公共服务管理模式的变革

【摘要】自上个世纪以来世界各国为适应当前社会发展趋势，纷纷进行了公共管理模式的变革，本文试图从分析公共服务的变革，从官僚制体系到整体合作型政府的过程，以期对以后公共服务模式的变革有指导意义。

【关键词】公共服务；管理模式变革

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-101-01

一、公共服务的内涵

真正明确提出公共服务概念的是法国公法学者莱昂・狄冀，他把公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进部可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”而萨瓦斯认为：“公共服务一词不仅指一般意义上的服务活动，如路灯维护、邮政服务、或运营电话系统，而且包括；更广泛的社会职能，如为退休者提供生活保障，抵御外来威胁、衣食供应、物品生产、保护濒危动物和环境等”。萨瓦斯对公共服务的理解即包括狭义的政府安排的公共服务项目，又包活广义的政策规划等。

二、公共服务管理模式的变革

（一）传统官僚制阶段――“全能型政府”

20世纪50年代至70年代，德国社会学家韦伯提出了“官僚制理论”，在公共行政中，官僚制一直是不变的核心模式，文森特・奥斯特罗姆说：“韦伯的官僚制理论与传统的公共行政理论在形式和方法上是充分一致的。”在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序、和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。韦伯认为政府既是“掌舵者”又是“划桨者”，政府制定的制度和规则中，主要凸显政府本位的思想，以政府为主导，政府组织内部结构是公共服务的主要供给者，承担了几乎所有的公共服务的供给。韦伯建立的这一非人格化的系统，目标在于最求组织效率，其它功能专业的原则都是提高效率的手段。由于官僚制主张“公”与“私”的严格分立，在公共服务中也完全按照“公”的理念来进行制度安排和界定。

公共服务的供给通过官僚制来实施后，既能保证公共服务供给的效率，又能保证公共服务的供给的公平与正义。他的这种管理模式具有组织周密，执行迅速，目标明确，其过程具有连续性和统一性的优势，所以政府、公共组织成为公共服务供给的重要主体，无论是在西方国家还是中国，在一些纯公共服务方面，辟如净化空气、清洁水源等方面表现出很大优势，尤其在国防、治安、司法等方面，以政府为主导，有利于保持社会的和平与稳定。在这里政府被假定为一个全能的理性者，即“全能政府”，可以无需任何程序无限制的进入社会的任一领域，这样势必会造成政府机构臃肿，财政压力过大，以致造成公共服务供给的高度垄断，定位模糊，供给不均衡等现象的发生，难以满足不同利益主体的公共诉求，导致“政府失灵”。

（二）市场多元化阶段――“企业型政府”

20世纪80年代以来，一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起高潮。其核心是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的供给中来，以改进公共物品的机制和政府公共服务的效率，提高政府公共服务的绩效同时注重运用非政府组织或民间部门从事公共产品的供给。它以“市场化”为导向，以解除管制、私有化及自由化为主要标志，采用商业管理的理论，以“政府外包”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量。

萨谬尔森指出的“市场经济是我们驾驭的一匹好马，但无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”这种“商业型”供给模式因盲目崇拜市场，忽视市场的自身缺陷，在运作过程中，极易出现以下后果：首先，虽以市场为导向，并引入竞争机制，但“撒切尔政府时期公共行政改革在引入竞争机制的同时严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构。”这种制度的碎片化在实践中，因缺乏系统性，导致为公众提供的公共服务呈现碎片化。其次，缺乏有效的监督机制，对公共服务市场化后的公共责任空白估计不足，缺乏对质量和效率的监管和控制，政府的内部监督仅流于形式，消费者的监督不到位，从而为“权力寻租”现象留下了空间，极易诱发腐败现象。再次，把公众比拟为顾客，单纯以顾客为导向，强调效率优先，但在实际运作过程中显失公平，不利于社会的和平与稳定。

（三）整体合作阶段――“整体合作型政府”

构建基于新公共服务理念之上的服务型政府，是21世纪初政治文明建设与行政现代化的大趋势。它孕生于全球化、市场化所推动的社会结构转型与政府角色变化的境遇之中，“这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，更是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的改革”。在新公共服务理论中政府不再是决策者，而是通过在政府公共管理系统中引入多边协商决策机制，充分发挥社会自发管理的能动性，引导各类资源力量共同参与社会公共利益的维护和提升。“整体型政府”它以协同学为理论基础，致力于公共服务部门的内部和外部的协同合作，将公共部门和私人部门以及社会的志愿组织联合起来，实行公共服务供给主体的多元化，追求为公众提供无缝隙的公共服务。它采用整体型组织模式，重点在于解决人们的生活问题，实行网络式组织，注重授权与结果，从而实现资源高度整合，并用协同合作的方式来提供公共服务，有利于实现政策间的协调，减少甚至避免政出多门，以及政策间的撞车现象，能更好的整合利用社会资源，尤其是社会的短缺资源，能把不同的利益主体基于共同的公共需求而联合起来，维护了社会的和平与稳定，还有利于克服市场化阶段中为公众提供碎片化服务的弊端，实现公共服务的整体系统性。

自上个世纪以来一系列针对公共服务的变革都是为了能更加适应当前的社会发展趋势，目前我们国家社会主义建设目标是服务性政府，而且随着经济水平以及人民生活的不断提高，公众对于公共服务的需求不断提高，我们国家也应该着力于当前国情，以变革的思路，为公众提高最好的服务。