中国政策环境评价的现状与发展趋势

[摘要] 实施政策环境影响评价对我国政策制定有重要的意义。该文对国内政策环境评价研究和实施的现状进行了阐述和分析,并结合国外的实践经验,提出了中国政策环境评价的发展趋势。

[关键词] 政策环境影响评价 现状 发展

随着人类对环境问题认识的日益深化,人类的活动对自然生态产生的影响成为社会广泛关注的焦点。环境影响评价(Environmental Impact Assessment, 简称EIA)的出现正是这一发展趋势的客观要求。早期的EIA主要应用在对单个建设项目的评价上,但是随着开发规模的逐渐扩大,致使环境问题区域化甚至全球化。因此,从更加宏观的层面对人类活动造成的环境影响进行综合、系统的评价是必然趋势。上世纪后期,一些发达国家开始在传统的项目EIA的基础上,将评价范围扩展到计划、规划和政策的高度,即战略环境评价(Strategic Environmental Assessment, 简称SEA)。近年来,SEA在国际上受到广泛重视,发展迅速。在我国,虽然学术界和政府部门大力呼吁建立正式的SEA制度,但由于理论研究和实践经验都相对缺乏,SEA还处在初期探索阶段[1-2]。

1 政策环境评价的概念和意义

1.1 政策环评的概念

作为SEA在政策层次上的应用,政策环境评价是对已有或计划制定政策及其替代方案可能产生的环境影响进行系统、综合的评价过程[3]。政策环境评价通过为决策者提供政策关于环境方面的基础信息,并且分析各种政策选择对环境产生的直接或间接的影响,使环境因素成为决策过程的重要考虑因素之一,从而建立其环境、经济、社会的综合有效的决策机制,实现人类社会的可持续发展。

1.2 政策环评的意义 开展政策环境评价有着十分重要的意义。

首先,政策环境评价体现了SEA的思想,是EIA的完善和提升,从最宏观的层面预防了人类活动对生态环境的破坏。虽然简单的项目EIA 对防止项目建设对自然环境造成不良影响有积极作用,但是由于众多项目累积而成的区域性甚至全球性的环境影响是项目EIA无法解决的。只有从项目开发的源头――政策导向入手,才能有效地预防这种负面累加作用的发生。我国上世纪80年代提出的“大矿大开,小矿放开,有水快流,国家、集体、个人一起上”等政策,助长了全国各地乱采滥挖矿产资源的风潮,导致了严重的自然资源浪费和生态环境破坏[4]。在我国的发展过程中,这类例子并不少见。

第二,政策环境评价是政策制定的必要工具,是决策科学化、民主化的重要实现途径。大多数政策的制定和实施对环境将或多或少地造成直接或间接的影响,而政策一旦颁布,就在较长时间内具有一定的约束力和影响力,其作用和影响不能被轻易消除。因此,避免和减少政策实施对环境可能产生的负面影响是政策制定过程中的重要议题,也是科学决策的技术方法之一。另一方面,从EIA到SEA,公众参与是其中的必要内容和环节。对于政策环境评价,虽然评价的内容具有层次高、覆盖面广、复杂性,甚至保密性的特点,但是公众参与同样不可或缺。政策环境评价的公众参与有助于提高决策的质量,使政策的制定获得公众的信赖和拥护,从而推动政策的实施[5]。这也是决策民主化的具体体现。

最后,政策环境评价有利于可持续发展战略的实施。可持续发展思想就是通过协调经济发展与环境保护之间的关系,来实现整个社会的持续发展并改善人类(包括当代人和后代人)的生活。政策环境评价正是把环境保护纳入政策决策层面,体现了可持续发展的协调性和可持续性原则。实际上,早期的SEA正是在可持续发展思想的影响下发展起来的[1]。

2 我国政策环评的发展现状

由于政策的综合性、宏观性、多样性、以及时效的滞后性等特点,政策环境评价工作在理论、方法学研究以及实际操作上都有很大难度,我国至今还没有形成完善的工作程序和方法体系[6]。它的发展现状可以从理论研究、工作实践和制度建设三方面考虑。

在理论研究上,从1992年SEA概念传入我国以来,政策环评得到了有关部门和专家学者的重视。在1993年上海召开的“国际影响评价学会年会”上,曲格平正式提出了要开展发展战略及政策的环境影响评价[2]。上世纪末,李巍等重点研究了政策评价问题,阐述了政策评价的意义、特点、程序、原则及方法[7],提出借鉴多观点系统分析方法来生成政策替代方案[8],构建了综合集成SEA方法学框架,对重大经济政策进行环境评价,并用于汽车工业政策[9],同时从可持续发展的角度对政策环评中的公众参与做了探讨[5]。朱庚申、张衍对区域政策环境评价进行了研究,提出了评价的原则、程序和指标体系[10]。洪尚群等将政策划分为直接作用于环境为主、间接作用为主及直接与间接并重的三种类型,讨论了各种可能的政策组合在进行环境评价时可以采取的方法和原理[11-12]。这些研究虽然对政策环境评价的主要方面做了有益的探索,有的也给出了较完整的系统框架,但在方法应用上探讨得比较少,没有摆脱既有的EIA体系束缚,无法体现评价过程与决策过程的融合,也没有形成相对合理的技术体系。

在工作实践上,主要是学者们对一些现有政策环境影响进行了初步评价。张颍对天津市污水资源化政策环评进行了有益的探讨,并对政策进行了模拟描述[13]。于书霞等对土地利用政策进行了环境评价,主要方法是以生态系统服务功能价值为评价指标,通过比较分析政策实施前后生态服务功能价值的变化对吉林省的生态省建设中土地利用政策的环境影响进行了定量分析[6,14]。元相虎通过建立产业结构合理性评价和预测模型,对吉林省产业结构和政策进行了评价并提出了替代方案,进而对吉林省的产业政策实施提出了建议[15]。韦洪莲、倪晋仁对西部开发政策体系进行了分析,指出了开展政策环境评价的必要性和可行性,提出了政策环评的度量指标、工作原则和技术程序[16]。毛显强等在总结了贸易政策环境评价的研究步骤和方法的基础上,探讨了农业贸易政策环境评价的特点,并对案例进行了定量分析[17]。学者们在理论上的研究对政策环评的实际应用有积极的意义,但这些研究中的大多数仅是对已经形成的决策方案进行评价,仍然是被动式的评价,且评价思路依旧是沿袭项目EIA 的思路。

在制度建设上,1993年首次的《中国21世纪议程》明确提出要“开展对现行政策和法规的全面评价,制定可持续发展法律、政策体系,突出经济、社会与环境之间的联系。并在有关立法中规定,建立可持续发展影响评价制度,要求政府部门在制定政策、规划过程中以及企业立项时,对可持续发展可能产生的影响进行评估”。1996年公布的《国家环境保护“九五”计划和2010 年远景目标》中也指出:要完善“环境影响评价制度,从对单个建设项目的环境影响评价向对各项资源开发活动、经济开发区建设和重大经济决策的环境影响评价拓展。”同年,在《国务院关于环境保护若干问题的决定》中,“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划、调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时,必须综合考虑经济、社会和环境效益,进行环境影响论证”。然而,在2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》中,规定的评价对象仅包括了规划和建设项目两大类,但政策和计划并不在评价对象之列。2007年颁布的《国家环境保护“十一五”规划》也只强调了各类发展和建设规划的环境影响评价,并未涉及到政策环境评价。

总之,我国的政策环境评价还处于起步阶段。相比项目EIA、区域EIA、规划环境评价,无论在理论和方法体系、实际应用、还是制度建设上,政策环境评价都远远滞后。这是因为,政策环境评价与常规的环境影响评价相比,其评价对象具有更大的复杂性、多样性、不确定性和难以量化性;其评价方法更难以形成、实施和标准化;此外,SEA概念引入我国的时间比较短,在综合决策中的作用也没有得到充分的认识和发挥。这就导致了政策环评的理论研究和实际应用的经验都相对不足,从而制约了相关制度法规的建设和发展。

从国际范围看,虽然还没有正式的政策环境评价的理论和制度框架,但一些国家和地区已经走在了世界的前列。比如,加拿大在立法上对于政策环境评价做出了规定,并明确了执行的范围;美国环境政策法规定,大项目、规划、计划、政策等联邦活动以及涉及有关联邦投资或许可管理的开发建设活动,都要进行环境影响评价;中国香港也已明确规定,提交行政会议的文件必须包含政策、建议或问题的潜在环境影响章节;中国的台湾省在1998年了列表式的《公告应实施环境影响评估之政策细项》[1]。

现阶段,我国的政策环境评价虽然还主要停留在学术界讨论和研究的阶段,但从工程项目EIA向规划环境评价乃至计划、政策环境评价扩展的趋势是不可逆转的。随着对SEA认识的深化,我国环境评价制度将日趋完善,政策环境评价也必将在政策制定过程中发挥其应有的作用。

3 我国政策环评的发展趋势

总的来说,我国政策环境评价未来将向以下两个方面发展。

第一,学界和有关部门应加大对政策环境评价的理论体系和工作方法的研究力度。现阶段,我国政策环评面临的主要障碍仍是缺乏自己的理论与方法体系,这大大制约了政策环评的实际应用和制度建设。而项目EIA的理论和方法体系经过长期的研究和实践已比较成熟,规划环境评价的技术手段虽然还有待提高,但相关研究也较为充分。作为SEA的重要组成部分,政策环境评价的研究和试验工作可以由专门的机构开展方法技术的开发、组织与协调工作和教育培训等活动,从而为实践应用和制度建设奠定基础。

第二,具体而言,从政策环评的现有研究成果来看,在理论体系和工作方法上应当突破原有的项目EIA理论和方法体系的束缚,在工作实践上从被动的事后评价向积极的事前评价发展。目前已有的政策环评框架主要沿袭了项目EIA的思路和方法,但是高层次的政策环评在思路上应当更加关注整体、全面的生态环境,在方法上将传统的EIA方法与政策评估方法相结合,在工作模式上真正将评价过程贯穿于决策的过程,而不是决策的一个没有多大实际意义的环节。另一方面,虽然事后评价在政策环评的发展初期是必要的,但是在决策制定前开展的事前评价对才是政策环评的要义所在。因此,应该在研究和实践过程中发展那些改善决策质量、促进综合决策的“决策前评价”的方法学[1],并进行试点和实验。此外,政策环评中的公众参与是一大难点,也是未来政策环评要解决的关键问题之一。

参考文献:

[1] 李明光,陈新庚,桑燕鸿. 战略环境评价的实践进展和问题讨论[J]. 上海环境科学,2002,21(6):365-368,374.

[2] 李明光,游江峰,郑武. 战略环评在中国的发展及方法学探讨[J]. 中国人口、资源与环境,2003,13(2):23-27.

[3] 李巍,王华东,姜文来. 政策评价研究[J]. 上海环境科学, 1996 ,15 (11) :5-7.

[4] 谢华生. 环境影响评价理论和制度建设的研究[M]. 天津: 南开大学出版社, 2004.

[5] 李巍, 王华东,王淑华. 政策环境影响评价与公众参与[J]. 环境导报, 1996, (4):4-7.

[6] 于书霞,尚金城,郭怀成.基于生态合算的土地利用政策环境评价[J]. 地理科学,2004,24(6):727-732.

[7] 李巍,杨志峰,刘东霞. 面向可持续发展的战略环境影响评价[J]. 中国环境科学,1998 ,18 (增刊) :66-69.

[8] 李巍,杨志峰,刘东霞. 政策环境影响评价中政策替代方案的选择和形成方法[J]. 中国环境科学,1998 ,18 (增刊) :42-45.

[9] 李巍,杨志峰. 重大经济政策环境影响评价初探――中国汽车产业政策环境影评价[J]. 中国环境科学,2000, 20(2):114-118.

[10] 朱庚申,张衍. 区域政策环境影响评价研究[J]. 中国环境管理干部学院学报,1999,9(2):35-41.

[11] 洪尚群等. 不同政策组合的战略环境影响评价[J]. 环境保护科学, 2001, (27):49-51.

[12] 洪尚群等. 基于政策规律的战略环境影响评价[J]. 重庆环境科学, 2002, 24(1):9-12.

[13] 张颖. 战略环境影响评价研究探讨[M]. 天津: 南开大学出版社, 2001.

[14] 于书霞. 吉林省生态省建设土地利用政策评价[D]. 长春: 东北师范大学, 2002.

[15] 元相虎. 吉林省生态省建设中产业政策的SEA[D]. 长春: 东北师范大学, 2002.

[16] 韦洪莲,倪晋仁. 面向生态的西部开发政策环境影响评价[J]. 中国人口、资源与环境,2001,11(4):21-24.

[17] 毛显强等. 农业贸易政策环境影响评价的案例研究[J]. 中国人口、资源与环境,2005,15(6):40-45.