我国地方政府投融资平台债务风险研究

摘要：近年来，地方投融资平台已成为地方政府大规模融资的主要手段，在推动城市化建设进程中发挥了重要作用。但不可忽视的是，地方政府投融资平台面临的风险也同样威胁着我国的金融安全，甚至影响整个宏观经济的平稳发展。本文通过研究市场经济环境中地方政府债务风险来源、债务预警指标等一般理论和模型，以此为依据分析我国地方债务风险的危害及其原因，提出债务风险衡量的标准以及防范措施。

关键词：地方政府信用；风险指标；金融稳定

近年来，我国地方政府投融资平台迅速发展，截至2011年9月底，我国的地方政府投融资平台贷款余额达9.1万亿元，其中3.2万亿元将于未来三年内陆续到期。地方政府投融资平台已经成为地方政府大规模融资的重要手段，在推动地方经济发展方面发挥了不可替代的作用。与其同时，其债务风险愈演愈烈，引起监管当局和专家学者的高度重视。深入探讨我国地方政府投融资平台的债务风险及防范，对于完善地方政府债务管理、稳定地方金融有着重大的现实意义。

一、我国地方政府投融资平台的产生背景

我国地方政府投融资平台的产生是与我国特殊的制度背景相联系的。在计划经济时期，我国地方政府的工业投资和城市建设等项目都要遵循中央政府的统一指令，因此地方政府没有必要也根本不可能通过自身信用来进行融资。随着我国经济体制的转型，中央逐步下放地方政府相应的投资权限，我国政府融资平台的真正发展始于1994年的分税制改革，财政改革将税收和收入分配制度取代了包干制度。地方融资平台繁荣于2008年下半年，金融危机的爆发给市场经济提供了机遇，中央政府为了活跃市场，制定了“4万亿”的投资振兴投资规划，其中中央财政承担1.18万亿元，剩余的2.82万亿元由地方财政承担。这就为地方融资提供了一个契机，政府提出积极鼓励和支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具 ，地方政府融资数量和规模得到空前发展。

然而，1994年我国分税制改革导致了财政收入向中央政府高度集中，加剧了各级地方政府旺盛的投资需求与有限的可支配收入之间的矛盾，我国不平衡的地方财政收支结构可以用一个非常直观的指标表示出来——地方财政自给率（地方本级财政收入与地方本级财政支出之比）。分税制改革前后，地方政府的财政自给率从1992年的97.4%下降到2010年的54.97%，呈显著下降的趋势，地方政府在经济建设过程中捉襟见肘，资金缺口巨大。为解决经济发展的资金需要，各级地方政府纷纷组建了自己的平台公司。可见地方政府承担的事权与其可支配的财权不匹配，催生了地方政府投融资平台的产生。

二、地方投融资平台的风险指标与表现

在地方财政入不敷出的情况下，地方政府利用投融资平台，通过土地出让、政府资产抵押等方式大量融资用于城市基础设施建设，带来了融资规模扩张过猛、财政和金融的潜在风险增加以及管理不规范等一系列问题。

（一） 地方投融资平台的风险指标

将地方政府债务风险划分成“借债”、“用债”和“偿债”三个环节，在各环节上分别以不同的指标来考量风险大小，如下表1。

（二）地方投融资平台的风险表现

1、融资规模超过了地方财政的偿付能力

我国地方投融资平台公司的主营业务主要集中于基础设施项目建设和公益性项目投资，这些公共物品的投资建设具有耗资巨大、投资回报期长的特点，致使地方投融资平台的融资规模急剧膨胀，偿还能力不足。2011年审计署第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达107174.91亿元，远远超过了地方政府全年的财政收入。

2、偿债保障性差

（1） 偿债能力差

一方面，项目盈利能力不高。这与地方投融资平台公司的主营业务息息相关，像城市基础设施这种基建类项目或公益性项目几乎没有未来现金流流入，盈利性较低。另一方面，债务期限长，不能偿付债务本金。如下表，可以看到基础设施建设等的资产负债率都在60%以上，这就直接加大了投资及偿还的风险。

（2）融资过度依赖银行贷款

地方政府投融资平台的主要融资途径集中在银行融资上，据银监会估计，截至2009年5月底，地方投资平台总债务额约为3.56万亿元，其中银行贷款3.02万亿，占85%，企业债券1461.9亿，占4.1%，理财产品类65.05亿，占1.8%，其他融资来源占9.1%。当银行发现地方融资平台债务风险加大，紧缩信贷时，平台公司由于资金来源不足、在建项目搁浅，其债务风险是不可避免的。更为严重的是，地方融资平台的贷款机构主要是中小规模的地方城市商业银行及城乡信用合作社，这些机构承担风险的能力有限，地方融资平台的债务风险会引发金融机构的信用风险。

三、地方投融资平台债务风险的危害

1、导致我国的财政赤字急剧上升

一直以来我国采取的是稳健的财政政策，中央政府也特别重视对于赤字的控制，但是近年来地方政府投融资平台举债规模越来越大，导致我国的财政赤字急剧上升，以至2009年中央财政赤字达到了7781.63亿，创下了我国改革开放以来赤字的新高，2010年中央财政赤字虽然较2009年有所减少，但仍然保持在6700多亿的高水平上。

2、威胁地方财政体系安全

由于投融资平台项目还款来源还是主要依靠地方财政资金，因此地方投融资平台的债务实际上是一种隐性的地方政府债务。据中国银行江苏分行统计，在2009年的前5个月中，该行向地方政府投融资平台公司共发放贷款387亿元，其中依靠财政资金还款的贷款高达307亿元，占新发放贷款的比重为79.33%。若地方投融资平台不能按期偿债，那么风险将转嫁给作为还款保证人的地方政府，结果将使本就入不敷出的地方财政雪上加霜，巨额的还款压力会给地方财政体系造成极大威胁，并可能由此引发地方政府信用危机。