中国地下工程建设应用BOT模式研究

[摘要]在分析我国地下工程建设现状及发展趋势的基础上，本文对我国地下工程建设采用BOT模式的必要性和有利条件进行了分析，最后针对地下工程建设的特点，提出了运用BOT模式进行地下工程建设应注意的几个问题。

[关键词]地下工程建设；BOT模式；必要性

[中图分类号]F282　[文献标识码]A　[文章编号]1008-2670(2009)06-0050-04

一、引　言

“91城市地下空间利用东京国际会议”形成共识：19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是人类开发利用地下空间的世纪，发展利用地下空间是解决土地资源短缺和节省能源的最简单可行的办法之一。可见，地下工程建设是大势所趋。为解决城市交通拥挤和环境问题，提高土地集约化利用水平，我国许多特大和大城市也正在和即将结合地铁建设，旧城改造建设和新区建设建成大量大型城市地下综合体，这需要大量资金和先进的技术，但政府有限的资金难以满足众多地下工程建设巨额的资金要求，为了解决资金供求这一突出矛盾，让企业和私人参与地下工程投资建设，建立多元化的地下工程建设投入机制势在必行，而BOT模式的运行特点决定了它是解决地下工程建设资金短缺和国内技术落后的有效方式。BOT(Build-Operation-Transfer)，即建设-运营-转让，主要用于基础设施建设融资，通常是指承建者或发起人(非国有部门，可以是本国的，外国的或联合的企业集团)，通过契约从委托人(通常是政府)手中获得某些基础设施的建设特许权，成为项目特许专营者。由私人专营者或某国际财团自己融资、建设某项基础设施，并在一段时间内经营该设施，用所得收入清偿项目债务，并获得预期投资回报，在特许期满时，将该设施无偿转让给政府部门或其它公共机构。作为一种基础设施建设的投资的新型融资方式，BOT模式一经问世，便受到了高度重视，发达国家、尤其是一些发展中国家，运用BOT的成功范例，让人们看到了BOT项目融资的许多优点。例如可以弥补有效资金建设不足，减轻政府财政负担，带来国外先进的技术和管理经验，提高项目运作效率等。BOT投融资方式的特点决定了它是解决我国地下工程建设资金短缺的一种有效手段。因此借鉴BOT融方式在国内外的一些做法，探索其在地下工程建设中的应用，对解决地下工程建设资金短缺问题有着重要的意义。

二、我国地下工程建设现状及发展趋势

中国地下工程建设规模大、发展快。中国目前是世界上地下空间开发利用的大国，城市轨道交通建设速度位居世界首位，史无前例。据建设部统计，15个城市近期建设规划了61条线路，共长1700公里，目前已开工建设1000km线路，已建成营运581公里线路，按规划还有1200km线路在今后10内左右建成。据预测，至2010年，我国将有20个左右的城市发展以地铁为主的城市轨道交通，到2020年，我国将有30个左右的城市发展以地铁为主的城市轨道交通。按目前每年开工建设100-200公里的速度，到2020年，我国城市轨道交通线路规模可达2000-2500km。另外，中国城市地下空间的总体规模和总量即将据世界首位。以北京，沈阳为例，北京地下空间建成面积已达30km，全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约3km，占总建筑面积的10％，到2020年，北京地下空间总面积将达90km。沈阳市地下空间总面积已经超过1000万平方米。根据规划，至2020年，城市核心区地下空间开发总规模约为2700万平方米。今后为提高土地集约化利用水平，节约能源，解决城市交通和环境问题，中国许多大城市将建造众多大型城市地下综合体。如在建的上海世博园地下城面积约0.3km，杭州钱江新城地下城建成后地下空间将达2km等等。在隧道方面，中国已成为世界上隧道最多，建设发展最快的国家，据规划，中国在21世纪前20年要建设5000km隧道，10年内建设155km长的城市公路隧道，其中许多是长大和深埋隧道。可见今后的几十年内，我国的地下工程建设规模巨大，发展迅速。

三、中国地下工程建设采用BOT模式的必要性和意义

中国地下工程建设中采用BOT模式的必要性，是由以下三个方面决定的。一方面，从我国地铁、隧道等地下工程建设的发展趋势看，未来一、二十年内，我国需建大量的地下工程，而地下工程的造价一般都是非常昂贵的，就地铁来说，目前地铁的造价每公里约5亿至6亿元，从下面的表1大家就可了解一下各地地铁的造价情况。

隧道等其他地下工程的造价与地铁相比要低，但与地面建筑相比，也是比较高的，地下工程建设的造价与地面造价要相比，一般要高三到四倍，最少也在两倍以上。从以上数据可以看出地下工程建设要耗费巨额资金。另一方面，政府财力不足，难以单独承担建造这些地下工程所需的资金。地铁、隧道等地下工程，作为一种重要的基础设施产品，具有准公共产品的特征，在投融资领域，政府一直以来发挥着主导作用，但是政府作为单一的投融资主体，政府财力无法满足社会对地铁等地下工程产品和服务的需求。例如北京地铁“复八”线就是因为政府财力的阳制，长13.6公里的线路，却耗时10年才完成。不仅如此，为了维持这某基础设施的运转，政府还要进行补贴，这不仅进一步加重了政府的负担，而且使运营企业缺乏有效地激励机制，运营效率和服务水平较低。因此，为了满足地下工程建设所需的资金，需开辟新的投融资渠道，实现融资主体多元化。第三、BOT模式的投融资特征，决定了它是地下工程建设融资的最佳方式之一。BOT模式投资的项目必须是收费项目或可盈利的项目，必须有政府的参与，政府必须提供特许权和收费权，对BOT项目提供保证和支持。BOT项目实行风险分担，项目各参与方按照最适者原则承担各自最适得风险，并以一系列复杂协议、合同文本及担保确定其权利、责任和义务，有利于风险分摊。BOT项目一般操作复杂，准备周期长，法律文件较繁琐，前期费用高，适合融资规模较大，经营周期较长的项目，技术比较成熟，投资回报率比较稳定，风险比较高的中长期投资项目，而地铁隧道等地下工程项目，风险大，可收费，建设经营周期长，恰好符合BOT模式投融资项目的特征。

BOT在解决我国巨大资金缺口的同时，还能打破一些国际技术壁垒，引进国外先进的技术，为我国地下工程建设和管理带来新的技术方法和管理理念，BOT项目由政府保证公平，依靠承包商运营收回成本并获取利润，有利于提高项目的运作效率。所以采用BOT融资模式进行地下工程建设，是一个必然的选择，对解决我国地下工程建设存在的一些问题有着重要意义。

四、现阶段我国在地下工程建设中采用BOT融资的有利条件

目前，我国地下工程建设采用BOT方式已具备非常有利的条件。利用外资方面，我国政治经济稳

定，加入了WTO，人民币币值稳定，相关领域的法律法规也在逐步健全，这为利用外资进行BOT融资创造了良好的外部环境；利用内资方面，在地下工程建设中也有着广阔的空间，改革开放的30多年来，我国经济发展迅猛，为BOT融资创造了非常有利条件，具体包括：

1.国内资金宽裕，非国有经济尤其是民营经济成长迅速，已具相当实力。这可从我国的对外贸易状况、国内储蓄状况和非国有经济对经济增长的贡献上得到体现。在对外贸易方面，从1990年开始，中国国际收支由逆差转为顺差，外汇储备年年增加，现已达到1400多亿美元，成为世界外汇储备最多的国家之一。在国内储蓄方面，国有经济自1994年出现3000亿元存差开始，已连年出现存差，1996年已达7000亿元。全社会资金相对宽裕。在非国有经济发展方面，根据第三次全国工业普查，到1995年，在东部、中部和西部地区非国有工业对经济增长的贡献分别为70％、60％、50％。据统计，2002年仅民营经济在整个国内生产总值中所占的比重已达到48，5％，近两年来，呈稳定发展趋势。另外其技术水平，管理能力，市场竞争力也都有了长足发展，这为开展内资的BOT进行基础设施建设奠定了坚实的基础。

2.国内金融市场发展迅猛，日渐成熟，已具相当规模。BOT投融资的突出特点是负债比例高，它的发展需要有能够将充裕的资金有效的转化为投资的机制和市场。而近几年来中国金融市场发展迅速，人们投资意识空前高涨，市场运行的效率和效益不断提高，资本市场逐渐成熟规范，这些都为采用BOT方式建设地下工程行融资创造了有利条件。

3.有国外BOT项目的成功案例及国内BOT项目的尝试经验供我们借鉴。国外利用BOT方式建设的地下工程项目已经很多，如著名工英吉利海峡隧道工程、澳大利亚的悉尼过海隧道工程等，在我国的地下工程中建设中，也进行了BOT试点项目，如南京地铁二期工程，深圳地铁4号线，这为我们利用BOT进行地下工程建设做了良好的铺垫。

4.随着近十几年中国地铁、隧道的迅速发展，我国在建造地铁、隧道等地下工程方面，积累了一定的管理经验和先进技术，这为地下工程建设提供了技术保障。

五、我国在地下工程建设中采用BOT模式应注意的几个问题

目前，在地下工程建设中采用BOT模式，在我国还处于尝试阶段，我国地下工程建设发展迅速，规模巨大，而且地下工程建设技术复杂性，风险大，造价高，具有不可逆性，在使用BOT模式进行地下工程建设中，应特别注意以下几个问题

1.应特别加强对完工风险尤其是安全风险的控制

完工风险是指项目无法完工、延期完工，或完工后无法达到预期标准或建造成本超出预算。由于地下工程具有投资大、施工周期长、施工项目多、施工技术复杂、不可预见风险因素多和对社会环境影响大等特点，地下工程建设是一项高风险的建设工程。因此完工风险，尤其是安全风险，形式严峻，应特别注意。这可从下面的统计数字看出。仅2006年至今，宜万铁路隧道建设就发生两起重大事故，死亡21人,2007年北京、南京地铁施工分别死亡6人和2人；南京地铁2001年3月，发生地铁施工导致燃气断裂，引起爆炸事件；在经济损失上，以上海地铁4号线事故最为严重，损失人民币逾6亿元。事实上业内人员都了解，在长、大隧道施工中几乎每条隧道都有伤亡现象发生。由此可见加强对安全风险控制的重要性。由于地下工程建设的复杂性，地下工程发生的事故的原因是多方面的，安全风险管理责任主体有时很难界定，在采用BOT模式进行地下工程建设时，项目参与方较多，为了各自的利益，容易减少在安全风险管理方面的投入，忽视对安全风险的防范，因而有增大安全风险的可能性。所以在运用BOT模式进行地下工程建设时，应加强对安全风险管理费用的使用监督，提高对地下工程建设安全风险管理技术的要求，合理确定安全风险管理责任主体。

2.从长远的需要出发，在地下工程建设方面，应注重发展内资BOT

地下工程建设是未来的一个的趋势，不是一朝一夕的事情，为了从根本上改善和加强我国地下工程的现状，在地下工程建设方面更加主动，应注重发展内资BOT。与外资BOT相比，内资BOT风险较小，成本较低，具有更多的优势，具体说来主要包括以下几个方面：不存在汇率风险，在内资BOT中，作为基础设施的业主的政府，无需为特许商的外汇平衡问题提供担保或分摊风险；国内的民营企业更加了解中国的国情，对中国的社会稳定更有信心，可以弱化政治风险，所以有利于谈判的成功，降低谈判成本；利用内资BOT进行地下工程建设，可以吸纳更多中国劳动力，促进更多民间资本流动增值，缓解就业压力，提高国民收入水平；通过BOT项目，在政府的扶持引导下，促使民用企业走向联合发展的道路，有助于培养国内企业集团，增加国内企业的竞争力；可减少国际金融危机等的不良影响。为了从根本上改善和加强我国地下工程的现状，在地下工程建设方面更加主动，发展内资BOT势在必行。

3.注意培养BOT方面的专业人才

近年来，我国民营资本有了很大的发展，在地铁，隧道等基础设施的建设方面技术也有了很大的进步，经验更加丰富，管理更加科学，这为发展内资BOT进行地下工程建设，创作了良好的条件。但我们缺乏既了解地下工程建设，又能实施BOT模式的专门人才，BOT是一门融国际贸易，国际经济法、技术转让等多门学科知识于一体的综合学科，具有统一的谈判、签约、履约的运行机制，对人员的专业性、技术性和实践性要求很高，实施BOT要求专业的人才，而我国目前缺乏者方面的人才，所以应加强培养BOT方面的人才，这可通过请进来，走出去的方法进行培养。

4.在地下工程项目的经营上，处理好对投资者的合理回报

现阶段，我国在地铁、隧道等地下基础设施经营方面，还没有完全市场化，一直实行福利性低票价政策，定价原则基本上是按产品成本定价，有的甚至略低于成本，差额部分一般由政府财政补贴。这样的价格显然不能满足投资BOT项目获取利润回报的目的，挫伤BOT项目投资的积极性。但如果定价太高，则又有可能超过项目产品的消费者的承受能力，也不利于与同类产品的竞争，从而影响利润的回收，也损害消费者的利益。这就要求政府在项目经营服务收费和产品价格方面确定一个合理的定价机制，如确定一个基准价，和一个浮动上限，做到既不影响投资者的合理回报，又不至于价格失控而带来严重的市场风险，目前我国的地下工程方面BOT项目还没有一个到达期限，定价是否合理还没法考证，应多借鉴国外在此方面的定价管理机制。

5.在地下工程建设中，政府应处于主体地位

地下工程作为具有普遍服务意义的公益性基础设施，离不开政府公共财政资金的投入和相应的扶持政策，要吸引民间资本进入，但决不能淡化政府投资的主题地位，防止过度社会化的倾向。中国收费公路的快速增长，引发的许多问题，就是因为强调了公路的可经营性，而忽视了其公益性特征，地铁等地下工程建设要引以为鉴。

6.油田、煤矿等地下工程要慎用BOT模式，石油、煤炭是一个国家的主要能源，如果采用BOT模式，应更加慎重。