创新农村社会治理 促进农民再组织

【摘要】社会治理程度与社会成员的组织化程度密切相关。纵观历史进程，我国农民从计划经济时期被严密组织起来，到改革开放后重新回到分散状态，社会治理从相对轻松到难度不断加大。走向社会治理现代化的新时期，实现农民“再组织化”，不仅是促进农村农民现代化的需要，更是推动农村社会治理创新并走向现代化的需要。

【关键词】社会治理 农民 组织化 再组织化

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

促进农民再组织化是解决众多农村问题的关节点，而从推进农村治理现代化的角度看，更需要聚焦这一话题。现代社会发展的实践证明，社会的治理程度与社会成员的组织化程度密切相关，当发达的社会组织把分散的个体成员“组织”起来，政府通过或借助社会组织的力量治理社会，不仅降低社会治理成本，更提高治理效率;相反，社会成员的组织化程度低，政府直接面对一个个孤立的、“原子化”的社会个体时，则会增加治理成本，降低治理效果。

从我国农村社会治理历程看，农民的组织化程度与社会治理程度密切相关。计划经济时期，体制将分散的农民通过政治手段“组织”起来，创造了一个可控的社会秩序;推行家庭联产承包责任制的改革后，农民重又分散开来，以家庭为单位，各自为战，“农村因重大体制性转型而出现了某种不适、无序和紊乱”①，社会治理难度不断加大。在推动农村社会治理体制改革、促进社会秩序健康发展的过程中，如何超越传统上以政治手段来组织农民的历史不足，遵循现代社会发展规律，探寻当代农民“再组织化”的方式与途径，将是我国社会治理体制走向现代化的现实课题。

计划经济时期农民组织化的方式与社会治理成效

新中国成立后，为改变旧中国农民一盘散沙的落后状态，实现社会秩序化，服务工业化优先发展的战略目标，以为核心的第一代中央领导集体，提出将社会成员组织起来实行有效管理的社会建设思想，借助国家政权的力量，在城市推行单位制、在农村推行体制，完成了社会基层组织建设的同时，也成功地将农民组织起来，农民从一盘散沙到严密组织化，社会治理也取得显著成效。

农民组织化的基本方式。计划体制下，体制的推行完成了农民从一盘散沙到组织化的过程，三级组织成为农民的基本组织方式。从1952年到1958年，通过推行农村集体化改造，历经互助组、初级社、高级社，最后是（取代高级社、能有效统合农村社会生活各方面、具有行政与生产管理双重功能、政社合一的乡村基层组织），将农民组织起来。“从制度层面上建立了国家力量直达基层的网络体系，通过以中国共产党各级组织为核心的三级机构，将城市以外的几乎所有地区、行业和人等都纳入了5.4万个公社、71.8万个大队和600.4万个生产队的行政组织之中，农民的生存方式、联系方式被改变了，历来被视为一盘散沙的中国农民被整合为具有高度共同意识和一致行动能力的整体，党和国家的意志几乎没有障碍地贯彻到全国各地基层的每一个组织中。”②

体制下社会的治理状态与成效。在制度下，农民被全部组织起来，社会治理也进入国家―组织―农民的有效治理模式与状态，并取得预想的治理目标。体制下，实行“三级所有、队为基础”，每个农民以家庭为单位隶属于相应的、生产大队和生产队。三级组织不仅是基本的生产单位，同时也是基本的社会生活和管理单位，从生产劳动的安排，到劳动成果的分配，以至农民的社会教育、社会管理等都由组织负责，国家对农民的管理通过三级组织来实现，而不是直接面对作为社会个体的农民。也就是说，的三级组织发挥着承上启下的枢纽作用：国家上情下达和广大农民下情上达都是通过三级组织有序进行。这种严密的组织化过程和社会控制手段，加上体现城乡二元结构的户籍制度等，将农民控制在所属的三级组织内，有效实现了社会秩序的稳定，为工业和城市优先发展提供了良好的社会秩序。

以政治手段实现农民组织化的负面效应。政社合一的将农民有效组织起来、实现社会秩序稳定的同时，其负面效应也不断显现。这种组织化是借用管理政治乃至经济和军事的方法来管理社会，以硬性的制度规定把农民固定在所属生产队，集体生产，既违背经济规律，导致经济生产中的大锅饭、经济活力受到严重限制;更违背社会规律，以限制农民的发展与自由流动为代价，依靠政治手段把农民绑缚在公社的土地上，导致社会管理体制的高度行政化、管理主体的单一化和社会结构的严重僵化，使社会缺少生机与活力，这也成为日后走向改革开放的重要因素。

改革开放以来农民的“去组织化”与社会治理困境

20世纪80年代初，家庭联产承包责任制的推行开启了中国改革开放的历史进程，也改变了农民的组织方式。农民重新进入分散自由的“无组织化”状态，学术界也称之为“去组织化”。这种“去组织化”在带来短暂农业生产效率提升的同时，伴随改革进程却逐渐阻碍了农民生产生活的持续改善，更给社会秩序建设带来巨大挑战。

农村与农民的一盘散沙状态。家庭联产承包责任制的推行，直接动摇和冲击了“三级所有、队为基础”的体制：政社合一的恢复成农村基层政权机构―乡镇政府;原来集生产和生活职能于一身的生产队，被村民自治组织取代;土地以及农用生产资料等集体资产重新被分割到户，“形成了农户家庭经营‘小而全’、‘小而散’的格局”③。农村开始成为村民的松散联合体，虽然居住在一个村庄，但基本各家各户生产、生活各自为政、互不相干，农民从严密的组织状态重新回到一家一户的分散状态。

同时，随着改革开放重心不断向城市和工业转移，城乡差距、区域差距的逐步扩大，越来越多的农民外出打工，不断冲破户籍限制的农业流动人口更加剧了农民的分散状态。

农民的分散状态所带来的社会治理困境。家庭联产承包责任制的推行虽然在一定程度上提高了农业生产效率，改善了农民生活，然而随着市场经济体制改革的推行，其释放生产活力的优势逐步降低，呈现分散状态的农民不仅生产生活难以持续改善，更给社会治理带来突出的压力与困境。

首先，处于分散状态的农民，其生产生活难以持续提高，埋下了社会治理的隐患：一家一户的生产模式使农民难以有效把握市场信息，难以取得规模效益，农民收入增长缓慢;同时伴随教育、医疗等社会领域市场化改革的进行，被排除在现代社会保障体制外的农民负担不断加重，“三农问题”逐步显现，农民除了土地之外，几乎失去了所有的社会保障，农村因病致贫、因学致贫、因弱而贫的现象逐渐突显，甚至农民集体沦为社会弱势群体。“最弱的社会，一旦失去了生存权，就会暴力化。”④尤其随着城市发展过程中大量征占农民土地，生存压力不断加大的失地农民其利益诉求不断增多，并越来越成为的主体。

其次，政府对农民的控制不断减弱降低，一方面农村集体资产空壳化、村委会影响弱化，导致一些地方农村出现严重的治理危机;另一方面，为缓解农民负担过重国家逐步取消农业税，基层政府和村委会对农民几乎失去所有的“控制”手段，农民进入“绝对自由”的时代。

再次，政府直接面对分散的农民个体，社会治理难度加大。一是对农民的社会流动缺乏相应的管理，作为流出地的农村既没有农民流动信息的及时和完整登记，更缺乏对留守老人、妇女及儿童的相应服务，带来突出的社会治理隐患。二是对农民的教育疏导空缺，实行家庭联产承包责任制后的农民教育问题异常突出，面对各种观念与社会思潮的变革，没有相应的组织与机构对农民进行有效引导，相对于人身的自由，农民的思想更加自由。特别是一些村级组织软弱涣散，不能及时有效引导社会风气，农村封建迷信思想、黄赌毒等不良风气沉渣泛起，影响深广。三是农民利益诉求不畅与表达无序并存，农民维权意识强，但责任意识法律意识淡化，当遇到利益诉求时，由于缺乏有效的代表机构，农民常常借助网络渠道或民间精英自发组织起来，通过集体上访、聚众封桥堵路、冲击乡镇机关、发动甚至闹访、缠访等方式表达诉求，无序维权，甚至走向极端无底线，在维护自身利益的同时，也给社会秩序带来巨大冲击。因此，改变农民单打独斗的生存状态，促进农民再组织化成为现代社会发展与治理的一种现实要求。

实现农民“再组织化”的路径思考

进入新世纪，加强社会建设与治理的任务日益突出，特别是党的十八届三中全会提出现代社会治理理念后，如何以尊重规律为前提，超越计划经济时期依靠政治手段实现农民组织化的历史不足，将分散化的、处于弱势地位的农民重新组织起来，实现农民的“再组织化”，不仅是改善农民生活状态、促进社会整体进步的需要，更是改变政府直接面对农民个体的社会治理创新、提高社会治理效果的现实要求。新时期农民的再组织化，应改变以往政府强制推行、农民被动服从的思路，而积极探寻“农民以独立的认知判断为基础，根据自身内在需求，有意识、有目的的自我设计、自我控制的去行动、去组织化，即‘自我组织’而不是‘被组织’”⑤的发展路径。具体而言，新时期实现农民的再组织化，需围绕以下思路与原则有序推进：

尊重农民意愿并以维护农民利益为宗旨，有序推进农民的再组织化。新的历史起点下实现农民再组织化，将以促进农民由传统走向现代、逐步提高农民素质、维护农民利益为根本宗旨，这既是我国当前发展阶段的需要，更是社会发展与治理的现实任务。经过改革开放的发展过程，我国经济社会已经告别温饱进入全面建成小康社会的新的历史阶段，促进城乡一体化发展的经济基础不断坚实，推动城乡一体发展的社会要求亦不断显现。站在新的历史起点，遵循现代社会发展规律，以保护农民利益、促进农民发展为目的，以尊重农民意愿、激发农民自觉为基本原则，促进农民再组织化，使之成为具有较强竞争力的市场主体，提高农民比较收益、增强农业竞争力和实现农村治理现代化，是农民再组织化的基本要求。

科学界定政府职责，增强农民再组织化的动力与保障机制。新时期农民再组织化的迫切性不断凸显，但受多方面因素影响，农民本身的自觉意识仍然不高，某种程度上需要政府提供相应的动力和保障机制;同时，也应科学界定政府职责，推动农民的组织化，而不是强行组织农民。这一思路虽然日益明确，“但乡村现实却是农民之外的政府力量发挥着主导作用，农民反而处在被组织和被合作境地，并带来了农民‘渴望合作’而又难以‘真正合作’的困境。”⑥扭转这种困境与惯性思维，需要清晰界定政府在农民再组织化中的角色与地位，科学发挥政府的推动作用：一是通过相应的政策引导和推动农民再组织化，比如完善土地流转政策、对农业组织免税政策、扶持帮助政策等鼓励和支持农民兴办、创办农业组织，提高农民组织化程度;二是完善相应的法律制度，提供相应的法律保障，包括明确农业农民组织的法人资格、法律地位，赋予相应的社会职能权限，为农民组织的合法权益和持久生命力提供法律保障，增强其权威性和内部约束力等，促进和引导农民组织依法设立、依法治理、依法开展活动。

积极探寻农民再组织化的有效形式与载体。围绕尊重农民、服务农民的宗旨与原则，新的历史时期实现农民再组织化，应努力探寻多元化、多角度、多层次、以各种方式呈现的农民组织方式与载体，满足农民生产、生活、思想进步等不同角度的需求。概括起来，当前可发展三大类型的农民组织，引导和促进农民再组织化：

一是以农业经营方式创新为基础发展经济性农民组织。以生产经营的组织化促进农民的组织化，是新时期农民再组织化的核心与根本。对此，党的十八届三中全会及2015年“中央一号文件”都明确提出这一改革方向：坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。具体可根据实际情况探索多种农民组织与合作方式，包括家庭农场、集体农庄、农民专业合作社、企业经营等各类方式，只要有助于提高生产效率、提高农民收益、提高农民组织化程度的方式都可以积极探讨、鼓励和扶持。以新的组织化方式推动农业适度规模经营，不仅有助降低农业成本、提高农民收益，也有助提高农产品品牌及质量管理，为农产品原产地可追溯制度奠定基础，促进食品安全，同时更有助于实现农民的适度组织化。

二是以构建基层民主秩序为核心，加强村委会建设。作为村民自治组织的村委会，在联接“政府”与“农民”关系、促进农民再组织化和农村社会治理现代化过程中仍具有不可替代的作用。各级政府如何更好服务农民，提高农村治理水平，需更好发挥村委会作用，包括改善农村环境、加强村容村貌建设、调节村民纠纷、集中村民利益诉求、引导村民观念、建立良好村风等各方面，村级组织仍然具有先天的优势。为此，着力提高村委会成员的能力素质、增强服务村民能力，促进村委会在发展壮大集体经济、引导和带领农民致富等方面发挥更大作用，是加强村委会建设的重要内容。

三是围绕服务农民生活，大力兴办各类农民互、文化性、兴趣性及志愿组织。在促进农村农民组织化和现代化进程中，结合村民精神文化生活需要，探寻多种形式的农民互、文化性、兴趣性组织以及农民志愿组织，以服务农村农民、解决实际生活困难、提供精神抚慰。如面对农村留守老人、留守妇女、留守儿童的增多，参照城市社区管理中的可行办法，发动村民成立各类互助组织、志愿组织、帮扶机构，为“三留人员”提供适度生活及情感关照;通过挖掘本地民间传统和具有当地特色的文化组织、兴趣组织，提高农民的文化生活和思想境界，带动村风民风转变;通过发展和引入现代志愿组织，为村民提供相应的助学、助困、助老、助残等志愿服务，有效引导鼓励农民加入和成立自己的志愿组织等等。

把现代农民以现代方式组织起来，以农民为中心、以服务农民为目的促进农民再组织化，将是实现农民和农村治理现代化的现实要求与根本途径。

（作者为中共抚顺市委党校公共管理教研室副主任、副教授）

【注释】

①韩小凤：“从一元到多元：建国以来我国村级治理模式的变迁研究”，《中国行政管理》，2014年第3期，第54页。

②朱小玲：“新中国成立后社会建设思想述论”，《马克思主义研究》，2012年第12期，第113页。

③姜长云：“关于构建新型农业经营体系的思考―如何实现中国农业产业链、价值链的转型升级”，《人民论坛》，2014年1月上，第70页。

④郑永年：《保卫社会》，杭州：浙江人民出版社，2011年，第150页。

⑤⑥赵泉民：“农民组织化现实困境及其破解的路径选择―基于乡村社会资本重构视角”，《农业部管理干部学院学报》，2013年1期，第7页，第5页。

责编/许国荣（实习）