房地产调控政策失效背后成因分析

摘 要 目前我国房地产市场并不是一个真正意义上的市场：土地采取计划供应、房子采取市场价格。要想实现房地产调控目标，让房价回归合理水平，非改革目前的土地财政税收体制等一系列制度不可。不做根本性的改变，老百姓住房梦在短期内恐难实现。

关键词 房地产 市场 调控

我国房地产市场始于1998年国家停止住房实物福利分配，逐步实行住房分配货币化。十五年来房地产行业在国民经济发展中的地位越来越重要，一度被认定为是国民经济发展的支柱产业。自土地出让实行“招拍挂”制度以来，房地产价格如脱缰野马，一路上升，十年调控难抑涨价势头。据统计，我国城镇住宅价格年均涨幅约为16.1%，房价涨了10倍。十年来国家先后与房地产直接相关的宏观调控政策达到43次。

是什么原因造成这种局面？作者试图通过十五年来房地产行业发展历史来探询调控政策失效背后成因。

一、1998年以来围绕房地产领域发生的一系列事件回顾。

1、房地产市场功能随政策调整而不断发生错位。1998年国家为减轻财政负担，在全国范围内停止住房实物福利分配，逐步实行住房分配货币化。改革目的是加快建立和完善住房供应和保障制度，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房，中低收入家庭购买经济适用住房。在制度设定时对城镇低收入家庭以及困难企业中住房困难职工家庭，采取通过廉租住房、企业单位合作、集资建房、实施住房解危解困工程等，解决住房基本保障问题。

十五年来房地产市场发展实践与政府初衷南辕北辙。现实中由于行业、部门发展不均衡，部分企业、单位采取合作、集资建房因行业垄断、资源垄断等因素影响屡受社会诟病，基本上名存实亡。廉租住房等保障性住房受地方政府建设资金捉襟见肘、以及建设地址选择、项目周边环境与配套设施不完善和分配不透明等因素影响举步为艰。城镇居民要实现居者有其屋的唯一途径只有通过购买商品房来实现。

2、“分税制”改革造成地方财政入不敷出，迫使地方政府广开财源。1994年国家为保证重大建设项目投资支出，重新对税收结构进行调整，重新划分中央税，地方税，中央地方共享税。分税制改革结果：财政收入占国民生产总值的比例上升。中央占财政收入的比重上升。以增值税为例：中央收缴75%，地方留存25%。上述税制改革是针对当时社会经济发展状况而制定的，问题是没有随社会变迁而变化，遗留了许多社会问题 ：1、税收体系存在多种不公平。 2、再分配功能较弱。区域间的再分配不公平，社会保障功能弱化。3、地方财政收入来源渠道收窄，举债负担沉重。

为解决地方财政收入来源，地方政府采取“招拍挂”方式对辖内用地指标对外出让，来缓解地方财政收入日益紧张局面。由于房地产项目是由房子与土地合一构成的，房地产开发企业必须一次缴土地出让金才能获得开发权。而房地产开发项目成本构成是：土地成本+建筑成本+各项费用。理论上在房地产销售收入中，地方政府可以获取除建筑成本和开发商利润以外的全部收益。而房地产行业是高收益行业，目前尚无其他行业可媲美。

3、由于经济发展需要和行业特征，国家一度将房地产作为支柱产业在政策上进行扶持。房地产产业链极长，可以影响到钢铁、水泥等50多行业发展。它兴旺，几十个产业都兴旺；它衰败，其他产业都衰败。在扩大内需的大背景下，房地产行业可以盘活整个经济运行态势。而地方政府为了本地区财政收入和经济发展，一般在实质上并不希望房价下跌，往往通过控制、减少土地供应而阻止房价下跌。

4、多年来，中央政府一直以“GDP”发展速度指标来考核、衡量地方政府及官员的业绩，而支撑经济发展的“三架马车”----出口、投资、消费中见效最快的是投资，也是政府官员最乐见和擅长的。由于实体经济属于细水长流，见效缓慢。而基础设施投资、城市改造、房地产开发是见效最快的，符合地方官员追求短期效益的目标。

5、土地财政使地方政府越来越依赖房地产行业。现行体制下，中央政府可以掌控人民币、国债发行权，而地方政府不能主动发债，只有依赖土地财政。2013年7月审计署《审计公告》通报中，有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。《审计公告》指出，一些地区债务偿还过度依赖土地收入，在被审计的36个地区中，4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。而高地价必然要传导到房子的价值中，最终由购房者承担。

6、多年来，中央政府为应对经济危机，一直采取积极的货币政策，据中国人民银行的官方数据：2003年广义货币供应量（M2）余额为21.6万亿元，到2012年3月广义货币供应量（M2）余额为103.61万亿元。10年翻5番。货币超发确实带来经济发展和繁荣，但同时也造成非预期结果：一是物价大幅度上涨。二是广大人民群众与利益集团没有同比例获得改革红利，贫富分化加剧。

7、商业银行是房地产行业最大买家，通过按揭贷款方式传导了商品房价格杠杆作用。数据显示：2012年全国主要金融机构上半年的个人住房贷款余额达到6.9万亿元，是1997年的363倍。“房奴”一词兴起于2005年到2006年，意指房贷超过月收入50%以上的家庭。据统计，2006年，有91%的购房者使用按揭方式，其中31.8%的购房者月供超过月收入的一半。

8、百姓投资渠道狭窄，千军万马走独木桥。改革开放30多年来，随着国家富民政策，一部分国人富裕起来，手中资金要找投资出路。但由于国家对部分行业和产业实行个人投资准入限制措施，同时股票、期货市场长期低迷，有色金属、古玩字画市场需要专业知识，事实上存在投资渠道狭窄的局面。而10年调控房价涨10倍的事实促使老百姓只能把房子作为保值增值的手段。

二、任凭目前房地产发展模式继续下去，房地产价格将无法控制，对整个社会发展及稳定带来无穷危害。

十几年来，政府在房地产调控中一直扮演着“无间道”的角色，地方政府既是这个市场的裁判员，同时也是运动员。目前国家对房地产市场调控政策是限制开发商卖房的价格，却不限制地方政府卖地的价格，致使在土地制度、土地财政、财税制度、房产税等问题上积累了越来越多的矛盾，并有越演越烈的趋势。

当前在经济发展过程中存在着地方政府与民争利的矛盾。主要是城乡之间、社会各阶层之间的财富积累和改革开放成果在很大程度上因为分享不均，导致利益冲突不断加剧，会带来以下社会问题：

1、进一步加大社会矛盾。多年来我们国家一直存在着城乡二元结构的社会矛盾，同时在发展中又积累了新的急待解决的问题：业已形成不同利益阶层、城镇低收入群体权益保障、2.6亿农民工如何融入城市生活、大学毕业生就业和置业问题。这些问题不解决，将是社会发展的隐患和定时炸弹。处在社会底层的人群由于不能拥有―套象征财富的房子，终究没有归属感和成就感，将是社会发展最大的不稳定因素。

2、进一步拉大贫富差距。不可否认，改革开放30年，一部分人确实富裕了，但目前没有达到共同富裕的目标，社会阶层有固化的趋势：利益集团为保护自身利益而逐步形成特权阶层。社会贫富差距越大，弱势群体的不平等感和对社会的不满就越强。相关统计表明，中国标志着收入不平等程度的基尼系数2012年已达到0.49，而通常该数据超过0.4就能引发暴动等极端社会矛盾的爆发。

3、高房价会吞噬30多年改革的成果，使目前已经形成的中产阶层回到改革初期，形成新的潜在不稳定因素。当越来越多的人当上“房奴”，并且一些家庭穷其几代人的收入购买房子时，他们的命运就与国家经济发展的命运紧紧结合在一起。当中国经济步伐逐渐放缓，中产阶层群体无法像过去那样快速扩张时，许多社会中的失败者发现“中国梦”与他们无关，进而感到绝望，并将怨气拿到社会上发泄，而政府官员的腐败加剧了人们的挫败感。

三、目前房地产市场已经走上一条不归路，只有重新认识、定位房地产市场；重新了解认识当前国情，重新设计一条符合国情的发展之路。

首先要重新定位房地产市场功能：房子不仅具有居住功能，还是财富、身份、社会地位的象征。其次要充分认识到，中国房地产市场不是一个全国统一的市场，它带有强烈的地域特征。不同地区、不同社会阶层的人群对居住要求是不同的。再次我们国家房地产市场还不是一个完全的市场：土地采取计划供应、房子采取市场价格。因此需要重新认识、定位房地产市场地位；重新了解认识当前国情，重新设计一条符合国情的发展之路。

1、要改变国富民穷的局面，大胆对税收制度进行改革。要减轻税赋，藏富于民。2013年7月财政部经济建设司的一份报告显示，当前我国企业税费负担较重，综合税负达40%左右，远远超过OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平（24%～27%）。同时我国财政支出中仅有28%左右用于教育、医疗、社会保障和就业服务等民生领域，而在发达国家这个比重一般都在60%以上。

因此国家应加大税收体制改革力度，削弱高税负给产业带来的负面冲击。同时增加财政支出透明度，加大地方留存比例，彻底改变目前“中央拿大头、地方拿小头”的现行体制，给地方发展和处置债务留下足够空间。在房地产领域，政府要削减各种不合理收费，降低土地出让成本。

2、控制地方政府负债规模。目前围绕土地利益争夺越来越激烈，各地发生了许多强拆房屋和强征土地引发的。几乎所有的地方官员都想借助土地塑造政绩，这样生出的超级债务，可能是我们经济发展中最大的炸弹。因此要建立必要的考核机制：（1）对地方政府债务情况进行考核，把降低负债率列入中央政府对地方政府一项重要的考核内容。（2）设定举债最高不能突破的预警红线，突破红线就要被问责免职。（3）教育地方官员树立正确政绩观。

3、改变目前不计后果的粗放发展思路，适度放慢发展速度，休养生息。十几年来，我国“GDP”数据一直以8%以上增速发展，但付出代价较大：经济发展一直是以消耗能源和自然环境为代价的粗放模式，造成地方财政举步为艰，大量隐性举债。因此必须树立正确的发展关：一是基础设施建设要有度，“罗马不是一天建成的”。二是经济发展是财政的基础，“经济决定财政，财政反作用于经济”。三是富民才是最为有效的“政绩工程”。钱放在老百姓的口袋里，并不是什么坏事。因此在一定时期内适度放慢发展速度，休养生息。

4、为避免现任官员追求政绩，片面提高地方债务规模，引发政府风险，要改变中央对地方业绩考核思路。反映在房地产行业，不能一面是房产调控不见丝毫放松，一面是卖地增收成为潜在“默契”。如果政府始终不去寻找和开拓卖地之外的财政来源，不去改变靠房地产投资拉动经济的发展模式，那么大张旗鼓的房产调控就无法从根本上发挥其政策意图。 政府要改变惯有的发展思路和财政理念，将更多的精力和投入转向实体经济的复苏与启动当中。

5、一定时期的土地供应计划要清晰明了，并及时向社会公布。土地供应是住房供给的基础，也是抑制地价、房价的有效手段。一定时期土地供应必须充分考虑社会承受力。

6、土地出让收入要纳入地方财政预算收入管理，通过立法将土地出让规划、定价、收入、支出等全部放进“笼子”。要保障有专款用于保障房等民生领域建设支出。

7、建立多层次住房供应体系，建立商品房与福利房并行发展之路，建立社会救助机制：一是加大保障房建设规模，保证建设用地指标，所需建设资金应该由中央财政通过转移支付方式解决。二是通过立法的形式明确地方政府与开发商的责任。地方政府在房地产土地出让合同中明确规定开发商建设一定比例（例如30%）适合中低收入阶层的住房户型，由地方政府统一收购，作为地方政府公共资产，收购费用可以用交缴政府各项费税抵扣。所收购房屋以公共租赁形式由社会不同阶层代表组建第三方监督机构向社会公开分配方案，由全社会监督。

8、采取结构性信贷政策应对当前高房价问题

商业银行是国家货币政策的执行者。由于商品房可以通过按揭贷款方式增大买家的杠杆传导作用，因此在满足百姓住房基本需求的前提下，要抑制投机和投资性购房需求，需要商业银行采取结构性信贷政策。

9、控制一线城市发展规模，发展卫星城市。

对规模过大，没有发展空间，出现城市综合病等问题的一线城市要学习韩国等经验，建立卫星城。将城市功能分解到不同地区，改变机构扎堆、抱团的格局，同时要简政放权。通过户籍、投资等相关政策，将更多新项目引向中小城市，增强其人口吸聚力，以缩小城市和区域间的资源配置差异，从根本上解决部分城市房地产过热和“摊大饼”式发展中遇到的瓶颈问题。

参考文献：

[1]张一红，房地产经济学，北京：清华大学出版社，2005

[2]中国统计年鉴，2012

[3]中国房地产业协会，中国指数研究院，第三季度中国房地产市场研究报告