高速公路建设项目内部控制存在的问题及对策

高速公路建设项目内部控制主要是对高速公路建设项目从项目建议和决策、概预算编制和审核、工程项目实施和价款支付、工程竣工决算和审计的全过程，在财务部门的主导下以投资控制为主线，依托不相容的岗位工作，以事先制定的计划和标准为依据，定期或不定期地对项目实施的全过程进行调查、分析、建议与咨询，实现对高速公路建设全过程的有效控制和监督。它是高速公路建设项目得以顺利进行的“免疫系统”。因此，建立健全内部控制对完善我国高速公路建设项目管理至关重要。

一、高速公路建设项目内部控制中存在的问题

有效的高速公路建设项目内部控制体系能保证建设单位在项目的执行过程中做好“三控两管一协调一环保”（即投资、质量、进度三大控制，合同和安全两大管理，环境协调、环境保护）工作，促使高速公路建设项目利用有限的资源，实现项目的预期投资效益。但目前我国高速公路建设项目内部控制中还存在如下一些问题：

（一）风险管理机制不健全 高速公路建设项目面临的风险将会造成高速公路建设项目投资、质量、进度控制实施的失控现象，最终导致高速公路建设项目的经济效益降低，甚至项目失败。然而，目前建设单位在项目建设前期没有或少有人参与到前期的风险评价中，未能充分的发挥其在风险评估过程中的作用；或将潜在的市场风险、财务风险归咎为市场竞争激烈、建设项目所在地环境复杂等，没有采取合理的风险评估方法对建设单位所面临的风险进行合理估计。项目风险的管理主要是依靠负责人的经验和能力，缺少科学性保证。

（二）建设单位对高速公路建设项目前期的控制管理缺位 所谓的建设单位管理缺位是指建设单位鉴于现行管理模式的限制，建设单位没能很好的履行对工程项目前期控制的职责，从而影响了高速公路建设项目预期目标的实现。具体而言：

其一，建设单位在投资决策阶段内部控制中的缺位。现行的高速公路建设项目投资决策模式下，高速公路建设项目投资决策是由高速公路管理局（高速公路建设开发总公司）做出，建设单位不参与或少部分人员参与到高速公路建设项目投资的决策中来。多数建设单位在高速公路建设项目立项阶段的内部控制工作非常薄弱，内部控制人员没有发挥真正的决策辅助功能，没能对高速公路建设项目进行严密的技术性论证。

其二，建设单位在招投标管理阶段内部控制的缺位。在编制高速公路工程招标资格预审文件时，建设单位财务人员参与较少，致使资审文件中对资审申请人财务状况与财务能力评审指标的设定尚欠全面和科学。加之资审时，由于财务人员很少参与，因而，对资审申请人报送的并经审计鉴证的会计报表和相关财务资料，作深入一步的财务分析和评审做得不够。这为后期高速公路建设项目合同执行的控制带来了不便，无法保证高速公路建设项目预期目标的平稳实现。

（三）预算编制中全面预算观念淡薄 预算编制是建设单位将项目管理目标以及相应的资源配置方式加以量化，并使之实现的内部控制过程。它是建设单位进行财务控制的依据。建设单位在预算的编制过程中，预算的制定与执行在组织和人员上没分离。年度预算目标一旦下达，编制预算几乎就成为了财务部门和管理层之间相互协商的事情，预算编制缺乏全员的参与性。预算控制的财务性不突出，没能充分体现预算的内部控制意图。

（四）工程变更控制力度不够目前，建设单位没积极的参与隐蔽工程量的核实，对需要增加投资的部分审查论证深度不够。对于工程变更的审批，虽然制定了较为完善的制度，但在实际执行的过程中却没能严格遵守相应的审批权限管理制度，从而不能很好地控制工程变更带来的工程造价的变动，这使得施工单位有机会利用工程变更来套取利益，致使高速公路建设项目投资成本增加。

（五）轻视对监理单位控制高速公路建设项目的监理单位，在高速公路建设的过程中既是受托方，又是监管方，其职责的履行不到位，不仅影响高速公路建设项目的质量与进度控制目标的实现，而且也会对投资控制目标的实现造成重大的影响。然而，其双重的身份往往使得建设单位在实际工作做忽视对监理单位的控制，致使监理规划或细则等流于形式。

（六）忽视建设项目后评价对内部控制的作用 目前建设单位虽然建立了相应的工程项目后评估制度，但是在进行实际操作的过程，高速公路建设完成后建设单位往往已经解散，因此没能执行好后评价工作，从而也就缺乏对所建项目的整体性的评价。而且，在项目后评价的过程中建设单位财务人员的参与度很低，因而不能及时发现前期财务内部控制工作中存在的问题，致使部分内部控制责任不能落实到实处，为今后的内部控制管理带来了潜在的风险。

二、高速公路建设项目内部控制完善对策

随着《企业内部控制基本规范》（财会字［2008］7号）的颁布与实施，高速公路建设项目在建立和制定有效的内部控制制度上有了更为有利的依据和更为科学的指引。针对我国高速公路建设项目内部控制过程中存在的问题，建设单位可以从以下方面去完善内部控制制度：

（一）实施全面风险管理 建设单位进行内部控制管理，首先应建立起高速公路建设项目全面风险管理框架，采用核查表法、层次分析法等科学识别和评估高速公路建设项目生命周期各阶段的主要风险，以最低的成本使风险导致的各种损失降低到最小程度，确保高速公路建设项目预期经济效益的实现。

（二）积极参与高速公路建设项目决策阶段内部控制建设单位财务部门应参与项目建议书、可行性研究的编制，为高速公路建设项目投资决策的经济可行性及财务资金来源提供合理化的建议。并积极参与审查可行性研究报告，确保可行性研究报告中投资决策的可靠性、真实性和客观性，确保高速公路建设项目经济上的切实可行性，使得建设单位能对高速公路建设项目实施过程的控制行为全面负责。

（三）建设单位财务部参与监管招投标 高速公路建设单位在招标投标中应通过现场考察，资料收集等工作，复核工程量清单的工程量，确保工程量清单内容的完整性与准确，以确定合理标底，防止不平衡报价。其次，建设单位的财务部门应参与资格预审文件和招标文件的编制，在资审申请人、投标人财务能力评审指标的设定、评分计分以及建设资金的管理、使用、监督等方面，提出科学缜密的规定和要求，选择实力强、信誉好的承包商承担工程施工。第三，参照FIDIC条款的有关规定和国际金融组织贷款项目高速公路招标资格预审要求，设立必要的财务指标对投标申请人财务进行分析评价，包括：营运资金指标、资产净值指标、营业额指标、信贷能力指标等。第四，建设单位财务人员应参与合同谈判，特别是专用合同条款的谈判，从财务专业角度，促使中标人在资金管理、支付、使用、监督诸方面，满足项目业主的要求和约束。

（四）推行全面预算管理制度 高速公路建设项目全面预算管理是指高速公路建设单位依据建设项目发展规划、国家宏观政策、历史数据、高速公路建设项目特点及目标，对高速公路建设项目内部各部门、各单位的各种财务与非财务资源，年初由上至下进行预算目标的分配。预算目标不但要细化到各部门，还应具体到各部门的每一个人，即全员参与预算。在实际执行的过程中，要严格按照“定额、定项拨超支不补、节余调节使用”的预算管理原则执行预算，并要对预算执行单位的执行情况进行不定期追踪，予以考核和控制，以便有效地组织和协调高速公路建设项目实施过程中的各项活动，实现全过程动态化控制。

（五）严格控制工程变更 建设单位对工程变更的控制要重点做好以下方面：

第一，明确变更审批权限。建设单位在进行内部控制管理的过程中，要确保工程变更的审批符合各级变更方案的审批要求，不得出现越权审批的状况。只有在紧急情况下，为保证工程财产及人员的安全，驻地监理处可直接签发工程变更令，但应尽快将情况报告总监，由总监通报建设单位。

第二，对隐蔽工程量实行“四方联测”。在进行高速公路建设项目内部控制的过程中，建设单位将“四方联测”作为重要的内部控制措施之一落实到实处。对于清淤、切方段填基处理、基础填换处理等隐蔽工程采用“四方联测”的方式确定工程量。所有的隐蔽工程在实施前、实施过程中、覆盖前，建设单位应要求施工单位提前通知业主、监理处、工作站、设计方，并一起进行现场联测和确认。建设单位要确保联测各方当场签认原始记录并将其作为工程变更文件的一部分，用以计算和复核工程量。建设单位对未按照上述要求进行的现场联测的隐蔽工程量应不予以认可。同时建设单位内部控制人员对所有工程变更数量进行随机抽检，对工程量的准确性予以保证，其误差最大不能超过5%，确保风险最小化。

（六）实行监理奖惩制度 建设单位在进行内部控制管理的过程中，应主动出击，进行随机抽查，既抽查现场的实物质量情况，又抽查现场监理人员的旁站、巡查到位情况及隐蔽验收资料的签证情况，若发现监理人员未按规定旁站到位或验收签证不齐的应记录在案，并责令整改，如多次出现这一情况的，则应对监理单位做出适当处罚，并追究当事人责任。

（七）正确开展高速公路建设项目过程的后评价 高速公路建设单位在项目建设完成之后，应采用科学的评价指标全面评价项目前期工作及实施过程中各主要环节的工作实绩，总结预测决策和建设管理中的经验教训，分析实际情况变化的原因，鉴别实际结果偏离预期结果的合理程度，以便为今后加强前期工作和进一步改进高速公路建设项目内部控制管理工作积累经验。

参考文献：

［1］谢志华：《内部控制：本质与结构》，《会计研究》2009年第12期。

［本文系湖南省软科学研究资助项目（编号：2009ZK3086）的阶段性研究成果］