公共投资公平分享

摘要：我国公共投资分享不公平主要表现在公共投资资金来源上的总量不足，资金去向上的定位不准确，以及区域公共投资有差异，产业公共投资有差异和群体公共投资有差异等方面。因此，公共投资主体多元化旨在解决总量的不足，是公平分享的前提；公共投资方向准确是公平分享的具体途径；加强公共投资科学决策与合理监管是公平分享的重要保障。

公共投资有广义和狭义之分。[1]广义公共投资是指所有投向于公共基础设施和公共服务行业，向社会提供基础性和公共性商品或服务的投资，既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义公共投资特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业进行的物质性公共投资。本文使用的是广义上的概念。

一、我国公共投资分享不公平的表现

我国公共投资分享不公平的主要表现在公共投资资金来源上的总量不足，资金去向上的定位不准确，以及区域公共投资有差异，产业公共投资有差异和群体公共投资有差异等方面。

（一）公共投资总量不足带来的分享不公平

近年来，我国政府采取了积极的财政政策，其中的措施是以加大固定资产投资来拉动经济发展，带来了政府公共投资数额的急剧增长。2002年的基本建设投资达到17666.6亿元人民币(见图1所示)。[2]但是，国家预算内资金只有3160.96亿元，只占到了固定资产投资总量的7%，主要的资金来源还是要依靠国内贷款以及自筹和其它资金(见图2所示)。联合国认为，发展中国家在城市化进程中，基础设施的投入一般不应该低于GDP的3—5%。我国近几年对基础设施建设的力度不断加大，到2002年占GDP的比例平均只有3.66%。即使像上海对基础设施建设十分重视、投资力度较大的城市，也只达到5%。[3]

中国的资金运行格局是以财政投资为主导的。这样，城市基础设施的投资完全由政府承担，虽然经过这些年的改革，政府投资比例有所下降，但仍是主要投资者和经营者。[4]这巨大的资金缺口，已经严重制约了我国的公共投资。[5]所以说，公共投资总量不足势必影响到公共投资的公平分享。

（二）公共投资定位不准确带来的分享不公平

根据马斯格雷夫的理论，公共投资的发展趋势应当为社会提供教育、保健等福利性质的公共产品。显然，我国在这方面做得不够，即公共投资的定位不准确。具体说，在我国，特别在积极的财政政策实施以来，公共投资成了保持经济增长的主要因素，偏离了公共投资的基本功能。此外，我国公共投资的范围太大，结构也不甚合理。沃尔特·罗斯托认为，政府的公共投资对于经济发展由早期阶段进入起飞阶段的国家来说是必不可少的。在经济发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是为了保证经济的良性运行对私人投资进行引导和补充。一旦经济进入成熟期，政府将把公共投资的重点从基础设施建设转向教育、保健与福利的支出。[6]而据统计，我国约40%左右的公共投资分布于竞争性、赢利性领域，甚至涉及了餐饮、娱乐服务这样的高竞争产业。除此之外，我国的更新改造投资大多数集中于赢利性的国有企业，为非赢利性的公共企业提供的却相对较少，且对于农业基础设施、教育、环保产业等属于公共投资范围内的公共事业部门，投资严重不足。[7]这些势必造成分享上的不公平。

（三）公共投资区域有差异带来的分享不公平

我国基本国情是各地区条件差异显著，发展极不平衡，由此导致了国家特定阶段的区域政策的倾斜。在公共投资上，改革开放以来，国家出于迅速扩大经济总量、提高经济效益和增加国家竞争能力等方面的考虑，将投资布局的重点转移到了东部沿海地区，对西部地区的国家重点项目实行国家投资，其他项目由地方投资或由地方配套投资，因而在国家公共投资总量中，西部地区比例远远少于东部地区。[8]如沿海地区国有单位基建投资占全国的比重，在1978-1997年由40.1%迅速提高到53.3%，而中部地区由30.6%下降到23.6%，西部地区由20.4%下降到15.7%；人均占有预算内投资，1999年东部地区为105.6元，而中西部地区则分别只有91.9元和99.8元。[9]以2000—2002年间基本建设投资为例（如图3所示），国家在这3年间对东、中、西部的固定资产投资的递减形式是较为明显的，尤其表现在东部和中西部之间。[10]这些数据表明，公共投资的的区域差异直接带来了分享上的不公平。

（四）公共投资产业有差异带来的分享不公平

农业是基础产业，农业基础设施建设需要的投入大，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，投资于农业往往得不到平均利润，造成了农业在受政府重视方面不及工业。从历年来分行业和分产业基本建设投资情况的角度就可以进一步阐释各个产业的地位（如图4，从行业和产业区分看）。[11]1985年以前，工业和农业之间的差距虽然存在，但两者增幅相近。这是因为农村实行联产承包责任制后，农民的积极性被调动起来，农业连续5年大丰收。而工业仍处在计划经济时期，其投资规模由国家计划控制。1985年以后，粮食问题得到了初步解决，农业的受重视程度就不突出了；同时工业得到前所未有的大发展，作为国民经济财富积累的主力军，工业的重要地位得到了进一步巩固。从图中看，1992年以来工业（第二产业）的基本建设投资规模急剧增长的趋势就可以印证这点。而对农业(第一产业)的基本建设投资规模则仍然在较低水平徘徊。因此，在三大产业中，农业产业的公共投资分享也是不公平的。

（五）公共投资群体[①]有差异带来的分享不公平

当前农民与市民在公共投资分享方面存在不公平。按照现行公共服务制度，城市的公共投资资金有保障，公共产品供给日益充足，而农村却少得可怜。国家每年为城市居民提供几百至上千亿元的各类社会保障，城市职工可享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。国家近些年在医疗卫生保健方面的公共开支很大，但占人口70%的农村得到的经费不到15%，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展。[12]城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，农民则没有这方面的权利。许多大都市每年都有上百亿的资金大搞“锦上添花”工程，连县城也都在为“达标”而推房子、拓马路，而急需“雪中送炭”的许多贫困乡村不仅无法得到政府财政的关照，而且有时候还要不得已为城市建设贡献一点微薄之力。不仅如此，在教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防等方面的公共投资同样严重不足，也直接造成公共投资群体分享上的不公平。

二、公共投资主体多元化是公平分享的前提

针对公共投资资金来源上的巨大缺口，应该实现公共投资主体多元化。这实质上是解决公共投资投入不足而带来的分享不公平的问题。

（一）公共投资主体多元化的可能性

1.从内外资地位平等看。我国在1995年6月就已经颁布了《外资投资产业指导目录》，明确将大部分基础设施产业列为鼓励外商投资领域，这几年，国外的民间资本已经以多种形式广泛进入了我国的基础设施领域并取得了成功的经验。既然外资可以进入基础设施领域而且在实践中又是可行的，那么我国的民营资本进入基础设施领域也应该是可行的。利用本国民营资本比利用外资更优越，因为本国资金不存在外汇汇兑问题、不涉及对国家影响的问题、不存在国家债务问题，而且本国投资者对我国的国情、法律等比较熟悉，更易于沟通和合作。[13]

2.从民营经济的实力看。在20世纪90年代头四年中，乡镇企业总产值的增长速度由13.9%攀升到65.1%；私营经济在“十四大”后的发展更是惊人，一大批资产超千万元、超亿元的民营企业迅速崛起。民营经济这种奇迹般的发展意味着民营资本投资能力的不断扩大和投资空间的不断拓展。2003年我国开工的世界第一长桥——杭州湾跨海大桥总投资118亿元，其中杭州宋城集团领衔的浙江民营企业出资额达到注册资本的一半以上。[14]我国其它城市在近些年也纷纷采取措施，进行城建投资体制的改革。如石家庄的“石家庄行政事业单位项目建设管理中心”，青岛市的市财政投资项目试行代建制，以及上海的城司。其中相对成功的是上海的城司，自1992年成立以来，积极开拓新的融资渠道，为推动上海市建设作出了显著贡献。总之，民营经济具有了进入公共投资行业的可能性。

（二）公共投资主体多元化的途径

1.政府退出公共性不强的领域并且缩减政府资金比例。第一，政府退出公共性不强的领域。我们认为，保持国债在公共投资领域的投资是促进各方面投资和经济增长有好处，但随着各方面投资的增加，国债投资在公共投资领域的逐步减少是必然趋势，同时，为了缓解政府财政资金的不足，关键的问题是，政府必须退出公共性不强的领域。把本来不应该由政府提供的产品或服务交给私营市场，要求私营企业彼此竞争以提供服务，政府仅制定规则以规范市场，由市场来满足公众的需要也可以通过政府采购的形式迫使私营公司之间的竞争，如公共机构对定金额以上的采购合同实行竞争性招标，签订合同将公共服务承包给私营企业，引进私人部门直接竞争。[15]第二，缩减政府资金比例。公共投资主体多元化问题，说到底就是处理政府与市场之间的投资比重系数。因为尽管政府资金在城市建设中扮演着别人无法取代的作用，但是过分依赖政府也是其最大的不利因素。今后在公共投资领域，国有资金应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。一般来说，各国政府资金在公共投资建设中占有非常大的比重，长期被视为公共投资建设的主要资金来源，随着经济发展，政府资金在公共投资建设中所占的比重有降低的趋向。政府应从绝大多数私人物品和准公共产品直接生产领域退出，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共产品领域，增加这些领域的公共投资。[16]

2.积极利用民间资金和外来资金。第一，积极利用民间资金。要加快建设速度，深化投融资体制改革，如果能够合理引导民间资本进入公共投资领域，鼓励各类社会投资者增加投资，引导他们对公共领域进行投资，可以真正实现投资主体的多元化。我们应该鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，创造多种条件，为民间资本进入公共投资建设领域扫清一切障碍。事实上，民间资本投资公共投资领域力度一直不大。据统计[17]，从2000年全国各地区民间资本用于交通、城建等基础领域的投资比重来看，北京、山东、上海等14个地区民营经济的投资比重均未达到10%。从行业来看，电力行业95%的资产属于国电系统，其余5%也基本属于地方国电。[18]因此还需要在法规制度上予以明确和放开，从而真正将吸引民间资本进行公共投资领域落到实处。第二，积极利用外来资金。目前外资在我国公共投资建设中的作用很小，在全国公共投资建设资金来源中，外商直接投资比重只占10%左右，在城市公共设施领域则只占5%左右。我国加入WTO后根据经济发展的需要和加入时所做的承诺，积极、稳妥、有序地全面扩大了各领域的对外开放，其中也包括公用事业、基础建设领域。2002年3月11日，经国务院批准，我国正式出台新的《外商投资产业指导目录》鼓励外商投资交通、能源、原材料等基础设施和基础产业，将市政工程建设首次列入开放领域，允许采取合作经营、合资经营等方式建设公共投资设施，允许利用国外资金发展基础产业和公共投资设施，这标志着公共投资建设利用外资已经进入一个崭新的阶段。而加入WTO后，巨大的市场潜力和商机，不断完善的法律法规及基础设施投资领域的进一步开放，将进一步吸引外商来华投资基础设施。

三、公共投资方向准确是公平分享的具体途径

（一）公共投资方向应该定位于纯公共产品

市场是不愿意提供纯公共产品的从而使这类服务提生市场失灵。如果政府不提供这些公共产品，那么公共服务组合中就不会有这一类服务，人们的这一类需求就得不到满足，从而造成公共服务组合的效率损失，因而必须由政府直接投资以矫正“市场失灵”。在这种生产方式下，政府统一制定公共投资的发展计划和具体的建设、经营计划，决定具体的建设项目、建设规模、建设方式、投入产出、生产程序、生产方法以及市场等。政府直接投资提供公共产品通常和政府直接主导融资结合在一起。因此，对于纯公共产品项目，我们一般认为国家应是惟一的投资主体，主张由政府经营，因为纯公共产品项目由国家投资运营更能为公众提供最大的社会福利，也不会因产品供给不足而影响国家的安全和稳定。

提供纯公共产品可以不放开而由国家垄断经营具有合理性，但是可以在某些具体环节如获取经营权上引入竞争。政府可以就某项垄断性业务的提供实行公开招标，多个潜在提供者为获取经营权而展开竞争。政府一旦选定了服务的提供者，双方就用明确的服务合同，确定各自的权利和义务。服务合同大多是有期限的，在合同期限内，市场上没有直接竞争，但一直存在着争夺下一轮合同的潜在竞争，这种潜在的竞争为合同实施提供了有效保证。

(二)加大对西部的公共投资，逐步提高国家对西部地区的财政投资比重，实现区域性的公共投资的平衡

改革开放以来，国家将投资布局的重点转移到东部沿海地区，西部地区的财力有限，地方政府通常无能力为改善西部投资环境而大规模投资，对中央财政投资所要求的配套资金，地方财政难以满足，西部地区需要国家财政的大力投入。西部开发中的基础性、公益性项目、环保项目等各方面都需要大量国家公共投资。同时，西部发展落后是造成我国地区发展不平衡、收入差距过大的原因之一。加之，体制转换的进程中国有经济固定资产投资占全社会固定资产的比重将进一步下降，而非国有部门的投资能力东部远大于西部，以及市场将成为配置资源的主导等因素，政府通过对中西部地区基础设施的倾斜投资来对一部分竞争性投资起引导作用就更有必要。因此，国家有必要加大对西部财政投入的力度，将国家财政投资转移到西部地区，使西部人均占有国家财政投资额超过东部沿海地区。为确保西部开发财政支持政策的稳定性，有必要以“西部开发基本法”的方式确立国家对西部地区的财政倾斜政策，明确规定国家在不同时期对西部地区财政投资的比例。实现区域性的公共投资的平衡，通过建立规范的财政转移支付缩小地区经济差距。

(二)加大对农业的公共投资，实现不同产业的公共投资的公平分享

公共投资必须加大对农业产业的投资力度。从WTO《农业协议》所允许的“绿箱政策”可看出，加大农业公共投资是各国政府目前也是今后最主要的农业支持措施。对于我国，农业不仅面临着加入WTO后的种种冲击与挑战，也是今后我国经济的发展的基础与“瓶颈”。通过农业公共投资可以改变传统农业技术停滞的特征，提高农业生产力，促进技术等级、知识存量的提高；通过增加对农民进行职业培训和各种技能的培训的支出，可以在一定程度上帮助落后地区农民获取一定的科技知识，提高接受和应用新技术、新成果的能力，从而促进农业生产，提高收入水平以及增加非农就业机会来缓解农村贫困，保持农村经济的持续稳定增长。[19]同时，农村公共投资结构应适时地进行调整，坚持“有所为，有所不为”的方针，在坚持非盈利性、广受益性、战略性的原则的基础上，进益步合理划分农业公共投资范围，逐步退出盈利性领域，进入非盈利性的公益、先导、外部性较大的领域，提供完善的“社会资本”。事实上，2008年中央“一号文件”列出了详细的农村政策新体系和资金来源“路线图”：财政支农资金、国家对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年；调整耕地占用税、城市维护建设费的使用方向，调整国家贫困县公益性、生态性建设项目的地方配套比例。这些举措都将最终实现农业产业与其他产业之间的公共投资的公平分享。

（三）加大对农村的公共投资，实现不同群体之间的公平分享

农村公共投资要适应发展阶段性变化的要求，结合转型时期农村发展的实际，应优先解决重大的、严重影响农村生产生活的问题即物质基础方面的公共产品的供给。首先要加大对农村水、电、路等基础设施建设的公共投资，尤其是道路的投资对于扶贫的效果明显。有研究表明每增加1万元的道路投资可脱贫3.2人，每增加1元的道路投资可增加农村GDP8.83元。因此，对于基础项目的建设能有效地为农村居民提供生产生活所必须的基本条件，而且加强了农村与外界的联系，为农村的和谐发展提供必备的先行成本，同时有助于增加农村非农就业机会。同时，投入还要集中在生态农业基础设施、农村生态环境保护、农业科技的开发和农业科技成果的推广以及农村基础教育和就业技能的培训等方面，为农村创造有利的基本生产条件，改善农村生态环境，加快农业产业化经营进程步伐，从而增强农业发展后劲，增加农民收入，实现农村经济与农村社会事业的协调发展。[20]然后，要继续加大农村公共投资的力度，增加精神文化方面如教育、福利的公共产品的供给，实现农民与市民之间公共投资的公平分享。

四、加强公共投资决策与监管是公平分享的重要保障

为了实现公共投资的公平分享，还需要更为科学的公共投资决策与监管法律制度，他是实现公共投资公平分享的重要保障。

（一）加强公共投资决策的法律制度建设

1.加强公共投资决策主体的法律制度建设。在公共投资决策过程中，一方面，决策的主体——政府是作为公民的人行使对公共投资项目的建设和管理的，其决策结果与其自身利益并无直接关系；另一方面，作为项目使用人的公民却并不直接参与公共投资的决策，公民则无法制约政府官员的行为。因此，对于公共投资决策而言，首先，要保证决策主体有较高层次的思想认识，并树立科学的决策理念；其次，作为决策者应具备现代化的管理和决策才能以及专与博相结合的知识，掌握科学决策的方法，熟悉科学决策的程序与运行规则，重视对决策科学的研究与运用。只有如此，才能创造出投资决策的社会整体效益，实现公共投资的公平分享。这就必须依靠法律法规的支持，明确划分决策主体的决策权力和职责，制定详细的实施细则和行为规范标准，确定对违法行为的惩罚措施。

2.加强公共投资公众参与的目的就是为了使决策民主化。决策民主对于保证公共投资决策的公平合理具有重要意义：它可以充分反映社会各阶层、各部门、各地区的愿望与要求，使决策符合大多数人的意愿；可以形成更多的方案，供决策部门进行比较选择；争论可以深化思路，从而形成最佳的方案。为了实行决策民主化，必须建立公众反馈决策控制体系，拓展群众参与民主决策的渠道，增加政府投资决策工作的透明度。[21]因此，可以在公共投资领域引入听证制度，实现公共投资领域和社会公众参与国家经济社会事务管理制度的重要制度创新。确保公众在项目决策过程中的直接参与权，使公众在参与项目决策过程中能够进行利益诉求，保障公共投资利益公平的实现，为公平分享提供基础。

（二）加强公共投资监管的法律制度建设

1.加快公共投资的立法步伐，逐步建立公共投资法律体系。为解决当前公共投资领域中存在的监管问题，应加快基本立法。我们可以借鉴我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，在条件成熟时制定《公共投资法》作为指导性法律。[22]以对公共投资行为进行规范，对公共投资的范围、原则、投资主体、程序、制度、监管及法律责任等予以规定。制定《公共投资项目监管条例》，全方位地对监管体制做出系统、全面的规定，尽快建立起完整、有效的投资管理法律法规体系。

2.落实各监管机构的监管责任，加大违规行为的惩处力度。为了对公共投资项目形成科学有效的监管，应明确监管机构的具体分工，明确监管责任人，实行监管责任制，避免监管缺位。对在政府公共投资建设过程中存在的各种违规违纪行为的直接责任人，应该坚决处理，责令整改或给予处罚，对情节严重、构成犯罪的，应追究其刑事责任。同时，还应明确社会监督主体的法律地位，使社会监督主体在法律上具有独立的品格，不依附、不受制于其他监督制度；在组织上有独立的体系，彼此之间没有领导隶属关系。[23]

3.将后评价工作纳入地方乃至国家的法律法规体系。我国公共投资后评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范化、制度化的体系。从机构设置来看，国家一级负责管理、协调和指导公共投资后评价工作的工作机构尚未建立。从评价范围和方法来看，目前主要集中于固定资产投资项目的项目决策和工程、技术、财务效益等方面，项目的国民经济效益评价、持续性评价、环境影响评价还很薄弱，社会影响的分析和评价基本上没有。因此，必须把后评价工作结果作为考核公共投资部门公平投资行为的重要依据，使后评价工作有法可依，增强评价工作的权威性。

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