。因此，利益分歧点是“适当方式”的界定问题，解决之道是明确“适当方式”，合理划分双方的权利边界。

就《规定》的出台背景而言，当年的教育部领导对中国教育报上《让班主任回到激情燃烧的岁月》[6]一文的意见是：要认真对班主任工作进行调研，尽快形成《班主任工作条例》，要总结经验，同时要重在创新，特别是要将班主任工作放在一个特别重要的职业岗位来对待，而不能仅作为“副业”或“次要职业岗位”对待①。通过对《规定》的舆论分析，媒体报道的焦点集中在班主任的批评权，特别是批评权的合理使用方式上，这充分体现了媒体的议程设置。可见，政策出台后的媒体议程与当初的政策议程南辕北辙。在社会多元化的今天，政府不必也不可能让媒体报道完全符合政府的意图，然而，就教育部门而言，如果媒体议程能够很好地配合政策议程，这仍然是好事。要达到这样的目标，需要教育部门深化与媒体之间的沟通工作。就《规定》而言，特别应该让社会知道班主任工作的辛苦，要知道如何创新班主任工作，班主任工作与学科教学在教育人方面如何进行分工与合作。其实，就这一侧面而言，也会存在很多新闻点，这是从教育行业、教育专业的角度解读《规定》的新闻点。由于记者工作的特点和专业背景的缺失，他们难以找到其中具有教育意味的新闻点，教育部门应该进行有力的支持，有专门机构和人员在与社会媒体的合作中发现教育政策中众多的新闻点，而不仅仅是局限于批评权及其适当方式方面。

三、如何说

当“谁在说”与“说什么”的舆论环境发生变化后，“如何说”的问题就更加重要，直接影响到“说”的效果，是直接与政策者的期望相符合，还是背离或者产生落差，这就更需要引起教育部门的关注和重视。就政策者的初衷而言，当然期望在政策后能够取得正面的效果，从而实现政策的目的。政策后，媒体往往通过报道的标题、立场来体现政策报道的舆论导向，以“如何说”的报道立场影响教育、影响社会大众。

在对教育政策的报道、评论中，新闻标题往往构成了政策报道的主线，反映了作者对《规定》第十六条的意见，对新闻标题进行分析可以揭示媒体为舆论倾向建构的整体框架，以及其希望公众如何了解《规定》的政策信息。对《规定》第十六条的报道，可以例举以下一些标题：“一个无奈的授权：班主任可以批评学生”；“‘雷人’的规定，无奈的现实”；“从一句‘并不伟大的废话’说起”；“有了批评权‘适当’难把握”；“老师困惑：我到底有多大权利”；“老师批评学生自古天经地义，教育部发文意欲何为”。这些新闻标题的作者使用了带有鲜明否定倾向的形容词，如“无奈”、“雷人”、“不伟大”、“困惑”、“难”、“天经地义”等。新闻的标题是文章的纲要、主旨，读者不需要阅读全文，仅从标题便可知作者的观点。

某些信息是否重要，则是基于话语背后的某种动机的驱动。在中国，新闻媒体兼有事业和企业的双重性质，其经营运作必须兼顾社会效益和经济效益。从社会效益的角度看，新闻媒体需要及时、快捷、准确地提供真实、完整的政策信息，这是媒体的社会责任所在。但随着20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制的确立，媒介的生态环境也随之发生了巨大的变化，尤其是国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（[2008]1 14号），意味着在2013年12月31日，作为经营性事业单位的新闻媒体将全部转制为企业。行业属性的整体转变，促使媒体之间的竞争会日趋激烈。而作为大众的传播媒介，其存在与发展更加依赖于大众对信息的需求。《规定》以后，报纸媒体热议“班主任批评权”无非是迎合了公众对教育政策信息的需求，利用了社会各界对班主任工作的高度关注，而且站在反方批判政府更能吸引公众的眼球。因此，新闻媒体炒作“班主任的批评权”问题，最终还是源于其背后的经济利益需要。

教育舆论导向不仅体现在标题上，而且不同类别的媒体在言说方式上也存在差异。我们将教育舆论导向分为正面支持、负面质疑和中立倾向。通过对报纸新闻报道的舆论导向进行分析，可以得出下面的图示（见图4）。

从图4可以看出，不同报纸媒体对《规定》第十六条的报道存在舆论引导上的差异。中央级党报有66.67%的比例对《规定》第十六条是持正面支持的态度，负面质疑或批评的立场也高达报道总量的33.33%。省市级党报的报道立场分布相对均衡，38.46%站在中立的立场，正面支持与负面质疑、批评倾向分别占到34.62%和26.92%的比例。晨报、晚报以及都市报类报纸媒体的新闻报道，与中央级党报的报道立场形成对比，更多的对《规定》第十六条提出了负面质疑与批评的意见，负面报道的“声音”高达63.46%的比例，支持性意见仅占报道总量的15.39%。《中国教育报》仅有的两篇文章，则支持与反对的态度各占50%。

从以上的数据分布可以看出，在媒体生态环境发生变化的今天，一项教育政策出台后，作为“”的中央级党报对政策内容也提出了质疑观点。省市级党报则从几均分布的正、中、反三方立场引导公众对《规定》第十六条的理解。而完全依赖于大众对信息需求而生存的晨报、晚报以及都市报类报纸媒体，为了在激烈的市场竞争中求生存，更是需要站在反方的立场报道政策信息，吸引公众对政策信息的关注。作为教育领域最具影响力的《中国教育报》，则以正、反双方讲两面理的方式报道《规定》第十六条。

针对市场媒体主要持批评否定意见报道教育政策、往往站在反方立场去寻找教育新闻的新闻点的现实，那么教育新闻的新闻点在哪里？是新闻的新还是教育的新。我们认为，教育政策新闻的新更应该是教育意味上的新，而不应简单地或仅仅是新闻的新。针对这种情况，教育部门需要主动联络相关媒体特别是晨报、晚报以及都市报类市场化媒体，通过讨论沟通达成共识。既要按照新闻规律报道教育政策，更要按照教育规律报道教育政策。建构主义的而不是解构主义的，正方的而不是反方的，建设性的而不是破坏性的立场，同样是市场化媒体的一个生存策略。站在反方说话，要出彩太容易了。

同时，在媒体生态变化后，一方面教育行政部门要改变心态，允许教育舆论的多元并存，不能听风见雨，畏缩不前，要积极做好教育工作，不受舆论的干扰；另一方面，要尊重民意、把握舆情，听取各方舆论意见，改进教育工作；更重要的是要学会应对舆论，要从舆论报道中掌握舆论建设的专业本领，要开展更细致的工作，比如组织有关专家主动参与媒体报道的议程设置，把政策初衷、与现行社会的冲突点、该项政策的新闻点提供给媒体，供各种媒体选用，而不是简单地提供一个新闻稿或者政策文本供媒体报道，把握教育政策报道的先机，把控教育政策报道的主动权。

参考文献：

[1]蒋建华，如何认识和对待媒体对教育问题的报道[N]，中国教育报，2005-9-12（4）

[2]陈庆云，公共政策分析[M]，北京：北京大学出版社，2006，

[3][美]马克斯韦尔·麦库姆斯，议程设置——大众媒介与舆论[M]，郭镇之，等译，北京：北京大学出版社，2008

[4]袁振国，教育政策学[M]，南京：江苏教育出版社，2001

[5]濮岚澜，陈学飞，话语运动与议题建构：国家助学贷款政策的议程设置分析[J]，高等教育研究，2004，（3）

[6]任其宏，周少兵，让班主任回到激情燃烧的岁月——对班主任职业倦怠的一点思考[N]，中国教育报，2004-10-2（3）