当代西方公共行政决策及启示

[摘要]本文在概述当代西方公共行政决策的基本内容的基础，详细论述了公共行政决策的方法，包括理性主义决策理论、渐进主义决策理论、最佳决策模型理论、系统决策理论、团体决策理论以及精英决策理论。得出对我国公共行政决策的启示，注重决策方法的科学化、决策过程的民主化、决策环境的法制化、决策者的理性化、决策延续的动态化以及决策承接的连续性。

[关键词]公共行政决策；有限理性；民主科学决策机制

[中图分类号]F123.16　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670(2009}03―0018―04

一、当代西方公共行政决策概述

狭义的公共行政决策是政府决策，是政府为了解决某一个或某些问题而对相关的影响因素进行分析、选择和决定的行为。影响公共行政决策的因素很多，包括决策者的个人偏好、决策环境、决策机制、决策方法、决策过程和决策目的等。

早期公共行政决策基本遵循多数同意原则。随着社会的发展和进步，公共行政决策方法越来越多样化。不同的公共行政决策理论有不同的特点，理性主义决策理论是追求社会效益最大化的决策结果，渐进主义决策理论是对过去政策的补充和修改，最佳决策模型理论是建立在理性决策基础上的多种模型最优选择的结果，系统决策理论是决策主体参与系统综合协调的结果，团体决策理论是团体利益平衡的结果，精英决策理论是精英偏好选择的最终结果。

当代西方行政决策过程越来越趋向于规范化和统一化。政府决策的过程基本步骤大致如此：第一，决策准备阶段，包括决策咨询、政策列举和决策模拟等内容；第二，决策进行阶段，包括决策对比、决策选择和决策立法等内容；第三，决策反馈阶段，包括决策效果评价、决策修改阶段和修改方案通过等内容。

二、当代西方公共行政决策的基本方法

当代西方公共行政决策方法较多，在此仅从强调决策的实效性、科学性、民主性和系统性等方面遴选了六种当代西方公共行政决策的主要方法。

(一)理性主义决策理论

理性选择理论是新制度主义的研究方法之一，理性主义决策理论是理性选择理论的应用和发展。与经济学理论中理性人的假设相似，理性主义决策理论亦假设决策者是理性的，其决策行为是从理性人的立场做出的理。西蒙是决策理论的代表人物，他在综合理性框架的基础上改进了理性决策理论，加入了有限理性的思想。

有限理性成为理性主义决策理论受到批判的理由有三方面的原因。首先，决策者的偏好直接影响决策的理性程度。尽管决策者的出发点应该是实现公共利益，但是决策者本人作为理性人具有自利的本能，同时受到成长环境、经济条件、教育背景以及政治态度等的影响，会做出带有偏好的决策行为。其次，决策者能力有限。决策者作为个体存在的能力是很有限的，对事务不可能做出完全正确的判断，对信息也不可能非常全面地把握，受到现实条件、个人能力和外在环境等多种因素的制约。最后，信息的不完全性使理性决策受到质疑。决策者只有在获得完全信息的基础上才能做出正确决策，否则很难确保决策的准确性。现实条件和个人能力的限制使决策者不可能获得完全信息，或者获得信息的成本非常昂贵，决策者不愿意花费巨大的成本来获得这样昂贵的信息。

(二)渐进主义决策理论

林德布洛姆是渐进主义决策理论的代表人物，他提出渐进主义模式的三种基本形式：连续的有限比较型渐进主义、离散型的渐进主义和调试型的渐进主义。第一种模式是针对少量不同内容进行的改革决策模式；第二种是对动态之中的不同之处进行改革的决策模式；第三种是不同利益集团之间一直处于相互协调中的模式，这种模式的特点在于并没有一个主要协调者出现，只是不同利益集团之间的相互调试过程。渐进主义模式采用的形式多数是不同利益集团之间相互妥协，通过协商、谈判等形式达成基本的一致，因此该模式下的决策结果往往并不是绝对最优决策结果，即并不是对各利益集团而言都极为满意的结果，却是相对最优决策结果，以及经过妥协后达到的基本满意的状态。霍格伍德把渐进主义模式的主要特点概括为五个方面，“1、在已经知道现行的政策不能解决问题时，立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。……2、决策者明确，几乎没有一个问题时能够一劳永逸地解决。……3、极少有政策是能够由某些个人，或者仅是一个机构所制订。……4、当所需制订的政策与决策参与者的利益相关时，代表不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者，而是能够通过谈判、交易和妥协等方式相互做出调整。5、在大多数多元化的民主国家中，寻求一致意见被认为是有价值的”。可见，渐进主义决策理论实现的决策结果一般是次优的结果。

渐进主义决策模式是一个能够有效地解决矛盾、冲突和争端的决策模式，但是它最大的弊端是可能带来谁都不满意的结果。渐进主义决策模式的结果带有很大的滞后性，模式本身就是一个漫长的决策过程，相互谈判达成的又并非最优的结果，其间会有双倍甚至多倍的时滞空间，不利于问题迅速解决，甚至可能带来新问题。

(三)最佳决策模型理论

最佳决策模型理论是建立在接受理性决策理论“理性人”假设的前提基础之上的，是与“满意原则”相对应的“最佳原则”决策模式。最佳决策模型理论至少建立两个或者两个以上的决策模型方案，对这些决策模型进行严格的甄别比较以后，结合实际的需要做出最佳的决策模型选择。确切地说，最佳决策模型理论是理性决策理性的延伸和发展，没有“理性”决策就无所谓“最佳”决策。在最佳决策模型理论中，决策者针对一个亟需解决的问题，把所有相关的决策模型都一一详尽列举出来，并结合实际的需要，对每一方面进行比较，对决策结果进行定性和定量的分析，排除优劣次序，得出预测准确率较高的决策结果，依此选出最佳模型，做出最后决策。

最佳决策模型理论有一个现实的缺陷，即从来就没有绝对的“最佳”，只有相对的“最佳”，并且不同的决策者选择最佳决策模型的结果可能会有所差异。最佳决策模型理论的前提是公共理性人的假设以及公共理性人服从和服务于公共利益需要的假设，这样不同的决策者所做出的选择才不会产生很大的差异。

(四)系统决策理论

系统决策理论是一个重要的决策方法，它强调系统综合地看待问题、解决问题。系统决策分为两个方面，一方面是线性决策，一方面是综合动态决策，前者“注重那些目标是由外界所决定的系统”，后者注重决策目标综合平衡的效果。系统决策理论具有系统性、整合性、动态性和平衡性的特点，会带来相对完善的决策效果。将系统决策理论的研究引入到政府决策过程中来是一个广阔的研究和发展领域，系统决策理论最大的优势在于能够有效地规避决策风险，降低决策压力，有效地均衡决策力量。“运动设计对‘如何做’，即彼此间在完成的程序、时

间、数量、规格标准、甚至方式方法等方面如何配合做出预先规定或约定，从而使个人工作有所遵循，减少行为的随意性和不确定性，也由于组织中每一个人创造了一个相对稳定、能够预测、可以期待的工作环境，从而保证工作完成的质量，并能提高效率”。

系统决策理论也有其自身的不足之处，将工业系统过程中的理论引用到政府决策中来，会产生一定程度的异质性。政府公共行政决策会受到很多非客观因素的影响，例如决策环境、决策主体和决策客体等。这些影响因素与工业系统过程的客观性相比，带有很大的不确定性，会给决策带来很大的困难。

(五)团体决策理论

团体决策理论的研究起源于集团理论的研究，主要的代表人物有本特利、杜鲁门、达尔、麦康奈尔以及路威。本特利认为利益就是集团，集团就是利益，二者不可分割。他建立了著名的趋向稳定――干扰――反抗模式，强调了在稳定状态持续一段时间以后，某个群体利益受到挤压，就会形成利益集团，产生反抗的行为，并且这种反抗行为足够影响到决策。杜鲁门在他的《政治过程》一书中试图运用这一模式来解释美国利益集团对政治过程和政府决策的影响。达尔进一步解释了这一模式，指出美国社会大多数公民是不具有政治倾向性的，但是非政治性和非冲突性的行为也能引发对政府决策的影响，当他们的生存利益或者生活需要受到威胁的时候，他们转向政治行动以避免所面临的危险，建立正式的利益集团，寻求支持和同情以实现自身利益的需要。麦康奈尔更加重视精英在集团中的作用，“更强调政府机构施惠于根深蒂固的利益集团的倾向”，并且认为集团总是坚持某一项政策或者把持某一机构以排挤其他政策的影响和其他集团的干预。另一位学者路威更加注重政治的过程，而不是更加注重政治的结果，他强调“抛弃利益集团自由主义来诊断不健全的集团政治，以建立符合政府行动原则的框架”。奥尔森在《集体行动的逻辑》中探讨了集体行动的困境，对团体决策进行了分析。

团体决策的研究使政府决策不仅受到了传统强势利益集团的影响，而且更加着重于弱势利益集团对政府决策影响的研究，有利于更广泛的民主的实现。团体决策理论受到多种因素的综合作用，即便弱势群体也可能通过政治行动使本群体的利益要求得以实现，虽然这是被挤压产生的民主，但却是推动民主的一种较为有效的形式。

(六)精英决策理论

精英决策理论表面上看起来跟民主格格不入，实行的是“少数人的统治”，实际上却是建立在多数民主基础上的少数人的民主，精英们是多数人选举产生的，实际的决策是由精英们做出的。对精英主义者而言，“政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害”。精英主义者能够决定谁得到，得到什么，通过何种方式得到，因而成为社会的统治者，他们认为统治精英不是选举的结果，而是长期社会地位和权势的累积，只有在受到公众的巨大压力的时候才会做出适度的调整，否则他们会一直是真正的社会统治者。权力精英理论支持者米尔斯认为长期以来美国社会是由金融、商业和法律界的社会名流来统治的，而绝不是简单的选举的结果。

精英决策理论是建立在传统的官僚制模式基础上的，认为只有上层阶级才具备统治社会的能力，有利于提高社会统治效率。但是这种理论的弊端在于它有可能带来少数人的暴政，精英主义的极端行为会产生可怕的社会恶果，美国的精英主义理论家米歇尔斯就是典型的例子。

此外，戴伊还提供了其它的政治模型，制度主义决策模式中政策被视为是制度的输出，过程决策理论中政策被视为一种政治活动，公共选择决策理论模式中政策被视为自利个人的群体选择，博弈决策理论中政策被视为竞争状态下的理性选择。

三、西方公共行政决策对完善我国民主科学决策的启示

通过对西方公共行政决策过程及方法的整理和研究，结合完善我国民主科学决策机制的客观需要，得到了以下几点启示：

(一)注重决策方法的科学性

决策科学化不仅体现在决策方法上，也体现在决策过程中。用科学的方法进行决策，是政府做出正确决策的重要前提和基础。科学的决策方法需要统一客观的标准。科学的决策方法包括正确地使用决策手段和决策工具，有效地使用精确度较高的统计数据，科学地分析政策方案，做出理智的政策选择。科学发展观是我国政府科学决策的指导思想。科学的发展观要求政府做出正确的决策，提高政府行政效率，减少社会成本。正确的决策有利于推动事物的发展，有利于社会的进步，错误的决策将阻碍事物的发展，妨碍社会的进步。

(二)注重决策过程的民主化

决策民主化是用民主的方法，通过民主的过程，确定决策方案，执行决策计划，反馈决策意见，调整决策不足，建立完善的民主决策机制。决策民主化强调的是决策的多数人同意原则，出发点是公共利益，归宿是公共利益目标的实现。根据委托关系理论，政府接受公众的委托代为行使公共权力，公共行政决策应该服从和服务于公共利益。

我国是人民民主的国家，实行的是人民当家作主。科学发展观坚持以人为本，主张促进经济社会和人民的和谐发展。决策民主化有利于实现人民当家作主，因此必须在科学发展观的指导下，坚持民主化的决策过程，提高民主决策的力度。

(三)注重决策环境的法制保障

决策法制化是将决策的方法、过程和结果等以法律的形式确认下来。决策法制化是实现决策科学化和民主化的重要保障。决策法制化的实现有利于实现决策民主化和决策科学化。法律是人民认可的保证和基怠，以法律的形式将公共行政决策确立下来有利于政策的贯彻和实施，有利于对政策执行情况进行监督，有利于对政策不太妥当的地方能够及时有效地进行监督、调整和改善。依法治国是我国根本的治国方略。法律是民主的最好体现，法律是科学的最好指针。在科学发展观的指导下，坚持决策的法制化，有利于提高决策效率，有利于提高决策执行力度，有利于进行决策监督。

(四)注重决策者的理性判断

纵观当代西方国家公共行政决策的经验，我们发现决策理性化是政府科学民主决策的前提基础，不管是团体决策也好，精英决策也好，都是以理性人作为基本的假设条件，亦即假定决策者都是理性的，只是理性选择的基础可能有所不同，例如团体决策理论是集体的理性，精英决策是精英个体的理性。我国是人民当家作主的国家，以实现决策的公共理性为前提，可以更好地实现公共利益。

(五)注重决策延续的动态化

根据事物运动和发展的规律，决策是处于不断变化的过程之中的。决策动态化是指决策主体要根据发展的需要适时适度调整相应的决策。决策动态化能够确保政策的先进性，防止政策时滞所带来的不良影响。虽然决策最后形成的是静态的决策，但是决策实践的过程却是动态的过程，决策动态化有利于形成科学民主决策。忽略形式发展的需要、多年不变的僵化的公共行政政策只能增加社会成本。

(六)注重决策承接的连续性

决策连续化包括政策制定连续化和政策执行连续化。政策制定连续化是政策动态化的表现，要因地制宜地进行政策制定，也要根据时间变化进行政策制定，一旦事物发生变化，就要相应的对政策进行修改。政策执行连续性指的是政策具有相对稳定性，不因政策执行者的变更而发生政策执行的变化。我国在具体行政过程中要尽量确保政策的连续性，使政策执行者的变更不影响原有政策的贯彻执行。

四、结语

西方公共行政决策对我国行政决策有很深的影响，其科学的决策方法在我国得到推广和使用，其先进的决策理念受到我国的关注和借鉴。随着我国行政体制改革的推进，公共行政决策体制也要发生相应的改变，我们不盲目照搬西方的理论和做法，但是我们要借鉴西方的科学决策理论和行为，以更好地对推动我国的行政决策理论的发展，提高公共行政决策效率。

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