我国地方政府融资平台现状及对策研究

【摘要】我国地方政府融资平台不仅为地方经济和社会发展筹集了资金，极大的推动了地方基础设施建设的发展，而且，在应对国际金融危机的冲击和促进经济回升的过程中发挥了积极的作用。但是，近年来随着地方政府融资平台规模的快速膨胀，其所存在的各种潜在风险也逐渐暴露出来，因此探索有效的风险防范措施已成为当务之急，为进一步完善地方政府融资平台管理体系奠定基础，从而建立科学化、规范化的地方政府融资平台。本文分析了目前我国地方政府融资平台的现状及存在的问题，在借鉴国外在地方政府融资方面的探索和实践经验的基础上，提出相应的对策建议。

【关键词】地方政府融资平台；现状；对策

20世纪90年代，伴随着地方政府的建设性融资和优化地方资源配置的需求，我国地方政府融资平台应运而生。在2008年应对全球金融危机中，由于外需不足，中央政府推出了总额为四亿万元的经济刺激计划，试图通过增加投资和消费来扩大内需。在国家政策的鼓励和号召下，地方政府展开了大规模的基础设施建设。但是基础设施建设需要大量资金，而中央配套资金只有1.2万亿，明显是不能够满足基础设施建设的需要，另外由于受到有关法律的规定，我国地方政府不能直接发行债券。在这样的大环境下，地方政府融资平台规模的日益壮大。与此同时，地方政府融资平台的弊端也日益暴露：融资平台运作不规范、举债规模过大、偿债风险增加等问题开始显现并有恶化趋势。2010年为遏制房地产市场过度膨胀，促进房地产市场的健康发展，我国还出台了一系列房地产新政，土地出让受到较大的限制，使得我国地方政府融资平台缺少了一条极其重要的偿还债务的资金来源渠道。目前国务院已经出台了相关政策，旨在处理地方债务，清理和调整地方政府融资平台。寻找到融资平台的科学运作模式，使地方政府融资平台充分发挥融资主体的作用、满足地方政府融资需求，并且使融资平台不规范运作所带来的这种风险得到有效的防范。

一、我国地方政府融资平台的现状

2008年以来，美国次级债务危机不断蔓延，逐渐演变为全球性的金融危机，我国实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府融资平台规模迅速膨胀，地方债务风险不断攀升。据有关资料显示，到2010年底为止，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。2010年，全国GDP总量39.8万亿元，全国财政收入8.3万亿元。其中，政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％；如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45％。从偿债年度看，这两年将迎来还债的高峰，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。①由此可见，地方政府融资平台过度举债，债务规模较大，偿债负担较重。为此，2010年国务院颁发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关通知》，目的就在于规范地方政府融资平台的运作，防范地方债务危机爆发。

从我国地方政府融资平台现状来看，呈现出如下几个特点：

1.以地方政府为主导、以独立的资产经营公司为主要的表现形式，是独立公司法人。我国地方政府融资平台的注册资本是由各地方政府投入一定的财政资金、股权和划拨土地等方式形成的，该平台的公司高层管理人员与政府有着密切的关系，主要负责人有地方政府任命，对地方政府负责，而且融资平台的各项融资决策和融资方向都由地方政府决定。所以，我国地方政府融资平台是为各地方政府服务的，以政府政策为导向。

2.商业银行贷款为主要的资金来源。据有关资料统计，截止2010年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%；占一般贷款余额的20.4%；全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。

3.融资贷款主要用于低收益的基础事业和公益事业。有关统计资料表明：截至2010年年底地方政府债务中有36.72%的资金用于市政建设，24.89%的资金用于交通运输建设，10.62%的资金用于土地收储，9.54%的资金用于科教文卫和保障性住房。这些基础设施建设前期的一次性投入大，资金占用周期长，收益低。②

4.融资平台的几乎全部贷款都由地方政府直接或间接的承担偿还的责任，也可能是由地方财政提供担保。据估计2009年底，只有30%左右的项目可以依靠自身的现金流来偿还贷款本息，其他的项目都要依靠地方政府财政安排。

二、我国地方政府融资平台存在的主要问题

1.我国地方政府融资平台设立和运作不规范

我国地方政府融资平台是由地方政府设立的，虽然该平台是一个独立的法人，但是却不具有一般法人所应该具备的治理结构，如股东大会、董事会、监事会和管理层。地方政府融资平台或许会设置董事会，但是监事会的职能却没有相应的人员来执行，由此可见，该平台治理结构不健全。不仅如此，该融资平台的高层管理人员由政府任命，有的可能还是政府官员，他们缺乏专业的管理技能，也没有企业管理的经验和风险防范意识，很可能导致决策失误。地方政府融资平台为地方政府服务，平时实施项目的融资金额和投资方向都是由地方政府决定的，而不是依据平台自身的资产负责情况和实际经营能力来决策的。融资平台的经营决策受到政府层面的影响，甚少考虑平台本身的成本和效益，政企不分严重影响了融资平台的独立经营。

2.我国地方政府融资平台过度举债，资金链脆弱

根据银监会的数据显示，截至2010年5月底，全国设立的地方政府融资平台合计8221家，其中县级融资平台4907家。截至2010年底，全国省、市、县三级地方性债务余额共计107174.91亿元，审计署工作报告首次披露这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率更是超过200%。从数据可以看出，地方政府高额举债，偿债风险巨大。另外，融资平台缺乏完善的资本金补充机制和现金流平衡机制，而资本金的水平决定了融资平台的融资水平，基础设施建设需要大量资金，这就使得地方融资平台形成了巨大的债务风险。并且，地方政府融资平台缺少经营活动现金流，资金链薄弱，很可能导致资金链断裂。