中国油价市场化的目标及配套政策

2009年5月5日，国家发改委公布了《石油价格管理办法（试行）》，给出了较清晰的中国油价管理的政策依据，迈出了油价改革的新步伐。但从该办法中，我们仍可观察到规制当局对油价影响国民经济的担忧，结合2008年年底出台的《成品油价税费改革方案》进行分析，实际上中国已抛弃了原有的严格油价规制政策，默认成品油价的市场竞争，但仍维持对成品油的最高零售价格进行规制。这种单向市场化改革是中国油价市场化的前奏。2009年以来，包括陕西、上海、重庆在内的多个省市出现了明显的成品油价格战，包括中石油、中石化等国有企业，以及众多民营、外资加油站纷纷跟进降价竞争。但我们也看到，这一竞争局面并未长期维持，近期内已出现了大量损害油价竞争的“握手言和”、串谋提价的市场结果，国内石油垄断者的垄断地位和垄断行为又一次

显露无遗。

油价市场化的目标

在中国的多个能源及石油相关法规和政府文件中，例如《能源法（征求意见稿）》及《中国的能源状况与政策》白皮书，以及近期通过的多个油价改革方案中，均明确注明，中国将逐步实现石油销售的市场化，实现油价的市场形成和调整。之所以如此，是因为从1995年到2005年的十年间，中国从石油净出口国转变为仅次于美国的全球第二大石油消费国和第三大石油进口国。“十一五”以来，中国对海外进口石油的依存度继续上升，目前已超过50%，其中，2008年进口石油超过了2亿吨，对海外石油的依赖极其明显。但因为世界市场的完全市场化和竞争性特征，即使中国近十年来大力加强海外石油资产并购，并在哈萨克斯坦、苏丹等国取得重要突破，但仍需要按照国际市场价格购买石油。高进口依存度和进口油价的市场化会自动将国际市场上的油价波动传导到国内市场上，人为因素遏制这一传导需要承担沉重的财政和市场扭曲压力，矫正这种扭曲正是中国油价市场化的主要改革目标。

与此同时，中国经济的快速增长大大刺激了石油消费量的增长。按照学术界公认的事实，石油需求对收入的弹性较高，一般大于或等于1，其经济涵义是1%的收入增长将导致1%甚至更高的石油消费增长。近年来中国经济的快速增长和居民收入的提高明显扩大了汽车、旅游、住房等耗能需求的增长。以中国如此迅猛的石油需求增长速度，规制下的低油价无法有效调节市场需求，而必须以油价的市场化调整来实现。

油价市场化无疑会导入国际石油市场中的波动，但波动幅度则与一国石油业市场结构相关。由于中国石油业呈现高度垄断的市场结构特征，油价完全市场化和自由化的结果将同样会导致快速上涨和粘性下降的态势，这是油价市场化改革中必须重视的问题。考虑到这一点，中国油价市场化的目标不应该是仅仅承认中国高石油依存度的现实，也不应该完全是为了约束消费、实现市场均衡，同时还应考虑到社会公平和经济的平稳增长。

当前油价市场化的影响

在石油商品链内，批发零售环节的市场结构和竞争特性固然重要，但如果原油生产和贸易、精炼和成品油进口等不同环节出现不完全竞争市场结构，油价市场化的影响将完全不同于传统的微观经济理论预测结果，这是我们考察中国油价市场化改革的理论基点。

由于中国的石油进口依存度已超过50%，《石油价格管理办法（试行）》中规定，中国的原油价格由企业参照国际市场价格自主制定，亦即原油价格完全接轨国际市场。但这一接轨只体现在原油价格领域，原油进口量受到进口资质和进口原油流向的强有力限制。原油进入国内市场后，国内的精炼商主要属于中石油和中石化两大国有能源寡头企业，除此之外，地方炼厂虽然产能很大（约达8000万吨），但其只能从中石油等国有寡头公司处购得原油，或者将进口不受规制约束的燃料油转产成品油，生存环境恶劣，无法与寡头企业形成有效的竞争。更进一步，在近年来国内外油价倒挂时期，中央财政选择性的补贴国有寡头的原油进口和炼油亏损，而非公平地对待所有进口原油，进一步将现有寡头企业之外的其他厂商驱离市场，更是明显强化了寡头企业在精炼环节的垄断能力。

精炼环节现存的高度垄断市场结构明显影响到成品油批发零售环节。按照入世承诺，中国已于2007年1月1日起对外开放国内原油、成品油批发经营权，客观上使得成品油批发环节的竞争性大大增强。但同时要看到，石油业的勘探生产、加工精炼等环节的在位垄断者可以通过提价、惜售、配给等手段选择批发零售商，或者大幅削减其利润。

如不考虑成品油出口，国内成品油批发和零售量等于国内炼油产能加上国营贸易和非国营贸易的成品油进口量，而进口则分为国营贸易和非国营贸易两类。以2008年为例，中国成品油消费量达到2.15亿吨，其中进口1471万吨成品油，非国营贸易进口配额为1065万吨，仅占全部成品油消费量的极小部分。而且因为油价倒挂，非国营贸易进口的成品油多为燃料油等油品。如去除这些有限的进口量，则大多数成品油消费量仍只能来源于纵向一体化的垄断者。因而，在强有力的成品油进口贸易政策限制下，非中石油和中石化系统的成品油零售企业只能被动接受原油生产和精炼环节垄断者的纵向压榨和控制，不具有有效的竞争能力。即使由于全球金融危机的影响，成品油需求下滑，中石油和中石化等企业库存大幅增加，成品油进口配额得以较充分利用，导致国内个别地区出现成品油价格战，但如果寡头垄断者进行较大幅的产量调整，就可以缩小供给量，并依托其控制的成品油批发和零售市场，实现垄断合谋、“握手言和”，维持垄断高利润。

因此，在当前由少数垄断者构成的完全纵向一体化格局和寡头市场结构下，借助于强有力的原油和成品油进口贸易限制政策和不公平的财政补贴政策，如果推动实现完全的油价市场化，我们可以预测，垄断者会将国际石油市场的价格增长完全乃至过度转移到国内市场上。但如果国际油价下滑，垄断者将缺乏价格调整意愿，使国内油价保持高位。而且，由于中国的燃油税改革仍未到位，当前税率偏低，如果燃油税率调整与油价市场化同时发生，我们的研究显示，垄断者会将税负过度转移至消费者身上，将造成社会分配的明显不公平，将非常不利于国民经济的平稳增长和社会和谐。

油价市场化的配套政策设计

本文分析已表明，不顾中国特殊的石油业市场结构和多层面的相关政策约束，油价市场化改革无法达到相应目标。在当前低国际油价情形下，由于中国政府有意放松了价格下限管制政策，成品油价竞争格局开始形成，这是单向的油价市场化改革。市场力量的确驱动了少量的竞争，但寡头垄断者之间的“握手言和”、串谋以及垄断势力的滥用扼杀了市场竞争的萌芽。显然，如不调整中国现存的石油业垄断，油价市场化不能发挥相应作用，巨大的财政压力和市场扭曲将不能克服。针对现有的石油业市场结构，本次公布的《石油价格管理办法（试行）》提出了油价规制的可操作方法，虽属无奈之举，但的确必要。

本文无意争论现有寡头垄断企业的效率优劣，即使我们不直接调整诸寡头垄断者的资产存量，中国仍可能通过以下配套石油体制改革，逐步为油价市场化创造条件。

首先，要加快开放原油和成品油贸易的准入资格，逐步取消原油进口量限制，为地方炼厂营造公平的竞争环境，使其成为改变当前寡头市场结构、增强中国成品油市场竞争性的生力军。

其次，为应对寡头垄断者的市场控制，中国仍有必要在一定时期内维持成品油价格上限规制，但现有的不公平的财政补贴政策偏好于寡头垄断者，增加了其市场控制力，因而中国宜在高国际油价时期实行公平的财政补贴政策，将补贴前移至所有的原油、成品油进口环节。

再次，即使中国要维护石油安全，也可以在开放原油进口的同时重点补贴原油勘探和研发支出，由此，既能够增强市场竞争性，还可以避免补贴原油生产所导致的国内石油资源的加速耗竭，有助于中国石油安全状况的改善。

最后，如中国要保护国内的炼油产业，可考虑对原油进口和成品油进口执行差异化的进口关税率，使原油关税明显低于成品油关税，以实现成品油市场竞争性和炼油产业发展的双目标。

我们可以估计，当前国际市场上的低油价并不会长期维持。近日，国际能源署总干事田中伸男已指出，如果当前低油价导致各家公司和产油商减少对扩大油田产能的投资，2010年后可能会出现新的供应短缺危机。随着世界经济的恢复，石油需求必将随之扩张，高油价定会重来。以长远的眼光看，当前我们就需要认真考虑油价回升后国内成品油市场的定价及发展问题。事实证明，原有的油价管制政策效果不佳，亟待重构，需要更多地引入市场机制克服油价管制的痼疾。但如果不改变石油业产业结构，不调整原油和成品油贸易政策和极不公平的财政补贴政策，单纯进行油价市场化改革可能会放大油价增幅，这将不利于宏观经济的平稳运行。

（作者为浙江科技学院经济管理学院国际经济系副主任、浙江大学经济学博士）