土地登记形式审查工作现状与改进建议

【摘 要】随着土地交易日益活跃、登记数量与日俱增,以及权利人法律意识的不断增强,土地登记机关的行为受到越来越多的关注。目前我国法律对不动产登记机构的审查方式没有做出明确规定,本文讨论了土地登记审查形式审查的工作现状，并从提高行政效率,降低成本和可行性方面着眼,然后针对问题，提出了相应的建议。

【关键词】土地登记形式审查；工作现状；改进建议

不动产物权登记是《物权法》中的一个核心问题，其具有确定物权归属、明晰权利关系、促进交易效率、维护交易的安全的作用。我国《物权法》对不动产物权登记制度有较为详细的规定。下面结合日常土地管理工作实践，就土地登记中登记机关的土地登记形式审查工作现状和改进谈一点粗浅的看法。

一、《物权法》和《土地登记办法》的相关规定

土地登记机关办理登记的主要内容之一就是对申请者提交的申请内容依法进行审查。登记审查不仅是登记机关的权力，也是登记机关的义务。关于土地登记审查，世界上有两种不同的做法。其一，实质审查，是指登记机关不仅应当对当事人提交的申请材料进行形式要件的审查，而且应当负责审查申请材料内容的真伪，甚至在特殊情况下对法律关系的真实性也要进行审查。其二，形式审查，即登记机关仅对申请材料是否符合法律要求进行审查，如果材料本身没有瑕疵，则不对登记事项的真伪调查核实。

在我国，土地登记机关在审查中应负担实质审查义务还是形式审查义务一直存在很大争议。我国的各项法律法规中也没有明文的规定，但新出台的《物权法》及《土地登记办法》中的相关条款则倾向于土地登记机关负担形式审查义务。《物权法》第二十一条规定，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”在这里所提到的登记错误，可以理解为当事人即申请人提供的材料完全真实，由于登记工作人员的过失导致登记错误或遗漏，给他人造成损害，这与形式审查的要求相符。《土地登记办法》第九条中提出，“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。其要求也与形式审查要求相符。”

二、土地登记形式审查工作现状

土地登记作为地籍管理工作的核心，在土地登记管理工作中占有十分重要的地位，登记机关原则上只承担形式审查义务，现介绍土地登记形式审查工作如下：

第一,从法理出发,登记本身仅具有“权利正确性推定规则”,即在具有相反证据表明之前,推定登记簿上所记载的权利人是真实权利人。因此,如果登记机关必须承担实质审查义务,则其背后的法理是要求登记机关保证“登记簿记载的内容完全真实”,而不是仅仅是推定权利正确,这显然与登记的法理相违背。

第二,从可行性方面考察,土地登记机关根本无法对所有基于土地物权变动的申请进行实质审查。现实中土地登记种类繁杂，数量庞大，每件登记都要进行全面的实质审查，必将耗费登记机关大量的人力和物力，我们很难想象,几十个工作人员每天要实质审查数以万计的土地交易,依次到现场进行实际勘验。从目前现状来看,登记机关实际上是以发证为中心建立登记流程,并没有采取实际勘验的方式,更没有就引起物权变动的具体合同效力进行实质性的调查。

第三,采取登记作为土地物权公示的方法,一方面是为了维护土地交易安全,但同时也是为了促使交易迅捷,减少交易成本。土地登记机关本身不是一个赢利性机构,而是依靠国家财政支出维持登记机关的运转。如果土地登记机关承担一般的民事赔偿责任,以登记机关的现有财政情况根本无法履行实质的民事赔偿义务。从《物权法》立法过程来看,立法者千方百计想扭转我国目前登记制度中成本过高的问题,而实质审查义务必定将在很大程度上增加登记成本,对交易显然不利,从而造成登记制度与其价值目标的内在冲突。

第四,实质审查制非常容易导致国家公权力对私权力侵扰和过度干预的问题。在实质审查制中，登记机关需要对合同的实质性条款进行审查，以确定物权变动的原因与事实是否相符。如果登记机关是行政机关的话，根据契约自由原则，合同的订立应由当事人之间私法自治，如果登记时登记机关都要对于合同实质条款进行审查，实际上等于扮演了司法机关的角色，在目前我国行政权力严重干预司法权力的情况下，决不应该主张登记机关越俎代庖地去介入本属于司法机关的事务，否则，将加剧我国国家公权力严重失衡的现状。

三、土地登记形式审查工作改进的建议

土地登记机关，原则上只应承担形式审查义务。当然，形式审查义务确实会造成一定程度上的登记制度缺陷，如何弥补土地登记机关形式审查所遗留下的制度漏洞，笔者认为应从内在制度和建立更高的信用机制两方面来完成。

首先，内在制度弥补。由于土地登记的目的在于为土地权利变动提供可靠的平台。为了防止产权交易出现混乱，登记机关不仅必须尽力维护登记的效力,还要保障产权交易迅捷、通畅，所以不可避免的出现纰漏。《物权法》和《土地登记办法》正是为了协调这两方面的内容,才设定了异议登记制度。异议登记制度具有临时性解决纠纷机能,将争议问题搁置,要求争议双方进一步通过其他方式,如诉讼解决纠纷,使不动产产权重新明晰。同时还要做好土地权利登记公告制度，每次土地权利变更在国土行政管理部门的网站上进行公告，使土地登记情况为公众所了解，一旦相关权利人对登记提出疑义，便中止登记。

其次，建立更高的信用机制。减少法律纠纷的最好办法就是增强公民的守法意识和诚信意识。《民法通则》中，诚实守信原则被称为帝王条款，说明诚实守信对一个国家和社会的重要性，因此建立更高的信用机制是防范风险的最好办法。当然，光是靠自觉是很难完成的，这就需要全社会的配合，各职能部门应联合制定相关政策，从严管理，对以伪造申请材料恶意申请登记的，今后在其办理银行贷款、公司注册、出国等相关事宜时，均不予通过，则虚假登记必然减少。

土地登记机关承担形式审查义务并不是说登记机关可以随意依据登记申请人所提供的材料立即作出登记的决定，其实恰恰相反,土地登记机关必须承担谨慎注意的义务,必须就土地登记申请人所提供的材料仔细加以审核,只有在满足书面材料无瑕疵的情况下才可以作出登记决定。因此，为了避免法律纠纷的出现，日常工作中，土地登记人员要认真审核土地登记申请材料，不要违反法定的注意义务。土地登记机关可以通过内部的管理机制,例如,多级审核机制、专业人员询问机制(如电话询问所有交易相对人)等,来保障达到谨慎注意的义务。

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