文化市场管理亟需制度创新

在江苏省第十一次党代会上，省委、省政府明确作出了建设文化江苏的重要战略部署。无疑，文化江苏需要以发达的文化产业为支撑，而发展文化产业的必要前提是培育规范和高效的文化市场，这就对政府的文化市场管理水平提出了更高的要求。如何通过有效的制度调整和安排把文化市场管理纳入科学的轨道，是决定我省文化产业发展前景的重要因素。

文化市场管理制度创新的突破口：文化综合执法改革

笔者最近参与了一次对南京市文化市场管理情况的调研。南京市作为江苏的文化大市，文化人才密集，文化单位众多，文化活动频繁，其在文化市场管理上遇到的困难一定程度上反映了我省文化产业发展的共性问题。从调研情况看，南京市在文化市场管理中的难点主要集中在文化执法上，具体表现在；

行政权力过于集中。专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。

部分领域交叉执法。如南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上就存在着职能交叉、管理重叠的问题。根据南京市政府部门职能分工。南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。而在实践中，文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门(版权行政管理部门)查处，这样，多头管理、执法交叉的现象就不可避免地出现。

为了解决这两个问题，进入新世纪以来，南京市一直在积极探索文化领域综合执法工作改革。所谓文化综合执法，简单地说，就是指由一个行政机关行使原来由多个有关的行政机关分别承担的行政处罚权。通过确立相对集中的行政处罚权原则进而建立符合社会主义市场经济要求的综合执法体制，切实解决文化市场管理部门职能交叉、政出多门、力量分散、效率低下、执法扰民、资源浪费等突出问题。实际上，文化综合执法在国家层面早就得到了确认，2004年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅转发(中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见)的通知》(中办发[2004]24号)已经对广东、浙江、北京、上海等试点地区建立文化市场综合执法机构的总体要求、领导体制、管理机制、组建方式和职能范围等作出了全面部署和具体规定，标志着文化领域综合执法改革正式进入了操作阶段。在我省，南京市在2002年被确定为省综合行政执法工作试点城市。笔者认为，文化领域综合执法改革对培育规范运行的文化市场，从而促进我省文化产业健康发展有着重要的先导作用，应当作为文化市场管理体制改革的突破口在全省范围铺开。

文化市场综合执法改革必须处理好的几个关系

文化市场综合执法改革是一次涉及面广、政策调整幅度大的综合性改革。为了改革的顺利推进，笔者觉得应重点处理好以下几个关系：

局部利益与全局利益的关系。伴随文化市场综合执法改革的启动，文化局和新闻出版局等文化市场管理机构的行政处罚、行政强制、监督检查等职能将相应划转和重新配置，其人员编制、机构规模将会受到一定程度的影响。必须引导这些行政管理部门从讲政治、顾大局的高度出发，着眼于贯彻落实“三个代表”重要思想、深化文化体制改革的大局，正确认识并积极推进文化市场综合执法体制建设，为行政管理体制改革的深化和文化产业的加快发展扫除障碍。

工作职能分工与工作宗旨统一的关系。根据决策审批职能与监督处罚职能相对分开的要求，行政执法队伍将从行政管理部门剥离出来，调整整合为单独建制的文化市场综合执法机构。调整后的管理部门和执法机构因职能分工而彼此独立，但工作宗旨是统一的，即不断加强和改善对整个文化市场的管理。实践中，应该从宗旨的统一性出发，加强沟通、密切配合，相互监督、彼此制约，共同提高文化管理执法水平。

坚持改革方向与遵守现有法规的关系。改革必然触动旧有的制度规则，当制度的革新能够及时配合改革需要的时候，改革会比较顺利，但当两者不能同步进行时，必须分清主次关系，把遵守现有法规放在优先位置。中办发[2004]24号文是推进文化市场综合执法体制改革的纲领性文件，其中，绝大多数原则规定与现行法律、法规并不矛盾。但是，由于其他配套改革还未完全到位，也会存在例外情况。如在“文化市场综合执法机构的组建方式”上，中办发[2004]24号文件就与现行《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规存在一定冲突，为避免造成文化市场秩序的紊乱，应当首先遵守现有的法律、法规，再通过正常的渠道争取配套改革的尽快开展。

文化市场综合执法改革的具体构想

开展文化市场综合执法改革要坚持以下基本指导思想，即：以“三个代表”重要思想和党的十六届五中全会精神为指导，以加强和改进党对意识形态的领导为宗旨，以深化文化体制改革为动力，坚决贯彻依法行政、职能分立、重心下移、权责一致的原则，大力推进综合行政执法，积极探索并实践符合社会主义市场经济运行规律、社会主义精神文明建设规律以及社会主义文化产业发展规律的文化市场综合行政执法体制。在改革的具体内容上，应当包括：

创新管理体制。市级政府应调整归并设在新闻出版局的“出版物市场综合执法支队”和设在文化局的“文化市场稽查支队”等文化执法队伍，成立“文化市场综合执法总队”，并作为市政府直属机构，根据市政府授权在全市范围统一行使文化市场管理职能；整合区(县)文化市场执法队伍，分别在“扫黄办”或“社文办”等原有执法队伍基础上成立“文化市场综合执法大队”，并作为区(县)政府直属机构，根据区(县)政府授权在辖区内行使文化市场管理职能；街道(乡镇)成立“文化市场综合执法分队”，为区(县)“文化市场综合执法大队”派出机构，以区(县)“文化市场综合执法大队”名义在所辖地段行使文化市场管理职能。

优化运行机制。文化市场综合执法重心下移至区(县)，实行属地管理。充实区(县)文化行政执法力量，加大管理权限下放力度。不断提高行政资源运行效率。合理划分市、区(县)两级文化行政管理机构和行政执法机构的工作职责。市级文化行政管理机构和行政执法机构的主要职责是“政策研究，业务指导，监督检查，综合协调”，区(县)文化行政管理机构和行政执法机构的主要职责是“法制宣传，动态掌控，日常监管，专项治理”。理顺两种机构的运作关系，明确界定文化行政管理机构(在市分别为文化局、广播电视局和新闻出版局，在区或县为“文化广电新闻出版局”)与文化行政执法机构(文化市场综合执法机构)的权力和责任，加强日常配合，形成工作合力。

加强统一领导。宣传文化主管部门要加大工作力度，加强对文化、广播电视、新闻出版与“文化市场综合执法总队”等部门的统一领导；在文化市场执法方面加强与公安、工商、交通、城管、海关、信息产业、质量技术监督等部门的协调，努力做到资源共享，优势互补。

通过以上措施，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、技术保障相结合的管理体制和以属地管理为核心的分级管理运行机制、“以城市为枢纽，以区(县)为主体，以街道为基础”的“两级政府，三级管理”工作体系，确保以“行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效”为特征的文化市场综合行政执法体制的建立，为我省文化产业的跨越式发展打牢体制基础。

(作者单位：南京市新闻出版局)