土地供给侧结构性改革的破题之举

城镇低效用地再开发已由地方层面试点政策上升到国家层面制度安排，预期将产生更大的溢出效应

土地制度改革在供给侧结构性改革中举足轻重，这不仅由于土地仍然是“财富之母”，是经济活动不可或缺的基本要素和物质载体，更由于经济发展中的一些结构性问题、深层次矛盾，如城乡二元结构、产业空间同构、土地财政依赖、房产市场分化、地方债务风险等，与土地供给低效、土地制度不完善直接相关。尽管改革取向早已明确，但由于土地问题的基础性、根本性和复杂性，有关土地制度的改革探索仍步履维艰。

在此背景下，日前经中央全面深化改革领导小组和国务院审定、国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（下称《意见》）甫一推出便备受关注。可以说，《意见》在市场化配置城镇用地上迈出了实质性的一步，是土地供给侧结构性改革的重要突破。

富有“含金量”的制度创新

改革开放以来，我国城镇化进程加快，城镇建设用地规模迅速扩张。受粗放、外延式发展方式和用地方式影响，现有城镇建设用地中低效用地十分普遍。

所谓城镇低效用地再开发，就是针对布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，通过制度创新和深化改革，促进建设用地再开发，推动城镇更新改造，以提升城镇用地的人口、产业承载能力，提高城镇用地产出率和利用效益。按照《意见》要求，低效用地改造开发的具体范围，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

《意见》并非凭空臆造，而是在深入总结近年来部分省市试点探索的基础上提出的。2009年，广东省在国土资源部支持下开展了以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）改造为主要内容的城镇低效用地再开发试点，作为应对国际金融危机冲击的重大举措;2013年，试点增加了浙江、江苏、上海等省市，进一步探索可复制、可推广的经验。几年来的试点探索取得了重要进展，显示了制度创新的巨大效应。

首先，有力促进了土地节约集约利用，增加了城镇建设用地的有效供应，缓解了建设与保护的矛盾。城镇低效用地再开发，一方面盘活了低效存量用地，释放出大量的用地空间;另一方面相应减少了对农用地特别是耕地的占用，实现了保障与保护的统一。

据广东省调查统计，全省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省四年的新增建设用地规模。广东2009年以来已实施“三旧”用地改造54.67万亩，其中完成改造项目5003个，面积29万亩;正在改造项目3819个，面积25.67万亩;平均节地率达到47.24%。浙江省2014年以来累计完成城镇低效用地再开发项目4941个，面积18.96万亩，改造后工矿仓储用地平均容积率从0.7提高到1.5，商服用地平均容积率从1.2提高到1.9，平均节地率在50%左右。

其次，带动了社会资本投资，促进了产业结构优化升级，培育了发展新动能。城镇土地的再开发和高效利用，除了释放出新产业、新业态发展的用地空间外，往往还伴随着资本、劳动力、科技等要素的追加投入，伴随着传统产业升级和结构调整，并通过土地级差收益的显化为企业发展注入新的活力和动力，从而发挥稳增长、调结构的乘数效应。

截至目前，广东省已累计投入改造资金1.03万亿元，其中社会资本投资约占八成;已完成的改造项目中，产业结构调整约占70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或者“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。浙江省以“亩产效益综合评价”为基础配置土地，倒逼企业进行技术改造和产业转型，工矿仓储用地亩均投资强度从112万元提高到257万元、亩均产出从70万元提高到186万元，商服用地亩均投资强度从74万元提高到476万元、亩均产出从68万元提高到142万元。

第三，改善了城市环境和公共服务，提高了城市宜居性，促进了以人为中心的新型城镇化。城镇低效用地再开发，改变了长期以来外延扩张的发展模式，将注意力更多放到旧工厂、棚户区、城中村等建成区域和存量土地上，在优化用地结构和布局的同时，有效改善了城镇生活生产环境，修缮了城市公益和基础设施，强化了历史文化建筑和街区保护，明显提升了城镇化质量，使城市更加和谐宜居，老百姓普遍有“获得感”。

《意见》经中央全面深化改革领导小组和国务院审定后，意味着城镇低效用地再开发已由地方层面试点政策上升到国家层面制度安排，预期将产生更大的溢出效应。

供给侧结构性改革的重要突破

城镇低效用地再开发直观看，就是通过实施城镇存量和增量用地的差别化政策，盘活城镇低效用地，带动社会资本投资、产业结构升级和城市环境改善;从深层次分析，则是通过改革城镇土地使用制度，放松土地供给限制，降低城镇开发成本，以用地结构优化引导和推动产业结构优化升级，提高土地供给效率，这正是供给侧结构性改革的要义所在。具体体现在以下方面。

第一，土地供应由政府单一渠道改为政府、企业、集体多个渠道，促进了市场化配置土地。

始于20世纪80年代后期的城镇土地使用制度改革，改变了过去一律无偿、无限期划拨土地的做法，建立了城镇国有土地有偿使用制度，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。土地有偿使用不仅促进了土地节约集约利用，也为城市建设筹集了大量资金，并有效遏制了权力寻租，是我国土地制度的重大变革。

但从实践看，也存在一些突出问题，特别是供地渠道比较狭窄，从土地征收、储备到出让，由城市政府高度垄断，甚至土地定价（协议出让、地价优惠）也由政府一手操控，不仅扭曲了市场行为，加重用地结构不合理，也加大了土地开发中的利益矛盾，导致大量淘汰产业、过剩产能、城中村用地无法盘活出清;加之部分土地存在历史遗留问题，特别是沿海地区由于早前“三来一补”等加工贸易十分兴旺，大量旧厂房用地手续不全、无法调整利用，进一步加剧了用地供需矛盾，提高了企业用地成本，降低了工业产品竞争力。