我国地方政府债务问题研究

中图分类号：D630文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）02-368-02

摘 要 随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险。本文试通过对当前地方政府债务问题的分析，提出一些思路建议。

关键词 政府债务 问题 研究

一、我国地方政府债务现状及存在的问题

为适应经济社会的快速发展，各级地方政府纷纷运用各种手段积极进行举债活动，用以满足日益膨胀的资金需求。地方政府举债是市场经济发展到一定阶段的必然产物。据中国银监会（2010年7月）公布的数字，商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，同时估计存在严重偿还风险的贷款，占到23%。经济观察报（2010年7月16日）报道，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，另有专家预测，到2011年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元。以上数据尽管不近统一，但总体上能反映出我国地方政府债务的现状，即债务规模不断扩大且呈现加速增长趋势。

地方政府适当负债客观上较大地推动了经济社会的全面发展。一是扩大内需，加快了地方经济的增长速度，二是基本公共服务均等化消费水平进一步提升，社会民生得到有效保障和不断改善，三是城市基础环境得到有效改善，城镇化进程加快，四是为社会创造了大量的就业机会和岗位，极大地缓解了就业矛盾问题。

然而，随着地方政府举债行为的逐步活跃，其中凸显的问题愈来愈多，主要表现为以下几个方面：

1．地方政府举债的非法性。地方政府举债在我国属于非法行为，因为直接违反《预算法》等相关法律规定，如地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等。但为了规避法律障碍，各级地方政府就通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的地方政府融资平台，实现举债目的。这虽然形式上“绕过”了法律规定，但从严格意义上讲仍难以摆脱违法性质。

2．债务规模过度膨胀，引发金融危机和财政危机。根据现有的地方债务状况，很多地方已经处于过度举债边缘。由于地方政府债务主要来源于国有政策性银行和商业银行等金融机构，一旦地方政府财力难以承担到期债务压力，那么这些金融机构将面临巨大的潜在经营风险，最终引发全国性的金融危机。对于地方政府而言，由于迫于到期还债的压力，导致财政资金巨大缺口，从而影响本级政府正常运转，引发财政危机。

3．债务规模过度膨胀，导致重复建设和社会资源浪费。地方政府盲目举债的一个重要目的在于扩张本地经济建设规模，债务资金的充足供应，使得地方政府建设热情高涨，各种项目纷纷上马，导致低水平重复建设，社会资源浪费严重。

二、我国地方政府债务形成原因分析

1．经济迅速扩张和经济结构调整的客观需要。随着信息技术的迅猛发展，极大地推动了经济增长，也使经济增长方式发生着根本性的转变。经济迅速扩张和经济增长方式的转变，已成为未来不可动摇的趋势。受此大环境的影响，地方经济同样要适应于这个趋势，地方政府处于创建健康的经济发展环境考虑，必须承担因经济扩张和经济结构调整增加的社会成本。然而事实上，地方政府本身所拥有的资金十分有限，所以对外举债就成为一种重要的融资方式。

2．现行财政体制下地方政府事权与财力难以匹配。在现行财政体制框架下，中央与地方的财权与事权分配不对称问题愈来愈严重。公共选择理论认为，政府活动中同样存在理性原则，即政府和政府官员在公共选择过程中客观上也扮演着“经济人”的角色，不自觉地会考虑自身利益。虽然政府基本代表公共利益，但实际上各级政府代表着不同层次的公共利益，因此，中央政府与地方政府除了有自身利益外，在公共利益追求方面也必然有着不同的价值取向。在财政体制中，中央与地方不对等的博弈的结果是，财力逐步向中央集中，反之事权却不断地向地方倾斜，地方政府过多地承担经济和社会事务，支出呈现刚性增长，资金缺口越来越大，财政举步维艰。因此，地方政府不得不对外大量举债。

3．地方政府解决公共支出刚性增长的必然选择。随着经济的发展和社会的不断进步，人们对于涉及民生为重点的公共服务需求日益增长，尤其是中央提出的实现基本公共服务均等化消费的政策目标，更增强了公众对政府加大公共产品投入的欲望。在此背景下，各级地方政府，特别是基层政府，在保障基本运转的前提下，都着力提升本地的公共服务水平，增加对公共性事务的投入力度，客观上造成了政府支出的刚性增长。为筹集足够的资金满足公共需要，政府对外举债就是必然的选择。

4．对地方政府政绩考评体制的诱导作用。我国在对政府工作绩效的评估不科学的问题始终存在，主要是过多地关注经济性指标，如片面追求GDP增长等，强化了地方政府官员的“经济人”角色。趋于对自身利益的诉求，政府官员必然会注重近期效果，盲目上马大量建设项目。而相应地，财力又难以满足，结果造成短期资金需求大幅膨胀，驱动政府大量举债。

5．中央政府对地方政府举债行为约束不力，导致地方政府举债行为失控。受金融危机的影响，为了保持经济的稳定增长，中央政府多年来一直采用积极的财政政策和货币政策。在扩大内需的宏观政策环境下，中央对地方政府举债行为基本上处于纵容状态，对地方政府和金融机构监管力度远远不够，结果使地方政府举债行为失控。

三、政策建议

1．改革完善两种体制。一是财政体制，重新考虑中央与地方事权界定，明确两者事权的基础上，根据事权与财力相匹配的原则，改革和完善财政体制，主要解决现行体制下，地方政府事权过多而可支配财力过少的问题。一方面重新安排财力分配格局，财力要适当向下倾斜，补充地方财力不足；另一方面是要中央加大一般转移支付的力度，同时提高一般转移支付比重。转移支付要多用于县乡层面的财力保障，解决基础财力困难的现状。二是要改革完善对地方政府政绩的考评体制。改变过去重经济轻民生的观点和做法。建立和完善一整套科学的评价制度，真正落实科学发展的要求，既考虑经济发展又要注重社会民生的改善及其他体现社会进步的方面，对地方政府的工作进行全面客观科学的评价。

2．规范地方政府举债行为。一方面要修改完善《预算法》等有关法律，结合社会主义市场经济发展的客观需要，使地方政府举债合法化。即作为一级政府，有权在法律允许的情况下，以自身财力或拥有的国有资产（资本）为保证，通过市场行为等合法手段，公开对外发行政府债券或向各类金融机构贷款。另一方面地方人大要出台关于地方政府债务管理办法，对本地区的政府举债行为进行规范化管理。

3．明确管理和责任主体，实现地方政府债务管理常态化。各级地方政府要设立专门的债务管理机构，对本地区的政府债务进行全方位的管理。成立专门债务管理机构有利于地方政府统一管理和协调其举债行为，规避各部门之间职责不清带来的“谁都管、谁都不管”的推诿扯皮现象，提高管理的有效性。

4．改革完善政府预算制度。地方政府应将债务列入政府预算大盘子，通过预算手段实现对政府债务资金严格约束。按照《预算法》的规定，政府预算编制的过程和结果，都要受到同级人大的监督审查，这样就可以有效地实现对政府债务

5．加快政府会计改革。从核算内容来看，我国现行预算会计制度实质上只是财政收支会计，没有覆盖全部政府收支和控制的全部经济资源，因而不能全面地反映政府的资产、负债状况，越来越不适应政府管理实务的需要。以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。

6．建立偿债准备金制度。偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致力还债的债务的情况。准备金的来源，主要是从财政预算资金、政府基金收入和行政事业单位经常性结余资金等中按比例提取，还可以从与项目有关的政策性收费、经营城市资产的各项收入等渠道筹集。建立地方政府偿债准备金制度，可以有效化解和防范地方政府投资风险和财政风险。

参考文献：

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