中国少数民族文化权利宪法保障之缺失与完善

摘要：从新中国宪法发展的历程来看，国家非常重视对少数民族文化权利的尊重、保护和实现。但现行宪法仍存在未将保障少数民族文化权利确认为原则，对少数民族文化权利范围确认过窄，同时，对国家尊重、保护和实现少数民族文化权利的义务规定过少，也缺乏对少数民族文化权利进行有效救济的途径等。因此，需要将保障少数民族文化权利确认为宪法原则，扩大少数民族文化权利的范围和国家尊重、保护和实现少数民族文化权利的义务范围，并完善违宪审查制度等。

关键词：少数民族文化权利；宪法规范；宪法保障

中图分类号：D633.1　文献标识码：A　文章编号：1002－6959(2011)05－0018－06

从少数民族文化权利的发展历史来看，少数民族文化权利要获得实现和保障，就必须由法律加以规定。而宪法是少数民族文化权利的“保障书”，无论是保障少数民族文化权利的原则、少数民族文化权利的范围，还是少数民族文化权利实现的途径，均须通过宪法作出规定。中国现行宪法对少数民族文化权利的保障作出了明确的规定，初步形成了以宪法为基础的、具有中国特色的少数民族文化权利保障制度。虽然，中国少数民族文化权利宪法保障日趋完善，但仍存在诸多缺陷。本文拟从中国少数民族文化权利宪法保障的发展人手，通过对少数民族文化权利宪法保障现状的反思，在此基础上，提出完善中国少数民族文化权利宪法保障之建议。

一、中国少数民族文化权利宪法保障之发展

从新中国宪法的发展历程来看，国家非常重视对少数民族文化权利的保护和实现。1949年，在起临时宪法作用的《共同纲领》中不仅规定了关于少数民族文化权利的基本内容，而且规定了国家对少数民族文化权利实现的义务。如第五十三条规定：“各少数民族均有发展其语言文字，保持或改革其风俗习惯及的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”1954年第一部宪法是在《共同纲领》的基础上形成的，对少数民族文化权利进行了较为详细的规定，具有如下特点：一是吸收了《共同纲领》中关于对少数民族文化权利规定的内容，并有所发展和科学界定，如第三条第三款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第八十八条规定：“中华人民共和国公民有的自由。二是非常重视对少数民族语言文字权利的保护与实现，”如第七十一条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。”第七十七条第二款规定：“在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，人民法院应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字判决书、布告和其他文件。”三是扩大了国家保护和实现少数民族文化权利的义务，如第五十八条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……保障少数民族的平等权利。这其中就包括少数民族文化权利。”第七十二条规定：“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”第九十五条规定：“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”1975年宪法在有限的条款中，仍然保留了1954年宪法中的部分内容，如第四条第二款规定：“各民族都有使用自己的语言文字的自由。”第二十八条第一款规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”但这部宪法对少数民族文化权利的保障是最弱的，仅仅确定了少数民族文化权利的基本内容，缺乏对国家尊重、保护和实现少数民族文化权利义务的规定。1978年宪法基本恢复了1954年宪法的内容并有所发展，如第十三条规定：“国家大力发展教育事业，提高全国人民的文化科学水平。”第十四条第二款规定：“国家实行‘百花齐放、百家争鸣’的方针，以促进艺术发展和科学进步，促进社会主义文化繁荣。”第四十条规定：“各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，充分考虑各少数民族的特点和需要，大力培养各少数民族干部，积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设，发展社会主义经济和文化。”虽然条款不多，但对少数民族文化权利的保护和实现有所进步。1982年宪法是在总结历史教训的基础上，同时为了适应社会主义民主和法治建设的要求以及满足少数民族对其文化权利进行保障的需要，较为全面地对少数民族文化权利作出了规定，并确立了相应的保障机制。如第四条第一款、第二款、第四款规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第三十六条规定：“中华人民共和国公民有自由。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”第八十九条第十一款规定：“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。”第一百一十九条规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”第一百三十四条规定：“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。”2004年宪法修正案中在宪法第三十三条增加了“国家尊重和保障人权”的条款。与1975年宪法、1978年宪法相比，1982年宪法关于少数民族文化权利的内容有了明显的变化。一是增加了“中华人民共和国各民族一律平等”，这就意味着，各民族不论人口多少，经济社会发展程度高低、风俗习惯和异同，都是中华民族的一部分，具有同等的地位。从法律的角度来看，各民族广泛享有宪法赋予公民的各项平等权利，其中包括文化权利；二是增加了“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”，它蕴含着国家对少数民族文化权利的认可以及履行对该权利的保护和实现的义务。三是增加了“保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”，它蕴含着中央政府对少数民族文化权利的保障和对民族自治地方在文化方面的自治权的保障。四是增加了“保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化”，它蕴含了国家对少数民族文化权利的尊重、保护和实现。通过对民族的文化遗

产的保护和整理，确保和夯实了少数民族文化权利的载体，使民族文化得到了发展和繁荣。五是增加了“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。”此规定意味着国家机关对作为少数民族文化权利内容之一的使用和保持语言文字权的尊重和保护，确保了少数民族使用和保持语言文字权是公民诉权的不可或缺的部分，扩大了少数民族文化权利存在的空间。六是除了在“公民基本权利和义务”一章中对少数民族文化权利权作了一些具体规定之外，在总纲中以宣示的方式也规定了少数民族文化权利的一些内容。正是有了这一宪法保障，中国少数民族文化权利状况才得到不断的改善，少数民族文化权利才得到稳步的发展。

二、中国少数民族文化权利宪法保障之缺失

虽然中国少数民族文化权利宪法保障的作用是积极有效的，但不可否认的是，中国少数民族文化权利的宪法保障仍存在诸多不足，主要表现为：

(一)未将保障少数民族文化权利确认为宪法原则

长期以来，由于中国对少数民族文化的本质和发展规律的认识存在着一定的误区，曾将少数民族文化仅仅看成是一种地域性文化，采取“善意的忽略”态度。因此，在宪法中没有宣示保障少数民族文化权利的原则。这一错误的做法严重影响着现行宪法。从现行宪法条文来看，无论在序言中还是在正文中，均没有关于“少数民族文化权利”和“少数民族文化权利保障”的字眼，自然不会将保障少数民族文化权利作为宪法的一项原则予以确认。而此缺陷，不仅与社会主义本质要求和世界人权发展的潮流相悖，而且影响了中国少数民族文化权利保障体系的构建和少数民族文化权利的顺利发展。

(二)对少数民族文化权利范围确认过窄

如果按照少数民族文化权利有无物质性的标准，将少数民族文化权利划分为少数民族精神文化权利和少数民族物质文化权利的话，那么中国宪法只注重对少数民族精神文化权利的规定，而忽视了对少数民族物质文化权利的规定，例如：一是没有确认文化利益分享权。中国宪法受传统计划经济和国家本位观念的影响，偏重于对少数民族的自由权、保持和使用语言文字权、保持或改革风俗习惯权等精神性权利的保护，而相对忽视了对文化利益分享权即少数民族享有的传统知识及其有关生物资源进行直接或间接商业开发时依法获取应得收益权利的保护。这与社会主义市场经济的要求不相适应。二是缺乏对获得国家帮助权即少数民族具有获得国家机关包括财政支持在内的帮助发展其文化的权利的特殊保护规定，这也与宪法所追求的社会公正的价值目标相悖。如果按照少数民族文化权利的属性，将少数民族文化权利划分为少数民族个人文化权利和少数民族集体文化权利的话，那么，中国宪法只注重对少数民族个人文化权利的规定，而忽视了对少数民族集体文化权利的规定，例如：一是没有确认文化认同权。文化认同权是少数民族对自身文化的维护、确认的权利，是使少数民族获得归属感和保持自我尊严的基本权利，也是少数民族分享本民族的历史传统、风俗习惯以及传统知识的前提。自1982年《墨西哥城文化政策宣言》中正式宣布“文化认同的权利”以来，西方国家在宪法中逐步确认了文化认同权，并通过制定专门的法律保护该权利。中国1982年修宪时并没有对文化认同权进行规定。二是没有确认文化发展权。1981年非洲统一组织通过的《非洲人权和民族权》第22条第一款中提出了文化发展权，即少数民族有决定自己文化发展模式、发展道路以及对本民族文化资源的享有和开发的权利。此后，文化发展权为许多国家的宪法所确认，成为一项少数民族文化权利。虽然中国宪法第四条第二款和第一百一十九条有所规定。但这些规定存在着重大缺陷：其一，只是一种政策性宣示，不能有效地对文化发展权进行实现；其二，当文化发展权受到侵害时得不到有效救济。

(三)对国家尊重、保护和实现少数民族文化权利的义务规定过少

中国宪法虽然在第四条第二款、第四十七条、第八十九条第十一款、第一百一十九条中规定了国家对少数民族文化权利尊重、保护和实现的义务，但将少数民族文化权利落到实处还存在一定的距离，尤其是对少数民族文化权利保护和实现的义务规定得太少，在一定程度上难以使少数民族文化权利得到保护和实现。例如：一是“保持或者改革自己的风俗习惯的自由”受到限制。保持或者改革自己的风俗习惯是少数民族较为直接表达自己文化的方式，它不仅有利于保持、传承和发展本民族的风俗习惯、生活方式，从而促进本民族文化的繁荣，而且有助于少数民族的共同心理感情的共鸣，维护和巩固本民族共同体的作用，从而实现民族地区的稳定。由于少数民族在行使这些权利时也难免在客观上给社会造成一定的消极影响，如摩梭人的走婚习俗；瑶族、景颇族和侗族等的“抢亲”习俗等。因此，宪法在保障保持或者改革自己的风俗习惯的自由权利时，又要从社会的公序良俗出发，对其作出限制。但是，我们必须看到，既然保持或者改革自己的风俗习惯的自由是现代民主制度的要求，国家就有责任为少数民族行使这些权利提供必要的条件和保障。而中国宪法对少数民族在这方面的自由权利限制过严。二是“使用和发展自己的语言文字的自由”难以实现。虽然宪法第一百二十一条和第一百三十四条有所规定，但这些规定也只是确定了有限的实现方式，未能给少数民族提供更为广泛和多样的使用和发展自己的语言文字自由的实现形式。

(四)缺乏对少数民族文化权利进行有效救济的途径

少数民族文化权利作为宪法权利，通过司法途径加以保护是现代人权保护的基本原则。虽然中国宪法第六十二条和第六十七条规定全国人大及其常委会享有违宪审查权，但由于没有建立专门的违宪审查机构，因此，全国人大及其常委会的违宪审查权实际上一直没有行使，加之违宪审查缺乏程序保障，无法进入司法领域，导致现实生活中大量侵犯少数民族文化权利的案件不能及时得到查处和纠正，少数民族文化权利受到侵犯后不能得到有效的救济，这制约了宪法对少数民族文化权利保障作用的发挥。

三、完善中国少数民族文化权利宪法保障之建议

针对中国少数民族文化权利宪法保障存在的上述不足，笔者认为，应当采取以下措施予以完善：

(一)将保障少数民族文化权利确认为宪法原则

保障少数民族文化权利原则在宪法中的体现，是始于1791年法国宪法，其后相继有许多国家在宪法中确认保障少数民族文化权利原则。虽然目前各国宪法对保障少数民族文化权利原则的规定在方式上有所不同，但保障少数民族文化权利已成为各国宪法的普遍原则，并且从社会契约论、天赋人权说、认同理论和文化多样性理论等方面进行构建，是在民的体现。美国著名人权学者路易斯・亨金教授就认为：

“人权是普遍的，它们属于任何社会中的每一个人。人权不分地域、历史、文化、观念、政治制度、经济制度或社会发展阶段。人权之所以称为人权，意味着一切人，根据他们的本性，人人平等享有人权，平等地受到保护；不分性别、种族和年龄，不分出身、贵贱、社会阶级、民族本源、人种或部落隶属，不分贫富、职业、才干、品德、宗教、意识形态或其他信仰。”可见，少数民族权利不能因为

是“少数”而有所不同，他们也是“人”而享有同等的权利，因此，将保障少数民族文化权利确认为宪法的基本原则是正当的，也是一种应然的选择。同时，世界各国在宪法中确认保障少数民族文化权利原则，不仅可以防止公权对少数民族文化权利的侵犯，而且也赋予国家保障少数民族文化权利的使命与职责，有利于少数民族在自己的文化权利受到侵害时请求国家的保护。中国作为社会主义国家，其制度的优越性就在于始终如一地坚持以人为本，把实现各民族人民的根本利益作为最高价值目标。其中就包括对少数民族光辉灿烂的文化的保护、传承和发扬，为少数民族享有其文化权利创造物质条件。因此，保障少数民族文化权利应该是社会主义民主法制和文化建设的重要出发点。有鉴于此，在中国今后的宪法修改中，应明确规定社会主义的少数民族文化权利保障原则。

(二)扩大少数民族文化权利的范围

少数民族文化权利是一个历史的范畴。它虽然是在西方提出民族平等和民族自治口号的背景下，伴随着西方的发展而产生，具有西方的价值观，但它仍包含着普遍意义上的少数民族的价值追求。在少数民族文化权利的历史发展过程中，尤其是第二次世界大战之后，少数民族文化权利概念不断被赋予新的内涵而逐渐为世界各国所接受，并最终在国际法律文件中得到确认，所以，少数民族文化权利具有了普遍人权的属性。这就决定了各国宪法在对少数民族文化权利范围进行确认时，必须考虑少数民族文化权利发展的时代要求和对国际少数民族文化权利的一般准则的遵循。但同时，由于世界各国在政治、经济和文化发展水平上有所不同，加之在民族构成上的差异，因此，宪法对少数民族文化权利范围的规定也相异。一般说来，在19世之前，西方各国宪法对少数民族文化权利的确认大多限于自由权。在第一次世界大战至第二次世界大战期间，大多数西方国家宪法主要对享有自己文化的权利和使用自己语言文字的权利的确认。而第二次世界大战之后，西方各国宪法不仅对自由、享有自己文化和使用自己语言文字等方面的权利进行了充实与丰富，而且对文化利益分享权和获得国家帮助权开始进行确认。特别是发展中国家和社会主义国家，对使用和保持语言文字权、保持或改革民族风俗习惯权非常重视。此时，民族文化自决权、民族文化认同权和民族文化发展权等已作为少数民族集体文化权利出现在国际法律文件中。但一个国家应如何确认少数民族文化权利的范围，不是由立法者主观意志所决定的，而是由该国的现实条件所决定的。同时，还要考虑少数民族对自己的文化权利的价值追求以及少数民族文化传统，因此，在宪法中确认少数民族文化权利范围时，就必须在少数民族文化权利的理想与现实之间找到契合点，并将少数民族文化权利的普遍性与特殊性有机结合起来。只有这样，才能使宪法对少数民族文化权利的保障发挥真正的作用。从世界范围来看，随着人权事业的蓬勃发展和多元文化主义的兴起，各国宪法对少数民族文化权利范围的规定已经十分广泛，涉及少数民族文化的方方面面，既包括少数民族个人文化权利，又包括少数民族集体文化权利。应借鉴国外成功经验，从中国的国情出发，扩大少数民族文化权利的范围，丰富少数民族文化权利的内容，例如：一是应确认文化利益分享权，给少数民族带来物质利益的分享，为少数民族文化的发展打下坚实的物质基础；二是应确认获得国家帮助权，为少数民族文化的发展提供强有力的后盾；三是应确认文化认同权，在中国各民族文化大繁荣的今天，文化发展远非昔日可比，对各少数民族文化的互相尊重已成为了一种永久的要求。在这种情况下，通过宪法确认并保护少数民族文化认同权，不仅有利于少数民族文化的创新与发展，而且有助于民族之间的和谐。四是应确认文化发展权，作为中国基本国策之一的可持续发展战略与文化发展关系密切，因此，有必要在宪法中对文化发展权作出规定。同时，应通过对其他法律法规的完善，建立文化权利诉讼制度和文化权利纠纷处理制度。尤其要注重制定与宪法相配套的法律法规，以使宪法所确认的少数民族文化权利落到实处。

(三)扩大国家尊重、保护和实现少数民族文化权利的义务范围

少数民族文化权利作为一项基本人权，则意味着国家要承担相应的义务。根据《马斯特里赫特准则》第6条的相关规定，即“与公民权利和政治权利一样，经济、社会、文化权利使国家承担着三种不同类型的义务，即尊重的义务、保护的义务和实现的义务。未能履行这三类义务中的任何一类义务，即构成对此种权利的侵犯。”少数民族文化权利亦如此。从法理上说，少数民族文化权利是一种积极性权利。它的实现需要国家提供帮助。换言之，国家必须针对少数民族文化发展与需求，给予少数民族文化权利的实现以有利及必要的支持与协助。当今世界各国宪法，无论其属性和形式如何，均规定了国家对少数民族文化权利尊重、保护和实现的义务，其内容为：一是明确规定国家对少数民族文化权利尊重的义务，即规定国家不对少数民族享有自己的文化、信奉和实践自己的宗教和使用自己的语言文字的自由进行干涉；二是明确规定国家对少数民族文化权利保护的义务，即规定国家不得利用其权力对少数民族及其成员享有自己的文化、信奉和实践自己的宗教和使用自己的语言文字权利的限制与剥夺，同时，防止他人对少数民族及其成员享有自己的文化、信奉和实践自己的宗教和使用自己的语言文字权利的侵犯等；三是明确规定国家对少数民族文化权利实现的义务，即规定国家采取必要的立法、行政、司法和实践措施保证少数民族文化权利在最大可能的限度上得到实施，同时，通过提供适当的资源，对少数民族充分有效地参与社会文化生活、享受科学进步及其产生的利益以及对自己的智力成果所产生的精神上的物质上的利益享有进行积极的帮助，并在国家政策的制定和国际合作等方面合理关护少数民族及其成员的文化利益。中国应根据少数民族文化权利尊重、保护和实现的要求，扩大国家对少数民族文化权利尊重、保护和实现的义务范围，尤其应扩大对“保持或者改革自己的风俗习惯的自由”的保护义务和对“使用和发展自己的语言文字的自由”的实现义务，如采取适当的立法和特殊措施减少对“保持或者改革自己的风俗习惯的自由”的限制以及提供更为广泛和多样的使用和发展自己的语言文字自由的实现形式。

(四)完善违宪审查制度

要真正实现少数民族文化权利的宪法保障，不仅首先要将少数民族文化权利载人宪法，使少数民族文化权利成为一项宪法基本权利，然后由国家机关认真履行宪法义务，而且还需建立违宪审查制度。从西方国家的历史来看，违宪审查制度是伴随着宪法的发展而产生的制度，它经历了从无到有不断完善的过程。目前，世界上违宪审查有三种模式：一是以美国为代表的普通司法机关审查模式；二是专门机关审查模式，包括以德国为代表的审查模式和以法国为代表的宪法委员会审查模式；三是以社会主义国家为代表的立法机关审查模式。但如果以实际运行绩效来评判的话，那么司法化的违宪审查无疑是最有成效的违宪审查制度。目前，中国实行的是立法机关审查模式，而这种违宪审查的模式难以有效地保障少数民族文化权利。因此，有必要借鉴国外的成功经验，完善中国违宪审查制度。首先要建立专门的违宪审查机构，如建立一个无论在性质上还是在地位上与全国人大专门委员会相同的宪法委员会，由宪法委员会来行使宪法监督及违宪审查的职权，对全国人大及其常委会负责，它的审查和处理意见均由全国人大常委会审议通过并作出决定。其次赋予人民法院在适用法律中直接援引宪法条文的职权。从中国人民法院的审判实践来看，已有许多案件在审理的过程中，因法律无明确的规定，人民法院直接援引宪法关于公民基本权利的规定，给予当事人以法律救济的情况。对此，最高人民法院在其司法解释中也予以确认，从而产生了法律上的效力。有鉴于此，我们应做的工作是：在总结经验的基础上，以立法的形式将违宪司法审查制度宪法化，使其进入司法领域，对少数民族文化权利的保障发挥作用。