公共选择学派有关论点评介

当代西方官僚制理论探讨的问题可大致分为三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一词最早出现在18世纪的法国，最初指所有的政府官员。而在西方文官制度建立后，它一般指非经政治选举的、经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。本文即从这一意义上使用该词。）与政治家之间，官僚是仆人还是主人？二是，在提供公共服务方面，官僚机构与私人机构相比，是否更有竞争力和效率？三是，官僚机构内部关系较其它组织，是否更具合理性？第一个问题实际上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）问题。所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。

官僚自主性现象由来以久，可以说它是伴随着政府的产生而产生，但在现代民主制建立之前，它合理而自在地存在着，而作为一个“问题”被提出在西方则是近一百多年的事，因其对政治与行政二分原则的背离而受到关注的，近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。政治学研究官僚自主性问题的主要动因在于揭示官僚制与民主政治之间的悖论问题，即官僚制因民主政治发展的需要而建立，但其发展本身实际上又损害着民主政治发展的基本原则。

代议制民主奉行的人民原则，决定了政府政策必须代表多数公民的意志，决定了政府机构的运行必须完全控制在民选代表（政治家）手中。只有这样，当人民对政府政策不满时，才能通过选举等方式有效地撤换其不满意的政府官员，才能保证政府的工作能满足多数公民的利益和要求。但对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会发现决定政府运转的权力重心并非想象中的那样落在民选政治家一边，而是相当程度上旁落到官僚机构一侧，公民所必需的政治家主导体制已让位于官僚主导状况。这主要表现在，民选政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中（注：美国佐治亚州众议员S.Levitas曾说，在美国，官僚以行政规章形式为国会制定的每一项法律制定80多条规章，这些规章并非法律的技术性细化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，这种解释和执行往往是发展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。为此，已有学者发出“官僚已成为现代国家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚国家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：这一提法最早见于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）时代业已到来的感叹。那么，这一状况形成的原因何在？它对政治生活及公民利益的影响如何？它未来的发展前景怎样？本文拟从公共选择学派的角度，对上述问题进行一些初浅的探讨。

一、官僚自主性的形成机制

公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉·尼斯坎宁。他于1971年出版的《官僚制与代议制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一书，是该学派研究官僚机构首屈一指的代表作，按尼斯坎宁自己的话说，此书的出版“引起了小小的轰动、一些误解以及一些有价值的后续研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以说，公共选择理论整个学派对官僚制的研究都是在讨论和发展尼斯坎宁此书的基础上展开的。尼斯坎宁在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。

尼斯坎宁认为，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因。他将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官员身上，他认为官僚与所有普通人一样，都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等，具体而言不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.p.4）。他通过研究证明，除最后两项之外，其它所有目标都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关。即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。

尼斯坎宁还证明，议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断（bilateralmonopoly）性质，为官僚实现预算最大化愿望、实施自奠定了坚实的客观基础（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.38）。所谓双边垄断关系是指，如果将政府政策及提供服务统称为政府提供的公共物品的话，议会作为民选机构，代表了全体公民对公共物品的需求，是公共物品的唯一买家；而官僚机构执行立法的过程就是实际生产公共物品的过程，它是公共物品唯一的提供者（卖家）。因此，议会与官僚机构各自垄断了公共物品的生产和消费，形成相当稳定的双边垄断结构。在这种双边垄断关系中，由于官僚与政治家各自所掌握的有关公共物品生产的信息不对称，这种双边垄断关系是不平衡的。这种不平衡直接导致了官僚机构占居决策优势（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.56）。

作为公共物品的唯一供应者，官僚完全了解公共物品真实的生产成本。在与议会就预算（公共物品的需求价格）进行讨价还价的过程中，官僚了解议会的偏好（需求曲线），而议会缺乏手段获取有关生产成本的准确信息，结果是官僚可以提出高于实际生产成本的预算标准，并向议会谎称这一高成本是唯一可行的选择，通常情况下议会在面对官僚提出的“要不要”（take-it-or-leave-it）类似通牒的预算建议方案时，即便心有疑虑，除了接受也别无选择。尼斯坎宁的结论可概括为，官僚机构凭借其对公共物品生产者地位的垄断而实际上获取了在公共决策中的优势。

80年代，公共选择学派的一些学者探求从新的视角分析官僚自主性问题。麦克卡宾斯，诺尔和温格斯特三人（为方便起见，三人在学界被统称为McNollgast）在80年代后期共同发表了两篇著名文章（注：McCubibins,MarthewD.,RogerG.NillandBarryR.Weingast,1987,AdministrativeProceduresasinstrumentsofPoliticalControl.JournalofLaw,Economics,Organizations3:243-77,1989,StructureCannons:TheRoleofLegislativeBargainsinStatutoryInterpretation.GeorgetownLawJournal80:705-42.），他们借用经济学中的委托—理论透视民选政治家与官僚之间关系，用人的地位优势解说官僚自的生成。他们认为政治家和官僚实际组成了公共物品生产和消费的委托—关系，政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品的需求量；而官僚则接受政治家的委托，直接生产公共物品，无权决定生产的规模和利润水平。根据委托—理论，委托—双方的权利和义务由双方达成的契约加以规定。这一契约在民选政治家与官僚之间体现为议会立法和行政领导的指令。委托方明确表明自己的利益需求，并承诺方实现目标后的报偿方式。方除了忠实贯

彻执行委托方意愿外别无他求，除非委托方授予其一定的自由裁量权，否则其行动完全受委托方的意志支配。但在现实中，这一委托—关系已被扭曲，即作为人的官僚机构已很大程度上脱离了委托人的控制，根据自我利益需要而自行其事，他们将这种政治家对官僚失控的状况称为“官僚机构的松驰”（agencyslack）。

根据委托—关系理论，委托—双方对生产信息的占有也是不平衡的，人由于直接从事具体生产，垄断了相应的生产信息，他可以向委托人虚报生产成本，委托人一般缺乏有效手段控制人自行其事的状况。因此，政治家与官僚组成的委托—关系也逃避不了这样必然的结局，即官僚凭借其信息优势而架空了政治家对其的控制。

二、官僚自的影响

公共选择理论认为，官僚自不仅直接危害了代议民主制的基石，而且，导致了现代政府所固有的许多弊端，为此，他们提出了一系列假说说明官僚自的种种后果。

俘获假说：官僚自的存在和强化导致了官僚机构成为利益集团追求私利的工具。一旦官僚机构取代政治家主导公共决策，它必然成为各个利益集团追逐的目标，通过合法的利益诉求和非法的政治交易，少数利益集团最终都会将官僚机构变成他们追求各自私利的工具。官僚机构被利益集团操纵也即“俘获”（captured）的结果，就是少数特殊利益集团的利益得到不成比例的满足，政府不再是多数的代表，难以对多数负责，社会不公平、非正义的现象难以遏制。

过度开支假说：政府开支居高不下是由预算最大化的官僚和公共物品的生产方式共同决定的。按尼斯坎宁的分析，由于官僚都是预算最大化者，政府预算将大于议会及公民所偏好的公共物品水平。而且，官僚机构的垄断权力越大，过度开支的比例就越大。官僚的预算最大化方案之所以能在议会中成功是由公共物品的生产方式特点决定的。就经济学而言，生产者确定产量的方式一般可分为需求约束产量和预算约束产量两种类型。前者指生产者根据消费者的需求确定自己的产品数量；后者则是生产者依据已有预算来确定产品数量。本来，政府公共物品的生产量应是依据社会的需求采取需求约束产量方式，即以销定产，生产者（政府）应该在一定产量的条件下尽量压缩生产成本，节约社会在生产公共物品上的资源消耗。但因为政府提供的公共物品的特殊性，它只能整体而不能以单位价格出售，即议会只能以整笔预算拨付而非单位价格预算方式向官僚机构“订货”，因此，政府公共物品的生产实际变成了预算约束产量的生产方式。而且，由于政府一般都规定，每个机构每年度的预算节余不能由官僚机构据为已有，必须上交国库，这对官僚机构来说，不仅其降低生产成本的努力得不到回报，而且还会使议会根据降低后的生产成本拨付下一年度的预

算，在这种条件下，个人利益最大化的官员，不仅不会主动节约公共物品的生产成本，反而会浪费性开支，最大限度地用尽预算甚至超支。因此，政府预算实际成为公共物品的需求价格，要预算最大化，必然意味着产量最大化。

生产无效率假说：政治家与官僚组成的公共物品生产的双边垄断关系决定了政府的公共物品生产必然缺乏效率。由于对信息的垄断，以及其它机构对官僚机构的监督乏力，官僚机构缺乏提高公共物品生产效率的动力，因此，在提供同种物品的条件下，官僚机构较追求利润的企业为低。政府的效率是提供相同或相似公共物品潜在竞争力的函数。官僚自主性越大，其生产无效率的潜力越大。

供应过剩假说：少数利益集团对自我利益的追求使政府倾向于提供超过社会实际需要的、过量的公共物品。因为，除非某项决策直接关系选民眼前利益，否则，选民不会关心与决策相关信息，即一般情况下，选民是“理性无知”的。但是，与普通选民态度相反，某些利益集团在涉及与已相关的决策问题时，不仅十分了解相关的生产信息，而且从个人利益出发，以集体力量共同追求个人利益最大化的预算水平。这些集团与相应官员对政策的影响，自然会大于一般选民。因此，政治均衡就可能出现在公共物品的供给量大于其净收益最大化的水平。

资本密集型公共生产方式假说：由于官僚的待遇与其任职期限直接相关，作为个人利益最大化的追求者，他们只关心眼前待遇，偏好高消费、方便快捷的生产过程。因此，官僚机构往往比生产同种公共物品的私人机构使用更多的资本密集型生产技术，其结果是政府机构往往享有现代化水平最高的工作条件。

选择性效率（selectiveefficiency）假说：官僚为了追求个人利益，对委托人的委托任务可采取有选择地、区别的对待方式，即官僚机构以“选择性效率”去完成政治家委派的任务，对于已有利的任务高效率完成，而对于已不利或关系不大者，则拖拉、勉强应付。通过“选择性效率”，官僚机构实际上重新编排了政府政策及服务的轻重缓急，而在这重排过程中，官僚的意志，即人意志，取代委托人而发挥着决定性作用。

综上种种，可以看出官僚自主性的发展是现代政府存在的不负责任和效率低下等问题的重要根源。

三、官僚自主性的矫治

官僚自主性的实质就是官僚能够有效地追求私利。如上所述，其对政府和社会的危害十分严重，它不仅直接违背了在民的民主原则；而且导致政府开支的膨胀和效率的低下，使社会福利水平不是随公共开支的增加而增加，反而徘徊不前甚至下降。有鉴于此，以尼斯坎宁为代表的公共选择学派的学者提出了限制官僚自主性恶性发展的一些措施。

首先，打破官僚机构与议会之间双边垄断的委托—关系。在公共物品的生产和消费问题上，议会与官僚机构形成双边垄断的预算决策体制，限制了社会对公共物品生产效率的监督，无效率可言。它不仅为官僚机构扩大预算创造条件，而且限制了公民评判和监督官僚机构工作效率的可能。可能的改进途径是在各官僚机构之间引进竞争机制，如设立相同机构提供同种公共物品，从而破除某些官僚机构对某些公共物品的垄断性供给，打破官僚机构独家垄断生产该种公共物品的成本信息状况，通过各官僚机构的竞争性提供同类公共物品，提高公共物品的生产效率；另外，也可将一些公共物品的供给交给私人企业来承担：公共物品的特性并未决定其生产必须由政府承担，实际上，许多私人机构能更有效地提供公共物品和服务，其全套运行方式与普通的私人物品生产和经营其它私人物品完全一样，从而消除了立法机构与官僚机构之间双重垄断状况。这样，政府机构作为公共物品生产的组织者和协调者，而非唯一的生产者，这不仅可通过提高公共物品的提供效率，也可促使公共机构在与私人机构的竞争中，改进服务质量，提高工作效率。

其次，强化对官僚机构的监督机制：尼斯坎宁过于强调官僚机构在决策中的优势地位主要源于其对信息的垄断的观点受到不少学者的批评。布林顿和温特罗布1975年发表的文章对此进行了反驳（注：Breton,Albert,andRonaldWintrabe,1975.TheEquilibriumSizeofaBudget-MaximizingBureau:ANoteonNiskanen''''sTheoryofBureaucracy."JournalofPoliticalEconomy82:195-207.InRowleyC.Eds.PublicChoiceTheoryⅢ.AnElgarReferenceCollection(1993)P.259-271.）。他们认为，如果议会中政治家能够容易地（低成本地）获取有关公共物品真实生产成本信息的话，官僚的垄断地位就不复存在，将被迫按政治家的意志生产社会理想的而非过剩的产量。尼斯坎宁的结论只有在政治家无法控制官僚对信息的歪曲时才会出现。正如唐斯强调的，无论在公共机构还是在私人机构，管理者都有许多途径和手段对付下属歪曲信息的行为。就议会而言，它可以通过许多方式强化对官僚的控制。尼斯坎宁并非不相信议会拥有这些手段，而是认为这些手段的实施成本过高而在现实中难以实现。而其他学者则认为这部分实施成本可通过各种制度安排而降低。如成立专门的专家委员会，对官僚机构进行定期审核

，掌握其成本信息；同时，在官僚机构内部，建立有效的行为激励机制，依据效率标准，决定官僚的奖惩升迁及机构的预算资金的调整。

最后，将成本—收益分析引进政府工作的评价系统，在政府机构内部建立竞争机制：政府机构的工作效率难以评判和监督：政府机构的运行规则不同于经济市场，政府不以利润最大化为其工作目标，政府提供的公共物品通常不以价格形式出售，依照市场经济规则，追求高额利润是降低成本的主要动力，而不以盈利为目的的政府机构，在向社会提供公共物品时，由于不计成本，因此，政府机构提供公共物品的成本，往往较社会一般成本（私人机构的平均成本）要高得多，从而导致社会资源的浪费。同时，由于政府工作的不计成本，因此，社会成员对政府机构的工作成绩进行评价时，无法精确测量，其敏感度肯定低于市场价格。因此，社会对政府工作进行监督，由于缺乏确切的客观指标而难以实现；因此，改进的途径应对政府开支项目进行“损益分析”，即对每一项目的社会成本与收益进行细致的比较，杜绝政府项目不计成本的习惯做法；另外，还应将利润分享机制引进政府，允许官僚机构对节省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权：即将生产公共物品节省下来的部分预算成本返还给官员，以促进其主动提高效率，改进服务的动力。为了防止官员制造“虚假的”节省的可能性，可能的防范方式有：让官僚机构直接分享成本节余

；对表现好的官员给予事后奖励；对预算盈余，官僚机构可实行有限度的自；等等。

四、几点评论

官僚自主性是政治学长期关注的重要问题之一，公共选择学派的有关研究具有以下几个特点：

首先，公共选择学派与传统政治学对官僚自主性问题的研究可谓殊途回归，其结论在学界并无大的突破，其特色和贡献主要体现在其分析的视角和方法上。美国传统政治学对官僚制的研究，如多元主义、精英主义、集团理论等理论，大多支持权力“铁三角”的结论，即一般认为，公共政策过程已被国会委员会、官僚机构和利益集团三方组成的权力“铁三角”完全左右了，其它政治主体（政党，普通议员，总统等）实际上在很大程度上完全受制于这三种势力。这一结论隐含着在公共决策过程中官僚控制政治家的状况。

公共选择理虽然研究了一个学界的老问题，得出了与传统政治学理论相似的结论，但由于其分析视角的新颖、逻辑的严密而具有更强的说服力。它借用理性经济人假设分析官僚行为，开辟了崭新的研究政府的新视角，可将微观上的官僚个人追求私利行为与宏观上的政府弊端结合起来。尽管用理性、功利概念研究政府官员行为并非始于公共选择学派，但它却是最鲜明、最系统、最深入地将这一行为假设贯穿其理论始终的学派。占据传统政治学主流的学说，一般都更多地强调政府官员实现公共利益方面的功能，很少探究官员以职位为手段追求个人私利的现象及后果。尽管公共选择理论学者在官僚最大化的具体内容上还有分歧，但在官僚与普通人一样都是个人利益最大化者方面完全一致。其著名的结论“国家不过是其组成成员实现偏好的工具”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.4.）直接冲击了传统政治学有关国家是公共利益“守护人”的流行观念，在学界引起极大反响和关注。它对政府弊端的分析——如俘获假说、选择性效率等——较传统理论的分析更现实。

其次，公共选择学派有关政治家与官僚之间组成的双边垄断关系、委托—关系的分析有助于我们从新的角度了解官僚自主性产生的深刻的内在原因，也为我们解决这一问题提供了可能的理论依据。双边垄断、松驰等问题在各国政府机构内都不同程度地存在着，它是造成政治失控，政府效率低下的根本原因。公共选择学派提出的解决问题的新思路，打破双边垄断关系，强化委托—关系，赋予政治家更多地手段了解公共物品的实际生产信息，破除官僚的信息垄断地位，的确不失为一种现实而又合理的选择。

再次，公共选择理论的许多结论还须经受更多经验事实的检验。格林和夏皮罗在其《理性选择理论的病症》一书中（注：Green,Donald,andIanShipero,PathologiesofRationalChoiceTheory.YaleUniversityPress,1994.），批评该理论的研究方式具有逆推（postHoc）特点，即他们习惯于从模型论证出发推导结论，然后到现实中寻求能支持其结论的肯定性事实证据。这一方法论的严重弊端在该学派对官僚制的研究中也同样存在。无论是最初的尼斯坎宁还是后来的麦克卡宾斯等人，都是根据模型论证其结论，而其结论往往得不到其它经验研究的证明，因此，用事实检验各个结论应是今后努力的方向。

最后，尽管公共选择学派有关政府官员都是个人利益最大化者的假设应用到中国现实缺乏合理性，但其有关政府官员自限的膨胀及由此引发的一切政府问题，对我们思考和改进我们的公共管理体制无疑将具有一定的启发和借鉴价值，其有关加强民选机构对官僚机构的监督和控制，在政府内外引进竞争机制，对政府工作实施成本分析等建议，无疑对所有的现代政府具有普遍的建设意义。