土地制度安排的原则思考

要厘清现行土地法规的混乱,必须正本清源,从消除宪法中的二律背反开始。

土地问题已成为社会各界关注的焦点,特别是有关土地管理法,来自法学界、经济学界、政府、民间的人士都从不同的角度提出了许多修改意见,而很多意见之所以存在着严重的分歧,是因为意见提出者往往遵循不同的原则。

我认为,为了使我国土地制度不断完善,有关土地制度的安排,包括土地法律、法规和政策的制定和修订,应遵循一些社会普遍认同的基本原则,这样,大家的讨论才能有的放矢,统一口径。

这里,我试提出八项基本原则供大家讨论,希望通过讨论有助于达成共识。

根据公益性用地和非公益性用地安排土地所有制结构,公益性用地包括政府机构用地,如中南海、人民大会堂、村委会等,可以实行共有,具体来说,在城市为国家所有或政府所有,在农村为村民集体所有;非公益性用地,就应该实行非公有,比如,在城市,可以是非国有,可以是集体所有,也可以是个人所有;在农村,除了集体之外就是农户了,应该为农户所有。

需要指出的是,即使是出于公益性需要征收农民集体的土地,也要符合法定程序并给予合理的补偿,否则不得实施。

非公益性用地也可以实行公有。如果我国现行的宪法不改变,城市土地一定要实行国有制的话,对于非公益性用地,政府必须遵循公平、平等、自愿的原则,以市场行为主体的身份和非国有土地所有者平起平坐,按照市场价格购买。这种购买行为可以叫征购(以区别于完全属于民间的市场交易)。

征购和征收是两回事:征收是政府作为社会管理者的行为,动用的是行政权利;征购是一种市场行为,对方可以漫天要价,你愿意买就买,不愿意买拉倒,如果人家不愿意卖,就不能够强买,因为这是非公益性的。

但是,上述征购行为其实是不必要的。为什么呢?如果农地的价格真实反映了农地的机会成本,政府没有利用任何强权压低价格,政府用真实的市场价格购买来的土地一转手按市场价格再卖给开发商,这样一买一卖政府什么也没有赚到,岂不是多此一举吗?更何况在现行的政治体制下,政府官员在买地时可能出高价,然后得到卖方回扣,而在卖地时又可能收低价,然后从买方那边又得到回扣。所以政府插手期间,只能对市场行为造成扭曲,这种方式不可取。政府征购非公益性用地,仅仅是在现行宪法有关条款尚未修改之前的权宜之计。

现行宪法存在一个矛盾或二律背反:一方面宪法规定城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有,当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求,无论是公益性的还是非公益性的,都必须通过国家的征地行为来满足,必须先变成国有。

可是另一方面《宪法》明确表明,国家只有出于公共利益的需要,才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的这两个规定显然是矛盾的。

根据上述规定,改革开放30年来地方政府的征地行为80%违反《宪法》,因为80%征用的土地不是公共利益的需要。

另一方面,也可以说地方政府的征地行为又是符合宪法的,因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。那么,既合法又违法,这不是自相矛盾吗?如果这个矛盾不解决,单纯缩小公益性征地范围,根本摆脱不了困境。

所以我认为,要厘清我国现行土地法规的混乱,必须正本清源,从消除宪法中的二律背反开始,要按照公共利益和非公共利益的划分来设定我们国家的土地制度。

作者系全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任