地方人大监督实践的若干思考

人大监督是指国家权力机关监督宪法和法律的实施，监督国家行政、审判、检察机关的工作，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权和主要的职责，是人民当家作主的具体体现之一。

根据宪法、组织法、代表法、立法法、预算法、审计法、人大及其常委会的议事规则等国家法律的规定以及全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等法律文件的要求，综观各级人大行使监督职权的实践，人大监督可以归纳出宪法监督、执法检查、听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职等各种制度和做法。由于国家的监督法正在酝酿起草过程中，对这些在宪法和法律规定基础上形成的制度以及那些在监督实践工作中形成的普遍做法，今后的法律会作怎么样的取舍和规范，目前还很难预料。本文只能从地方国家权力机关的监督实践角度出发，着重就人大监督“一府两院”的理论和实践谈一点认识和体会。

一、 要发挥地方人大在宪法和法律

实施监督中的积极作用宪法和组织法规定： 全国人大监督宪法的实施。全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施。地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。这些规定是保证国家法制统一的重要基础。

法制建设与社会治理法治化中的思考从上述的规定来看，除了全国人大常委会特有解释宪法的权力以外，“监督宪法的实施”与“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”从内容上讲是一致的，可以说，全国人大及其常委会、地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会都是宪法和法律监督的主体。从上述规定可以看到，虽然宪法实施的监督权力是分层次的，但在具体的权力层次怎样划分上还没有一致的看法和明确的法律规定，行使宪法实施的监督权力的运作机制还没有形成，如何认定违宪行为、是否需要设立专门机构监督宪法法律的实施等重大的问题尚需政治决策。但是，监督宪法的实施，保证宪法法律法规的执行确是各级人大的重要职责，对推进依法治国具有重要的意义。上海市人大从地方权力机关角度出发，努力做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作；做好执法检查工作；做好重大违法案件的监督工作，积极发挥地方人大在宪法和法律实施监督中的积极作用。

首先，要做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作。上海市人大从1999年开始启动规章备案工作以来，共对56件（项）市政府的规章进行了备案审查，提出了18条修改意见。从实际情况看，这方面的工作还很不够，报地方人大备案的规章和规范性文件很多，什么该备案，什么不必备案，没有规定；报备案的程序没有规定；不报备案的法律责任没有规定；备案审查的机构、程序、处理等也没有规定。现在国家法律尚未对此项工作有明确的规定，地方实践的情况也很不一致，应当在全国各地实践基础上认真总结，形成规范。

其次，要做好执法检查工作。从地方实践的情况看，执法检查最早是一些地方人大常委会在尝试组织部分代表对法律和法规的执行情况进行视察的基础上逐步形成的一种的监督形式。1993年9月，八届全国人大三次会议通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容、执法检查的组织、检查报告的审议等问题进行了规定。但从目前的情况看，执法检查工作与立法工作相比，还显得比较薄弱，主要是执法检查的计划性、针对性还不够，执法检查的主体和对象有时还不很明确，执法检查的程序性规定还不严密，执法检查的参与程度不高，执法检查的效果还不明显。具体来讲，就是在执法检查的项目选择上还比较随意，论证不够；常委会和专门委员会的检查还缺少操作规程方面的制度建设；执法检查过程中了解实际情况的调研工作和调研对象往往也由被检查的行政机关提供，不容易做到客观全面；除了审议检查报告外，相当部分的常委会组成人员参与调研了解情况的次数不多；对检查结果的跟踪整改要求不够落实等。要解决这些问题，除了继续实践，还要加强总结研究，更重要的是要增强创新意识，勇于开拓，上海市人大内务司法委员会1998年在开展对《上海市街道办事处条例》执行情况的检查时就探索运用了抽样调查的新方式，对提高执法检查的针对性和有效性进行了有益的尝试。

第三，要做好对行政执法机关和司法机关涉嫌违法处理案件进行监督工作。各地人大及其常委会在受理申诉、控告、检举工作的实践中，逐步探索对“一府两院”涉嫌违法处理案件的监督形式已历经有四届、十多年的历史了，有的把它概括为“个案监督”。现在大家已经逐步认识到，人大监督具体案件，不是简单地就事论事地纠正具体案件，更主要的是通过对具体案件的监督，进而监督宪法和法律的实施，监督有关国家行政机关和司法机关。从方法上讲，也主要是启动司法机关内部的监督机制。实践中，上海市人大通过渠道受理的公民的申诉和控告案件有2万多件，虽然纠正了一些处理不当的案件，但就整体情况看，“个案监督”工作开展得还不够理想。主要的问题是，大家对权力机关监督个案的认识还没有“到位”，各级人大在监督具体案件时缺乏必要的工作力量和监督手段，很难发现并深究那些“问题案件”，错案和责任案件的追究机制往往反过来使“问题案件”更难被发现。因此，可以说，人大在“个案监督”工作方面很大程度上还需要进一步的实践。

二、 要加强地方人大及其常委会对

“一府两院”的工作监督人大及其常委会监督国家行政、审判、检察机关的工作，主要包括三个方面： 一是要听取“一府两院”的工作报告；二是要审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算；三是评议“一府两院”机关及其负责人的工作。

首先，审议“一府两院”的工作报告是各级人大对行政、审判和检察机关的工作进行全面监督的基本的主要的形式。目前，听取审议工作报告有三个层次： 一是代表大会听取和审议政府、法院、检察院的工作报告；二是常委会听取政府、法院、检察院的专题报告；三是专门委员会听取政府、法院、检察院及其有关部门对有关情况的汇报。经过多年的实践，听取和审议工作报告已经形成了一定的制度规范，但是，随着形势发展，这些制度也需要改进、发展和创新。

从地方人大审议“一府两院”的工作报告的实践来看，人大听取报告的成分比较多，但是审议报告的能力还有待进一步增强；上常委会的专题工作报告应政府要求的多，宣传政府工作，要求人大支持的成分比较多，主动接受人大监督的相对比较少；专门委员会听取和审议工作汇报是很重要的环节，但是现在专门委员会这方面的工作开展还受到观念、制度和机制等多方面的制约。因此，从制度设计上要为代表和委员审议工作报告提供条件。

第二、 审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算对国家和地方的经济、社会和政治生活具有重要的影响。但由于法律法规在制度设计方面对从这方面的工作规定过于原则和笼统，各级人大在这方面都还处在起步的探索阶段，形式审查多，实质审查少，监督不到位。强化人大在这方面的职能，不仅需要体制机制的保障，更大程度上讲，也是政治决断的问题。

第三、 评议工作。评议工作把人民群众、人大代表和国家权力机关的监督有机结合起来，把人大会议、常委会会议监督和闭会以后的经常性监督有机地结合起来，把对事的监督和对人的监督有机地结合起来，丰富了人大代表的活动方式，拓宽了人大监督的渠道，强化了监督的力度，对“一府两院”的工作是有促进的，对增强国家机关工作人员的公仆意识、法律意识、国家意识和责任意识是有积极作用的。

地方各级人大的评议工作实践了十多年，主要有三种形式： 工作评议、执法评议和述职评议。本届上海市人大常委会在评议工作进行了积极的探索，不仅将评议工作覆盖到所有政府组成人员，而且还拓展到司法审判机关的负责人。在评议的手段和方法上也有所创新，评议的广泛程度和深度都有新的发展，但从评议工作的实践看，目前评议工作还有一些问题值得研究。评议的主体是常委会、专门委员会？还是代表或主任会议？评议的对象往往是“评下不评上”或“评副不评正”；评议的具体做法和程序如何有利于代表和委员更加客观全面地了解被评议对象的真实情况；评议意见的处理如何落实等问题，已经影响到这项工作继续扎实、持久地开展，迫切需要总结经验，用法律加以规范。

三、 要运用好询问和质询，提出批评、意见和

建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告

和检举，罢免和撤职等具体的监督手段人大形使监督职权，往往会对被监督对象造成不小的压力，形成比较大的社会影响，因此要谨慎使用询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职这些具体手段。要严格依法监督，不能任意监督，干扰行政机关和司法机关的正常工作。要行使好人大的监督职权，必须处理好以下关系：

一是要处理人大监督与党的领导的关系。人大监督“一府两院”都是在党的领导下，价值取向、目标和任务根本都是一致的，要维护党的领导的核心作用，要定好位置、用好权力，才能发挥国家权力机关在依法治国中的作用。

二是要处理好监督和支持的关系。人大监督“一府两院”的工作，不是权力制衡的概念，也不简单地是单向地监督和被动地接受监督的关系，要认识到人大和“一府两院”是建设社会主义法治国家进程中互相联系的统一的不可分割的整体，要从国家的根本利益和长远利益的高度认识人大监督，本质上是对有关国家机关工作的真正的支持和有力地推进。

依法治国，建设社会主义法治国家目标的实现是一个渐进的过程，需要持之以恒的努力。人大监督的完善也是一个渐进的过程，要积极推进。