媒介资本境外公司化运营的法律监管

【摘 要】本文从媒介资本、媒介资本境外公司化运营的释义入题，对为什么要对媒介资本境外公司化运营进行法律监管以及监管内容、监管的现实困境进行了具体的论述，并提出实施监管的建议。

【关键词】媒介资本 境外公司 法律监管

一、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的释义

1、中国语境下对媒介资本的解读

当前，业界一般认为，“媒介资本指的是媒体经营性资产，包括和新闻业有关的广告、发行、印刷、信息、出版等产业的投入与纯量资产，也包括媒体非新闻业的产业部分”。①长期以来，受经济体制的影响，对媒介资本的认识被限定在狭小的范围内，仅指由国家媒体经营管理的资本。随着经济体制的转型和文化体制改革的不断推进，业界对媒介资本的认识逐步深化，主要体现在以下三个方面的变化：

变化一：对媒介资本效能的认识由强化其政治效能到释放经济效能转变、

变化二：对媒介资本产权属性的认识由国家专有向多元持有转变、

变化三：对媒介资本经营方式的认识由事业化运营向公司化运营转变、

综上，媒介资本具有增值性、运动性、经营方式的多样性的特征，其概念外延也随改革的推进被不断拓展。

2、媒介资本境外公司化运营的形态及层次

本文探讨的媒介资本境外公司化运营是指境内媒介资本持有的公司、企业及事业单位，以实物资产或者无形资产的形式向境外投资，境内媒介公司、企业及事业单位或是独自设立子公司，或是与境外合作者成立控制子公司，或是控股收购境外公司或者参股境外公司。媒介资本在境外以离岸公司的组织形态进行经营。以资本和产业为纽带，境内投资者与境外离岸公司呈现出以下运营层次：第一层次，境内中央一级媒介公司或者集团出资成立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第二层次，境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司出资设立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第三层次境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司的子公司在境外出资设立子公司，此境外子公司再出资设立子子公司。

3、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的内容

对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的核心内容是产权的管理，一是要对产权界定清楚；二是要对产权进行保护。对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的具体内容可以分解为以下几方面：一是对境外媒介离岸公司的登记管理，其中包括对公司本身的登记以及投资境外国有资产的登记管理，国有产权变动、交易登记管理等。其二，对境外媒介离岸公司的人员进行监管，避免其营私舞弊。其三，对境外媒介离岸公司财务进行监督，避免国有资产流失。其四，对境外媒介离岸公司的业务进行有效监督，保证其正确的舆论导向。

二、法律监管的现实困境

1、监管制度缺失与跨国法律适用的问题并存

从立法效力层面看，迄今为止，我们还没有一部专门完整的法律是针对媒介领域的，已有的也大多是部门规章或条例。从立法的内容看，对媒介资本境外公司化运营的监管制度缺失，首先，宏观层面立法不完善，其中包括境外媒介离岸公司监管主体制度、境外国有资产投资产权登记制度、境外国有资产经营预算管理等制度构建目前还处于立法探索阶段。其次，媒介行业市场自律法律制度不完善。再次，微观层面立法不完善，其中媒介组织形态立法不完善，公司治理结构存在问题。

境外媒介公司除接受国内法律的监管外，还要接受驻在国法律的管辖，跨国法律适用的问题显现。其中以规避驻在国法律适用和驻在国法律不明引发的风险系数最高。比如，“某些境内投资单位为了短期效益，规避驻在国的法律，将境外国有离岸公司注册在个人的名下，国有产权在该个人死后可能由其子孙继承，或者由驻在国政府没收”。②境外离岸公司监管面临困境。

2、“行政整合”管理模式的过渡性限制

“当前我国媒介集团在改革过程中已经形成了“行政整合”管理模式，这是一种以政府为主体、通过行政方式进行媒介重组的管理模式，政府主管局(新闻出版局、广播电视局)与媒介产业集团(报业集团、广播电视集团)合署办公，管理职能相对分工。”③此种管理模式是将事业和企业的管理融合的过渡性选择，改革者的出发点是发挥事业与企业两种管理方式的各自优点，但事实并非如此，企业管理的规则是“资本多数决定”，事业管理的规则是行政权利，两种制度嫁接后产生了冲突，相互抵消，陷入了管理的悖论。受国情影响，事实上行政权力在媒介集团中占据主导作用，并且这种影响通过组织层次直接渗透到境外的离岸公司，市场监管法律则难以发挥效力。

3、多级与公司治理结构问题并存

从境内的媒介母公司到境外的子公司再到子子公司，媒介资本的运营的组织层次较多，经理人的层次也对应增多，与此同时经理人的道德风险、逆向选择风险产生的概率加大，多级使得法律监管的链条增加，难度加大。此外境外公司的内部治理结构不健全，媒介离岸公司的内部人控制问题突出，重大事项的决策缺乏民主透明，法律监管失效。

4、资本准入限制与舆论导向偏差的问题

对境外媒介离岸公司进行法律监管的目标是实现经济利益和舆论导向的双赢，但是经济利益和舆论导向不总是统一的，驻在国一般通过以下两种方式来限制境外资本对舆论的导向：一是，资本准入和增量控制，即驻在国在境外媒介资本入境以及持有比例方面设定法律限制，使资本多数掌控在本国所有者手中。二是，设置媒介“黄金股”，政府持有上述股份，掌控驻在国舆论导向。上述情况使得“资本多数决定”受到限制，舆论导向可能出现偏差。

三、突破现实困境实现法律监管的建议

1、完善立法，建立有效的境外离岸媒介公司法律监管体制

首先，建议研究制定专门的“媒介法”，专门法首先应当对媒介公司的性质，媒介组织架构，媒介管理以及媒介从业人员职业规范等内容进行规定，其次还应当明确的内容有，哪些资本可以用于境外投资、投资的范围、投资的程序以及撤资的规定等。

其次，建议完善《国有资产法》中关于媒介国有产权监管的内容，目前对国有资产已经形成了，出资人――出资人代表――国资委授权运营机构――监管公司的监管模式，对于境外媒介国有经营性资产是否需要纳入原有的监管体系，还是设计新的监管体系，对境外媒介国有资产的登记、评估、交易、投资进行法律的规定需要尽快论证，并进行立法完善。

第三，完善媒介行业法律法规，并注意参照执行国际化的行业标准。

2、完善公司治理机构，构建横向、纵向相互支撑的公司内部监督体系

优化公司治理结构，构建有效的公司内部监督制度是法律监管实现的突破口。其中产权的监管和控制权的配置又是解决公司治理，构建内部监督制度的核心问题。

围绕上述核心问题，笔者建议对境外离岸媒介公司的纵向监管制度构建如下：成立境外区域管理公司，通过区域管理公司强化集团公司对境外子公司的监管，其监管框架为境内集团总公司―境外区域管理公司―境外全资、控股公司―基层公司。此种架构可以将分散的监控力通过区域管理公司进行集中，解决境外离岸公司监管链条过长，监控力分散的问题。

对境外离岸媒介公司的横向监管制度构建应当把握三个基本点。第一是，建立现代企业人事管理制度。首先，改变行政权力决定的用人制度，按照现代公司的运行规则来决定经理人的去留，完善公司内部监督机构；其次，建立长期有效的激励制度，比如股权激励制度，即对公司的经理人实施包括期股、股票期权、受限股票计划在内的股权激励；再次，利用驻在国法律对公司员工进行本土化的劳动法律管理。第二是，完善财务管理制度，“财务管理不仅仅是为媒介的资金流动做记录，而是研究思考从媒介的发展经营目标出发，追踪资金流向。考察经营活动中资本增值和利润增长的状况，总结运营过程中资本使用效率及方法，向媒介管理层提出财务总体报告，就资本运转提出合理建议。”④三是，完善业务管理制度。首先要明确股东会对公司重大事项的决策的范围，其次是要建立业务监管的法律审核制度，建立日常的法律事项的审核制度，还要实现母公司和子公司的日常业务法律审核制度的对接。

3、多渠道建立健全公司外部监督制度

建立国内民间机构的监督机制。“建立《媒介法》的监督执行机构，它类似于美国的FCC，主要功能在于独立于政府和媒体之外，不偏不倚地监督媒体行为，并对其不当行为予以纠正和惩治，是保证媒介资本健康和媒介生态平衡的民间机构。”⑤建议此机构设立专职部门管理境外离岸公司事务。

建立驻在国公众监督制度，境外离岸公司要按照驻在国法律执行信息披露制度，对与公司有关的重大问题及公司中期和年度报告进行及时的披露，此外还应聘请境内或境外的审计机构对境外离岸公司进行定期审计。

建立司法监督制度，“最后还要建立包括公证、审判、检查、治安在内的境外离岸公司司法监督机制，公证机关可以提高境外国有资产在运营和流转过程中的安全系数，检察机关通过严厉查处境外国有资产流失案件，法院通过对案件的审理活动，预防侵吞国有资产的经济犯罪，逐步形成有效的立体司法监督网”。⑥

4、研究利用驻在国法律保证正确的舆论导向

建议境内媒介公司建立国外法律查明制度，在设立境外离岸公司之前进行充分的国内外法律论证。尤其对驻在国限制境外资本投资媒介的法律法规一定调查清楚，对具有上述规定的国家，可以通过控股当地内资公司，再由当地内资公司控股媒介公司的间接的方法避开驻在国法律的雷区，充分利用“资本多数决定”的原则来引导舆论，使资本为舆论导向所用，不能被舆论导向所误。

参考文献

①刘建明，《我国媒介资本运营的瓶颈与增值》[OL].省略/

tvguide/tvcomment/tyzj/zjwz/2272.shtml

②⑥刘红，《防止境外国有资产流失的法律对策》[J].《学术探索》，2004（10）

③彭祝斌，《媒介“二元”政策的实施及其意义》[J].《湖南大众传媒职业技术学院学报》，2003（6）

④唐英，《浅析媒介资本运营及其发展》[J].《社会科学研究》，2003（3）

⑤陆虹,《媒介资本优化的三个层次》[J].《新闻记者》，2004（12）

（作者单位：中国国际广播电台法规处）

责编：姚少宝