外国农保政策支持体系对国内的启发

作者：赵君彦 薛凤蕊 王健

自2004年起，中国加大了对农业保险的支持和推进力度，从选择试点地区，财政补贴保费，到逐步建立农业巨灾风险体系，中国一直在探索农业保险发展的政策支持体系。2010年，中央财政补贴农业保险保费达101.6亿元，实现保费收入135.8亿元，是2006年的271.6倍，参保农户1.4亿户次，保险金额达3943亿元，支付赔款100.7亿元，受益农户2060万户次。农业保险的覆盖面和渗透度显著提升，对农业生产的保障功能逐步显现，越来越多的社会资源被配置到农业保险领域。但与国外相比，中国政策性农业保险还处于初始和探索阶段，发展水平严重滞后，除了对农户实行保费补贴政策以外，并没有其他有力的措施来推动农业保险的发展，政策支持体系亟待建立和完善。

一、国外农业保险政策支持体系

1.农业保险的政策支持方式从世界各国农业保险的实践来看，政府扶持农业保险发展的政策主要包括：①建立较为完善的法律法规体系。一般来说，农业保险发展较好的国家，都有完善的立法支持，如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、菲律宾的《农作物保险法》等，对税收优惠、风险基金运行、财政补贴、投保方式等问题作出了具体规定。不少国家通过“强制+自愿”的方式，保证了基本的农业保险需求。如美国1994年通过的《农业保险修正案》中明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能享受政府其他的福利，如农产品贷款、农产品价格补贴和价格保护等，而且必须在购买巨灾保险后，才能追加购买其他的保险。日本颁布的《农业灾害补偿法》，对水稻、早稻、麦类等农作物，蚕茧，牛、马、猪等大牲畜实行法定保险，对其他农作物和牲畜实行自愿保险。菲律宾的《农作物保险法》中规定，向政府贷款的农民必须投保，无贷款的农民可以自愿选择。②多元化的财政补贴方式。国外对农业保险的财政补贴分为两种：一是对私营保险公司及合作保险组织等经营机构的财政补贴，包括管理费补贴、税收减免和优惠。美国在1988年以后对私营保险公司业务费用的补贴比例为34%，美国和加拿大还对商业性农业保险的经营实行免税；二是对农户的保费补贴，目的是为了提高农民参加保险的积极性。发达国家对农作物保险费的补贴比例为50%~80%，根据作物种类不同而有所差异。③组建政策性的农业保险机构。由于农业保险区别于商业保险的特殊性，许多国家在政府的支持下建立了专门的政策性农业保险机构，经营农业保险并对私人保险机构进行管理。如加拿大联邦政府设立的农业部和省两级农作物保险局，法国的农业相互保险集团，日本的农业共济再保险特别会计处，美国的风险管理局等，都是政策性的农业保险经营管理机构。④多方面的配套措施。在涉及农业保险的方方面面，政府都有相应的配套政策。如美国为农业保险的教育费用提供补贴，菲律宾对参保农户实行贷款优惠等，日本农林水产省经营局下设保险数理室，承担农业保险的技术支持工作，如保险统计数据汇总、保险费率厘定、保险品种及保险业务软件开发等。由此可见，国外在立法、财政补贴、再保险制度等方面，已经基本建立起完善的农业保险政策体系，多种政策优势互补，对农业保险供给和需求形成双向激励，促进了农业保险的持续发展。

2.农业保险财政补贴标准与层次根据世界银行在65个国家的调查，国外对农业保险的财政补贴标准为30%~80%，其中保费补贴平均为44%[1]。2000年美国农业保险保费补贴平均为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴为40%。日本保费补贴依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，小麦的最高补贴达到80%。而且由于农业保险的高赔付率和高风险，国外对保险经营主体经营管理费用的补贴力度也较大，如美国补贴比例为30%，加拿大补贴50%，日本补贴50%～60%，瑞典补贴66%，西班牙补贴20%～50%，墨西哥补贴60%，菲律宾补贴56%[2]。此外，国外对农业保险经营主体实施税收减免，日本农业保险经营主体所得税为22%，营业税为5%～6.5%，免征其他税收[3]。从财政支持层次来看，国外农业保险的财政支持主要来源于中央政府，保费补贴、业务费用补贴和再保险支持，均由中央政府财政支出。地方政府对农业保险也提供一定的补贴，但只是处于辅助地位。

3.国外农业巨灾风险分散机制农业巨灾风险是制约农业保险供给的最大障碍，因此农业保险发展较好的国家，大多建立了农业巨灾风险分散体系：①政府主导的全社会农业巨灾基金，资金主要来源于国家财政拨款、地方政府支农资金和救济款、政策性保险机构发行的灾害债券等。②发展农业再保险体系。在欧盟、美国等国家，普遍由政府出资或直接经营农业再保险，将商业保险公司承担的农业巨灾风险转移给政府，或者由所有纳税人共同承担。例如，美国根据《联邦农作物保险法》创立了联邦农作物保险公司，该公司作为美国政府全资的保险公司，对私营保险公司销售的农作物保险通过承担再保险责任予以支持，对农业巨灾保险补贴全部保费。政府还可以通过制定不同的分保比例来体现对农业保险和农业政策的导向性。如日本政府设立农业共济再保险特别账户，接受都道府县级农业共济组合联合会的再保险，承担农户受灾时赔偿的最终责任。以家畜保险为例，损害（家畜死亡或伤病等）发生后，共济组合承担赔偿金额的20%，联合会承担赔偿责任的30%，政府承担赔偿责任的50%。如果发生地区性的较大灾害，如大规模的传染病或自然灾害等，则由政府承担全部的赔偿责任[4]。

二、中国农业保险政策支持现状与问题

1.以农户保费补贴为主，政府支持方式单一中国政策性农业保险于2004年开始试点，2007年中央财政首次支付20.5亿元用于支持农业保险发展，经过数年的实践，目前实施的农业保险支持政策主要是对农户保费进行补贴。尽管大大降低了农户参与农业保险的负担，刺激了农业保险市场需求的增长，但对于农业保险的发展而言，单一的支持方式还远远不够。中国试点地区在探索中形成了一些具有地方特色的政府支持方式：①保险责任分摊，即政府在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任，如浙江的“共保体”模式。②财政兜底，即巨灾风险给保险机构造成的损失由政府财政承担。③间接补贴方式，即“以险养险”，允许经营农业保险的公司经营其他的农村财产或人身保险业务，以这些商业性保险的盈利补贴政策性农业保险[5]。④对保险公司实施管理费用补贴，目前只有北京市开展了此项补贴。然而这些政策仅是针对试点地区的探索，未形成完善的运行机制，缺乏连续性和稳定性。

2.财政补贴范围狭窄，补贴标准较低从国外农业保险的发展情况来看，近年来政府对农业保险的保费补贴约占农业增加值的1%。由此作简单的测算，2010年中国第一产业增加值为40497亿元，则中国农业保险目标补贴额应该达到近400亿元，但当年财政补贴额达到历史最高值，也仅为101.6亿元，与目标值相差甚远。尽管中央和地方财政对农业保险保费补贴的比例合计高达80%，但补贴范围狭窄，主要局限在对国民经济影响重大的几个特定险种，目前在全国范围内实施补贴的仅有小麦、玉米、棉花、花生、大豆、水稻、油菜、能繁母猪和奶牛9个险种。再加上中央政府对保险公司的管理费用补贴和再保险公司的再保险补贴缺位，因此从整体上来看，中国农业保险财政补贴的范围较窄，补贴额度不高。

3.财政补贴层次偏低，地方政府财政压力大中国政策性农业保险存在多层次财政支持的局面，并且支持层次偏低，地方政府的财政压力较大。2011年中央财政对农业保险保费补贴的比例提高到40%，同时要求省级财政、市县区实施财政配套。以河北省种植业为例，中央和地方财政保费补贴比例合计为80%，其中中央财政保费补贴比例为40%，省级、市级、县级财政分别配套25%、7.5%和7.5%。中央和地方政府的联动补贴机制，有利于发挥地方政府在农业保险发展中的作用，减轻中央财政的压力。但是由于农业保险的财政支持主要由地方政府支出，使得地方财政承受了较大压力，也限制了地方政府发展政策性农业保险的积极性，尤其是经济发展落后、农业产值比重较大的地区，这一弊端更加明显。而且国家对农业保险的税收优惠力度小，范围窄，仅对种植业、养殖业的保险业务免征营业税和印花税。即使部分试点地区扩大了税收优惠范围，也只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险依然承担着较高的税负[6]。

4.农业再保险发展缓慢，巨灾风险分散机制亟待完善目前中国再保险公司承担着农业再保险业务，但政府没有给予任何补贴和税收优惠政策，使得分保费率偏高，分保条件苛刻，试点公司经营成本高，风险大[7]，因此保险机构承办农业再保险的积极性不高，效果也不理想。为了分散风险，农业保险经营机构往往建立起内部分保体系，由分公司向总公司逐级分保，分散经营风险。中国人保财险就采用了这种方式，但也只能在保险公司内部分散风险，农业巨灾风险分散机制的不完善，严重制约着农业保险的市场化运行。

三、国外农业保险政策支持体系对中国的启示

1.加强农业保险的政策立法，保证农业保险规范运行中国农业保险尚无完整的法律法规和配套政策，政府支持农业保险的政策缺乏固定性和连续性，不利于农业保险主体的合理预期，制约了农业保险的长远发展。因此必须从法律角度明确农业保险的政策性，对农业保险的法律地位、经营性质、管理原则、机构设置、政策优惠等给予明确的法律规定，对政府职责、强制与自愿保险范围、费率设定、赔款计算以及再保险等都要制定实施细则，优化开展农业保险必要的内部条件和外部环境[3]。此外，省级政府应积极出台适合本地农业保险发展的地方性条例，明确农业保险经营的主体构成、政府职能、保险监管、政策支持、理赔纠纷等事宜，调控地区性农业保险市场的运行秩序[8]。

2.组建国家政策性农业保险机构，主导农业保险发展政策性农业保险机构并不直接经营农业保险业务，而是负责全国农业保险和再保险的管理：①负责制定农业保险政策和规则，主导农业保险在全国的推广和开展。如确定政策性农业保险范围，厘定科学公平的费率；制定商业保险公司经营农业保险业务的基本要求和有关补贴办法；制定对不同地区、不同险种的农业保险保费补贴标准[9]。②为商业保险公司提供再保险业务，完善农业保险再保险体系。③对经营农业保险的商业保险公司进行监督和管理，构建指标体系，评价其经营农业保险的绩效，并以此作为对商业保险公司实施税收优惠或管理费用补贴等激励措施的依据。

3.建立再保险支持体系，实现农业巨灾风险分散农业巨灾风险分散制度对农业保险的持续发展影响重大，也是目前中国农业保险发展最关键的制约因素。通过构建多层次的农业巨灾风险分散机制，不仅能解决保险公司经营农业保险的后顾之忧，增强农业保险的“可保性”，也为逐步推动农业保险的市场化、商业化创造条件。①扩大承保面，使其逐渐符合大数法则，实现农业风险在空间上的分散。②建立农业巨灾风险准备基金，资金来源可以多元化，包括财政拨款、灾害救济资金、保险公司及再保险公司的部分保费收入、从资本市场筹集的资金等。③构建农业再保险体系，可以由政府专门组建一个政策性的农业再保险公司，使国家成为最后的承保人[10]，或指定一家专门的商业性保险机构承担农业再保险业务，国家给予财政补贴。

4.加大财政支持力度，完善财政补贴方式随着农业保险财政补贴规模的不断扩大，保费补贴对农业保险发展的激励作用呈递减趋势。因此，中国农业保险财政补贴方式必须向多元化方向发展，由单纯的需求激励转向供求双向激励。考虑到中国现阶段的经济发展水平和财政能力，首先应对保险公司的农业保险业务实行更多的税收优惠，如扩大税收优惠范围，减免农业保险经营机构所得税，允许经营主体从经营盈余中提取一定比例的资金作为保险准备金并在税前扣除等。其次，随着财政实力增强以及对农业保险经营机构监管的完善，可给予保险机构一定比例的管理费用补贴。

5.中央和地方政府合理分工，提高财政补贴层次从财政体制角度来说，中国实行的是“一级政府，一级预算”，为了激发各级政府支持农业保险的积极性，必须清楚界定中央政府和地方政府的职责，明确支持方式，进行合理分工。由于农业保险的准公共物品性，中央政府在财政支持方面应该承担更多的责任，以中央政府为主，地方政府为辅。逐步加大中央财政的补贴比例，降低并逐渐取消地方财政的配套比例，提高财政补贴层次，发挥地方政府灵活自主、结合本地区经济结构发展农业保险的作用。中央政府可以从参保率、覆盖面积比率、农民满意度等业绩指标，对地方政府发展农业保险进行激励、约束和监管。