企业补充养老险发展的政策综述

作者：黄聃 单位：厦门大学公共事务学院

引言

近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、企业制度现代化改革的不断深化和人口结构老龄化速度的加快，企业职工的养老问题目益突出，并开始不断影响到我国经济、社会的发展与稳定。在这种情况下，如何建立健全社会保障制度就成为我国社会经济发展与改革的一个焦点问题。而作为职工养老保险体系中一个重要层次的企业补充养老保险也日益受到重视。企业补充养老保险，是在国家法定基本养老保险的基础上另由企业根据自身的经济实力，为提高本企业职工的养老金水平而设立的一种辅养老保险[1]。主要来源于企业自有基金的福利基金和奖励基金等，国家在利税方面给予优惠，以鼓励企业建立补充养老保险制度。由于我国新的养老保险制度刚刚建立，考虑到与企业原来实行的退休待遇的接轨等原因，目前基本养老保险金的替代率较高，并对不同年龄层次的职工规定了不同的计发办法。根据国外的经验，并从我国国情考虑，社会基本养老保险一般只能满足基本的生活需要。伴随经济发展水平的提高，我国将把养老金替代率调整到较低水平，这样要使职工退休后保持较好的生活水平，只有依靠企业补充养老保险和个人储蓄养老保险加以弥补，而个人储蓄保险又随意性较大，很难得到保证。随着养老金替代率的降低，如不采取其它补救办法，退休后的生活问题必将成为企业职工的后顾之忧。因此，为了企业和社会的稳定和发展，建立企业补充养老保险制度是一个关系企业和社会可持续发展的重要问题。

一、制约我国企业补充养老保险发展的政策分析

在我国，发展企业补充养老保险，是社会保障改革的重要措施之一。我国的企业补充养老保险于20世纪80年代开始在部分企业试行。1995年，原劳动部了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，对企业补充养老保险进行了初步的政策规范。但目前仅在少数行业和大型企业单独建立了补充养老保险。我国企业补充养老保险覆盖范围，相对于其他国家太小，还难以形成对基本养老保险的有力补充。我国目前的企业补充养老保险有以下一些共同特点:（1）采用个人账户积累模式；（2）一般情况下，只有企业缴费，职工个人不缴费；（3）缴费来源主要是企业的自有基金、奖励与福利基金，基本不能享受税收优惠政策；（4）积累基金只能存银行、买国债，不能进行市场化投资；（5）企业自愿建立，国家不强制[2]。从我国企业补充养老保险的特点来分析，我们可以总结出制约其发展的政策主要有以下几个方面：第一，社会保障政策。结合西方发达国家的实践经验，可以发现补充养老保险的发展与基本养老保险的水平往往存在着负相关的关系，即一个国家的基本养老保险的水平比较高，替代率较高，其补充养老保险的发展就较为缓慢，如果一个国家的基本养老保险的水平比较低，那么其补充养老保险的发展水平就较高。因为，一个国家基本养老保险的水平在很大程度决定了企业职工对未来退休生活保障的忧虑程度。如果基本养老水平较低，难以保障其退休以后的生活水平，那么企业职工就会寻求其他的额外的保障，企业补充养老保险也就成为其在就业选择的一个重要考虑方面，而企业也较有动力举办补充养老保险来吸引高素质的人才；反之亦然。因为我国的退休制度形成于计划经济时代，企业职工的工资较低，往往只能维持基本的生活水平。为了保证职工退休后的生活水平不致于难以维持就必须制定较高的工资替代率。因而一直以来，我国的基本养老保险的工资替代率一直维持在80%～90%这样一个较高的水平，也就在一定程度上压缩了我国企业补充养老保险的发展空间。第二，财政税收政策。补充养老保险本质上是一种金融投资工具，因而政府的财政税收政策是作为投资者的企业和职工必须考虑的一个重要因素，政府对其的税负要求在很大程度上决定了其发展程度。从西方国家的实践来看，企业愿意出资举办补充养老保险，除了增加对优秀人才的吸引力之外，另一个重要原因就是希望利用政府的财政税收政策来合理避税[3]。政府的政策税收优惠政策对企业补充养老保险发展的巨大促进作用在美国的401K计划中表现的极为明显。有悖于西方国家通行做法的是，我国政府的财政税收政策只有一些关于社会保险的税收优惠规定，并没有关于企业补充养老保险的税收优惠的规定[4]。企业和个人所缴纳的养老保险费用不能在一定限额内税前扣除，因此甚至可以说我国的税收政策对于企业举办补充养老保险并没有任何实质上的优惠规定，企业也就没有举办补充养老保险的避税动力了。第三，货币金融政策。企业补充养老保险在某种程度上可以说是一种储蓄型的人寿保险，作为一种金融产品，其发展的水平无疑受到国家的货币金融政策，尤其是利率政策的影响。通货膨胀和通货紧缩的社会经济大环境对补充养老保险的影响具有一定的隐蔽性，但是其风险却是不可忽视的，在长达数十年的时间内其对补充养老基金的价值的影响是十分可观的。一般来说，在通货膨胀的时期，补充养老基金与银行的储蓄基金一样蕴含着贬值的风险，在通货紧缩的时期，基金具有保值增值的功能。但从较长的时间来看，一个国家无疑是受通货膨胀的影响比较大，其货币都是贬值的，货币购买力都是日益下降的，这其中的巨大风险是补充养老基金必须面对的棘手问题。一个国家的金融政策则在相当程度上影响着通货膨胀的速度和规模，也影响着补充养老保险的吸引力。

二、企业补充养老保险政策动力机制的构建

企业补充养老保险计划作为多支柱的社会养老保障体系的重要组成部分，其建立、运作和管理离不开政府的倡导、支持和监督。根据西方发达国家建立企业补充养老保险计划的经验，政府的作用主要体现在立法、监督和税收政策上[5]。政府的立法主要保障企业职工的平等权利和补充养老保险计划的合法性，政府的监督主要是保障积累资金的安全性和有关立法的执行情况，政府对补充养老保险计划的扶持引导主要体现在税收优惠政策上。总之，政府应该在政策制定上发挥对企业补充养老保险的促进作用，构建其发展的政策动力机制，主要应该从以下几个方面着手：第一，税收优惠机制。如上文所述，政府对补充养老保险采取的税收优惠政策是西方国家扶持补充养老保险的一般的做法，也是企业补充养老保险制度得以建立并迅速发展的重要原因之一。依照西方发达国家的经验，税收优惠政策主要包括两个方面:一是在补充养老保险的基金筹集上，对企业和雇员用于缴纳补充养老金的收入，应该减免税收；二是对企业补充养老保险基金的投资营运给予优惠政策，如对投资收益免征所得税[6]。借鉴国际经验，根据我国的实际情况，在经费来源上，应当给予税前列支、允许企业计入成本的政策，同时职工个人缴纳的部分应排除在个人所得税之外。第二，基金筹集机制。如前文所示，我们在论述社会保障政策对企业补充养老保险时提到这样一个观点：一个国家的基本养老保险水平与其补充养老保险的发展程度成负相关，基本养老保险的保障水平越高，补充养老保险的发展程度就越低。以扩大覆盖面为主要改革目标的基本养老保险在面对目前我国人口结构急剧老龄化和有限的政府财政支持的双重压力下，在较大程度上下调替代率是一种改革的必然趋势。当我国的基本养老保险的待遇水平逐步下降时，补充养老保险的发展必要性和空间就会逐步增大。相当一部分企业和职工就会通过参加企业补充养老保险来寻求一种未来更高水平的保障，这就大大扩展了企业补充养老保险基金的筹集渠道。企业的补充养老保险是以自愿为原则，其主要的资金来源是企业的自有基金、奖金与福利基金[7]。这都离不开企业的经济效益，而企业的经济效益具有一定的周期性，效益的年际变化较大。第三，保值增值机制。从西方发达国家发展企业养老保险的实践经验来看，较高的收益率是补充养老保险吸引企业和职工积极参加的一个重要因素。我国政府规定基本养老保险基金只能购买国债和存入银行，主要是出于安全性的考虑。因为基本养老保险是职工的“保命钱”，事关社会的稳定。但是企业补充养老保险的性质不同于基本养老保险，它是企业和职工自愿建立起来的，抗风险能力比较强，而且由于实行基金积累制度而产生了大量的沉淀资金，这就需要通过投资运营获取收益以实现资金的保值增值。政府的政策应该允许企业补充养老保险基金的投资运营比基本养老基金有更大的灵活性，鼓励其选择投资回报率更高的金融投资工具，如股票债券、期权期货等。但鉴于我国目前的资本市场极不健全，补充养老保险基金应该在追求高投资回报率的同时，高度重视基金的安全性，规避一些风险极大的衍生金融工具，如股票认沽权证等。第四，待遇支付机制。按照我国政府的规定，企业职工达到离退休年龄或协议双方约定的其他可支付条件时，企业补充养老保险经办机构应按企业为职工本人提供的补充养老保险金本金，连同利息一次或按月发给个人。职工或离退休（职）人员死亡后，死者遗属可凭死亡证明到经办机构一次性领取结余的或尚未领取的补充养老金及其利息。职工劳动合同期满后转入其他企业或经批准调动工作的，可凭企业证明，申请办理补充保险基金的转移手续。原单位和新单位的补充养老保险金可合并计算[8]。我国企业补充养老保险的这种的待遇支付机制是比较合理和可行的。但同时我们也注意到，我国企业的补充养老保险实行的是个人账户制度，职工未来所能够获得的养老金水平取决于其个人账户的积累额度，企业无须向职工承诺确定的补充养老金待遇，并不承担补充养老基金的投资风险，这使得职工在退休时所能够享受的养老金待遇具有一定的不确定性。另外，个人账户的可流动性使得企业通过建立补充养老基金来留住优秀人才的功能大为降低，不利于引导、激励企业建立补充养老保险。有鉴于此，政府应该允许有经济实力的企业建立待遇确定型的补充养老保险，并在企业职工自由劳动选择权和鼓励企业建立补充养老保险之间寻求一个平衡点，例如政府可以规定职工只有在企业工作满一定年限，才能完全转移企业补充养老保险，否则只能根据其工作年限的长短按照一定比例部分转移其个人账户上的补充养老基金，其余部分归还企业。第五，监督管理机制。企业补充养老保险的健康发展离不开政府的政策扶持，但其较强的商业性和市场化特点也决定了政府必须对其加以监督管理。政府的监管主要是保障积累基金的安全性和有关法律的执行情况。政府为了保障补充养老保险基金的安全性，主要应该做好两个方面的工作：一是，我国企业补充养老保险采取的是基金累计的模式，即讲补充养老保险资金计入个人账户，其收益取决于缴费数量和基金的投资回报[9]。采取个人账户的管理模式就是确保资金的职工个人产权的性质[10]。政府应该对其进行监管，禁止任何个人和机构以任何名义侵占和挪用补充养老基金，确保养老基金不被用于养老之外的用途；二是，我国企业补充养老保险采取的是市场化的投资方式，那么政府就要对补充养老保险基金的管理机构、经办机构进行监管，比如对基金投资公司的资格进行认定，对其资产负责、预算平衡和投资运营等方面进行必要的监管。政府应该构建合理健全的企业补充养老保险监督管理机制，通过对企业和基金管理经办机构是否合理运营补充养老计划、是否恰当地利用各种税惠政策等一系列过程的监管，防微杜渐，将不良后果消除于萌芽之中，以保护职工的经济利益。总之，政府参与补充养老基金监督管理的最终目标就是保证补充养老保险的偿付能力，实现其保障功能。