中国物业税的法律基础

摘要：物业税制度的构建与完善是一个系统工程，分析物业税的法律基础，不仅有利于中国物业税的开征提供依据，也是中国物业税法律制度的构建奠基石。《物权法》的颁布实施为物业税的开征提供了前提条件。《物权法》的立法重心从强调“所有”转为强调“利用”，由此产生了土地使用权与所有权的分离，这是开征物业税的法律基础；而在中国这种特殊的国情下，影响物业税构建法律因素的相关的配套法律制度也成就了中国物业税的法律基础作用。

关键词：物业税；法律基础；法律制度；中国

中图分类号：D922.22文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）06-0102-02

一、物业税的物权法基础

物业税的法律地位与私有财产的制度确立相关联。私有财产制度受法律保护的程度越高，物业税的法律地位越高；财产的公有制程度越高，私有化程度越低，物业税的法律地位就越低。2007年颁布的《物权法》对私有财产的合法权益提供了强有力的保障，为物业税的构建提供了法律基础。

《物权法》立法重心从“所有”转到“利用”，政府要向不动产所有者征税。市场经济是通过资源的优化配置而实现效益目标的，资源是否能优化配置，不仅取决于资源的占有量，更重要的是要有一套有效的资源配置规则。这种规则主要是通过确定财产的所有权归属，明确财产所有权的主体，从而为资源的交易提供法律基础，而只有清晰界定产权才能为有效率地利用财产创造前提、奠定基础。而《物权法》确定和保护了所有权，有助于实现资源的优化配置。自物权制度产生以来，人类社会就形成了两种各具特色的物权体系，即以“所有”为中心的罗马法物权体系和以“利用”为中心的日耳曼法物权体系。罗马法物权体系由于受个人主义思想的影响，强调所有而非利用；而日耳曼法物权体系受团体主义的影响，强调利用而非所有。罗马法以“所有”为中心的物权体系适应了早期资本主义经济发展的需要，为大多数资本主义国家所接受。在这种物权体系下，物权法注重保护所有权主体的完整性，强调对所有人享有的各项权能进行全面保护。此时，物由所有人进行现实的支配并由其利用，从而导致权利主体对物的所有关系和利用关系趋于一致。然而，所有权仅意味着权利主体对财产的支配、控制状态获得了法律的确认和保障，这一确认本身并不意味着一定能实现物尽其用、促进社会财富的增长。首先，强调仅能由所有人对物加以利用就排斥了他人对物的利用，当所有人不能或不愿利用时，他人亦无法利用。其次，欲使资源最大限度地发挥效用，就必须由最能有效利用资源的人来利用资源。根据经济分析法学派的观点，判断财产权制度是否有效率的一个重要的标准就是财产权是否具有可转让性。财产权具有可转让性，就意味着资源能够流向最能有效利用该资源的主体，从而实现资源的优化配置。在财产只能由所有人利用的情形下，由于所有人不一定就是财产的最佳利用人，并不一定能做到物尽其用，由此产生了所有权权能分离的必要性，即所有人在保留所有权的前提下，将所有权的部分权能分离给他人。此时，所有权获得了一种观念的存在，变成了对物的抽象的支配，但所有人却通过权能的分离使自身的利益获得最大的实现，而非所有人则可以利用所有人的财产组织生产经营，物的效益由此得到充分发挥。与这一现象相伴随的，实际上就是物权法从“归属”到“利用”或从“所有”到“利用”的转变过程。

由此可见，现代物权法除具有界定财产归属、明晰产权的功能外，其重心已转移到最大限度地发挥资源的效用以获得最佳的社会经济效益上来。为了充分利用资源，充分发挥财产的效用，吸收更多的主体利用资源，在一物之上需要设立越来越多的物权形态。在系统地分析借鉴国际物权法的立法理念的基础上，结合中国的实际情况，本着物权法定的原则，中国《物权法》中规定的房地产物权不仅包括了房地产所有权，而且具体规范了房地产用益物权（如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权）、房地产担保物权（如房地产抵押权）等等，从而为中国房地产税制的结构性调整奠定了坚实的法律基础。假如把所有制问题（即什么人能享有什么样的财产权）作为宪法规定的主要内容，那《物权法》的主要内容就不再是什么人可以享有什么样的财产权，而是说，不管你是什么身份，一旦你享有所有权，这种所有权的内容是什么。中国物权立法首先确认和保护了房地产物权和具体权能，在房地产权属界定上从法律上实践了“风可进雨可进国王不可进”这句古老的格言。物业税作为主要针对具有私有财产性质的不动产――土地和房屋征税的一种财产税，以《物权法》出台为前提。只有在将所有权和与财产所有权有关的财产权厘清并纳入法律框架后，物业税征收才能有良好的法律基础。但同时，在中国房产和土地分离的情况下，公民的私有财产权利实际上也分离了，自然也会产生涉及这些权利的冲突。通过《物权法》对涉及房地产的一些权利范围做的明确规定，让权利人知晓自己的具体权益，有利于物业税税基的确立和征管各环节法律制度的配套保障。

二、物业税与配套法律制度

在发达国家和发展中国家内部，物业税的比例有很大差异。影响物业税构建的因素并非只有经济发展水平，同时还取决于很多其他因素。从法律角度看，影响物业税构建法律因素主要是相关的配套法律制度，主要有以下几个方面：

1．物业税与农村土地法律制度

房屋与土地之间具有特殊的依存关系，物业税的基石是土地制度。从内容划分，中国土地制度包括土地所有权制度和土地使用权制度；从范围划分，分为城镇土地制度和农村土地制度。就农村土地制度而言，目前实行的是集体所有加一定年限归农户承包经营的模式。现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税的征税范围仅仅包括城市、县城、建制镇和工矿区，而没有涉及广大农村地区，那么，未来的物业税是否要将农村土地和房屋纳入其调整范围呢？从开征物业税的背景和目的来看，为克服现有房地产税制征税范围过窄的缺陷，并充分体现税收公平原则，物业税应当实行城乡统一征收，但鉴于中国农村土地制度的特殊性和复杂性，应当有所区别。

2．物业税与城镇房屋产权法律制度

根据财产税法的基本原理，具有完全意义上产权的物品是不能整体成为财产税的征税对象的，物业税所调整的应税房产产权必须是清晰完整的，完整的房地产产权又是以完整的土地所有权为基础的。在实行土地私有制的国家，房屋所有权与土地所有权构成一个完整的房地产产权，对房屋与土地统一征收物业税没有法律障碍。但是，中国城镇土地属于国家所有，所谓的房屋“产权人”拥有房屋永久所有权和一定年限的土地使用权，即房地产产权具有不完整性，这就为开征物业税设置了法律障碍。于是，有学者提出将土地和房屋分开征税，土地部分单独征收土地税，房屋部分征收物业税。且不论这种提法是否符合物业税的基本原则和惯例，就其可行性而言也存在许多问题。首先，房屋的载体是土地，两者之间具有“先天一体性”，将土地与房屋分别计税将面临税基评估的困难，一个房产价值的确定与变化，很难区分房屋部分占多少，土地部分又占多少；其次，房屋和土地分别征收不同的税种，不利于税制结构简化，增加了征管环节和征税成本，违背税收效率原则。所以，将房产与土地合并征收物业税是符合财产税发展方向的选择。中国城镇房屋土地所有权问题难以在短期内解决，应把重点放在城镇土地使用制度上。在城镇土地属于国家所有的前提下，房地产开发者是通过批租出让制以支付土地出让金为代价而获得一定期限（一般是四十至七十年）的土地使用权，并随着房屋销售将包括土地出让金在内的税费转嫁给购房者，这将产生两方面的法律后果：一是购房者将一次性承担土地使用年限内的全部土地税费，并有权在剩余年限内使用该房屋所占用土地；二是房屋使用年限与土地使用年限不一致，当土地使用期限届满，购房者将不得不面临土地及其房屋可能被国家无偿收回或重新交纳土地使用权出让金的不利局面。

3．物业税与不动产评估法律制度

中国农村土地法律制度和城镇房屋产权法律制度现状，影响了物业税的征税范围以及征税对象等内容，而不动产评估法律制度则直接关系到物业税计税依据的核定。

现阶段，中国不动产评估主要由政府相关主管部门办理：以建设部为主的房地产评估；国土资源部所属的土地评估；国有资产管理局所属的资产评估。同时，还存在大量盈利性的社会评估机构所作的商业性评估，但完善的不动产价值评估体系尚未形成，主要体现在以下几方面：不动产评估立法严重不足；评估依据缺乏统一性、权威性和强制性，基本上是一些行政规章和行业规范；评估机构多元化，评估人员水平参差不齐；评估市场按行政部门条块分割现象突出；评估技术比较落后等等。很显然，这样的不动产评估体系很难为征收物业税提供统一、准确的房地产评估价值作为计税依据。因此，应加快制定相关的法律法规，构建不动产评估法律制度体系。

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